Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2022-01273-01 (7787-2023) Demandante: John Jaime Posada Orrego Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Excepciones de caducidad y cosa juzgada.
Decisión: Resuelve apelación. AUTO INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante, contra el auto del 30 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probadas las excepciones de caducidad del medio de control y cosa juzgada, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor John Jaime Posada Orrego por conducto de apoderada, presentó demanda contra la Procuraduría General de la Nación, en la cual solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución 040 del 20 de enero de 2015, Convocatoria 004 del 23 de enero de 2015, Decreto 3670 del 8 de agosto de 2016 y el acta de posesión 102 del señor José Alejandro Balaguera Galvis.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pretende el: i) reintegro al cargo que venía desempeñando o uno de superior categoría; y ii) reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales y aportes a seguridad social dejados de percibir desde su desvinculación hasta el reintegro. Como hechos que sustentan las pretensiones en síntesis se expuso que: El señor John Jaime Posada Orrego laboró para la entidad demandada en el cargo de procurador 116 judicial II penal de Medellín, con funciones asignadas a la justicia transicional, desde el 13 de enero de 2003 hasta el 1° de septiembre de 2016, inclusive.
Es decir, 13 años de servicios. Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Procuraduría General de la Nación a través de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 dio apertura y reglamentó la convocatoria del proceso de selección para proveer todos los cargos de procuradores judiciales de la entidad.
Sin embargo, nada se dijo sobre las Procuradurías Judicial I y II creadas en virtud de la justicia transicional. Las Procuradurías Judiciales I y II de Justicia y Paz y/o apoyo a víctimas, tienen origen en la Ley 975 de 2005 y Ley 1448 de 2011, diferentes y posterior a las Procuradurías Judiciales I y II creadas mediante el Decreto 262 de 2000.
En ese sentido, la Resolución 040 de 2015 desconoció el precedente constitucional C-333 de 2012 y el artículo 280 de la Constitución, vulnerando así los derechos adquiridos de las personas que ostentaban los cargos ocupados en virtud de la justicia transicional. El señor Posada Orrego concursó para la convocatoria 004, pero llegó hasta la presentación de la prueba de conocimiento, siendo excluido de las demás etapas por no superar el puntaje señalado en la normatividad (75 puntos).
A través del Oficio 4337 del 12 de agosto de 2016, el secretario general le comunicó al demandante que mediante el Decreto 3670 del 8 de agosto de 2016, el procurador general de la Nación nombró al señor José Alejandro Balaguera Galvis en el cargo que el ocupaba; sin embargo, el mencionado decreto nunca fue notificado, pese a haberse solicitado mediante petición del 21 de diciembre de 2016.
Al momento de la desvinculación, el demandante se encontraba afiliado al Sindicato Nacional de Trabajadores y Procuradores Judiciales - SINTRAPROJUDICIALES, situación que fue comunicada a la entidad demandada el 8 de agosto de 2016. Por tal razón, estaba cobijado por el fuero sindical, en su condición de miembro fundador adherente. El 20 de octubre de 2016, el señor Posada Orrego presentó reclamación administrativa a la Procuraduría General de la Nación, solicitando el reintegro al cargo que venía desempeñando, debido al amparo que lo favorecía y la no autorización del levantamiento del fuero sindical ante el juez laboral; sin embargo, no ha obtenido respuesta.
Cabe resaltar que con anterioridad había enviado memorial a la entidad demandada comunicando la condición de sujeto de especial protección constitucional, como prepensionado, debilidad manifiesta por precario estado de salud (tumor maligno de tiroides y diabetes mellitus) y padre cabeza de familia. El 1° de septiembre de 2016 se hizo efectiva su desvinculación de la entidad, al posesionarse en esa fecha el señor Mario Fernando Ortega Jurado en el cargo ocupado anteriormente por el demandante.
Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Trámite de primera instancia. Esta Subsección mediante auto del 23 de julio de 20191 admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público.
La Procuraduría General de la Nación al contestar la demanda2, propuso las excepciones de inexistencia de la causa petendi y genérica o innominada y solicitó la nulidad por falta de vinculación del señor José Alejandro Balaguera Galvis. En proveído de 15 de septiembre de 20223, se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado su falta de competencia para conocer del medio de control y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien avocó el conocimiento del asunto.
El Tribunal en proveído del 18 de enero de 20234, negó la nulidad procesal y ordenó la vinculación como litisconsorte necesario del señor Balaguera Galvis. Decisión que fue objeto de recurso, el cual fue resuelto en forma desfavorable al recurrente. 1.3. Providencia recurrida5. El Tribunal Administrativo de Antioquia en audiencia inicial celebrada el 30 de noviembre de 2023, de oficio declaró probadas las excepciones de cosa juzgada frente a la pretensión de nulidad de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 y caducidad con relación a la nulidad de la Convocatoria 004 del 23 de enero de 2015 y, ordenó continuar con el proceso respecto de las demás pretensiones.
Se expuso en la providencia, que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, si se acredita la existencia de una sentencia ejecutoriada en la que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso, independientemente de la especialidad del funcionario judicial, debe declararse la cosa juzgada.
Al realizar el estudio, encontró el Tribunal que la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 «por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de los procuradores judiciales de la entidad», ya fue demandada a través del medio de control de nulidad, en única instancia, y sobre el asunto, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia el 30 de julio de 2021.
Providencia en la que se estudió la nulidad en abstracto, lo que significa que se valoraron todos los puntos de inconformidad expuestos en la demanda principal y 1 Páginas 253 y 254 del PDF CUADERNO PRINCIPAL. Expediente digital. 2 Páginas 293 y 312 del PDF CUADERNO PRINCIPAL. Expediente digital. 3 PDF 09 del expediente digital. 4 Páginas 253 y 254 del PDF CUADERNO PRINCIPAL.
Expediente digital. 5 PDF 48 del expediente digital. Acta 015 Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las acumuladas, como lo es la vulneración del derecho a la igualdad alegada por el señor Posada Orrego.
En definitiva, quedó comprobado que en el caso de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 operó el fenómeno de la cosa juzgada, respecto de la decisión adoptada por el Consejo de Estado en sentencia del 30 de julio de 2021, debido a la concurrencia de causa e identidad entre uno y otro proceso. En cuanto a la caducidad, la parte actora solicitó la nulidad de la Convocatoria 004 del 23 de enero de 2015, por medio de la cual se ofrecen 208 empleos correspondientes a las Procuraduría Judiciales II asignadas a la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales.
Convocatoria que fue publicada el 23 de enero de 2015, por ello, conforme a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante contaba con 4 meses para presentar la demanda contra dicho acto, término que vencía el 25 de mayo de 2015, ya que el 24 era día inhábil; sin embargo, al presentarse la solicitud de conciliación el 22 de diciembre de 2016 y la demanda el 29 de marzo de 2017, operó la caducidad.
Finalmente, indicó que el proceso continuará únicamente frente a las demás pretensiones. 1.4. Recurso de apelación 6 La apoderada de la parte demandante inconforme con lo decidido por el tribunal de primera instancia solicitó se revoque la decisión y, en su lugar, se disponga la admisión total de la demanda. El recurso dentro de la audiencia inicial fue sustentado de la siguiente manera: «Frente al tema de la nulidad, es claro decir que los hechos que atañen al proceso de Luis Rafael Calderón Daza se presentaron ante el Consejo de Estado por hechos diferentes al proceso del radicado de la referencia de la audiencia día de hoy.
Puesto que dicho proceso se interpuso por una nulidad simple y el presente es una nulidad y restablecimiento del derecho. Por el lado de la nulidad simple me permito referenciar que efectivamente se vulneraron derechos diferentes a el demandante del presente proceso. Y por el lado de la caducidad, me permito también establecer de acuerdo a lo referenciado en el artículo 180, la caducidad del término de los 5 años de la misma Ley 1437, y esto se presentó en las fechas estipuladas realmente que fueron los 4 meses en los tiempos que da la norma para que se pueda con esto suspender la presentación por medio de la presentación de la solicitud de conciliación que se 6 PDF 11 del expediente digital.
Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentó ante la Procuraduría, y si así hubiese sido, la Procuraduría estuviese en la facultad y en el deber de advertir tal situación, lo que no ocurrió. Por esa razón, se llevó a cabo la audiencia de conciliación y se siguió adelante con la presentación de la demanda y posteriormente dentro de los términos establecidos se radica la demanda como bien lo mencioné anteriormente de nulidad y restablecimiento del derecho del demandante.
En este escenario de no ser presentada la demanda estaremos en la vulneración del derecho a la administración de justicia, el debido proceso, puesto que se respetaron los términos procesales establecidos para impetrar tal acción». II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad a lo preceptuado en el inciso 1° de los artículos 150 de la Ley 1437 de 20117 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del recurso ordinario de apelación, en segunda instancia. Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 numeral 2, literal “g” de la mencionada codificación. 2.2.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer, si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probadas las excepciones de cosa juzgada frente a la pretensión de nulidad de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 y caducidad y caducidad con relación a la nulidad de la Convocatoria 004 del 23 de enero de 2015.
Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: 2.3. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, 2.4. Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional, 2.5. Cosa Juzgada y 2.6. Caso concreto. 2.3. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Conforme a la jurisprudencia de las altas cortes8, la caducidad es definida como la institución jurídico procesal que limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional con el fin de obtener pronta y eficaz solución a sus problemas9. 7 Texto original. 8 Corte Constitucional SU-516 de 2019 y Consejo de Estado radicado: 25000-23-25-000-2004-05678-02 7 de octubre de 2010. 9 Corte Constitucional, Sentencia C – 401 del 26 de mayo de 2010.
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esta medida, la caducidad apunta a la protección de un interés general. Figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. Como consecuencia de lo anterior, la caducidad implica la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por el legislador para su ejercicio.
Entre los presupuestos procesales para el ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra la oportunidad de la demanda, consagrado en el artículo 138 del CPACA, que no es otra cosa que la demanda sea presentada en el término previsto por la norma, so pena de que opere el fenómeno jurídico de la caducidad.
Dispone la normativa citada: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.» Y tratándose de los actos administrativos, la caducidad dota de seguridad jurídica la actividad de la administración, eliminando la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos en cualquier tiempo.
Por su parte, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 ibidem consagran el término para presentar la demanda, so pena de la ocurrencia de la caducidad, así: «Artículo 164. oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: [ ] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; [ ]» De conformidad con la norma transcrita, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según sea el caso.
Eso significa que una vez se cumple el término para presentar oportunamente la demanda, se cierra la posibilidad de demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, el medio de control de la referencia se puede interponer en cualquier tiempo cuando se trata de actos administrativos que versen sobre prestaciones periódicas10. 2.4.
Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional Esta Corporación ha definido el acto administrativo como aquella expresión de la voluntad de la administración con capacidad de producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación particular o general. El acto administrativo se caracteriza por: i) constituir una declaración unilateral de voluntad; ii) ser expedidos en ejercicio de la función administrativa en cabeza de una autoridad estatal o de un particular; iii) estar encaminados a producir efectos jurídicos, es decir, que inciden de manera directa y vinculante en las situaciones jurídicas y iv) crear, modificar o extinguir una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados11.
De acuerdo con su contenido, estos pueden ser de trámite, definitivos y de ejecución. Y tratándose del control judicial, esta Corporación ha precisado que, en principio solo los actos definitivos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación12» son pasibles de ser 10 Sin embargo, frente a las pensiones reconocidas recientemente la Ley 2381 de 2024, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Auto del 7 de mayo de 2018.
CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 52001-33-33-000- 2015-00650-01(1921-16). 12 Artículo 43 del CPACA. Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvertidos judicialmente. Ocupándose únicamente de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que tiene la virtualidad de impactar los derechos y obligaciones de los asociados.
Sin perjuicio de que excepcionalmente se permita el control jurisdiccional de los actos de trámite o de ejecución. Los actos de trámite son aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso o impulsar este, es decir, son netamente instrumentales para decidir el fondo del asunto, por lo que solo serán objeto de control judicial si hacen imposible la continuación del procedimiento en sede administrativa.
Los actos de ejecución son aquellos que se dan en cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surgen situaciones jurídicas diferentes a las dadas por las decisiones que ejecutan13. Por razón de su destinatario, los actos administrativos se clasifican en generales, particulares o mixtos. Los primeros al estar dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, los supuestos normativos son enunciados de objetivos y abstractos.
En oposición, los segundos son de carácter específico y concreto. En materia de concursos de mérito la jurisprudencia ha considerado que los actos administrativos expedidos en el transcurrir del proceso son preparatorios y de trámite, y solo la lista de elegibles es el acto definitivo susceptible de ser enjuiciado. Salvo en aquellos casos en los cuales el acto de trámite le impida al aspirante continuar con su participación, en ese caso, será un acto definitivo en tanto determinó su situación jurídica particular y concreta14.
También esta Sección se ha referido al acto de convocatoria, como la norma reguladora de todo concurso15, que tiene la vocación de definir de manera abstracta e impersonal o indeterminada las reglas del proceso de selección, siendo a su vez un acto administrativo general que es susceptible de control judicial, con fundamento en lo siguiente: «(…) ésta Corporación a señalar que los actos proferidos en la trayectoria de un concurso para proveer cargos de carrera son considerados como actos de trámite y, por dicha razón, no son objeto directo de control jurisdiccional.
Sin embargo, en ocasiones, los actos así considerados expedidos en las etapas del concurso que impiden continuar en el mismo pueden lesionar directamente los intereses de los participantes en el proceso de selección, aspecto que lleva a colegir que el acto se convierte en definitivo y puede ser 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 13 de agosto de 2020. CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 23 de junio de 2023. CP. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación nro. 11001-03-25-000-2019-00380-00 (2691-2019). 15 Artículo 31 de la Ley 909 de 2004.
Así: 1. Convocatoria… es […] la norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes. Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado directamente ante la Jurisdicción. En lo que concierne al presente caso, el Acuerdo No. 067 de 2009 no se trata de un simple acto de trámite, pues se trata del acto de convocatoria, que por disposición legal gobierna todo el trámite y no está subordinado a los demás que se realicen posteriormente, es decir, tiene identidad propia y no depende de lo que suceda después de él. (…) si el acto de convocatoria, dada su autonomía e importancia como norma reguladora del concurso, fuese retirado del ordenamiento jurídico, caerían las demás etapas del proceso (…)16» (Negrita fuera de texto) Asimismo, en casos donde se pretende la nulidad del acto de convocatoria del concurso de méritos a pesar de haber sido emitida la lista de elegibles, esta Corporación ha sido clara en considerar que el primer acto sí es susceptible de ser enjuiciable, así: «La excepción está dirigida concretamente a que el Acuerdo Nº 091 de 2009, es un acto de trámite que está contenido en la Convocatoria 116 de 2009, el cual no es susceptible de control de legalidad.
En ese sentido, el Acuerdo Nº 091 de 2009 demandado en el presente asunto, no es solo un acto de trámite, sino que se trata de un acto administrativo de contenido general y abstracto, como quiera que se trata del acto que contiene la Convocatoria Nº 116 de 2009, la cual estableció obligaciones para la administración, las entidades y los particulares, así como el trámite al cual se deben subordinar las actuaciones que posteriormente adelante el concurso.»17 En el mismo sentido, en proveído del 9 de mayo de 2024 esta Subsección, al pronunciarse sobre las pretensiones de nulidad, entre otros, del acto administrativo de convocatoria a un concurso de méritos y el acto por el cual se realizó un nombramiento en periodo de prueba determinó que: «En este orden de ideas, en el asunto sub examine la señora Clelia María López Doria deprecó la nulidad tanto de actos administrativos de contenido general como de carácter particular, con el fin de que, a título de restablecimiento del derecho, se acceda a lo siguiente: i) se reintegre al cargo que ejercía al momento de proferirse los actos cuya nulidad se solicita, en la planta de empleo del municipio de Cereté, Córdoba, o en otro de igual o superior categoría; ii) pagarle los salarios debidamente ajustados, bonificaciones, primas de servicios, navidad, que correspondan al cargo que venía ejerciendo; iii) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación de su servicio personal en el municipio de Cereté desde la 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de septiembre de 2012.
CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación nro. 11001-03-25-000-2009-00072-00(1065-09). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de octubre de 2015. CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación nro. 110010325000200900091 00 (1212-2009). Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fecha de su desvinculación del cargo que ocupada hasta que sea reincorporada.
De acuerdo con lo anterior, al examinar las pretensiones mencionadas, es evidente que, de la anulación de las decisiones administrativas acusadas, se desprende un restablecimiento automático del derecho en favor de la demandante, como se infiere de su intención de reintegro al cargo que venía ocupando. Así las cosas, el despacho estima procedente el enjuiciamiento de todos los actos administrativos acusados en el asunto de la referencia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que con ellos se afectó la situación jurídica particular y concreta de la señora Clelia María López Doria.»18 De suerte que, el acto de convocatoria puede ser controvertido aún en los eventos en que ya hubiese sido emitida la lista de elegibles, a través de los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho19, pues es un acto administrativo general autónomo que tiene la virtualidad de afectar un derecho particular y concreto20.
Ahora bien, en cuanto a la caducidad del acto de convocatoria, esta Corporación en providencia del 29 de agosto de 202421, confirmó el auto que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, por haberse presentado la demanda después de los 4 meses siguientes a su publicación. Así: « Así las cosas, teniendo en cuenta que el acto demandado, Resolución 841 de 15 de octubre de 2014, en su artículo tercero dispuso la publicación en la página web de Colciencias (www.colciencias.gov.co) y que dicha publicación se realizó el mismo día de su expedición, circunstancia que no fue controvertida por la actora, el término comenzó a partir del 16 de octubre de 2014, día siguiente al de su publicación en la página web, y se extendió hasta el 16 de febrero de 2015, y como la demanda se presentó el 25 de marzo de 2015, es claro que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 9 de mayo de 2024.
CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación nro. 11001 03 25 000 2023 00609 00 (7877-2023). 19 Artículo 138 del CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho. (…). Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A. Sentencia del 19 del 17 de noviembre de 2005.
CP. Jaime Moreno García. Radicación nro. 11001-03-25-000-2001-00233-01(3340-01). 21 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 29 de agosto de 2024. CP. Oswaldo Giraldo Polo. Radicación nro. 11001-03-24-000-2015-00159-00. Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Cosa juzgada. Instrumento jurídico procesal consagrado en el artículo 30322 del Código General del Proceso -aplicable por remisión expresa y normativa del artículo 306 del CPACA23-, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean inmutables y definitivas. Su configuración, trae para el operador judicial la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica.
Para que una providencia haga tránsito a cosa juzgada se requiere que converjan los siguientes elementos24: a.) identidad de objeto: es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. b.) identidad de partes: al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que hicieron parte del anterior proceso, con la salvedad que se trate del medio de control de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona.
En ese sentido, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure este requisito. c.) identidad de causa: es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.
Tratándose de las sentencias proferidas en el medio de control de nulidad, el artículo 189 del CPACA, dispone que la sentencia en la que se declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, dicho de otra forma, la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico para 22 «Artículo 303.
Cosa Juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». 23«ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 11 de noviembre de 2021, expediente 25000- 23-42-000- 2018-00634-01(5385-19) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces C.P: Carlos José Mansilla Jáuregui, sentencia del 10 de septiembre de 2024.
Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todo el mundo. Igual efecto produce la sentencia que niegue la nulidad «[ ] pero sólo en relación con la causa petendi juzgada [ ]».25 Así pues, en este último supuesto el efecto, además de ser erga omnes, es relativo, de modo que el control judicial no obsta para que la manifestación de voluntad de la administración sea enjuiciada nuevamente por razones diferentes a las ya estudiadas.
En sentencia del 1° de septiembre de 202226, esta Subsección con relación a los requisitos para la configuración de la cosa juzgada, consideró: «Los requisitos arriba anotados ponen de presente que, tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra el estudio de la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la cosa juzgada es la posibilidad de predicar, en uno y otro caso, una coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos que son sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial.
En otras palabras, en ambos procesos debe haber similitud entre lo que se conoce como la «materia juzgada». Para realizar tal constatación, el ordenamiento jurídico optó por privilegiar un criterio sustancial, reflejado ya en el artículo 237 del CPACA previamente estudiado, pues con independencia de la redacción o del cuerpo normativo en que se encuentre inserta la disposición, si en esencia se trata de la misma norma que está siendo controvertida por las mismas razones, habrán de predicarse los efectos propios de la cosa juzgada.
Esto es así en atención a la diferencia que existe entre la norma y la disposición, entendida aquella como la regla que subyace de fondo a esta última». En ese orden, la cosa juzgada evita que se presenten en el futuro demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a reabrirse dicho debate ante la jurisdicción, salvo las excepciones legales. 2.6.
Caso concreto. Conforme a lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, el estudio del recurso solo se circunscribirá a los puntos objeto de reparo presentados por la parte apelante. De acuerdo con el material probatorio allegado, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: i) Mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 201527 el procurador General de la Nación de esa época, dio apertura y reglamentó la convocatoria del 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de marzo de 2024, expediente 19001- 23-33-000- 2019-00340-01(0799-2023) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces C.P: Carlos José Mansilla Jáuregui, sentencia del 10 de septiembre de 2024. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P: William Hernández Gómez, Bogotá D.C., 01 de septiembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2021-0022200-(1385- 2021). 27 PDF 01 del expediente digital.
Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procuradores judiciales de la Entidad28. ii) El 29 de julio de 201629 el demandante solicitó a la entidad, el reconocimiento de la estabilidad laboral reforzada, por gozar de la condición de prepensionado, además ser padre cabeza de familia y tener enfermedades catastróficas. iii) El procurador general de la Nación30 mediante el Decreto 3670 del 8 de agosto de 2016, nombró en periodo de prueba al señor José Alejandro Balaguera Galvis en el cargo de procurador judicial II código 3PJ, grado EC y, en consecuencia, a partir de dicha vinculación, dio por terminado el nombramiento en provisionalidad del señor John Jaime Posada Orrego. iv) Por medio del Oficio SG 4337 del 12 de agosto de 201631, el secretario general encargado de la Procuraduría General de la Nación le comunicó al señor John Jaime Posada Orrego la terminación de su vinculación en provisionalidad, en los siguientes términos: «De manera atenta me permito comunicarle que el procurador general de la Nación, mediante el Decreto 3670 de agosto 8 de 2016, en aplicación de la lista de elegibles contenida en la Resolución 357 de 11 de julio de 2016, nombró al señor JOSÉ ALEJANDRO BALAGUERA GALVIS, en el cargo de procurador judicial II, Código EPJ, Grado EC que actualmente ocupa usted en provisionalidad.
En consecuencia, a partir de la posesión de dicha persona culmina su vinculación laboral con esta entidad. Lo anterior sin perjuicio de que, en aplicación del artículo 188 del Decreto Ley 262 de 2000, la provisionalidad finalice en fecha anterior…» v) Posteriormente, el 23 de agosto de 201632 la secretaria general de la entidad demandada, después de analizar lo expuesto por el señor Posada Orrego en la petición del 29 de julio de ese año, concluyó que no era viable garantizar su estabilidad laboral reforzada frente al concurso de méritos. vi) El 23 de diciembre de 2016 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial, trámite dentro del cual fue expedida acta del 21 de marzo de ese mismo año33, en la que se dejó constancia de que el asunto no era susceptible de 28 Página 22 del PDF 01 del expediente digital. 29 Páginas 221 y 241 del expediente digital. 30 Páginas 289 a 291 del expediente digital. 31 Página 193 del expediente digital. 32 Página 351 y 355 del expediente digital. 33 Páginas 66 y 67 del expediente digital.
Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conciliación, por haber operado el fenómeno de la caducidad. Pese a lo anterior, el 30 de marzo de 2017 se presentó la demanda34. vii) Por último, el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación hizo constar que el señor John Jaime Posada Orrego, laboró en la entidad desde el 13 de enero de 2003 hasta el 2 de septiembre de 201635.
Pues bien, una vez estudiado el recurso de apelación, observa la Sala que en criterio del demandante no se configuran las excepciones declaradas de oficio por el a quo. Concretamente, adujo frente a la cosa juzgada que la misma no se configuró al tratarse de medios de control totalmente diferentes, y en cuanto a la caducidad, afirmó que el término para la misma es de 5 años conforme a lo previsto en el CPACA, y que la demanda se presentó dentro del término de 4 meses que establece la ley. • Excepción de cosa juzgada.
Advirtió el tribunal de primera instancia que la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, había sido demandada a través del medio de control de nulidad en única instancia, proceso en el cual existe sentencia ejecutoriada de 30 de julio de 2021; por lo que en este caso el estudio de la cosa juzgada involucra la legalidad del acto administrativo a través de dos medios de control -nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho-.
En ese escenario, considera la Sala, que tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la figura es la coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial. En ese escenario el estudio de la configuración de la cosa juzgada parte de una consideración que resulta suficiente para señalar la ocurrencia de aquel fenómeno, esto es el efecto erga omnes de la causa petendi.
Descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que entre este proceso y el definido mediante la sentencia del 30 de julio de 2021 con radicado 11001-03-25- 000-2015-00366-00, existe la materia juzgada o identidad de causa petendi, ya que en ambos casos el análisis se desarrolló entre otros, sobre los mismos cargos: i) la terminación del nombramiento del demandante producto de las vacantes de la lista de elegibles que se surtieron al interior del concurso de méritos, ii) desconocimiento del precedente constitucional, vulneración de los derechos adquiridos de las personas que ostentaban cargos creados en virtud de la justicia transicional, iii) menoscabo del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, iv) vulneración de los principios que rigen los concursos públicos de mérito. 34 Así se observa en el acta individual de reparto obrante en el expediente digital. 35 Página 287 del expediente digita.
Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello, trae como consecuencia que la sentencia del 30 de julio de 2021, donde se estudió la legalidad de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 «por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la Convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de los procuradores judiciales de la entidad», produjo efectos erga omnes con relación a la causa petendi, situación relevante para la configuración de la cosa juzgada en este caso.
En cuanto a la verificación de la identidad de partes, si bien en principio no existe el mismo extremo pasivo, advierte la Sala que al estar en presencia del medio de control de nulidad simple, cualquier persona puede presentar dicha acción, lo que hace coincidir en los sujetos procesales de uno u otro proceso. De manera que existe identidad de partes en los dos procesos.
Por su parte, frente a la identidad de objeto, se encuentra que en ambos procesos se solicitó la nulidad de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015. Además, frente al reintegro del demandante, el tribunal de primera instancia ordenó seguir adelante con las demás pretensiones de la demanda, entre estas sobre el Decreto 3670 del 8 de agosto de 2016 y el acta de posesión del señor José Alejandro Balaguera Galvis.
Así entonces, para la Sala no le asiste razón al demandante cuando afirma que no ocurrió tal fenómeno porque se está en presencia de diferentes medios de control, puesto que de conformidad a lo previsto en el artículo 189 del CPACA, la sentencia a través del medio de control de nulidad que niegue las pretensiones de la demanda tiene efectos erga omnes en relación con la causa petendi juzgada.
Se demandó el mismo acto y los cargos formulados son iguales a los decididos a través de la pretensión de nulidad contra la Resolución 040. • De la caducidad. El demandante pretende la nulidad la Convocatoria 004 del 23 de enero de 2015, acto general frente al cual, el tribunal de primera instancia declaró la caducidad, dado que, a su juicio, debía demandarse dentro de los 4 meses siguientes a su publicidad.
Con respecto al punto de reparo del apelante, advierte la Sala que no le asiste razón cuando afirma que el término de caducidad del medio de control es de 5 años y que se presentó la demanda dentro de los 4 meses como pasa a explicarse. Del recuento normativo de esta providencia se desprende que el acto de convocatoria es susceptible de control judicial, toda vez que define de manera abstracta e impersonal o indeterminada las reglas del proceso de selección. Ello trae como consecuencia, que deba atenderse lo previsto en el artículo 138 y el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, esto es, presentar la demanda dentro de los 4 meses siguientes a su publicación, tal como lo encontró el tribunal de primera instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2022-01273-01 Demandante: John Jaime Posada Orrego Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En aplicación de lo anterior, es claro que el acto acusado debió demandarse dentro de los 4 meses siguientes a su publicación, esto es a más tardar el 24 de mayo de 2015; no obstante, al presentar la solicitud de conciliación en diciembre de 2016 y la demanda en marzo de 2017, ha operado el fenómeno frente a este acto.
Lo anterior, sin perjuicio de que la demanda continúe con las demás pretensiones, así como en efecto ocurrió. Con fundamento en plasmado en precedencia hay lugar a confirmar la decisión de primera instancia, conforme a las consideraciones expuestas en precedencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 30 de noviembre de 2023, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probadas de oficio las excepciones de caducidad y cosa juzgada, conforme a las motivaciones de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.