CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 68081-33-33-002-2020-00291-01 (5811-2022)1 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Trámite: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Reliquidación pensión de jubilación o vejez Decisión: Resuelve impedimento y recurso de súplica La Sala procede a resolver el impedimento manifestado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar para conocer del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y el recurso de súplica interpuesto por el señor Libardo Gómez Gómez en contra del auto del 13 de septiembre de 2024, que rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I.
ANTECEDENTES El señor Libardo Gómez Gómez, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra de Colpensiones, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución GNR 293447 del 4 de octubre de 2016, y la nulidad total de las Resoluciones SUB 127847 del 17 de julio de 2017; SUB 80608 del 26 de marzo de 2020; y DPE 11737 del 28 de agosto de 2020.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) reliquidar y pagar a favor del demandante, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, esto es, sobre la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio en el Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC; y (ii) se ordene a reconocer intereses moratorios sobre las diferencias pensionales. 1 Expediente electrónico.
Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 2 Mediante sentencia de 20 de enero de 2022, el Juzgado Segundo (2) Administrativo de Barrancabermeja negó las pretensiones, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, con sentencia de 18 de agosto de 20222. Inconforme con el fallo de segunda instancia, la parte actora interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al estimar que el Tribunal contrarió las sentencia de unificación jurisprudencial proferidas el 4 de agosto de 20103 y el 1 de agosto de 20134, dentro de los expedientes 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09) y 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11), respectivamente5.
El consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, como encargado del Despacho del exconsejero de Estado César Palomino Cortés, dispuso rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, con auto de 13 de septiembre de 20246, al considerarlo improcedente, toda vez que, del enlistado de sentencias invocadas en el recurso, únicamente dos son de unificación y estas no desarrollan la presunta regla de unificación que debió ser aplicada al caso de la parte autora, ni existe unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencia. Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, súplica7.
El primero, fue negado por la consejera de Estado Elizabeth Becerra Cornejo8 con auto de 26 de junio de 20259 y, por ende, el proceso fue remitido al Despacho del consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, quien le sigue en turno. No obstante, el 5 de septiembre de 2025, el doctor Juan Enrique Bedoya Escobar manifestó su impedimento para conformar la respectiva sala de decisión10, «toda vez que fui ponente de la providencia que se pretende dejar sin efecto».
En consecuencia, el asunto fue remitido al Despacho del Consejero Ponente de la presente decisión. II. EL RECURSO DE SÚPLICA 2 Samai, tribunal de origen, índice 11. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010; expediente 25000-23-25-000-2006-07509- 01 (0112-09), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013; expediente 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070-11), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013; expediente 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070-11), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 6 Samai, índice 5. 7 Samai.
Índice 9. 8 Quien ahora es titular del Despacho que antes regentaba el exconsejero de Estado César Palomino Cortés. 9 Samai, índice 13 10 Samai, índice 21. Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 3 La parte actora interpuso el recurso súplica contra el auto de 13 de septiembre de 2024, al considerar que, «[…] sí están dadas las condiciones para admitir el recurso conforme el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011 […]».
Sostiene, además, que el Despacho «[…] no puede desconocer que los precedentes judiciales que se citaron en el recurso fueron infringidos […]», toda vez que las decisiones citadas resolvieron supuestos fácticos análogos, configurando así una línea jurisprudencial que constituye precedente, en tanto existen más de tres pronunciamientos favorables en un mismo sentido sobre un idéntico punto de derecho.
Por lo tanto, considera que se debe revocar el auto recurrido y, en su lugar, admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Asunto preliminar Antes de resolver el recurso de súplica, la Sala se pronunciará, de manera previa, sobre el impedimento manifestado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar para conocer del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de la referencia. La Sala, integrada por el ponente de este auto y el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez11, es competente para resolver la presente manifestación de impedimento de conformidad con los artículos 125 y 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
En la presente oportunidad, el doctor Juan Enrique Bedoya Escobar manifestó estar impedido para decidir el recurso de súplica porque, según lo pone de presente, fue ponente de la decisión del 13 de septiembre de 2024 mediante la cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Lo anterior, con sustento en el ordinal 2° del artículo 141 de la Ley 1564 de 2012, que establece: «ARTÍCULO 141.
CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: […] 11 Quien conforma la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación, pero está llamado a integrar la Sala de decisión, de acuerdo con el artículo 131.3 del CPACA. Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 4 2.
Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.» Precisado lo anterior, esta Subsección considera que el impedimento presentado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar tiene vocación de prosperidad, toda vez que, en calidad de ponente, en momento anterior, profirió la decisión de fondo que dispuso el rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, providencia que el recurrente impugnó en esta oportunidad.
Así las cosas, la Sala considera que existen argumentos suficientes para concluir que el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar; se encuentra en el supuesto previsto en el numeral 2° del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP), razón por la cual, se declarará fundado el impedimento formulado y, en consecuencia, se procederá al estudio del recurso de súplica interpuesto por la parte actora. 3.2.
Competencia La Sala, conformada por el ponente de este auto y el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, dado el trámite procesal adelantado hasta este momento, es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 13 de septiembre de 2024, de acuerdo con los artículos 125 (numeral 2, letra c) y 246 del CPACA. 3.3.
Oportunidad El auto impugnado fue notificado el 24 de septiembre de 202412, y la súplica fue presentada el 27 de septiembre de 202413, razón por la cual, conforme al artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica resulta oportuno. 3.4. Procedencia La impugnación por vía de súplica del auto que rechaza de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia resulta procedente, según lo preceptuado en el artículo 246 del CPACA. 12 Samai, índice 8. 13 Samai, índice 9.
Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 5 3.5. Problema jurídico Establecer si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado contra la sentencia de 18 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, colma los requisitos legales de admisión de ese medio de impugnación. 3.6.
Análisis normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, en tanto su única causal de procedencia se configura cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta Corporación, tal como lo establece el artículo 258 del CPACA.
A partir de lo anterior, para tramitar este mecanismo conforme al artículo 262 del CPACA, se requiere (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. Por tanto, la Sala concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 6 vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 3.7.
Análisis especifico de admisibilidad En el presente caso, la demandante formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, al estimar que este desconoció las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas el 4 de agosto de 201014 y el 1 de agosto de 201315, dentro de los expedientes 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09) y 44001-23-31-000-2008- 00150-01(0070-11), respectivamente.
Con el fin de resolver el particular, la Sala reitera que, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca.
En la presente oportunidad, la parte actora pretende la aplicación de dos providencias que tendrían la virtualidad de soportar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto, por lo que el análisis fundamental de la procedencia del mecanismo, en este caso, descansa en el examen de idoneidad de aquellas providencias como fundamento de lo pretendido.
En primera medida, es oportuno precisar que, si bien es cierto que a través de la providencia de 4 de agosto de 201016, la Sección Segunda de esta Colegiatura unificó y reiteró su criterio sobre los factores salariales que deben integrar el ingreso base de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010; expediente 25000-23-25-000-2006-07509- 01 (0112-09), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013; expediente 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070-11), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 16 Expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009).
Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 7 liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; no es menos cierto que, esta sentencia, actualmente no contiene la tesis en vigor del Consejo de Estado sobre dicho aspecto. En efecto, debe recordarse que, con sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201817, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación revaluó la posición adoptada en el fallo de 4 de agosto de 2010, de suerte que, esta última ya no recoge las reglas de unificación cuyo cumplimiento pueda ser requerido a través del presente recurso extraordinario.
Lo anterior imposibilita el desarrollo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ya que no resulta viable analizar un caso concreto bajo parámetros jurisprudenciales establecidos para situaciones que han experimentado un cambio de interpretación y postura por parte de esta Colegiatura. Es decir, la aplicación uniforme del derecho, objetivo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, solo es procedente en aquellos casos en los que exista una posición de unificación en vigor.
Ahora bien, en lo tocante a la sentencia de unificación de 1° de agosto de 2013, se tiene que, en esa oportunidad se unificaron «[…] criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo […] y sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)», razón por la cual, es dable colegir que contiene reglas que no guardan relación con la situación jurídica de los funcionarios del INPEC, toda vez que los empleados del extinto DAS gozaban de un régimen pensional especial, cuya aplicación no puede extenderse por analogía a servidores cobijados por un régimen exceptuado distinto, como lo sostiene la parte actora en el sub lite.
En ese contexto, esta Corporación adoptó las siguientes reglas de unificación: [c]onsidera la Sala que al ser percibida en forma permanente y mensual por los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, la prima de riesgo tiene un innegable carácter salarial, tal como lo prevé el mismo legislador extraordinario en los Decretos 1137 y 2646 de 1994 toda vez que, de acuerdo con la definición de salario vista en precedencia, no hay duda que, la referida prestación hacía parte de la contraprestación directa que percibían los empleados del DAS, por los servicios prestados como detectives, agentes, criminalísticos o conductores.
Así las cosas, y con el fin de unificar criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo, concluye la Sala, teniendo en cuenta lo expresado en precedencia, dicha 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 8 prestación sí goza de una naturaleza salarial intrínseca lo que permite que, en casos similares al presente, sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS […] (Negrilla fuera del texto original).
Al respecto, la Sala evidencia que, si bien la recurrente invoca el presunto desconocimiento de un precedente unificador, en realidad su inconformidad se encamina a solicitar la aplicación, por vía de interpretación judicial, de una sentencia de unificación referida a un supuesto fáctico distinto al que constituye el objeto del presente asunto.
Sostiene la parte recurrente que su caso presenta «iguales y múltiples similitudes en su régimen salarial, prestacional y pensional», motivo por el cual pretende la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013 a su situación particular. Por lo tanto, el despacho advierte que el recurso no se encamina a obtener la aplicación de las reglas de unificación jurisprudencial trascritas, sino a efectuar una analogía de una decisión unificadora distinta a la ratio decidendi de la determinación adoptada por el tribunal en cuanto a la naturaleza salarial de la prima de riesgo de los empleados del INPEC, para efectos de establecer el IBL de la prestación pensiona, asunto que desborda la naturaleza y alcance del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cuyos requisitos de procedencia son específicos, puntuales y estrictos.
De allí que, sea necesario reiterar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, y, por tanto, no puede convertirse en una tercera instancia en virtud de la cual se ventilen inconformidades diferentes a que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, como lo pretende en esta oportunidad la parte recurrente.
En consecuencia, como lo pretendido con el medio de impugnación no se acompasa con la naturaleza del recurso extraordinario bajo análisis, la Sala concluye que el auto impugnado, que lo rechazó de plano, se encuentra ajustado a derecho, razón que impone confirmar tal decisión. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala, RESUELVE Número Interno: 5811-2022 Demandante: Libardo Gómez Gómez Demandada: Colpensiones 9 PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, para conocer del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, la Sala dispone APARTARLE del conocimiento del presente proceso, y AVOCAR conocimiento de la presente controversia, para resolver el recurso de súplica.
SEGUNDO. CONFIRMAR el auto de 13 de septiembre de 2024, mediante el cual, el consejero de Estado sustanciador del proceso rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO. En firme el presente auto, por Secretaría, devolver el expediente al despacho de la consejera de Estado Elizabeth Becerra Cornejo, previas las constancias y anotaciones de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.