1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03524-01 Demandante: Sandra Milena Osorio Córdoba Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y Juzgado 50 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Tutela contra providencias de tutela que sancionaron por desacato / INMEDIATEZ – La demanda se presentó por fuera del término considerado razonable para cuestionar una decisión judicial.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 7 de septiembre de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado1. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 29 de junio de 2023, la señora Sandra Milena Osorio Córdoba, actuando en nombre propio, instauró demanda de tutela contra la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
La parte actora pretende que se deje sin efectos la sanción proferida dentro del incidente de desacato adelantado por el Juzgado 50 Administrativo del Circuito 1 Que ingresó para fallo el 12 de octubre de 2023. Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2 de Bogotá, contenida en la decisión de 30 de junio de 2022 y confirmada el 30 de noviembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera.
Además, pretende dejar sin efecto la decisión del 26 de junio de 2023 proferida por el Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá, a través de la cual ordenó remitir el expediente a la oficina de cobro coactivo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, para hacer efectiva la sanción. 2. Hechos relevantes El señor Germán Osorio Jaramillo presentó demanda de tutela para solicitar protección a sus derechos fundamentales de petición, defensa, a la vida, a la salud, al mínimo vital y a la seguridad social, los cuales consideró vulnerados por el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. BANCOLDEX, el Banco de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores, entre otras, con ocasión de la no expedición de la certificación de sus tiempos de servicios CETIL, con ocasión de su vinculación en calidad de Agregado Comercial.
Mediante sentencia del 18 de enero de 2021, el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores que, en el término de 15 días, “proceda a expedir la certificación de servicios prestados por el señor GERMAN OSORIO JARAMILLO identificado con cédula de ciudadanía (…) con base en los decretos de nombramiento y aceptación de renuncia proferidos por esa entidad.
Esto es, el Decreto 1829 de 1985 y el Decreto 249 de 1988 y a enviarla a la AFP SKANDIA S.A.”. El Ministerio de Relaciones Exteriores impugnó la sentencia del 18 de enero de 2021, por estimar que no era el competente para expedir el certificado solicitado por el señor Osorio Jaramillo. A través de sentencia del 12 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3 Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, confirmó el amparo de tutela, porque “(i) la entidad encargada de certificar el tiempo de servicios del señor Germán Osorio Jaramillo es el Ministerio de Relaciones Exteriores y, (ii) la entidad encargada del pago de las prestaciones sociales que se deban a los funcionarios que tienen la calidad de agregados comerciales, incluidos los aportes pensionales, corresponden a FIDUCOLDEX en virtud del traslado que se le hizo de la liquidación de las obligaciones a cargo de PROEXPO”.
El 4 de marzo de 2021, Germán Osorio Jaramillo promovió incidente de desacato, por estimar incumplidas las órdenes de tutela. Mediante auto del 8 de febrero de 2021, el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá requirió a la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Asuntos Pensionales del Ministerio de Relaciones Exteriores para que acreditara el cumplimiento de la orden de tutela.
Por auto del 18 de marzo de 2021, el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá abrió incidente de desacato contra Sandra Milena Osorio Córdoba, en calidad de Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Asuntos Pensionales del Ministerio de Relaciones Exteriores. A través providencia del 6 de abril de 2021, el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá declaró que Sandra Milena Osorio Córdoba incurrió en desacato y la sancionó con multa de 2 SMLMV.
En sede de consulta, por auto del 11 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, redujo la sanción a 1 SMLMV. El Ministerio de Relaciones Exteriores interpuso demanda de tutela, por estimar que el incidente de desacato fue decidido con vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Como consecuencia, por medio de la sentencia del 27 de septiembre de 20212, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, amparó el derecho 2 Expediente 11001-03-15-000-2021-05486-00. Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4 fundamental al debido proceso y dejó sin efecto la providencia del 11 de mayo de 2021, por estimar que se incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, toda vez que en esa providencia no se tuvo en cuenta que “no se trata simplemente de establecer si se adelantaron o no actuaciones por la accionada para calificar si hay lugar o no la imposición de una sanción, sino, de ser el caso, revisarlas y analizarlas para establecer el por qué no se dio el cumplimiento esperado, bajo los términos de la sentencia de unificación SU- 034 de 2018”.
Además, se afirmó que las gestiones de cumplimiento realizadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores solo fueron tenidas en cuenta para efectos de reducir la multa y no para «establecer si la falta de cumplimiento a la orden de amparo proferida en favor del señor Germán Osorio Jaramillo obedece a elementos de carácter objetivos o subjetivos, que permitan establecer contumacia o negligencia comprobada por parte de la funcionaria”3.
Mediante auto del 2 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, cumplió la orden de tutela, en el sentido de dictar decisión de reemplazo y revocar la sanción impuesta a Sandra Milena Osorio Córdoba. El tribunal explicó que la sanción resultaba improcedente, toda vez que no se configura “la contumacia o negligencia comprobada por parte de la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Asuntos Pensionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, máxime si se tiene en cuenta que la entidad ha desplegado las acciones pertinentes y tendientes dentro del ámbito de sus competencias para dar cumplimiento al fallo de tutela, a tal punto de que expidió un certificado en formato Word”.
El 29 de septiembre de 2021, el señor Osorio Jaramillo propuso un nuevo incidente de desacato contra Sandra Milena Osorio Córdoba, porque aún no se había dado cumplimiento al fallo de tutela y no se había expedido el CETIL. 3 Mediante sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el amparo de tutela.
Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 5 Por auto del 30 de junio de 2022, el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá sancionó a la señora Osorio Córdoba con multa de 1 SMLMV, por incumplir las sentencias de tutela del 18 de enero y 12 de marzo de 2021.
El juzgado demandado estimó que la demandante no fue diligente en promover las actuaciones necesarias para cumplir la orden de tutela. El 21 de septiembre de 2022, Sandra Milena Osorio Córdoba fue desvinculada del Ministerio de Relaciones Exteriores. Mediante providencia del 18 de noviembre de 2022, en sede de consulta, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, confirmó la sanción. Mediante correo electrónico de 27 de junio de 2023, el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá ordenó la remisión del expediente a la Oficina de Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, para la ejecución de las multas impuestas en contra de la señora Sandra Milena Osorio. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que, con las decisiones proferidas por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en un desconocimiento del precedente contenido en la sentencia SU 034 de 2018, dado que las autoridades judiciales demandadas no realizaron un estudio de fondo tanto de las razones que imposibilitaron el cumplimiento del fallo de tutela, así como las gestiones administrativas adelantadas por la demandante cuando era funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores. 4.
La admisión y el trámite de la demanda 4.1. Mediante auto del 6 de julio de 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó al ministro de Relaciones Exteriores y al señor Germán Osorio Jaramillo, como terceros interesados en el proceso; además, se negó la medida provisional solicitada Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 6 con el fin de suspender la ejecución de la multa. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, manifestó que la providencia del 18 de noviembre de 2022 fue proferida de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente de desacato y según el marco normativo aplicable. Indicó que en la providencia del 18 de noviembre de 2022 se advirtió que, si bien fueron realizadas actuaciones dirigidas a que Bancoldex expidiera la certificación solicitada por el señor Osorio Jaramillo, lo cierto es que esas actuaciones tuvieron origen en requerimientos reiterados del Juzgado 50 Administrativo de Bogotá y no por voluntad de la señora Osorio Córdoba.
Dijo que, en todo caso, la tutela no cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la aludida providencia fue notificada el 7 de diciembre de 2022 y la demanda de tutela fue radicada el 6 de julio de 2023, casi 7 meses después. 4.3. El Juzgado 50 Administrativo de Bogotá aportó copia magnética del expediente de tutela radicado 11001-33-42-050-2020-00375-00/01/03.
El Ministerio de Relaciones Exteriores y el señor Germán Osorio Jaramillo no intervinieron, a pesar de que fueron debidamente notificados de la admisión de la tutela de la referencia. 5. La sentencia de primera instancia Mediante fallo del 7 de septiembre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela en relación con las decisiones proferidas por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá el 30 de junio de 2022 y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de noviembre de ese mismos año, porque no se cumplía con el requisito de inmediatez, dado que la notificación del último auto ocurrió el 12 de diciembre de 2022; sin embargo, la demanda de tutela se presentó el 29 de junio de 2023, superando el término de los 6 meses establecidos por la jurisprudencia para esto.
Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 7 Además, consideró que la demanda de la tutela interpuesta contra la providencia del 26 de junio de 2023 carece de relevancia constitucional, toda vez que se trata de una decisión de trámite. 6.
La impugnación La demandante sostuvo que, para efectos de contabilizar el término para la presentación de la demanda de tutela, debía tenerse en cuenta la sentencia SU 034 de 2018, además, pidió que se tuviera presente que en otros casos se ha concedido término de hasta 8 meses para ejercer las actuaciones constituciones; asimismo, solicitó que se tuviera en cuenta que no recibió notificación por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto fue desvinculada de la entidad desde septiembre de 2022.
Finalmente, reiteró los argumentos presentados en la demanda de tutela en contra de las decisiones atacadas, porque a su juicio son confusas y desatienden la normativa legal y constitucional. II. C O N S I D E R A C I O N E S En cuanto a la procedencia de la acción de tutela cuando se cuestionen decisiones proferidas en un incidente de desacato, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, precisó: “[S]i se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”4 (se destaca).
Posteriormente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato, para lo que precisó que debían cumplirse los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes 4 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 627 de 2015. Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 8 de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–”. ii) “Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos)”. iii) “Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio”.
De conformidad con lo anterior, la Subsección confirmará el fallo de primera instancia, por cuanto considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, respecto de los reproches realizados en contra de las decisiones proferidas el 30 de junio de 2022 por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá y el 18 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto no se cumple con el requisito de inmediatez, presupuesto según el cual el plazo oportuno o razonable para presentar la acción de tutela contra providencias judiciales es de 6 meses contados desde la notificación de la decisión que se cuestiona, por cuanto es a partir del conocimiento del proveído que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales.
En efecto, la Sala encuentra que la providencia proferida el 30 de junio de 2022 fue notificada al correo de la demandante cuando aún era funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores5, es decir, tenía pleno conocimiento, incluso desde antes de esa fecha porque este era el segundo incidente de desacato que se tramitaba por esa misma decisión de tutela, que era sujeto procesal en ese trámite.
Asimismo, se observa que el auto de 18 de noviembre de 2022 por medio del cual se confirmó en sede de consulta la sanción impuesta, fue enviado al correo de la entidad, el 7 de diciembre de 20226, por lo que de conformidad con el 5 De conformidad con la revisión del Sistema de Consulta de Procesos de la Rama judicial del proceso con radicado 11001-33-42-050-2020-00375-00/01/03. 6 Ibidem.
Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 9 inciso 3º del artículo 8° de la Ley 2213 de 20227, la decisión se entiende notificada el 12 de diciembre de 2022. No obstante, la demanda de tutela fue formulada el 29 de junio de 2023, es decir, 6 meses y 16 días después, superando el término de 6 meses establecido en la jurisprudencia de esta Corporación. Aunado a lo anterior, se advierte que no es de recibo el argumento según el cual, la demandante solo se enteró de la sanción como consecuencia del envío a su correo personal del auto por medio del cual se remitió el expediente a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, para efectos de dar inicio al cobro coactivo, pues, se insiste, a pesar de que ya no era funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores, conocía desde el 30 de junio de 2022 que había una sanción en su contra, que aún estaba pendiente de surtir el trámite de consulta; por tanto, era su obligación informar al Tribunal de su desvinculación, para efectos de que la autoridad judicial tuviera en consideración esa nueva condición en el trámite que estaba en curso.
No obstante, la demandante asumió una actitud pasiva y decidió guardar silencio a pesar de su conocimiento de que en su contra había una sanción bajo consulta. Finalmente, en relación con el auto proferido el 26 de junio de 2023 por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, para la Sala es claro que se trata de un auto de trámite, cuya expedición era el resultado lógico y consecuente de la culminación del incidente de desacato que ya se encontraba en firme; por tanto, no se le puede reprochar a la autoridad judicial su actuación, porque se trata de un auto emitido en cumplimiento de sus funciones.
Adicionalmente, no se advierte que la demandante haya realizado, realmente, un juicio de reproche en su contra en la demanda de tutela o en su impugnación, 7 “Artículo 8° - Notificaciones Personales: (…) la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje”.
Ver Consejo de Estado, Auto de unificación jurisprudencial del 29 de noviembre de 2022, Exp. 68001-23-33-000-2013-00735-02 (68177). Radicación número: 11001-03-15000-2023-03524-01 Accionante: Sandra Milena Osorio Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 10 por cuanto únicamente se refiera a él como la decisión por medio de la cual se dio cuenta de que se había ordenado la remisión del expediente a la Dirección Ejecutiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 7 de septiembre de 2023, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADOELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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