Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 11001-03-28-000-2026-00240-00 Demandante: Juan Manuel Castellanos Ovalle Demandados: Diana Carolina Corcho Mejía como senadora de la República para el período constitucional 2026-2030 Temas: Rechazo de demanda.
Objeto del medio de control de nulidad electoral. AUTO QUE RECHAZA DEMANDA Sería del caso pronunciarse sobre la admisibilidad del medio de control, de no ser porque se observa que se presenta una causal de rechazo de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda y el concepto de la violación 1. El ciudadano Juan Manuel Castellanos Ovalle, actuando en nombre propio, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control dispuesto en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, en la cual solicitó que se declare la nulidad de la elección de la señora Diana Carolina Corcho Mejía como senadora de la República para el período 2026-2030. 2.
Refirió que la demandada incurrió en la prohibición de doble militancia porque participó en la consulta para escoger candidato presidencial con el aval del partido Colombia Humana; sin embargo, su postulación al Senado de la República se llevó a cabo por la lista del Pacto Histórico, lo que a su juicio, configura la conducta reprochada. 1.2.
Medida cautelar 3. En el cuerpo de la demanda y con fundamento en el concepto de la violación, solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 1.3. Actuaciones relevantes 4. El 16 de junio de 20262, se requirió a la RNEC3 para que informe si existe acto declaratorio de la elección de Diana Carolina Corcho Mejía como senadora de la República para el período constitucional 2026-2030, y en caso afirmativo, remita copia del formulario E-26 que así lo acredite. 5.
En respuesta a lo anterior, se radicó memorial el 18 de junio siguiente4. 1 El 4 de mayo del 2026. 2 Expediente digital SAMAI – Índice 00005 3 Registraduría Nacional del Estado Civil 4 Expediente digital SAMAI – Índice 00008. Radicado: 11001-03-28-000-2026-00240-00 Demandante: Juan Manuel Castellanos Ovalle Demandados: Diana Carolina Corcho Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 6. La magistrada ponente es competente para dictar los autos interlocutorios, de conformidad con el numeral 3 del artículo 1255 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Causal de rechazo de la demanda por dirigirse contra actos no susceptibles de control judicial 7. El ejercicio del derecho de acción está sujeto a unos requisitos mínimos de carácter formal que determinan el trámite de la demanda.
Estos deben ser observados so pena de su inadmisión, cuando recaen en cuestiones que pueden ser subsanadas, o de rechazo, cuando se trata de aspectos relevantes que hacen imposible adelantar el proceso. 8. En el ámbito contencioso administrativo, el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 dispone las causales de rechazo de la demanda, así: 1.
Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. (Negrillas fuera de texto). 9. Tratándose de la última hipótesis, se ha dicho que procede el rechazo de la demanda cuando se enjuician actos que por su naturaleza no son objeto de control judicial.
Así, por ejemplo, son demandables ante esta jurisdicción los actos definitivos, esto es, aquellos que solucionan la controversia, desatan el conflicto o culminan la actuación. Esta premisa se encuentra recogida en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual, responden a este concepto los actos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». 10.
En contraste, no procede control judicial respecto de los denominados actos de trámite o preparatorios que son aquellos que se producen en el curso de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo, ni contra los actos de ejecución, los cuales están constituidos por todos aquellos de orden material o jurídico que tienen por objeto hacer cumplir las decisiones judiciales y/o administrativas. 11.
La distinción entre actos de trámite, preparatorios y definitivos ha sido desarrollada por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en aras de precisar que, por regla general, solo cuando se producen los segundos, es procedente emprender el control judicial. 12. En sentencia del 13 de agosto del 20206, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló: La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad7, hay tres tipos de actos a saber: 5 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021: “3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, ” 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de agosto de 2020, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. 250002342000201400109 01 7 José Antonio García – Trevijano Fos. Los actos administrativos.
Segunda Edición 1991. Editorial CIVITAS S. A. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final. De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa.
Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» Radicado: 11001-03-28-000-2026-00240-00 Demandante: Juan Manuel Castellanos Ovalle Demandados: Diana Carolina Corcho Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración8. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados”9. 13. En la misma línea, la Corte Construccional en el fallo T-945 de 200910 sostuvo: También se han distinguido los actos administrativos según el contenido de la decisión, en actos de trámite o preparatorios y actos definitivos.
Los primeros no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y en la mayoría de los casos no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Según el inciso final del artículo 50 del C.C.A., «son actos definitivos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla».
En tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia11, los actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto.
Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta. Estos actos no producen efectos jurídicos para los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales.
Con el fin de garantizar la eficiencia y celeridad de las funciones que le competen a la Administración, el artículo 49 del C.C.A.12, ha previsto que tales actos preparatorios o de trámite no sean susceptibles, por regla general, de recursos en vía gubernativa, ni de acciones judiciales autónomas, de forma que su control solamente sea viable por medio de la discusión del acto definitivo que concreta la voluntad administrativa, bien sea a través de los recursos procedentes contra él o bien como causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo (art. 84 C.C.A).
No obstante, dado que el control de estos actos debe hacerse a partir de los actos definitivos y demostrando la relevancia de la irregularidad previa en la 8 Ibídem 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de agosto de 2020, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. 250002342000201400109 01. Ahora bien, esta sentencia también se precisó que “excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad”. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-945 de diciembre 16 de 2009, M.P Mauricio González Cuervo. 11 Ver entre otras las sentencias, SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-088 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 105 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 12 En sentencia C-339 de 1996, M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional señaló que la imposibilidad de presentar recursos contra los actos de trámite no vulnera la Constitución, si se tiene en cuenta que los mismos “no producen efectos jurídicos, en relación con los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito, ni afectan sus intereses jurídicos”, de manera que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo en cuenta el legislador para establecer la improcedencia de recursos de vía gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución “atienden a la necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado.” Radicado: 11001-03-28-000-2026-00240-00 Demandante: Juan Manuel Castellanos Ovalle Demandados: Diana Carolina Corcho Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co ilegalidad de la decisión final, es necesario esperar a la decisión final para plantear la invalidez del procedimiento.
(destacado fuera de texto). 14. Aunque las anteriores consideraciones de la Corte Constitucional hacen referencia a normas del derogado Código Contencioso Administrativo, siguen siendo plenamente aplicables, comoquiera que la disposición que lo sustituyó del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mantiene la misma definición de acto definitivo (art. 43), la previsión según la cual contra los actos de trámite y preparatorios no proceden recursos (art. 75) y la existencia de medios control que se ejercen contra los primeros (arts. 135,136,137,138, 139 y 147). 2.3.
Sobre el medio de control de nulidad electoral 15. El artículo 13913 de la Ley 1437 de 2011 señala que cualquier persona tiene la potestad de solicitar la nulidad de los actos: i) de elección por voto popular o por cuerpos electorales, ii) los de nombramiento que expidan las entidades y autoridades de todo orden y iii) los de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. 16.
Respecto de los actos pasibles del medio de control de la referencia, la Sala Electoral del Consejo de Estado ha establecido que: Ahora, el mismo título III en el artículo 139 refirió al medio de control de nulidad electoral, mediante el cual “Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.”14, acción -denominación que deviene de la propia Carta- que tiene previsto un procedimiento especial en el título VIII (artículos 275 a 296) y un breve término de caducidad (artículo 164 numeral 2° literal a).
(…) El medio de control de la nulidad electoral al ser autónomo de los dos anteriores debe mirarse desde su propia óptica, en tanto se defiende el orden jurídico abstracto político, democrático y de dirección de las entidades del Estado entendido en sentido amplio, pero es claro que recaerá sobre persona o personas en concreto, en tanto, su fin último es depurar las elecciones o nombramientos de quienes dirigen los destinos públicos” (…) La acción de nulidad electoral, siendo este el medio de control adecuado, en tanto recae sobre el acto de nombramiento, acto electoral propiamente dicho, acto administrativo de carácter particular y en el que expresamente no se depreca restablecimiento alguno, ni tácitamente se advierte que éste se presente automático (…)15. 17.
En ese sentido, la Sala también ha referido que: Así pues, en asuntos electorales el acto que contiene la decisión definitiva del electorado es el tendiente a elegir, nombrar o llamar a proveer vacantes, los cuales se constituyen como verdaderos actos electorales, en los términos del inciso primero del artículo 139 del CPACA, pasibles de ser controlados, únicamente, por la vía de la nulidad electoral según las voces de la norma en comento16. 18.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011 y siguiendo la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, los actos que declaren la elección producto del voto popular, son demandables a través de la nulidad electoral. 13 ARTÍCULO 139. NULIDAD ELECTORAL. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.
Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. 14 Negrillas y subrayas fuera del texto. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta auto de octubre 16 de 2014, expediente 81001-23-33-000-2012- 00039-02, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta auto de mayo 9 de 2019, expediente 11001-03-28-000-2019- 00019-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
En igual sentido puede consultarse Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta auto de febrero 4 de 2016, expediente 11001-03-28-000-2015-00048-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Radicado: 11001-03-28-000-2026-00240-00 Demandante: Juan Manuel Castellanos Ovalle Demandados: Diana Carolina Corcho Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co 19.
No obstante, sobre la nulidad de actos de contenido electoral, existe claridad que, en materia de juicios de legalidad, «los únicos actos demandables ante esta jurisdicción son aquellos que resuelven definitivamente una actuación o hacen imposible continuarla, por cuanto son los únicos que producen efectos jurídicos definitivos (…)»17 2.4.
Caso concreto 20. Al analizar el escrito inicial, se evidencia que el demandante pretende la nulidad de la elección de la señora Diana Carolina Corcho Mejía como senadora de la República, periodo 2026-2030; y además solicitó oficiar a la organización electoral para que se remitiera el correspondiente formulario E26. 21. Con auto del 16 de junio de 2026 se requirió a la RNEC para que informara sobre la existencia del acto que declaró la elección de la demandada, entidad que respondió lo siguiente18: «Cordial saludo, nos permitimos informar que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 265 de la Constitución Política, el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de su facultad de “efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar”, se encuentra adelantando las actuaciones correspondientes para realizar la declaratoria de las corporaciones del Senado de la República en las circunscripciones nacional e indígena.
En este sentido, se precisa que la Registraduría Nacional del Estado Civil no dispone, a la fecha, de información definitiva sobre los candidatos electos, toda vez que no ha culminado la declaratoria de todas las corporaciones. De igual manera, es pertinente precisar que la duración de este proceso puede extenderse hasta poco antes de la posesión del nuevo Congreso de la República programada para el 20 de julio de 2026.
Conforme lo expuesto, la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la fecha, no cuenta con información, actos administrativos, Formularios E-26 y demás documentación relacionada con la declaratoria de la elección de Senado de la República». 22. De conformidad con la respuesta dada por la autoridad electoral, se concluye que el escrutinio correspondiente a la elección del Senado de la República se encuentra actualmente en proceso, por lo que no se cuenta con el acto definitivo que disponga las personas elegidas a dicha corporación pública. 23.
Así las cosas, de acuerdo con el marco normativo referido en el acápite precedente, esta Sala Electoral ha fijado una línea jurisprudencial19 según la cual el acto definitivo susceptible de ser demandado a través del contencioso electoral es aquel que declara la elección, pues con este acto termina la actuación que se desarrolla a través de las distintas etapas que deben surtirse conforme al calendario electoral20. 24.
En conclusión, teniendo en cuenta que se acreditó que para la fecha de presentación de la demanda e incluso al momento de adoptarse la presente decisión, ese acto no había sido 17 Consejo de Estado. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00087-00. 17 de agosto de 2018. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 18 Índice 009. Sistema Samai. 19 Por ejemplo: auto de 23 de octubre de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2015-00027-00 y auto de 9 de marzo de 2012, Rad. 68001-23-15-000- 2011-00717-01. 20 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Quinta.
Sentencia del 18 de noviembre de 2021. MP Luis Alberto Álvarez Parra. Radicación: 76001-23-33-000-2019-01223-01. Radicado: 11001-03-28-000-2026-00240-00 Demandante: Juan Manuel Castellanos Ovalle Demandados: Diana Carolina Corcho Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co expedido no existe un objeto susceptible de control judicial, situación que da lugar al rechazo de la demanda.
Por lo anteriormente expuesto, se III.
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR la demanda de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto DEVUÉLVASE al demandante los documentos acompañados con la demanda, sin necesidad de desglose, y archívese la restante actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»