11001031500020230026501 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La empresa Metrosalud, a través de apoderada, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 12 de octubre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta) revocó el de 19 de diciembre de 2019, con el que el Juzgado Veinte (20) Administrativo de Medellín negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Flor Yine Guillén en su contra (expediente 05001-33-33-020-2018- 00496-01), para acceder a estas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que no se acojan las súplicas formuladas en ese asunto contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que la señora Flor Yine Guillén instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra (expediente 05001-33-33-020-2018-00496-01), encaminada a que se anulara el oficio de 19 de julio de 2018, mediante el cual se le negó el reconocimiento de la prima de servicios desde el año 2015, de conformidad con el Decreto 2351 de 2014, y, en consecuencia, se le conceda tal emolumento.

Que del aludido asunto conoció, en primera instancia, el Juzgado Veinte (20) Administrativo de Medellín que, con sentencia de 19 de diciembre de 2019, negó las pretensiones, al considerar que «[…] el hecho de que la creación de la prima de servicios y de vida cara no provengan del mismo nivel de autoridad […], y su ámbito de aplicación en esa medida sea distinto, no constituye una excepción a la incompatibilidad advertida por el Decreto 2351 de 2014, y mientras [opere] la presunción de legalidad frente al Acuerdo 082 de 2001 de la Junta Directiva de Metrosalud, los empleados beneficiarios de la prima de vida cara, no podrán percibir ni causar de manera simultánea la […] de servicios […]» (sic).

Dice que la demandante en esas diligencias ordinarias, inconforme con esa determinación, interpuso recurso de apelación en su contra, desatado el 12 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta), en el sentido de revocarla, con fundamento en que «[…] la prima de servicios de origen legal contenida en el Decreto 2351 de 2014 es disímil a la denominada prima de vida cara, en su naturaleza, concepto, finalidad y remuneración, por lo que no se encuentra en el supuesto contenido en el artículo 3º de la mencionada norma, no existiendo incompatibilidad entre estas que le permita a la entidad sustraerse de la obligación legal que sobre esta recae respecto al pago de salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos adscritos a la misma».

Que la providencia censurada incurre en (i) defecto sustantivo, por cuanto desatiende que «[…] a la luz del artículo 3 del Decreto 2351 de 2014, la[s] prima[s] de servicios y […] de vida cara resultan incompatibles», dado que ambas «[…] constituyen salario, surgen como una remuneración del servicio prestado, y presentan identidad en su naturaleza, es decir, tienen un fin en común, que no es otro […] que remunerar el servicio prestado […]»; y (ii) desconocimiento del precedente, porque inobservó que «[…] el […] Consejo de Estado en la sentencia […] del 12 de abril de 2018 […] efectuó el estudio de la prima de vida cara de los empleados del departamento de Antioquia, y que guarda similitud con el caso debatido […], [en la que] concluyó que […] es un emolumento mensual que se constituye en remuneración directa del servicio […], por lo que se trata de un factor salarial, sin que se pueda inferir que esté destinada a cubrir un riesgo, como en el caso de las prestaciones sociales […]». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La señora Flor Yiné Guillén[3], por conducto de apoderado, aduce que carece de realidad la afirmación de la actora concerniente a que «[…] como la[s] prima[s] de vida cara y […] de servicios, remuneran directamente el servicio prestado, […] son incompatibles […]», por cuanto «[…] el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014, no trae esa condición para excepcionar la compatibilidad entre las primas, de contera, si la Ley no [la prevé], el intérprete (la E.S.E Metrosalud) so pretexto de consultar el espíritu de la norma, no puede crear[la] […] motu proprio», máxime cuando «[…] todos los conceptos laborales que perciben los empleados públicos de cualquier orden, en materia salarial, remuneran directamente el servicio y por ese solo hecho, no significa que sean incompatibles […]».

Asevera que «[…] la prima de servicios no es incompatible con la […] de vida cara, porque no son ni idénticas ni de similar naturaleza, no son el mismo concepto, no remuneran lo mismo, no se reconocen y pagan en igual tiempo, cantidad y proporción, definitivamente, no se puede hacer un test [de] equivalencias razonables, porque no existen, entre una norma de extracción legal y apegada a la [C]onstitución y otra que […] es abiertamente ilegal e inconstitucional (demanda de nulidad ante el Juzgado Quinto Administrativo oral del Circuito de Medellín)». 1.3.2 Los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia y Juez Veinte (20) Administrativo de Medellín guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

Con sentencia de 16 de febrero de 2023, el Consejo de Estado (sección primera) declaró improcedente el trámite de la referencia, en cuanto al defecto sustantivo, en razón a que «[…] no se cumple […] el requisito de […] relevancia constitucional, comoquiera que lo pretendido por la actora es traer argumentos de mera legalidad que ya fueron puestos de presente en el proceso ordinario y que fueron objeto de pronunciamiento por parte del TRIBUNAL accionado».

Por otra parte, negó el amparo deprecado en lo concerniente al desconocimiento del precedente, al estimar que «[…] en la sentencia de 12 de abril de 2018, presuntamente desconocida, el Consejo de Estado se encargó de analizar aspectos totalmente diferentes al objeto de debate en esta oportunidad, de tal forma que aun cuando el TRIBUNAL analizó la compatibilidad de la prima de servicios con la prima de vida cara, su decisión se fundamentó en aspectos que no fueron estudiados en esa oportunidad, por lo que no era un precedente aplicable al caso». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la actora la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregó que no se pretende «[…] que por vía de tutela se revise la labor probatoria del Juez ordinario; sino que […]» se ampare su garantía superior al debido proceso, «[…] ya que no basta con afirmar que los [fundamentos] que invoca […] como defecto sustantivo, son los mismos [planteados] […] ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, cuando el debate jurídico se centra en el desconocimiento por parte de es[e] órgano judicial de la finalidad de la prima de vida cara, la cual por precepto normativo la hace incompatible con la […] de servicios […]».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 12 de octubre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta) revocó la de 19 de diciembre de 2019, con la que el Juzgado Veinte (20) Administrativo de Medellín negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Flor Yine Guillén contra la tutelante (expediente 05001-33-33-020-2018-00496-01), para acceder a estas; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[8], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[9], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[10].

Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[11], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional[12], pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 25 de octubre de 2022[13] y la solicitud de amparo se instauró el 23 de enero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses y 26 días); y (v) la sentencia acusada no fue dictada en una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente alegadas por la demandante. 2.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.

En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[14] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[15]. 2.5.2 Desconocimiento del precedente.

Sobre el particular se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[16], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[17] conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[18]. 2.5.3 Solución al caso concreto.

En el asunto sub examine la actora alega que la providencia atacada incurre en (i) defecto sustantivo, por cuanto desatiende que «[…] a la luz del artículo 3 del Decreto 2351 de 2014, la prima de servicios y la […] de vida cara resultan incompatibles», dado que ambas «[…] constituyen salario, surgen como una remuneración del servicio prestado, y presentan identidad en su naturaleza, es decir, tienen un fin en común, que no es otro […] que remunerar el servicio prestado […]»; y (ii) desconocimiento del precedente, porque inobservó que «[…] el […] Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 12 de abril de 2018 […] efectuó el estudio de la prima de vida cara de los empleados del departamento de Antioquia, y que guarda similitud con el caso debatido […], [en la que] concluyó que […] es un emolumento mensual que se constituye en remuneración directa del servicio […], por lo que se trata de un factor salarial, sin que se pueda inferir que esté destinada a cubrir un riesgo, como en el caso de las prestaciones sociales […]».

Para decidir si las inconformidades de la tutelante tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno anotar que la prima de vida cara fue creada por el concejo de Medellín, con Acuerdo 28 de 1° de diciembre de 1977[19], para todos los empleados de ese municipio[20], equivalente al 100% del sueldo básico, que se pagaba en dos cuotas iguales, en los meses de febrero y agosto de cada año, a partir de 1978, con ocasión de la prestación de los servicios por lo menos durante 6 meses, cuya finalidad era impedir la pérdida desmesurada del valor adquisitivo del salario o atenuar el crecimiento del alto costo de vida.

Dicho pago se estipuló en el referido Acuerdo de la siguiente manera: ART[Í]CULO 2º — Para el pago de la prima el año se divide en dos semestres, así: entre el primero de septiembre de un año y el último día de febrero del siguiente y entre el primero de marzo y el 31 de agosto del mismo año. PAR[Á]GRAFO:— El empleado que se vincule o que por cualquier razón se desvincule en el transcurso del semestre, no completándolo tendrá derecho a que la prima se le reconozca proporcionalmente al tiempo servido en dicho semestre.

Siempre y cuando su vinculación sea mayor a 30 días en el semestre. Ahora bien, esta subsección, con sentencia de 26 de julio de 2012[21], declaró la nulidad del mencionado Acuerdo 28, al considerar que «[…] el Concejo […] de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos, pues se arrogó facultades que […] están reservadas al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso inicialmente bajo la potestad del Acto Legislativo de 1968, luego a través de la Constitución de 1991 y finalmente mediante la Ley 4ª de 1992».

Posteriormente, mediante Acuerdo 82 de 21 de diciembre de 2001, expedido por la junta directiva de la E. S. E. Metrosalud, se adoptó el régimen de administración del personal de esa empresa, el que, en sus artículos 61 y 63, dispuso: Artículo 61. Factores de salario. Además de la asignación básica fijada para los diferentes empleados, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días dominicales y festivos, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución de sus servicios.

Son factores de salario para efectos de liquidación de prestaciones sociales: Los gastos de representación, la prima de vida cara, la prima de servicios, prima técnica, el auxilio de transporte, la bonificación por servicios, el aguinaldo [destaca la Sala]. Artículo 63. Las prestaciones extralegales creadas antes de la Constitución Política de 1991, seguirán reconociéndose en los mismos términos establecidos.

Toda vez que con base en esta disposición, se ha hecho extensiva la prima de transporte y manutención a los empleados públicos de Metrosalud, dado que por mera liberalidad la entidad, se le vinee reconociendo a quienes ingresaron e ingresan a laborar en las Unidades Hospitalarias y Centros de Salud Rurales. Cabe precisar que contra dichos artículos la tutelante instauró demanda de nulidad (expediente 05001-33-33-005-2014-00881-01), de la que conoció el Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Medellín que, con sentencia de 5 de abril de 2019, accedió a las pretensiones y, en consecuencia, los anuló, al considerar que «[…] las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no están facultados para definir factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, como tampoco la Junta Directiva de la ESE METROSALUD, de ahí que surja un vicio de incompetencia al haber fijado como factores de salario la prima de vida cara y el aguinaldo y haber mantenido expresamente la vigencia de las prestaciones extralegales creadas antes de la Constitución Política de 1991, lo que constituye una clara afrenta al texto constitucional y de los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992 […]», determinación confirmada el 16 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta), en la que se anotó que no es «[…] viable ni ajustado a derecho que se continúe sufragando en favor de los servidores de la entidad los emolumentos de prima de vida cara […]», entre otros.

Por otro lado, la prima de servicios fue regulada en el Decreto 1042 de 1978[22] (arículos 58 a 60), como factor salarial a reconocer en favor de los empleados públicos del orden nacional, así:

ARTÍCULO 58. La prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta prima no se regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre.

ARTÍCULO 59. De la base para liquidar la prima de servicio. La prima a que se refiere el artículo anterior se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación: a) El sueldo básico fijado por la ley para el respectivo cargo. b) Los incrementos salariales por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. c) Los gastos de representación. d) Los auxilios de alimentación y transporte. e) La bonificación por servicios prestados.

Para liquidar la prima de servicio, se tendrá en cuenta la cuantía de los factores señalados en los ordinales precedentes a 30 de junio de cada año.

ARTÍCULO 60. Del pago proporcional de la prima de servicio. Cuando el funcionario no haya trabajado el año completo en la misma entidad tendrá derecho al pago proporcional de la prima, en razón de una doceava parte por cada mes completo de labor y siempre que hubiere servido en el organismo por lo menos un semestre. No obstante, como dicho factor salarial únicamente había sido previsto para los empleados del orden nacional, sin ser extensiva a los empleados públicos del nivel territorial, en atención a los principios señalados en la Ley 4ª de 1992[23], el presidente de la República expidió el Decreto 2351 de 20 de noviembre de 2014, en virtud del cual la prima de servicios fue estipulada para los empleados públicos del nivel territorial, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1°.

Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho, a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan.

PARÁGRAFO. El personal docente se regirá en materia de prima de servicios por lo consagrado en el Decreto 1545 de 2013 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. ARTÍCULO 2°. La prima de servicios de que trata el presente decreto se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación: a) La asignación básica mensual correspondiente al cargo que desempeña el empleado al momento de su causación b) El auxilio de transporte c) El subsidio de alimentación d) La bonificación por servicios prestados PARÁGRAFO.

El auxilio de transporte, el subsidio de alimentación y la bonificación por servicios prestados constituirán factor para la liquidación de la prima de servicios cuando el empleado los perciba. Para los alcaldes y gobernadores, además de los factores señalados en el presente artículo, se tendrá en cuenta como factor para liquidar la prima de servicios los gastos de representación, siempre y cuando los perciban.

(Artículo MODIFICADO por el Art[ículo] 1[°] del Decreto 2278 de 2018) ARTÍCULO 3°. La prima de servicios que se crea en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación. Así las cosas, se concluye que la prima de servicios es un factor salarial reconocido a los empleados públicos de nivel nacional y territorial, con ocasión del servicio prestado, que para estos últimos se pagará a partir del 2015, en los mismos términos y condiciones señalados en el Decreto 1042 de 1978 y en lo previsto en el Decreto 2351 de 2014.

En el sub lite se tiene que los magistrados accionados, en el fallo objeto de censura, sostuvieron: Así las cosas, no puede en manera alguna alegarse por parte de la entidad que la prima de vida cara que venía percibiendo la parte actora - y que según lo afirma el sindicato de la entidad pública su pago fue suspendido a partir de la demanda que cursa en esta jurisdicción-, que dicho factor salarial es similar a la solicitada prima de servicios, en tanto el reconocimiento y pago de aquella se hizo con fundamento en normas locales, respecto de algunas incluso ya se determinó por decisión judicial que contrarían la Constitución y la Ley, puntualmente al tratarse de actos administrativos emitidos por una autoridad que carecía de competencia para expedirlos, siendo la prima de vida cara de origen extralegal con la finalidad se reitera de impedir la pérdida desmesurada del valor adquisitivo del salario de los empleados públicos, o atenuar el crecimiento del alto costo de vida, lo que dista de la prima de servicios al ser esta expedida por un decreto presidencial, de origen legal y con la finalidad de compensar el tiempo de servicio prestado a la entidad pública.

Además de ello, su forma y periodicidad en la remuneración resultan totalmente diferentes, pues la prima de vida cara únicamente atendía al 100% del salario básico mensual pagadera en dos cuotas en el mes de febrero y el mes de agosto de cada año, bajo la prerrogativa de determinado tiempo de servicio, mientras que la prima de servicios su liquidación incluía los factores de asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y bonificación por servicios, equivalente a 15 días de salarios pagaderos en el mes de julio de cada año. En consecuencia y como se viene indicando, al no observarse […] semejanza alguna en su concepto o remuneración, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, y por el juzgador de primera instancia, la prima de servicios no resulta incompatible con la prima de vida cara por las razones expuestas en precedencia, por lo tanto, no existe amparo legal alguno para que la entidad se sustraiga de la obligación que le asiste del reconocimiento y pago de la prestación económica de la prima de servicios, de origen legal contenida en el Decreto 2351 de 2014 con las modificaciones introducidas en el Decreto 2278 de 2018 para los empleados públicos de esta como entidad descentralizada de nivel territorial.

En este sentido, se concluye que se logró desvirtuar la presunción de legalidad que reviste el acto administrativo acusado de acuerdo a los vicios de nulidad invocados en el escrito genitor de la litis, y conforme a las disposiciones legales sobre el régimen salarial de los empleados públicos del nivel territorial, que le permite [a la] accionante devengar la prima de servicios a partir del año 2015 al no demostrarse su incompatibilidad con otra prestación económica como la mencionada por la ESE Metrosalud, prima de vida cara, al ser diametralmente disímiles en su naturaleza, concepto, finalidad y remuneración, teniendo en cuenta que la demandante es una empleada pública de dicha entidad descentralizada del nivel territorial conforme lo previsto en el Decreto 2351 de 2014 y sus modificaciones; por lo que la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar, accederá a las pretensiones de la demanda, por lo que se declarará la nulidad del Oficio del 19 de julio de 2018 y ordenará el reconocimiento y pago de la prima de servicios a partir del año 2015 y hacia el futuro a la señora Flor Yine Guillén, procediendo así mismo, al reajuste de las prestaciones sociales a que hubiere lugar con ocasión de la inclusión de dicho factor salarial.

De lo citado en precedencia se observa que los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el fallo objeto de reproche, examinaron lo referente a la naturaleza, concepto, finalidad y forma de remuneración de las primas de vida cara y de servicios, para concluir que difieren entre sí, por cuanto la primera es de origen extralegal y tiene como propósito impedir la pérdida del valor adquisitivo del salario de los empleados públicos o atenuar el crecimiento del alto costo de vida, mientras que la segunda es de origen legal, al haber sido creada mediante un Decreto presidencial y su objeto es compensar el tiempo de servicio prestado a la entidad pública.

Asimismo, en relación con la forma de pago y periodicidad en la remuneración, los magistrados demandados adujeron que la prima de vida cara únicamente atendía al 100% del salario básico mensual y se pagaba en dos cuotas iguales en los meses de febrero y agosto de cada año, en tanto que la prima de servicios incluía en su liquidación los factores salariales de asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y bonificación por servicios y era equivalente a 15 días de salario que se sufragaba en julio de cada año. Con base en lo anterior estimaron que no se había configurado el supuesto previsto en el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014, según el cual «[l]a prima de servicios […] es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación».

Sobre el particular, la Sala advierte que, en efecto, las primas de vida cara y servicios son diferentes, dado que la primera fue creada de manera extralegal (a través de actos administrativos anulados por falta de competencia), su finalidad era suplir el alto costo de vida, su pago equivalía al 100% del salario básico y se efectuaba por partes iguales en febrero y agosto de cada año, mientras que la segunda tuvo origen en forma legal (Decreto expedido por el presidente de la República), su propósito es reconocer el tiempo de servicio de los empleados, para su liquidación se incluyen la asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y bonificación por servicios y equivale a 15 días de salario pagadero en julio de cada año. Por consiguiente, no se configura el defecto sustantivo invocado, pues, contrario a lo aseverado por la actora, los magistrados demandados sí analizaron el precitado artículo 3° del Decreto 2351 de 2014, diferente es que hayan considerado, con fundamento en aquel, que la prima de vida cara no excluía la de servicios que se reclamaba en esas diligencias, por lo que debía reconocérsele a la demandante, lo que no contraviene precepto constitucional alguno. En un asunto de similares contornos, la subsección A de la sección tercera de esta Corporación, se pronunció en los siguientes términos[24]: La parte actora sostuvo que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto efectuó una interpretación errónea del Decreto 2351 de 2014, toda vez que tanto la prima de vida cara como la de servicios constituyen salario y tiene un fin común, razón por la cual resultan incompatibles y, de otro lado, señaló que se desconoció la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de abril de 2018.

Frente al defecto sustantivo alegado, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó un estudio respecto de las particularidades de la prima de vida cara y de la prima de servicios, señalando sus diferencias en cuanto a su naturaleza, concepto, finalidad y remuneración. De conformidad con lo anterior, consideró que no se configuró el supuesto previsto en el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014 y, por consiguiente, estimó que se desvirtuó la legalidad del acto administrativo cuestionado.

Así las cosas, la Subsección estima que la interpretación efectuada por la autoridad accionada no fue irrazonable, ni caprichosa, toda vez que expuso de manera clara y suficiente las razones que llevaron a declarar la nulidad del oficio del 19 de julio de 2018 expedido por el gerente de la E.S.E. Metrosalud y, por tanto, no se incurrió en un defecto sustantivo, pues como lo ha definido la Corte Constitucional, ese defecto se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.

Ahora bien, resulta oportuno precisar que si bien es cierto que la actora devenga en la actualidad la prima de vida cara, en virtud del Acuerdo 82 de 2001, también lo es que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta), con sentencia de 16 de noviembre de 2022, notificada el 17 siguiente, dentro del proceso de nulidad 05001-33-33-005-2014-00881-01, anuló tal norma, por lo que la Administración deberá dejar de pagarle a la señora Flor Yine Guillén ese emolumento en cumplimiento de dicha decisión judicial.

Por otro lado, la demandante aduce que se incurrió en desconocimiento del precedente, porque los magistrados accionados desatendieron la sentencia «[…] del 12 de abril de 2018 […], [que] efectuó el estudio de la prima de vida cara de los empleados del departamento de Antioquia, y que guarda similitud con el caso debatido […], [en la que] concluyó que […] es un emolumento mensual que se constituye en remuneración directa del servicio […], por lo que se trata de un factor salarial, sin que se pueda inferir que esté destinada a cubrir un riesgo, como en el caso de las prestaciones sociales […]».

Sobre el particular, la Sala advierte que dicho reproche carece de asidero jurídico, toda vez en el medio de control de nulidad dentro del que se dictó la mencionada providencia, se cuestionó la legalidad de las Ordenanzas 34 de 28 de noviembre de 1973, 33 de 30 de noviembre de 1974, 31 de 30 de noviembre de 1975 y 17 de 17 de noviembre de 1981 de la asamblea de Antioquia y del Decreto 1 Bis de 7 de enero de 1981, proferido por el gobernador de ese departamento, por medio de los cuales se dictaron algunas disposiciones sobre las primas de los empleados departamentales y se señaló que la prima de vida cara constituía factor salarial, mientras que la de clima tenía la naturaleza de prestación social.

Lo anterior, no guarda similitud con el caso sub examine, comoquiera que en el presente asunto se discutió la legalidad del oficio de 19 de julio de 2018 emitido por la tutelante, por medio del cual se negó el reconocimiento de la prima de servicios a la señora Flor Yine Guillén, con fundamento en que ese emolumento es incompatible con la prima de vida cara, aspecto que no fue examinado en la providencia que se estima inobservada, por lo que no era dable acogerla para decidir el presente litigio.

En ese orden de ideas, los magistrados accionados, al desatar la controversia planteada por la señora Flor Yine Guillén en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-020-2018-00496-01, no incurrieron en el desconocimiento del precedente alegado. Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. Por consiguiente, se concluye que el fallo atacado no incurre en el defecto sustantivo ni en el desconocimiento del precedente planteados por la actora, porque la decisión de revocar la providencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-020-2018-00496-01, para acceder a ellas, no contraviene la normativa aplicable ni la jurisprudencia emitida sobre el tema, dado que fue dictada con observancia de aquellas.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia censurada no involucra defecto sustantivo ni desconocimiento del precedente, se impone (i) confirmar parcialmente el fallo impugnado, en cuanto negó el amparo deprecado frente al desconocimiento del precedente alegado, y (ii) revocarlo en lo concerniente a declarar improcedente la acción de tutela, en lo relacionado con el defecto sustantivo invocado, para no conceder las súplicas sobre el particular.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 16 de febrero de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado (sección primera) negó el amparo deprecado frente al desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Revocáse el fallo aludido en el ordinal anterior, en cuanto declaró improcedente la tutela en lo atañedero al defecto sustantivo; en su lugar, niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la E. S. E. Metrosalud, sobre el particular, conforme a lo indicado en la motivación. 3°.

Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º. Comuníquese la presente sentencia a la sección primera de esta Corporación y remítasele copia. 5º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, |Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | | | |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | | | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] Empresa Social del Estado. [3] Vinculada a la presente acción, junto con el señor Juez Veinte (20) Administrativo de Medellín, con auto admisorio de 25 de enero de 2023, en condición de terceros interesados. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [7] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [8] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [9] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [10] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [11] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [12] En ese sentido, no se compadece de la situación de la demandante la determinación adoptada en el fallo de primera instancia emitido dentro del asunto de la referencia, en cuanto declaró improcendente el amparo deprecado en relación con el defecto sustantivo alegado, toda vez que aquel estuvo debidamente fundamentado y de demostrarse afectaría sus garantías superiores, lo que impone efectuar un análisis del fondo de la controversia sobre ese aspecto. [13] El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 18 de octubre de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 20 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. [14] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. [15] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [16] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [17] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [18] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] «Por el cual se crea una prima de vida cara, se hace un aumento salarial a los empleados municipales y se dictan otras disposiciones prestacionales». [20] Con excepción de los señores alcalde, secretarios del despacho, jefes de departamento admi-nistrativo, contralor, personero, tesorero y auditor de empresas públicas y secretario general del concejo de Medellín, sin embargo, con Acuerdo 49 de 22 de noviembre de 1989, se amplió dicho beneficio para ellos. [21] Expediente 05001-23-31-000-2005-00971-01, C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [22] «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». [23] «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». [24] Sentencia de tutela de 17 de marzo de 2023, expediente 11001-03-15-000- 2023-00639-00, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico.