Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: RUBIELA MARTÍNEZ RIVEROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Contra providencia dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Improcedencia por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Rubiela Martínez Riveros contra el Tribunal Administrativo de Nariño. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 27 de octubre de 20231, en ejercicio de la acción de tutela y a través de apoderado, la señora Rubiela Martínez Riveros pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de petición. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 23 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, que denegó las pretensiones de reconocimiento y pago de factores salariales y confirmó la imposibilidad de resolver de fondo sobre el reconocimiento de cesantías en aplicación del régimen de retroactividad. 2.

Pretensiones En el escrito de tutela no se formularon pretensiones concretas. Sin embargo, la Sala entiende que la señora Martínez Riveros pretende que se deje sin efectos la sentencia del 23 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 52001333300720170004700. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes 3.1 Actuación Administrativa Mediante Resolución No. 034 del 9 de enero de 1985, la señora Rubiela Martínez Riveros fue nombrada como promotora social rural de la ESE Eduardo Santos de la Unión. La demandante se posesionó el 24 de enero de 1985 y en ese empleo se desempeñó hasta el 30 de abril de 1997.

Mediante Decreto 043 del 31 de mayo de 1997, el municipio de San Pedro de Cartago incorporó a la señora Martínez Riveros y otros empleados del sector salud a la planta 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de personal de ese ente territorial.

La demandante fue vinculada en carrera administrativa en el cargo de auxiliar de enfermería código 5200, sin solución de continuidad en la prestación del servicio. La señora Rubiela Martínez Riveros se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 1° de mayo de 1997 y hasta el 1º de enero de 2007. El 2 de enero de 2007, la señora Rubiela Martínez Riveros fue transferida de la IPS municipal al Centro de Salud Municipal Cartago ESE.

Mediante Resolución No. 225 del 28 de febrero de 2014, el Centro de Salud de San Pedro de Cartago ESE aceptó la renuncia de la señora a partir del 28 de febrero de 2014. El 31 de marzo de 2016, la señora Martínez Riveros pidió el reconocimiento y pago de la prima de servicios, compensación en dinero de vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, transporte y dotación. También pidió que se realizara el pago de aportes a pensión por los factores a reconocer y que se pagaran las cesantías y sus intereses, así como las sanciones por el no pago oportuno. Mediante Oficio del 18 de abril de 2016 la ESE Centro de Salud de San Pedro de Cartago denegó lo reclamado, porque la demandante había recibido el pago de los emolumentos y prestaciones reclamadas durante todo el periodo trabajado. 3.2.

Actuación Judicial La señora Rubiela Martínez Riveros presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESE Centro de Salud de San Pedro de Cartago, con el objeto de obtener la nulidad del oficio del 18 de abril de 2016. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de los factores salariales dejados de pagar (incrementos por antigüedad, bonificación por servicios, prima de servicios, compensación en dinero de vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de alimentación, bonificación por recreación, auxilio de transporte), así como las cesantías retroactivas y la indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995.

Además, pidió que se ordenara a la demandada a realizar las cotizaciones al fondo de pensiones por las diferencias a reconocer. La demanda se adelantó bajo el radicado 52001333300720170004700 y correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, que, por sentencia del 3 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones. Explicó que a la demandante como empleada pública del sector salud que se vinculó el 24 de enero de 1985 y trabajó hasta el 28 de febrero de 2014 sin solución de continuidad, le asistía derecho a que sus prestaciones sociales (a excepción de las cesantías) fueran liquidadas de la misma forma que a los empleados públicos del orden nacional (Decreto Ley 1045 de 1978) y declaró la prescripción de los emolumentos causados con anterioridad al 31 de marzo de 2013 a excepción de los aportes pensionales por su carácter imprescriptible.

Sobre las pretensiones relacionadas con la reliquidación y pago de cesantías a la luz del régimen de retroactividad, consideró que había ineptitud sustantiva de la demanda y se declaró inhibido para decidir. Explicó que en la reclamación administrativa la señora Martínez Viveros reclamó el reconocimiento de las cesantías bajo el régimen anualizado, y no sobre el régimen de retroactividad.

Que, por lo tanto, no podía hacer un pronunciamiento de fondo sobre esa pretensión cuando ni siquiera se había agotado la reclamación administrativa al respecto. Inconforme con la decisión, las partes apelaron y el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 23 de junio de 2023 (notificada el 7 de julio de 2023), la revocó salvo en lo que tiene que ver con la decisión inhibitoria.

Señaló que a la demandante Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 le fueron reconocidos y pagados todos los factores a los que tenía derecho porque se le podían tener en cuenta las prestaciones sociales a las que tenían derecho los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, pero no a que le fueran reconocidos los mismo factores salariales en aplicación del Decreto 1919 de 2002 y que como a los emolumentos reclamados por la señora Martínez Riveros la ley no les había asignado el carácter de salarial no era posible acceder a su reconocimiento.

Sobre el reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen de retroactividad, reiteró lo dicho por el A quo. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia acusada incurrió en los siguientes vicios de fondo: En violación directa de la constitución o decisión sin motivación dado que los jueces de primera y segunda instancia, al denegar el reconocimiento de las cesantías reclamadas con el argumento de que la actuación administrativa no fue agotada respecto del régimen retroactivo, desconocieron la esencia del derecho de petición y le impusieron la carga excesiva de definir el régimen de cesantías que pretendía le fuera aplicado.

Que el artículo 16 del CPACA impone a las autoridades el deber de estudiar de forma integral lo solicitado. Que el hecho de haber reclamado los intereses de las cesantías en sede administrativa no impedía el reconocimiento de las cesantías bajo el régimen de retroactividad. Que, al no pronunciarse sobre el reconocimiento de las cesantías reclamadas, el tribunal demandado violó los artículos 23 y 53 de la Constitución sobre todo al tratarse de una prestación que tiene el carácter de irrenunciable y que busca la protección del trabajador cesante y su familia.

En defecto procedimental porque los jueces de ambas instancias en el proceso ordinario desconocieron el principio de congruencia al omitir resolver sobre una pretensión amparados en un formalismo como era que la demandante señalara de manera expresa en la reclamación administrativa el régimen que pretendía que se aplicara para el reconocimiento de las cesantías.

De modo que, a su juicio, al margen de la forma en que hubiera sido presentada la petición de reconocimiento de las cesantías, correspondía a los jueces de instancia resolver sobre lo pretendido. Respaldó su tesis en la sentencia del 26 de octubre de 20172 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, según dice, impone el deber de dictar sentencia de acuerdo con las pruebas y pretensiones de la demanda.

Además, dijo que de haberse estudiado de fondo lo relacionado con las cesantías, lo procedente era acceder al reconocimiento de la prestación causada entre 2007 y 2014 porque sobre ese periodo no estaba acreditado el pago. 5. Trámite Por auto del 3 de noviembre de 2023, el Despacho sustanciador inadmitió la demanda para que el abogado Hans Peter Zamora Muñoz aportara poder especial que lo facultara para formular tutela en nombre y representación de Rubiela Martínez Riveros contra Tribunal Administrativo de Nariño. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2017, Exp. 25000234200020140113901, C.P. César Palomino Cortés Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La demanda fue subsanada y por auto del 23 de noviembre de 2023, el Despacho Sustanciador admitió la demanda y dispuso la notificación, en calidad de demandados, de los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y en calidad de terceros, dispuso la notificación del juez séptimo administrativo de Pasto y al gerente de la E.S.E. Centro de Salud San Pedro de Cartago.

La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas mediante correos electrónicos del 27 de noviembre 20233. 6. Intervenciones La magistrada del Tribunal Administrativo de Nariño, ponente de la decisión cuestionada, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo. Explicó que los cargos señalados por la actora pudieron ser expuestos en recurso extraordinario de revisión. Que, en todo caso, la sentencia del 23 de junio de 2023 fue dictada conforme a las pruebas aportadas al proceso, el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y la normatividad legal relacionada con el caso.

Que, a partir de eso, llegó a la convicción de que a la demandante le fueron liquidados y cancelados todos los factores de ingreso a los que tenía derecho, pues se le podían tener en cuenta las prestaciones sociales a las que tenían derecho los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional, pero no los factores salariales. En concreto, sobre las cesantías, que son la razón por la que la actora promueve la acción de tutela, explicó que en ambas instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho esa pretensión fue dejada de lado porque en sede administrativa la demandante solicitó ese reconocimiento a la luz del sistema anualizado y, por lo tanto, se configuró una inepta demanda.

La juez séptima administrativa de Pasto solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo. Explicó que en ambas instancias del proceso ordinario se había señalado la imposibilidad de estudiar de fondo las pretensiones relacionadas con las cesantías retroactivas porque la demandante no agotó el procedimiento administrativo al respecto.

El gerente de la E.S.E. Centro de Salud San Pedro de Cartago no se pronunció pese a que, como se vio, fue debidamente notificado. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la parte actora para que se deje sin efectos la sentencia del 23 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, que, en lo que interesa, confirmó la decisión de inhibirse para resolver sobre las pretensiones encaminadas al reconocimiento y pago de cesantías en aplicación del régimen de retroactividad.

La Sala anticipa que la acción de tutela es improcedente porque no cumple el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto se trata de una reiteración de los argumentos ya resueltos en el proceso ordinario, esto es, que, a juicio de la actora, era procedente resolver de fondo la pretensión de reconocimiento y pago de cesantías en aplicación del régimen de retroactividad. 3 Índice 13 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-006, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En lo que interesa para resolver el asunto, el primer criterio (vulneración o amenaza real de derechos fundamentales) está previsto para que la acción de tutela no se utilice para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. 4. Análisis del caso concreto De la revisión de la solicitud de amparo, la Sala advierte que los cargos formulados por la demandante como violación directa de la Constitución, decisión sin motivación y defecto procedimental coinciden con los argumentos expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Básicamente, en el proceso ordinario y en la acción de tutela, la señora Rubiela Martínez Riveros insiste en que era procedente estudiar de fondo y acceder a la pretensión de reconocimiento de las cesantías amparada en régimen de retroactividad, porque, a su juicio, sí agotó esa reclamación en sede administrativa. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 3 de marzo de 2021 dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, (resumido en la providencia de segunda instancia) se lee lo siguiente: Solicita se adecue la sentencia, para que se tenga en cuenta todo el tiempo que quien demanda laboró, en aplicación del fenómeno jurídico de la sustitución patronal, para que se aplique al reconocimiento del auxilio de cesantías de la accionante, ya que el régimen que se debe utilizar es el retroactivo.

De igual forma, solicita se revise aquello que se pretendía respecto de los aportes pensionales, ya que no se especificaron los límites temporales para este reconocimiento. 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 6 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Deprecó se reconozca y ordene el pago de las cesantías, sea cual fuere el régimen al que pertenezca la señora Rubiela Martínez, del cual insiste que es el retroactivo y se reconozca y ordene el pago de la sanción o indemnización moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías definitivas.

Solicitó se aplique la sentencia T-776/14, que la H. Corte Constitucional emitió́ con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva. Citó textualmente apartes de la sentencia de primera instancia y de la petición inicial, con el fin de evidenciar lo que se solicitó en relación con las cesantías, independientemente del régimen a aplicar, además de la sanción moratoria cuya imposiciones pretende, porque no se pagaron totalmente las cesantías finales, que es el supuesto que debe ocurrir cuando se termina la relación laboral aplicable a ambos regímenes, y no la sanción del régimen anualizado que ocurre cuando no se consignan en un fondo las cesantías, el 15 de febrero de cada año. Discrepa de la decisión de la señora Juez, respecto de inhibirse de adoptar una decisión parcial, porque considera que se está vulnerando el principio de acceso material a la administración de justicia, puesto que la falladora interpretó de manera incorrecta la palabra interés a la cesantía e infirió́ de manera errada que se debe aplicar el régimen anualizado a las cesantías.

Sostuvo que no se debe tener en cuenta que en la petición inicial que se presentó ante la administración no se solicitó lo relacionado con las cesantías, pues es el juez el que debe interpretar las pretensiones del accionante y adaptarlas para acceder al reconocimiento que solicita. Por su parte, en la acción de tutela, Rubiela Martínez Riveros igualmente insistió en el deber de los jueces de resolver sobre las cesantías bajo el régimen de retroactividad al margen de que no se hubiera solicitado de esa misma forma en la reclamación administrativa.

No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 23 de junio de 2023, que, en lo que interesa, consideró: Y, en relación con el auxilio de cesantías, es indudable que, en tanto no se solicitó su reconocimiento ante la administración con aplicación del régimen de retroactividad, sino que, por el contrario, se deprecó pagarlo con los intereses que corresponden al régimen de anualidad, no es posible pretender acudir a reclamar todo lo contrario a través de un proceso judicial, en detrimento de la administración que no pudo emitir pronunciamiento alguno al respecto.

Es por esta razón que en relación con esta pretensión si existe una inepta demanda, que no hace posible que se emita un pronunciamiento de fondo, tal como lo advirtió́ la señora Juez de primer examen. Como se ve, se trata de argumentos con los que la señora Rubiela Martínez Riveros pretende continuar el debate jurídico que planteó en el proceso ordinario para determinar si era procedente o no estudiar la pretensión de reconocimiento de cesantías bajo el régimen de retroactividad.

En el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. La acción de tutela tiene como fin la protección de derechos fundamentales, y no puede utilizarse como instancia adicional de los procesos ordinarios.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Rubiela Martínez Riveros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-00 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN