Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Bogotá, D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Demandante: LUIS CARLOS RÚA SÁNCHEZ Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Confirma decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia de 14 de julio de 2023.

En la providencia mencionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Luis Carlos Rúa Sánchez, en nombre propio, demandó a la Presidencia de la República, al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), a la Gobernación de Risaralda y a las Alcaldías de Dosquebradas y Pereira con el fin de que se les ordenara el acatamiento del artículo 1.º del Decreto 2759 de 19971.

En la demanda se plantearon las siguientes pretensiones: 1. Que, en caso de existir actas, certificaciones, registros en la registraduría, veedurías o demás documentos con fuerza legal y probatoria de que la denominación del Viaducto respondió al clamor popular en fechas previas a la inauguración del puente, sean ellos aportados al caso.

En caso de que no existan tales, indicarlo también. 2. Que las autoridades renuentes, en cumplimiento del artículo 2 del Decreto 2759 de 1997 cambien el nombre del Viaducto ubicado entre Pereira y Dosquebradas, tanto a nivel registral como en la denominación exterior que se mostró en la parte motiva de esta acción. 3. Como quiera que no hay ningún impedimento para ello, se le asigne el nombre de Lucas Villa al Viaducto, que pasaría a llamarse Viaducto Lucas Villa2. 1 «Por el cual se modifica el artículo 5.º del Decreto 1678 de 1958» 2 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI3, la Sala resume los supuestos fácticos de la siguiente manera: El accionante indicó que el 14 de noviembre de 1997 se profirió el Decreto 2759 que prohibió la denominación de obras públicas, la instalación de placas sobre ellas que hagan referencia a personas vivas que hubiesen participado de su construcción. Seguidamente, manifestó que el 19 de noviembre de 1997, se inauguró el viaducto llamado «César Gaviria Trujillo» en homenaje al presidente del mismo nombre, quien participó en la construcción en el periodo presidencial comprendido entre 1990 y 1994.

El señor Rúa Sánchez afirmó que no existe una ley que haya dispuesto esa denominación, ni el deseo popular de nombrar así a citada obra pública. El 2 de mayo de 2023, el accionante constituyó en renuencia al presidente de la República, al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), Gobernación de Risaralda y a las Alcaldías de Pereira y Dosquebradas, para que en cumplimiento del artículo 1.º del Decreto 2759 de 1997, procedieran a «retirar legalmente el nombre del Viaducto de Pereira y las placas que hagan su referencia [ ] se pide asignarle el nombre de un ciudadano que goza de respaldo de la opinión pública y que de hecho, ya ha sido propuesto en otras oportunidades, [ ] con el nombre de Lucas Villa».

El señor Rúa Sánchez afirmó que ninguna de las entidades accionadas se pronunció de fondo al respecto. 3. Admisión de la demanda y decreto de pruebas En providencia de 13 de mayo de 2023, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B admitió la demanda. En consecuencia, ordenó notificar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Transporte, al INVÍAS, la Gobernación de Risaralda y las Alcaldías de Dosquebradas y Pereira y al Ministerio Público. 4.

Informe 4.1 Ministerio de Transporte El apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de cumplimiento, en razón a que lo perseguido es que se retire la placa instalada en el viaducto de la 3 Índice 2. Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ciudad de Pereira (Risaralda), asunto en el que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que existen otros medios de defensa judicial, como la acción de simple nulidad para controvertir el acto que permitió y autorizó la instalación de ese tipo de placas.

Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que es el municipio de Dosquebradas, Risaralda el que tiene la competencia en este asunto, pues el INVÍAS ni la Cartera de Transporte, adelantaron actuaciones administrativas directas para materializar la ubicación de la placa, no supervisaron, ni intervinieron en el proceso de contratación y ejecución de la obra. 4.2.

Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) El apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que carece de competencia legal y funcional, porque no tuvo participación en la designación del nombre del viaducto «César Gaviria Trujillo», tal como se le informó al accionante a través de los Oficios «DT-RIS 35549 del 09 de julio de 2021, SGI 22574 del 20 de abril de 2023, SGI 28687 del 19 de mayo de 2023, DT-RIS 30369 del 29 de mayo de 2023, DT-RIS 30369 del 29/05/2023 y DT-RIS 30408 del 29/05/2023».

Resaltó que su representada no ha vulnerado precepto alguno del Decreto 2759 de 1997, «amén de que la competencia asignada por la ley a la entidad, no le permite prohibir ni permitir la designación, denominación o nombre de placas a Viaducto ni puentes, como el aludido por el demandante». 4.3. Gobernación de Risaralda Precisó que en efecto el viaducto «César Gaviria Trujillo» fue inaugurado el 19 de noviembre de 1997 en el gobierno del presidente Ernesto Samper Pizano «y fue seguramente ese gobierno el que le asignó el nombre a dicha obra», ello en razón a que según publicación del diario El Tiempo de la época, «el viaducto, tras una votación popular, fue bautizado con el nombre del expresidente Gaviria».

Indicó que el INVÍAS en escrito del 4 de septiembre de 2000 dirigido al Tribunal Administrativo de Risaralda, que obra en el proceso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa en dicha corporación4, manifestó: «1.- El viaducto Pereira-Dosquebradas es de nuestra propiedad, establecimiento público adscrito al Ministerio de Transporte. 2.

El viaducto Pereira- Dosquebradas es una vía de orden nacional. – 3- El sostenimiento del viaducto 4 En escrito de contestación de la demanda, no se hace mención al número de radicado del expediente. Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Vías y los dineros invertidos en la construcción del mismo, fueron de procedencia de los recursos de la nación».

Con fundamento en lo anterior, sostuvo que la petición de retiro del nombre del Viaducto Pereira - Dosquebradas, debe tramitarse por las instancias nacionales responsables de la propiedad, mantenimiento, conservación y señalización del mismo. 4.4. Municipio de Pereira Resaltó que el Decreto 2759 de 1997, modificó el Decreto 1678 de 1958 al incluir como excepción que las autoridades podían designar con el nombre de personas vivas los bienes de uso público a petición de la comunidad y siempre que la persona epónima hubiera prestado servicios a la Nación que ameritaran tal designación, condiciones que concurren para conservar el nombre del actual viaducto, además porque esa denominación se conoce a nivel nacional e internacional como un referente histórico, cultural y turístico de la ciudad de Pereira.

Señaló que tanto de la nota de prensa como del periodista Julio Alberto Bayona Martínez, se revela que en el mes de noviembre de 1997, se realizó «una consulta, a través de la instalación de urnas en diferentes entidades públicas, a efectos de que la ciudadanía procediera a escoger el nombre del recién construido y próximo a inaugurarse puente atirantado, obteniéndose como resultado que la ciudadanía escogiera el nombre del expresidente de Colombia, nacido en Pereira, Cesar Gaviria Trujillo», información que indicó que fue ratificada por el ente territorial5.

Adujo que la situación anterior acredita la condición que establece que se trate de una persona que haya prestado servicios a la Nación, y en este caso se trata de una personalidad pereirana que ostentó el cargo de presidente de la República, por lo que no hay duda de los servicios prestados por éste a la comunidad nacional. Adicionalmente afirmó que a través de Oficio No. 24651 del 4 de mayo de 2023, la Secretaría de Planeación de ese ente territorial certificó que el Viaducto Pereira – Dosquebradas es una vía de doble calzada de primer orden nacional que hace parte de la Ruta 29RSA Troncal Eje Cafetero, en el tramo 29RSA0 y su administrador es el Instituto Nacional de Vías. 4.5 Municipio de Dosquebradas El apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se declara la improcedencia de la acción de cumplimiento. 5 En la contestación de la demanda, no se indicó de qué manera se corroboró la información, ni se aportó prueba alguna al respecto.

Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Precisó respecto de los medios de defensa con los que cuenta la parte actora, el Consejo de Estado ha establecido en trámites análogos sobre la solicitud de cumplimiento del Decreto 2759 de 1997 que modificó el Decreto 1678 de 1958 que «el medio para discutir sobre la legalidad de la instalación del letreros o placas en bienes de uso público es la NULIDAD SIMPLE»6.

Resaltó que en el caso concreto la acción constitucional de la referencia es improcedente, toda vez que el actor cuenta con otro medio de defensa de sus intereses, escenario en donde se podrá estudiar la legalidad de la actuación administrativa por medio de la cual se permitió la instalación de la placa en la estructura del viaducto. Adujo que el parágrafo único del Decreto 2759 de 1997, determinó una excepción a la prohibición de designar con nombre de personas vivas los bienes de uso público, pues «autorizó que la persona hubiere prestado servicios a la Nación que ameritaran tal designación», y en este caso el viaducto fue denominado «César Gaviria Trujillo», en virtud a que en su calidad de primer mandatario prestó sus servicios a la Nación, «por ende, se puede establecer que nos encontramos frente a la excepción prevista por el Decreto 2759 de 1997».

Destacó que el actor busca el cumplimiento de una norma que deriva un gasto por parte del municipio de Dosquebradas al solicitar el retiro de la placa, lo cual generaría que el ente territorial incurra en un gasto que no ha sido establecido dentro de su presupuesto, y que conlleva la improcedencia de la acción. 5. Concepto Ministerio Público El Procurador 138 Judicial II Administrativo consideró que es procedente acceder parcialmente a lo pretendido por el accionante, toda vez que el Decreto 2759 de 1997, prohíbe la designación, con el nombre de personas vivas, los bienes de uso público y los sitios y obras pertenecientes a la Nación, los departamentos, distritos, municipios o entidades oficiales o semioficiales, así como la instalación de placas o leyendas, en razón a que la citada norma está vigente y goza de presunción de legalidad «pues el Decreto que fijó el nombre al viaducto entre las ciudades de Pereira y Dosquebradas se expidió en vigencia del aludido Decreto 2759 de 1997 y no se reseña ley alguna que así lo haya ordenado».

Mencionó que en relación con la propuesta acerca del nuevo nombre del Viaducto, aquel debe ser el resultado de la decisión de la comunidad de esa área geográfica y del departamento de Risaralda, por tanto, los alcaldes de 6 Al respecto, se refirió a las sentencias del 29 de abril y 29 de julio de 2021, 17 de febrero de 2022, sin indicar los números de radicados de los expedientes, ni los magistrados ponentes.

Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Pereira y Dosquebradas de manera concertada con la comunidad deberán determinar la denominación del viaducto, a través del mecanismo de participación de la consulta popular, entre otros. 6.

Sentencia de primera instancia Por medio de fallo del 14 de julio de 2023, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, al encontrar que para el trámite de la controversia propuesta por el señor Luis Carlos Rúa Sánchez existen otros medios ordinarios, pues las actuaciones administrativas y los actos que permitieron la denominación del Viaducto «César Gaviria Trujillo» que conecta Dosquebradas y Pereira gozan de presunción de legalidad, la cual no puede ser desvirtuada por el juez constitucional por cuanto el ordenamiento jurídico prevé para tal propósito el medio de control de nulidad simple.

Recordó el Tribunal que el presente medio de control está previsto para hacer exigible una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo que contenga una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de una autoridad, pero en el asunto de la referencia lo que acontece es un debate subjetivo respecto de la legalidad de un acto administrativo mediante el cual se dispuso la nominación del Viaducto «César Gaviria Trujillo».

Indicó que al contar el demandante con el medio de control ordinario previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 mecanismo idóneo para resolver este tipo de controversias, en el marco del cual el juez natural determinará si el acto administrativo debe ser retirado del ordenamiento jurídico o si por el contrario debe permanecer por ser legalmente proferido. 7.

Impugnación El actor impugnó la decisión del 14 de julio de 2023, para que se revocara y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda. Afirmó que en la decisión de primera instancia no se hizo análisis probatorio, solo se refirió a que el mecanismo procedente es la acción de nulidad contra un acto administrativo que no existe, por tanto, no resulta fácticamente posible demandar.

Manifestó que ninguna de las entidades demandadas en la contestación de la demanda, presentó en su defensa la evidencia probatoria del acto administrativo, sencillamente porque el mismo jamás existió. Adujo que ante la inexistencia de un acto administrativo que demandar, salta a la vista que la denominación al viaducto fue determinada de manera arbitraria y sin siquiera haberse demostrado documentalmente que el nombre Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 fue propuesto por la mayoría de la comunidad, pues no se evidencia la realización de algún tipo de votación que así lo acredite.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia del 14 de julio de 2023 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problema jurídico a revolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 14 de julio de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías, Gobernación de Risaralda y las alcaldías de Pereira y Dosquebradas, respecto del artículo 1.º del Decreto 2759 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; y (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo7 para que toda persona pueda «acudir ante la 7 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000- 2016-00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022- 00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo8. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. 8 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]9.

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política10.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»11. 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla.

Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado12.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,13 a menos que estén apropiados;14 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior15. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este16 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»17. Igualmente, esta Sección18 ha dicho que: 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E). 13 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU).

M.P. Darío Quiñones Pinilla. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 15 Sentencia antes citada. 16Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible…». 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001-23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [19] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta 19 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»].

Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»20 En el caso concreto el señor Luis Carlos Rúa Sánchez, en escrito del 2 de mayo de 2023, solicitó al presidente de la República, al Ministerio de Transporte, al INVÍAS, a la gobernación de Risaralda y a las alcaldías de Pereira y Dosquebradas, que en cumplimiento del artículo 1.º del Decreto 2759 de 1997, procedieran a «retirar legalmente el nombre del Viaducto de Pereira y las placas que hagan su referencia [ ] se pide asignarle el nombre de un ciudadano que goza de respaldo de la opinión pública y que de hecho, ya ha sido propuesto en otras oportunidades, [ ] con el nombre de Lucas Villa».

Revisado el expediente, no se encontró respuesta a la solicitud del actor. En consecuencia, como en el término que la disposición previó para esos efectos no hubo pronunciamiento de la entidad, la Sala encuentra acreditado el requisito de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, respecto del artículo 1.º del Decreto 2759 de 1997. 3.4.

Procedencia de la acción. En este punto, la Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectivo el obedecimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad, es decir, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. Ahora bien, la parte actora pretende el acatamiento del artículo 1.º del Decreto 2759 de 1997 que prevé lo siguiente: DECRETO 2759 DE 1997 (Noviembre 14) por el cual se modifica el artículo 5.º del Decreto 1678 de 1958. […] Artículo 1º.

El artículo quinto (5º) del Decreto 1678 de 1958 quedará así: Los Ministerios del Despacho, Gobernadores y Alcaldes quedan encargados de dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en la legislación vigente para prohibir en adelante la designación, con el nombre de personas vivas, de las divisiones generales del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios u obras pertenecientes a la Nación, los Departamentos, Distritos, Municipios o a entidades oficiales o semioficiales. 20 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690- 01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Igualmente, prohíbese la colocación de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, en la construcción de obras públicas, a menos que así lo disponga una ley del Congreso.

Parágrafo único. Las autoridades antes indicadas podrán designar con el nombre de personas vivas los bienes de uso público a petición de la comunidad y siempre que la persona epónima haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pidió el acatamiento de normas cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición o decisión judicial.

Por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra acreditado. No obstante, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de las disposiciones, salvo que se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia21 ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia. En este asunto, el señor Rúa Sánchez busca que se ordene a las autoridades demandadas dar cumplimiento al artículo 1.º del Decreto 2759 de 1997 y, en consecuencia, se cambie el nombre del viaducto de Pereira y las placas que hagan su referencia y se asigne el de Lucas Villa un ciudadano que goza de respaldo de la opinión pública y que ya ha sido propuesto en otras oportunidades, frente a lo cual se advierte que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para lograr sus pretensiones.

De acuerdo con lo anterior, se advierte que conforme con la certificación expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Pereira – Dosquebradas es una vía de doble calzada de primer orden nacional que hace parte de la Ruta 29RSA Troncal Eje Cafetero, en el tramo 29RSA0 y su administrador es el Instituto Nacional de Vías, con lo cual se advierte la existencia de una actuación administrativa que dio lugar a que se autorizara y permitiera la denominación e instalación de la placa objeto de debate, en los términos del artículo 43 del CPACA22.

Evidencia la Sala que resolver la pretensión de la parte actora conlleva a que se analice la legalidad de la actuación administrativa adelantada en la obra del viaducto Pereira – Dosquebradas, que permitió y autorizó la denominación del 21 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067- 01(ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000- 23-31-000-2012-00425-01(ACU).

M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 22 «Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 viaducto «Cesar Gaviria Trujillo» e instalación de la placa alusiva a este nombre, discusión que escapa a la órbita de este juez constitucional.

En este sentido, para resolver la pretensión que propone la parte actora, debe analizarse si la decisión que permitió la denominación de la vía e instalación de la placa se dictó o no de acuerdo con el ordenamiento legal, lo cual claramente implica un juicio de legalidad que debe someterse al análisis del juez de lo contencioso. En efecto, esta Sala, en recientes pronunciamientos23, en los que se solicitaba el acatamiento del 2759 de 1997, concluyó que el demandante de dicho proceso contaba con otro medio de defensa judicial, por cuanto se advirtió que referirse a la solicitud de retiro de la placa implica abordar la legalidad de la actuación administrativa y el acto administrativo previo que la autorizó, lo que podía ser enjuiciado por el juez de la legalidad de los actos administrativos.

En ese sentido, debe entenderse que son casos similares y que en el presente asunto también se configura la improcedencia por subsidiariedad toda vez que el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para controvertir la actuación administrativa y el acto que permitió la denominación e instalación de la referida placa, cuya presunción de legalidad no puede ser desvirtuada por el juez constitucional por cuanto el ordenamiento jurídico prevé un juez natural y otros medios de control diferentes al de cumplimiento.

Ahora bien, la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, opera siempre y cuando no estemos ante el escenario de un perjuicio irremediable, sin embargo, no debe obviarse que el mismo tiene que ser aducido y demostrado por la parte actora desde la propia demanda, el cual no se alegó ni se observa su ocurrencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 14 de julio de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, radicado 25000-23-41-000-2019-00945-01, providencia del 25 de febrero de 2021. M.P Luis Alberto Álvarez Parra; Consejo de Estado, Sección Quinta, radicado 08001-23-33-000-2020-00638-01, providencia del 29 de abril de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;

Consejo de Estado, Sección Quinta, radicado 08001-23-33-2021-00058-01, providencia del 29 de julio de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Demandante: Luis Carlos Rúa Sánchez Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00685-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx