1 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tema: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por el actor pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Cruz Mabel Valencia Espinosa, por intermedio de apoderada judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Santander. I. SÍNTESIS DEL CASO Cruz Mabel Valencia Espinosa solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad, que consideró vulnerados por la sentencia de 10 de octubre de 2022 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

En dicha actuación, la demandante pretendía que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP negó la solicitud 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de reliquidación de su pensión de vejez con base en el 75% del promedio de los salarios devengados durante el semestre anterior a la fecha de su retiro de servicio, conforme lo establece el Decreto Ley 929 de 1976, y con inclusión de todos los factores salariales previstos en el Decreto Ley 1045 de 1978.

En la sentencia acusada, el Tribunal Administrativo de Santander concluyó que la señora Cruz Mabel Valencia es beneficiaria del régimen de transición y que, por haber sido empleada de la Contraloría General de la República por más de 10 años, se le debía aplicar la regla de unificación jurisprudencial según la cual el ingreso base de liquidación corresponde, en cuanto al periodo, a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; y, en cuanto a los factores, atenderá a la regla de cotización indicada en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.

La parte actora planteó que el tribunal accionado incurrió en “defecto fáctico, decisión sin motivación, defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución”1. Afirmó que la autoridad judicial accionada interpretó equivocadamente el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, así como las normas aplicables respecto de la liquidación de las pensiones de los funcionarios de la Contraloría General de la República, y reprochó que no emitió pronunciamiento con relación a los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social y que no fueron reconocidos para la liquidación de la mesada pensional.

Igualmente, acusó esta providencia de incurrir en defecto fáctico por errada valoración de las pruebas. Específicamente, planteó que, con la historia laboral de la accionante, se logró acreditar que la señora Valencia Espinosa cumplía con los requisitos para que el reconocimiento de su pensión se efectuara en los términos del Decreto 929 de 1976 y teniendo en cuenta los factores salariales señalados en la Ley 1045 de 1978.

Además, adujo que el tribunal no se pronunció frente a la decisión del juez que primera instancia 1 Página 28 del escrito de tutela. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, con fundamento en el principio de favorabilidad, reliquidó la pensión de la accionante “aplicando el régimen pensional en pleno de Ley 100 de 1993, con una tasa del 85% pero con una edad pensional de 57 años para las mujeres, sobre 2.045,71 semanas cotizadas.”2.

En el mismo sentido, afirmó que el tribunal incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que dio prevalencia al derecho procesal al no valorar probatoriamente la historia laboral de la señora Valencia Espinosa. Sobre el defecto de decisión sin motivación, adujo que la autoridad accionada incurrió en una falacia al restarle relevancia al hecho de que la UGPP tuvo oportunidad de calcular la pensión de vejez de acuerdo con las disposiciones normativas aplicables y teniendo en cuenta la historia laboral en la cual consta que la accionante acumuló un total de 2.045,71 semanas de cotización. Finalmente, aseveró que la sentencia acusada conlleva una violación directa de la constitución, pues existe una contradicción directa entre el contenido del derecho al debido proceso y la decisión adoptada, ya que ésta desconoció los principios de in dubio pro operario y el deber de aplicar la norma más favorable al trabajador.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El 18 de abril de 2023 el despacho sustanciador admitió la tutela y ordenó notificar a la autoridad accionada. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación de ese trámite a la UGPP y al Juzgado 4° Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, por cuanto pueden verse afectados con la decisión definitiva que en él se adopte, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.

El Juzgado 4° Administrativo Oral de Bucaramanga presentó informe en el que realizó un recuento de las actuaciones procesales surtidas en el proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 68001-33-33-004- 2 Página 32 del escrito de tutela. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019-00336-00 y manifestó que la decisión adoptada en el fallo de primera instancia no violó los derechos fundamentales al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia. Por el contrario, fue debidamente motivada y es la consecuencia del análisis de las pruebas allegadas al proceso y de la aplicación del precedente del Consejo de Estado en la materia.

A partir de lo anterior, solicitó que se desvincule a ese despacho del presente trámite por no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados. 2.3. La UGPP adujo en su informe que la acción de tutela es improcedente debido a que no existe violación de ninguno de los derechos fundamentales alegados, no hay riesgo de que se configure un perjuicio irremediable y porque la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que lo que pretende la accionante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada que fue dictada por el juez natural de la causa.

Así, destacó que el fallo censurado se corresponde con las normas aplicables en la materia y con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado según la cual “el IBL no hace parte del régimen de transición, debiendo aplicarse a los beneficiarios lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta únicamente los factores salariales sobre los cuales cotizó y que se encuentran enlistados en el decreto 1158 de 1994”.

De otra parte, resaltó que la acción de tutela no puede ser utilizada con un fin económico ni para desconocer la competencia de los jueces naturales de la causa y que el incumplimiento del requisito de subsidiariedad obedece a que en el asunto no se ha promovido el recurso extraordinario de revisión para plantear las inconformidades de la accionante.

En esa medida, adujo que no es el mecanismo pertinente para obtener un reconocimiento o reliquidación pensional sin el lleno de los requisitos exigidos por las normas que la regularon, ni hay lugar a desconocer el trámite judicial que se surtió ante el juez natural de la causa y que culminó en una negativa de las pretensiones. Por todo ello, solicitó que se declare la improcedencia de la acción y no se acceda al amparo de los derechos fundamentales invocados. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 8º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

HECHOS 3.2.1. La señora Cruz Mabel Valencia Espinosa nació el 18 de octubre de 1956, por tanto, cumplió 50 años el 18 de octubre de 2006 y labora en la Contraloría General de la República desde el 5 de mayo de 1983. 3.2.2. El 6 de noviembre de 2018, la accionante solicitó ante la UGPP el reconocimiento de su pensión de jubilación, conforme al régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976 para funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República.

Mediante resolución RDP 019065 de 26 de junio de 2019 la UGPP accedió a dicha solicitud y, al realizar la liquidación de la pensión, determinó el ingreso base de liquidación a partir del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de cotizaciones y en consideración a los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, esto es, teniendo en cuenta únicamente la asignación básica y la bonificación de servicios prestados, todo esto con una tasa de reemplazo del 75%. 3.2.3.

La señora Cruz Mabel Valencia Espinosa solicitó a la UGPP la reliquidación de la mesada pensional, a afectos de que la prestación se determinara con base en 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior a la fecha de su retiro del servicio, incluyendo la totalidad de factores salariales devengados hasta entonces. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ante la negativa de la entidad, la accionante formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de esa entidad, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la solicitud de reliquidación. 3.2.4.

El trámite correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga el cual, mediante sentencia de 5 de noviembre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la accionante incluyendo en el Ingreso Base de Liquidación, además del promedio de la asignación básica mensual, y la Bonificación por Servicios, lo correspondiente a “PRIMA TÉCNICA, PRIMA DE SERVICIOS Y BONIFICACIÓN ESPECIAL POR QUINQUENIO”. 3.2.5.

Las dos partes en el proceso interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión. La demandante, aduciendo que en el caso concreto la pensión debía reconocerse sujetándose a la totalidad de los presupuestos del artículo 7° del Decreto 929 de 1976 e incluyendo los factores salariales enunciados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

Por su parte, la demandada reprochó una indebida aplicación de la Ley por cuanto, a su juicio, se había reconocido una prestación en términos no previstos en el régimen de transición contemplado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.2.5. El Tribunal Administrativo de Santander resolvió los recursos de apelación mediante sentencia de 10 de octubre de 2022 en la que decidió revocar la sentencia apelada y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su decisión, adujo lo siguiente: “[…] Ahora bien, de conformidad con el pronunciamiento de unificación citado en precedencia se tiene que al ser merecedor del régimen de transición y como empleada de la Contraloría General de la República por más de 10 años, se le debe aplicar la regla de unificación según la cual “( ) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1o del Decreto 1158 de 1994”. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, observa la Sala que la demandante, es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues la misma adquirió el estatus de pensionada a la luz de lo señalado por el artículo 7° del Decreto 929 de 1976, es decir el 18 de octubre de 2006, cuando confluyeron la edad y el tiempo de servicios, tal y como quedó establecido en los actos demandados.

Bajo este entendido, cabe recordar que el IBL, no fue sujeto al régimen de transición, en consecuencia el Ingreso Base de Liquidación se calculará acorde a la Ley 100 de 1993, tal como se evidenció en el acto administrativo mencionado, donde la liquidación de la mesada pensional se realizó acorde al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que contempla que el ingreso base de liquidación será el 75.00% del promedio de lo devengado en el tiempo les hiciere falta para obtener el derecho a la pensión, o de diez años en caso de que éste fuese superior, dado que en el presente caso, al realizar la liquidación de la pensión se tomó como ingreso base liquidación el promedio de lo devengado de 10 años y los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, todo esto con una tasa de reemplazo del 75%, tal como lo indica el artículo 7 del Decreto 929 de 1976.

Así las cosas, procedente resulta revocar la sentencia apelada, pues, se reitera, para las personas beneficiarias del régimen especial de la Contraloría General de la República, el IBL es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, siendo esta la tesis que sirve como criterio orientador aplicable a casos como el presente.”

3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Cuestión previa El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga, en su informe de contestación de la tutela, solicitó la desvinculación del proceso aduciendo que ese despacho no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales que se alegan. A ese respecto, la Sala resalta que la vinculación de esa autoridad judicial en este trámite se realizó en consideración a que podría resultar involucrada con la decisión definitiva que aquí se adopte.

Por ende, lo cierto es que su intervención en esta actuación responde a la jurisprudencia constitucional conforme la cual corresponde poner en conocimiento de la acción de tutela a toda persona natural o jurídica que tenga una relación 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa con los hechos alegados por la parte actora3.

Ello, entendiendo que la referida relación alude a la participación de la persona de algún modo, directo o indirecto, en las circunstancias fácticas que motivaron a la parte actora a promover la acción de tutela4. En esa medida, teniendo en cuenta que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga no fue vinculado como autoridad judicial accionada en este trámite, no se accederá a su solicitud de desvinculación. 3.3.2.

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.2.1.

Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación5, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”. 3 Corte Constitucional.

Auto 156A de 2013 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 4 Cfr. en este sentido, la providencia de 17 de marzo de 2022 dictada en el proceso con radicado 11001-03-15- 000-2021-03774-01 (C. P. Pedro Pablo Vanegas Gil). 5 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 20226, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.

Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”.

En este caso, la parte actora invocó la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo, a la dignidad humana, al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados a partir de la sentencia de 10 de octubre de 2022 por la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por ella formulada contra la UGPP.

Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos con respecto al caso concreto. 3.3.2.2.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara 6 M. P. Natalia Ángel Cabo. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En fallo SU–573 de 2019, el alto tribunal7 explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.

(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 7 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 8. 3.3.3.

Caso concreto Para determinar si se cumple con el requisito de relevancia constitucional respecto de la solicitud presentada por la señora Cruz Mabel Valencia Espinosa, la Sala se detendrá de manera particular en el examen del tercer criterio que compone este requisito de procedencia, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho9: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.

Respecto de este tercer criterio de la relevancia constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen 8 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 9 Corte Constitucional.

Sentencia SU–573 de 2019 (M. P. Carlos Bernal Pulido). 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la controversia judicial. Como se expresó con claridad en la Sentencia SU- 128 de 2021, este ‘enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial’ (…)”.

(Se destaca) En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

En el asunto bajo examen, de la solicitud de tutela se advierte que la controversia planteada como razón de la alegada vulneración de los derechos fundamentales en realidad recae sobre la valoración de una de las pruebas recaudadas en el proceso de nulidad y restablecimiento promovido por la actora con el fin de obtener la reliquidación de la pensión reconocida a su favor.

Adicionalmente, en la tutela se reprocha la interpretación efectuada en torno a las normas aplicables respecto de la situación pensional de las personas beneficiarias del régimen especial de la Contraloría General de la República, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Así, la acción se sustenta en la tesis conforme a la cual, una correcta apreciación probatoria y la debida aplicación de las normas habría conducido al tribunal accionado a concluir que correspondía calcular la mesada pensional de la señora Cruz Mabel Valencia Espinosa con base en el 75% del promedio de los salarios devengados durante el semestre anterior a la fecha de su retiro de servicio, conforme indica el Decreto Ley 929 de 1976, 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y con inclusión de todos los factores salariales previstos en el Decreto Ley 1045 de 1978.

Con todo, lo cierto es que el debate enunciado ya fue resuelto por el juez natural del asunto, quien concluyó que, siendo la actora beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 y del régimen especial de la Contraloría General de la República, se le debía aplicar la regla establecida en la sentencia de unificación10 de 11 de junio de 2020, conforme a la cual “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”.

Así, a partir de lo evidenciado en la solicitud de tutela, la Sala concluye que en este caso el amparo estaría siendo utilizado por la accionante con el fin de reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que las inconformidades formuladas están encaminadas a controvertir la interpretación que en la sentencia atacada se hizo sobre las normas aplicables respecto de la liquidación de las pensiones de los funcionarios de la Contraloría General de la República.

En esa medida, la Sala observa que la parte actora está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario, como quiera que el propósito que persigue a través de este mecanismo constitucional es insistir en que hay lugar a la reliquidación de su mesada pensional, con base en el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior a la fecha de su retiro del servicio oficial y con inclusión de todos los factores salariales percibidos.

A este respecto, se observa que el litigio en el proceso ordinario giró en torno a determinar si era procedente, o no, la reliquidación de la pensión de jubilación solicitada por el accionante, situación que fue resuelta por el juez 10 Dictada por la Sección Segunda de esta corporación en el proceso radicado 05001-23-33-00-2012-00572-01. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural del caso conforme con la convicción que le generaron las pruebas que obraban en el proceso y la interpretación de la ley que, bajo el principio de autonomía e independencia judicial, consideró la adecuada.

Además, lo cierto es que en la accionante se limitó a exponer sus inconformidades frente a las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial, sin proponer al respecto una discusión de verdadera índole constitucional, por lo que que es claro que simplemente está inconforme con la decisión existente y que por tanto pretende que el juez constitucional analice nuevamente las pruebas practicadas y reevalúe la tesis normativa aplicada.

En definitiva, lo que se busca es acceder a una instancia adicional. En ese orden, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. En razón a todo lo expuesto, la Sala concluye que la solicitud de amparo analizada es improcedente, en tanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, razón por la cual resulta innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales.

En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 01796 00 Demandante: CRUZ MABEL VALENCIA ESPINOSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio más expedito y eficaz esta decisión.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.