Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., primero (1.º) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) Demandante: Clara Noguera Saya Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Valoración probatoria. No se analiza falsedad de documentos, sino su idoneidad y conducencia. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora CLARA NOGUERA SAYA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad del Auto ADP 002412 del 10 de marzo de 2014, por medio del cual la entidad accionada comunicó la existencia de un proceso penal en contra de la reclamante y a la vez determinó que, por esa razón, carece de competencia para reconocer una pensión gracia a su favor. 1 Folio 7, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas anualmente desde el 3 de septiembre de 2013.
Que se ordene el pago de las costas conforme al artículo 188 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 3 de septiembre de 1963. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del municipio de Tumaco (Nariño) como docente oficial con vinculaciones legales y reglamentarias sostenidas durante los siguientes períodos: (i) del 29 de agosto de 1980 al 30 de junio de 1984, del (ii) 22 de octubre de 1990 al 19 de noviembre de 1991, (iii) del 20 de noviembre de 1991 al 24 de agosto de 1998 y (iv) del 25 de agosto de 1998 al 29 de julio de 2015.
Que, el 7 de febrero de 2014, la señora Noguera Saya radicó ante la autoridad demandada una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la referida entidad negó lo reclamado a través del Auto ADP 002412 del 10 de marzo de 2014, aduciendo que carecía de competencia para resolver la solicitud, pues se presentó denuncia penal contra la accionante por los delitos de falsedad en documento público, fraude procesal y estafa en grado de tentativa.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 53 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 5 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1993; 29 de la Ley 6.ª de 1945; y 15 de la Ley 91 de 1989. Que La UGPP incurrió en error al resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, pues interpretó a su antojo y no aceptó como idóneos los documentos que sirven de sustento para acceder a este derecho, al punto de que actuó de mala fe al no darles valor probatorio a los certificados de tiempo de servicio de la reclamante, pues los declaró falsos solo con el fin de dilatar el otorgamiento 2 Folios 1 a 2, C1. 3 Folios 2 a 6, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) de esta prerrogativa, lo cual riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en el artículo 53 de la Carta Política y en el resto de la normativa aplicable, toda vez que se están desconociendo derechos adquiridos conforme al ordenamiento jurídico.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 28 de julio de 2016,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que se opuso a las pretensiones de la parte activa al asegurar que, una vez revisado el cuaderno administrativo, se concluye que no es posible reconocer la pensión gracia solicitada, por cuanto la Subdirección Jurídica Pensional a través de Oficio 20142140042073 del 28 de febrero de 2014 informó que obra denuncia penal en contra de la demandante por el delito de falsedad en documento público, fraude procesal y estafa en grado de tentativa por haber aportado pruebas presuntamente falsas para reclamar el aludido derecho.
Que, además, no se ha allegado una decisión de preclusión de la investigación en comento por parte de la Fiscalía General de la Nación o la respectiva sentencia condenatoria, por lo que no es posible acceder a lo reclamado. Que, si en gracia de discusión se aceptan los certificados de tiempo de servicio denunciados, debe tenerse en cuenta que la labor prestada por la actora en la Escuela La Florida para el periodo comprendido entre el 22 de octubre de 1990 y el 29 de julio de 2015, no puede ser computado para el reconocimiento de la prerrogativa en litigio, toda vez que este vínculo se desarrolló bajo una relación legal y reglamentaria de carácter nacional, es decir, pese a haber sido docente oficial, no lo fue en el orden territorial ni nacionalizado que son los que permiten consolidar el beneficio reclamado.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, y (iv) genérica. En la audiencia inicial7 se señaló que no había excepciones previas pendientes de resolver y que la de prescripción sería analizada al momento de dictar sentencia. Seguidamente, en esta misma diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, y finalmente se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. 4 Folios 31 a 36, C1. 5 Folios 38 y 45, C1. 6 Folios 119 a 123, C1. 7 Folios 148 a 154, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) En la audiencia de pruebas8 se recaudaron e incorporaron los medios de convicción decretados y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público para conceptuar.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 13 de marzo de 2019, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa en aplicación del artículo 365, numeral 5.º del CGP. Argumentó que, respecto de la vinculación del accionante como docente de carácter territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, aquel manifestó que se vinculó como educador municipal de Tumaco desde el 29 de agosto de 1980 mediante nombramiento efectuado con el Decreto 045 de 1980, para lo cual aportó dicha decisión y la respectiva acta de posesión. Sin embargo, la UGPP manifestó que en la actualidad cursa un proceso penal en contra de la reclamante por falsedad y estafa, precisamente al discutir la veracidad de tales documentos.
Que, conforme al artículo 272 del CGP, se dispuso de manera oficiosa la verificación de autenticidad dichos elementos presuntamente emitidos por el secretario general de la Alcaldía Municipal de Tumaco, por lo que se requirió a la Fiscalía 328 Unidad de Fe Pública, Patrimonio y Orden Económico, para que remitiera copia auténtica del concepto pericial del 9 de mayo de 2017 en el que se verificó la autenticidad de la aludida documentación. Que en el informe rendido por la investigadora Mónica Eliana Martínez Villada se señaló expresamente que el decreto y el acta en mención presentaron alteraciones por adición de firmas a nombre del señor Andrés Ulloa Martínez en calidad de secretario general de la referida entidad territorial, de manera que se encuentra en duda la autenticidad de aquellos medios de prueba al presentar inconsistencias que restan valor a su credibilidad.
Que, si bien obra en el proceso certificación emitida por el secretario de educación del municipio de Tumaco en donde se indica que la demandante "durante los periodos comprendidos entre el 29 de agosto de 1980 a 30 de junio de 1984, y del 22 de octubre de 1990 a la fecha actual ha tenido vinculación municipal ( )", lo cierto es que dicho certificado fue expedido con base en los documentos a los cuales dentro de este proceso se les restó eficacia probatoria.
Que, en tal sentido, la parte actora no logró acreditar la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, de manera que no es procedente el reconocimiento del derecho pretendido. 8 Folios 240 a 243 y 340 a 343, C2. 9 Folios 385 a 400, C2. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se acceda a sus pretensiones.
Para ello adujo que, las pruebas aportadas al proceso expedidas por la autoridad competente (Secretaría de Educación), así como las solicitadas por la parte demandada y las de oficio recaudadas, son fehacientes e idóneas para demostrar la calidad de docente territorial de la reclamante antes del 31 de diciembre de 1980, ya que tal hecho puede corroborarse por medio de los actos administrativos de nombramiento, o en su defecto, con certificaciones en las que se indique lo propio, tal como se planteó en la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente en la sentencia proferida en el proceso 05001-23-31-000-2004-04777-01 (0106-08).
Que el tribunal de origen desacató la línea jurisprudencial de la mencionada corporación al suponer que la única prueba válida para el reconocimiento de la pensión gracia es el decreto de nombramiento, el cual se aportó, pero no fue tenido en cuenta con base en la duda generada por un concepto técnico desfavorable para la accionante, ello en contravía de la Constitución y de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.
Que el dictamen rendido mediante informe por la investigadora de la fiscalía, no concluyó formalmente si los documentos aportados por la reclamante fueron o no falsos, razón por la cual el ente acusador nunca podría imputarla. Que el proceso penal en que se practicó dicha prueba se encuentra en investigación y no hay sentencia ejecutoriada que determine la responsabilidad de la actora, de manera que deben aplicarse los principios y garantías procesales como la presunción de inocencia y el in dubio pro reo.
Que no le está dado al juez suponer, imaginar o fabricar que un documento como la certificación de tipo de vinculación y origen de recursos expedido por la Secretaría de Educación de Tumaco (solicitado de oficio), es un medio de prueba fundamentado en el acta de posesión y en el Decreto de Nombramiento 045 de 1980, solo para también restarle plena credibilidad.
Que, bajo el principio de la sana crítica, el juzgador debe establecer por sí mismo el valor de cada prueba con base en las reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia; basándose en el conjunto del acervo probatorio y no solo en un documento, más aún cuando el superior jerárquico en sus sentencias de unificación dirimió el conflicto de dicho análisis al no limitarlo solo a los actos administrativos, sino también a las certificaciones laborales.
Que, en consecuencia, dando aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, las pruebas practicadas en este caso tienen que ser realmente valoradas, al punto 10 Folios 406 a 414, C3. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) de que aquella que presente duda porque la parte demandada no pudo demostrar lo contrario, tendrá que absolverse a favor del trabajador, lo cual ocurrió en este litigio en la medida en que sí se demostró la prestación del servicio por parte de la señora Noguera Saya antes del 31 de diciembre de 1980.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 12 de septiembre de 2019,11 y posteriormente, mediante auto del 7 de noviembre de 201912 se corrió traslado a las partes para alegar. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegaciones finales13 con las que ratificó los argumentos expuestos en su recurso de apelación. La parte demandada radicó alegatos14 mediante los cuales reprodujo los mismos fundamentos de su contestación, básicamente al recalcar que, debido a las inconsistencias de la documentación aportada por la reclamante, se constató el posible fraude que dio origen a la denuncia penal que actualmente cursa contra ella, la cual impide acceder al derecho pretendido.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, es de destacar que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación 11 Folio 425, C3. 12 Folio 431, C3. 13 Folio 451, C3. 14 Folios 452 a 453, C3. 15 Según constancia secretarial visible en el índice 21 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, la señora Noguera Saya aseguró que su primera vinculación como educadora oficial fue a través de un nombramiento del orden territorial efectuado por el municipio de Tumaco durante un período comprendido entre el 29 de agosto de 1980 y el 30 de junio de 1984. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en los siguientes documentos: (i) Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 29 de julio de 201520 y del 19 de agosto de 2016,21 emitidos por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco, en los que se señala que la accionante tuvo una vinculación del orden territorial por el lapso bajo estudio, nombrada en virtud del Decreto 045 del 29 de agosto de 1980.
(ii) Certificados del 29 de julio de 201522 y del 19 de agosto de 201623 suscritos por el secretario de educación del municipio de Tumaco, por medio de los cuales se aseguró que «[…] revisada la hoja de vida que reposa en el archivo de la Secretaria de Educación del Municipio de Tumaco, se verificó que la señora Noguera Saya Clara, identificada con cedula de ciudadanía número 59.664.071 de Tumaco (Nariño), en el periodo comprendido entre el 29 de agosto de 1980 al 30 de junio de 1984, con fecha de posesión a partir del 29 de agosto de 1980, se desempeñó como Maestra municipal según Decreto de Nombramiento No. 045 de fecha 29 de agosto 1980, con vinculación municipal cargo que estaba dentro de la planta de personal del Municipio de Tumaco y su pago se efectuaba con recursos propios del municipio. […]».
Ahora, en atención a los requerimientos efectuados por el tribunal de origen a fin de que se allegara el acto administrativo de nombramiento de la actora (Decreto 045 del 29 de agosto de 1980),24 así como el acta de posesión25 respectiva para este interregno, el secretario de educación municipal dio respuesta aportando copia de lo propio mediante Oficio 864-030.2 del 19 de agosto de 2016,26 tal como se verifica de las siguientes imágenes: 20 Folio 17, C1. 21 Folio 111, C1. 22 Folio 21, C1. 23 Folios 108 y 109, C1. 24 Folio 116, C1. 25 Folio 117, C1. 26 Folio 107, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) Pues bien, la accionante a lo largo de su demanda afirmó que los aludidos medios de convicción eran suficientes para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, para lo cual precisó además que la negativa por parte de la UGPP se fundamentó esencialmente en que dicha entidad les restó valor probatorio a estos últimos dos documentos al dudar de su autenticidad, al punto de que denunció a la reclamante ante la Fiscalía General de la Nación por la posible comisión de los delitos de falsedad material en documento público, fraude procesal y estafa en grado de tentativa.
En efecto, al verificar el contenido del Auto ADP 002412 del 10 de marzo de 2014,27 se observa que la parte pasiva inició un proceso penal contra la demandante por las referidas conductas punibles que le endilga, ello basándose principalmente en el informe investigativo de veracidad28 realizado por la firma CYZA Outsourcing S.A. (que es la compañía encargada de la seguridad documental de la mencionada autoridad),29 según el cual, luego de efectuar un análisis técnico de la copia del Decreto 045 del 29 de agosto de 1980 y de la correspondiente acta de posesión, concluyó que: «[…] Atendiendo al resultado obtenido en las labores de verificación adelantadas dentro del presente caso, se resalta principalmente lo siguiente: Se encontró que en los archivos de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Municipal de Tumaco, no existen los libros de decretos de nombramiento y actas de posesión del año 1980, debido a los siniestros ocurridos en los años 1979 y 1981 en la Alcaldía Municipal, según información suministrada por el señor Técnico Administrativo Historias Laborales DANILO CAICEDO.
Como no existen documentos originales de decretos de nombramiento y actas de posesión en el Archivo de la Secretaría de Educación, lo que se pudo evidenciar en la revisión a las hojas de vida de los docentes, es que reposan copias de los actos administrativos, las cuales han sido validadas por los funcionarios de la Secretaría como documentos idóneos, y que en su momento han servido de soporte para la expedición de las respectivas certificaciones laborales.
Se pudo establecer que las imágenes de las firmas como del Alcalde Municipal, Secretario General del municipio de Tumaco, los respectivos sellos y textos mecanográficos de cómo de (sic) ANDRES ULLOA MARTINEZ que avalan los decretos y actas de posesión, provienen de la misma fuente y fueron obtenidas por el método de montaje. […] Con base en los elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, se determina que el Decreto No. 045 de Agosto 29 de 1980 y el acta de posesión de fecha 29 de agosto de 1980 de la Alcaldía Municipal de Tumaco Nariño, aportados por la señora CLARA NOGUERA SAYA para la solicitud de Pensión Gracia, no reúne las condiciones necesarias que permitan considerarlos documentos idóneos para ser tenido en cuenta como soporte 27 Folio 16, C1. 28 Folios 215 a 228, C2. 29 Ver el aparte de los hechos del reporte de denuncia penal a folio 159 vuelto, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) para un reconocimiento pensional, por tratarse de unas reproducciones obtenidas mediante el proceso de montaje. […]» De hecho, en curso del proceso penal adelantado contra la señora Clara Noguera Saya, también se llevó a cabo una investigación pericial sobre la documentación referida, por lo que el tribunal de origen requirió a la Fiscalía 328 Seccional de Bogotá para que allegara a la actuación el Informe Investigador de Laboratorio - FPJ-13-52120513 del 23 de abril de 2018 elaborado por una investigadora criminalística II (perito en grafología forense de la Subdirección Seccional de Policía Judicial (CTI) de Pasto.30 Esta prueba fue incorporada a la actuación y debidamente practicada en la audiencia de pruebas donde se concedió la oportunidad para controvertirla.31 En el referido informe se advierte que, al realizar un examen técnico científico de los elementos en cuestión bajo un análisis de comparación y contraste de sellos y firmas de las copias obrantes en el archivo del municipio de Tumaco respecto de otros actos de nombramiento y actas de posesión del mismo período, se consideró lo siguiente: «[…] Después de analizar los documentos en copia que se relacionan como Acta de Posesión del 29 de agosto de 1980 y Decreto 045 de 1980, de la docente Clara Noguera Saya identificada con C.C. No. 59.664.071, donde se detalla las firmas intervinientes de las autoridades y sellos en copia de baja calidad, pero donde se aprecian algunas características, las cuales se cotejan con documentos del año 1980, ubicados en los archivos de otros docentes en las oficinas de Talento Humano, y que se relacionan Actas de Posesión y Decretos, donde se aprecia la firmas de las autoridades y sellos coincidentes, se concluye que: a.- Las Rubrica (sic) a nombre de Andrés Ulloa Martínez, como Secretario General, plasmadas en los documentos que se relaciona como Acta de Posesión del 29 de agosto de 1980 y Decreto 045 de 1980, de la docente Clara Noguera Saya identificada con C.C. No. 59.664.071, por tratarse de documento en copia de baja calidad y el cual no presenta buena definición, característica que dificulta el emitir un concepto de si o no uniprocedencia con las firmas observadas en documentos indubitados sin incurrir en un error, por lo cual no se concluye. b. - La imagen en el documento en copia del sello de "Secretario" que se observa de manera tenue en los documentos presenta detalles que se coinciden entre sí, lo que me permite concluir que el sello que se observa en el documento se relaciona con la imagen del sello utilizado para la época por el señor "Secretario". c. - Las Rubrica (sic) a nombre Milton Paredes Hemann como Alcalde Municipal de Tumaco, que se observa en Acta de Posesión del 29 de agosto de 1980, de la docente Clara Noguera Saya, por tratarse de documento en copia de baja calidad, en la cual no se detalla de manera muy clara la rúbrica, característica que dificulta el emitir un concepto de si o no uniprocedencia con las firmas observadas en documentos indubitados sin incurrir en un error, por lo cual no se concluye. 30 Folios 317 a 326, C2. 31 Ver auto del 19 de julio de 2018 (folio 334, C2) y acta de audiencia de pruebas llevada a cabo el 17 de octubre del mismo año (folios 340 a 343, C2).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) d.- La imagen en el documento en copia del sello de la "Alcaldía Municipal" que se observa de manera tenue en el documento, presenta detalles que se diferencian en forma de las imágenes aportadas como indubitadas, lo que me permite concluir que el sello que se observa en el documento no se relaciona con la imagen del sello utilizado para la época por el señor "Secretario". […]».
Adicionalmente, es de destacar que tal como lo indican los informes en mención, en el archivo de la entidad territorial aludida no reposan los decretos de nombramiento ni las actas de posesión de 1980, según las afirmaciones de los funcionarios de la Alcaldía de Tumaco, debido a que tal documentación sufrió serio deterioro y destrucción a causa de un incendio ocurrido en 1981.
De hecho, lo propio fue ratificado por el líder de talento humano de dicha autoridad municipal cuando a través del Oficio 178 del 7 de abril de 2016,32 afirmó que: «una vez revisados los archivos de la Oficina de Talento Humano y de Archivo Central no se encontró copia del Decreto de nombramiento No. 045 del 29 de agosto de 1980 a nombre de la señora CLARA NOGUERA SAYA, identificada con C.C. No. 59.664.071, como maestra rural en la Escuela Inguapi del Carmen» Visto lo anterior, para la Sala, los mencionados documentos con los que la parte activa pretendía demostrar la prestación del servicio docente durante el interregno comprendido entre el 29 de agosto de 1980 y el 30 de junio de 1984, no lograron acreditar de manera fehaciente ese mismo hecho, pero no por considerarlos falsos o carentes de autenticidad como lo estimó el tribunal de primera instancia, sino porque de su contenido no es posible extraer con certeza y claridad los aspectos esenciales para tener comprobada la labor desarrollada durante ese tiempo mediante un vínculo docente de carácter territorial como el alegado.
Al respecto debe precisarse que en esta causa judicial no es dable emitir pronunciamientos sobre la validez o no de los mencionados medios de prueba en lo relacionado con juicios sobre su veracidad, pues ello es propio del escenario penal donde precisamente está en discusión la posibilidad de que tales elementos hayan sido alterados intencionalmente por la actual actora, lo cual, en caso de comprobarse acarreará otras consecuencias jurídicas que no son competencia de esta jurisdicción, por lo que, aquello que se resuelva en aquel proceso no tiene por qué incidir directamente en la decisión que sobre un derecho pensional deba adoptarse en el presente litigio.
Con todo, sin que se discuta en esta oportunidad la autenticidad o no del Decreto 045 del 29 de agosto de 1980, del acta de posesión o de las certificaciones laborales basadas supuestamente en los referidos documentos, lo cierto es que el análisis que tiene que realizarse para definir el derecho reclamado consiste, no en descartar tales pruebas del acervo general, sino precisamente en valorarlas desde un enfoque de la sana crítica a fin de determinar si estas son idóneas para tener satisfecho el 32 Folio 268, C2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) requisito de la prestación del servicio de la señora Noguera Saya como educadora oficial antes del 31 de diciembre de 1980. Para el efecto, lo que debe preguntarse la Subsección respecto a la idoneidad de la prueba es, en esencia, si el medio de convicción aportado es adecuado para demostrar el punto que las partes colocan de presente, esto es, no solo que esté relacionado con el objeto de la controversia y que se encuentre permitido por la ley, sino que además tenga la viabilidad de generar certeza sobre su contenido, o lo que es igual, que de su estudio no se creen dudas, sino respuestas a un interrogante, tanto por su credibilidad sustancial como formal, es decir, por la fiabilidad de lo que se consigna y se extrae de dicho material probatorio, así como por la forma en la que lo hace.
En tal sentido, los documentos bajo examen no cumplen con las referidas condiciones debido a una falta de capacidad probatoria originada en que, en razón a este último postulado (el de la credibilidad formal), se generan una serie de cuestionamientos sobre el sustento de lo allí manifestado, tales como: Si en el archivo del municipio de Tumaco no reposan las versiones originales del Decreto 045 del 29 de agosto de 1980 y de la correspondiente acta de posesión por haberse deteriorado, ¿por qué los documentos aportados dicen que son fieles copias de estos?, ¿cuándo y con base en qué fueron expedidas tales copias?, ¿por qué la actora no promovió un proceso de reconstrucción del expediente de su hoja de vida ante la Alcaldía Municipal de Tumaco?, ¿por qué en los informes investigativos que son prueba del proceso penal contra la accionante, se indica que la documentación en comento tiene algunas inconsistencias como unas diferencias en el sello propio de la alcaldía usado en 1980 para los demás documentos? Incluso, respecto de las certificaciones laborales que respaldaban el hecho de la vinculación de la demandante para esa época también se generan ciertas preguntas.
Por ejemplo, ¿cómo un secretario de educación puede certificar el tiempo de servicio, la calidad del vínculo y el origen de los recursos con que se pagó a una docente después de más de 35 años sin mencionar con qué pruebas fundamentó estas afirmaciones, más allá de la hoja de vida que para el año 1980 supuestamente no existe?, ¿el sustento de estos certificados fueron las mismas copias del acto de nombramiento y del acta de posesión que ahora resultan cuestionadas?, ¿acaso reposan otros documentos diferentes a estos últimos como constancias de pago, examen de ingreso, licencias, permisos o actos que hayan concedido otras situaciones administrativas que no fueron anunciados en este proceso?, de ser así, ¿por qué no se aportaron ni se mencionaron en la actuación?, ¿por qué no se solicitaron y practicaron testimonios, informes o cualquier otro medio de prueba diferente que pudiera corroborar la prestación del servicio de la reclamante entre 1980 y 1984? Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) Como se observa, tales cuestionamientos crean una serie de dudas razonables sobre la credibilidad de las aludidas pruebas documentales y de su capacidad para acreditar la supuesta labor desempeñada por la actora, pues tanto las copias del decreto de nombramiento y la posesión, como los certificados expedidos por la autoridad nominadora con base en dichos elementos y después de más de 35 años desde la ocurrencia de los hechos, no hacen ninguna alusión a mínimo un soporte documental o testimonial diferente y contundente para poder confirmar lo propio.
Es de destacar que, como aquellas certificaciones de tiempo de servicio emitidas en 2015 y 2016, básicamente respaldan su contenido en las mencionadas copias que generan incertidumbre, es decir, no se basan en hechos nuevos o en material probatorio incuestionable que permita convalidar el supuesto que se quiere demostrar, necesariamente también debe restárseles credibilidad, no por considerarlas falsas, sino por su falta de idoneidad, pues correrían la misma suerte respecto de la ausencia de vocación probatoria explicada anteriormente, es decir, que tampoco son medios inequívocos para poder establecer con precisión la labor educativa presuntamente desarrollada por la apelante.
Lo anterior crea un ambiente de incertidumbre sobre el relato de los hechos expuestos en la demanda, pues se evidenció que las únicas pruebas con la que se buscaba acreditar la actividad desempeñada por la reclamante antes del 31 de diciembre de 1980 son en esencia inconducentes33 y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través de los mencionados certificados laborales verificados en comparación con la copia del acta de posesión original de la señora Noguera Saya como docente del municipio de Tumaco nombrada por el Decreto 0017 del 22 de octubre de 1990;34 la Resolución 141 del 20 de noviembre de 1991 que autorizó su traslado a otra escuela,35 así como del reporte de pago de nómina de docentes de la mencionada entidad territorial entre 1990 y 2015,donde se incluye a la recurrente,36 es que la actora sí se desempeñó como educadora oficial, pero solo desde 1990, por lo menos hasta el 19 de agosto de 2016; es decir, siempre con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la 33 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). 34 Folio 114, C1. 35 Folio 113, C1. 36 Folios 192 y 193, C1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente oficial, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente.
Tanto es así que, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]».
Con todo, si bien el referido postulado claramente debe ser atendido en casos como el que es materia de estudio, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos derogado la normativa procesal aplicable actualmente a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176.
Por eso, para demostrar la prestación del servicio de la demandante durante un lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, aquella, en principio, debió aportar, como en efecto lo hizo, el acto de nombramiento y el acta de posesión y las certificaciones de tiempo de servicio. Sin embargo, debido a que la propia entidad demandada le negó su derecho al restarle credibilidad a tales documentos y en razón a que ese sería el eje de discusión en la presente causa judicial, lo cierto es que la parte activa también pudo haber aportado un certificado laboral expedido directamente por su empleador, pero soportado en otro material de archivo creíble que acreditara lo propio de manera indiscutible, lo cual no ocurrió con los únicos documentos allegados al expediente, pues lejos de ser contundentes y precisos en su información, lo que en realidad generaron fue una serie de dudas que hacen imposible considerarlos inequívocos como se exige jurisprudencialmente para estos casos, toda vez que, esta incertidumbre conlleva la posibilidad de cometer eventualmente una error al Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) momento de valorar la prueba y de determinar cómo probado un supuesto fáctico tan importante como el examinado, con base en el cual se pudo haber concedido la pretensión. Bajo dicho contexto, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, o por la carencia de vocación probatoria de los mismos por falta de credibilidad como sucedió en este caso, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, y no solo ni estrictamente a la prueba supletoria de que trata la Ley 50 de 1886, pues únicamente deben someterse a pruebas solemnes los actos que legalmente así lo requieran para su estructuración o validez, lo cual no ocurre en este caso.
Además, sin tales documentos, la reclamante igualmente pudo haber aportado, incluso: constancias de pago de salarios como lo hizo para el período de 1990 en adelante, actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales, vacaciones, cesantías, licencias o cualquier otra situación administrativa, certificaciones laborales emitidas por los directores de las instituciones educativas donde trabajó, informes escritos de la autoridad nominadora, o además, testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar tanto la existencia del vínculo como su naturaleza y duración exacta.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la aludida libertad probatoria, la accionante no ejerció una diligencia mayor que la de aportar los mismos documentos a los que la UGPP les restó valor, por lo que se configuró el incumplimiento por parte de la demandante de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho.
Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal37 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera, se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez 37 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda38.
En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar en el caso bajo estudio que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido entre 1990 y 2016, se concluye que la apelante no satisfizo la exigencia de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, habrá de confirmarse el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia en el entendido de que no se trataba de un tema de autenticidad de las pruebas, sino de valoración probatoria, pues no era dable asegurar en que los documentos aportados por la parte activa no eran veraces, sino que generaban dudas imposibles de resolver a su favor.
En tal sentido, contrario a lo manifestado por el accionante en su demanda y en su recurso, la UGPP estudió adecuadamente las únicas pruebas aportadas para demostrar un supuesto de hecho que no pudo ser corroborado ni en sede administrativa ni judicial. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la 38 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandante no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en las consideraciones de este fallo.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderado sustituto al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, portador de la tarjeta profesional 262.361, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 30 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019) LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente