1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50.384) Actor: ANA TULIA COBO ZAPATA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - no se configuró – la medida restrictiva de la libertad estuvo ajustada a derecho; además, el actor fue absuelto en consideración a pruebas practicadas en la etapa de juicio.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 21 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Policía Nacional y negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se afirma que el exsargento segundo de la Policía Nacional, Efrén Villa Vinasco, fue privado injustamente de la libertad, por su supuesta participación en un allanamiento ilegal a una residencia de la cual se sustrajeron 170.000 dólares.
II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 13 de julio de 2007, el señor Efrén Villa Vinasco y otros, por conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación y la Nación – Policía Nacional, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con la privación injusta de la libertad de la cual habría sido víctima el mencionado señor1.
En síntesis, los hechos narrados fueron los siguientes: 1 Folios 129 a 161 del cuaderno 1. Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 2 El 2 de junio de 2004, el entonces sargento segundo de la Policía Nacional, Efrén Villa Vinasco, se encontraba laborando en la estación de policía del barrio La Flora de Cali, lugar donde llegó la fiscal 142 seccional de Palmira, acompañada de dos integrantes del CTI y quien le solicitó su apoyo para realizar un allanamiento a una residencia en esa ciudad.
Una vez el sargento segundo Villa Vinasco identificó a los funcionarios antes mencionados, junto a un patrullero, se dirigió con ellos al lugar del allanamiento. Cuando arribaron, el hoy demandante permaneció en la puerta de entrada vigilando mientras los demás realizaban el procedimiento, el cual finalizó con la firma de un acta. El 7 de junio de 2004, el sargento segundo Villa Vinasco fue llamado a las instalaciones del DAS para ser interrogado acerca de la diligencia antes mencionada y allí se le informó que de la residencia allanada se habían sustraído 170.000 dólares.
El 16 de junio de 2004, el hoy actor fue capturado por el supuesto delito de concusión y permaneció detenido en un establecimiento carcelario hasta el 14 de junio de 2005, cuando fue absuelto por el Juzgado 17 Penal del Circuito de Cali, que ordenó su libertad inmediata; posteriormente, mediante sentencia del 27 de julio de 2006, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó dicha decisión. Desde el momento de su detención, la Policía Nacional suspendió el pago de sus salarios y, finalmente, lo llamó a calificar servicios mediante la Resolución de retiro No. 02212 del 13 de septiembre de 2004.
A juicio de la parte actora, el señor Efrén Villa Vinasco fue privado injustamente de la libertad, pues la Fiscalía General de la Nación le dictó medida de aseguramiento consistente en detención preventiva basada solamente en deducciones, sin fundamentos fácticos ni jurídicos y, como consecuencia de ello, la Policía Nacional lo llamó a calificar servicios.2 2 Como se observa, lo atinente a que la Policía Nacional llamó a calificar servicios al aquí demandante se planteó como una consecuencia de la medida restrictiva de la libertad que se le impuso al señor Efrén Villa Vinasco.
Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 3 2. Contestación de la demanda La Nación - Fiscalía General de la Nación sostuvo que para proferir la medida de aseguramiento no se requería prueba que arrojara certeza sobre la responsabilidad penal del actor, sino que se cumplieran los requisitos de los artículos 356 y 357 de la Ley 600 de 2000, a los cuales se ajustó la decisión en el presente caso, sin que pudiera afirmarse que, por haber sido absuelto, la entidad debía responder bajo la premisa de que actuó de forma negligente3.
La Nación – Policía Nacional contestó extemporáneamente4. 3. La sentencia de primera instancia El a quo, mediante sentencia del 21 de marzo de 20135, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Policía Nacional, dado que las actuaciones reprochadas por la parte actora fueron realizadas por la Fiscalía General de la Nación. Por otra parte, negó las pretensiones de la demanda, con base en que la Fiscalía General de la Nación realizó el análisis pertinente sobre la necesidad de la medida de aseguramiento, sin que pudiera endilgársele una falla en el servicio, régimen que consideró aplicable al sub judice.
El fundamento completo de la decisión del Tribunal será plasmado en la parte considerativa de la presente providencia. 4. El recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia por lo siguiente: (i) la Policía Nacional también es responsable de la privación injusta de la libertad, pues suspendió el pago de salarios y luego retiró del servicio al actor (ii) la Fiscalía General de la Nación realizó una inadecuada valoración de la prueba cuando dictó la medida de aseguramiento;
(iii) el actor fue absuelto porque su conducta no fue constitutiva de conducta punible, razón por la cual el Estado era responsable patrimonialmente6. Los argumentos específicos de la impugnación serán abordados en las consideraciones de esta providencia. 4.1. El Ministerio Público guardó silencio en el trámite de segunda instancia7. 3 Folios 199 a 228 del cuaderno 1. 4 Según constancia visible a folio 306 del cuaderno 1. 5 Folios 418 a 434 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Fls. 585 a 595 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Así consta a folio 510 del cuaderno del Consejo de Estado Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 4 III.
C O N S I D E R A C I O N E S Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala8 procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia, oportunidad de la acción y legitimación en la causa, sin perjuicio del análisis que corresponde en esta instancia frente a la legitimación material de la Nación - Policía Nacional, en virtud de uno de los cargos de la apelación. 1.
El objeto del recurso de apelación y el esquema que se propone para resolver el asunto De acuerdo con los reparos concretos de la apelación, la Sala determinará (i) si la Nación - Policía Nacional tiene legitimación material en la causa; (ii) si la medida de aseguramiento fue ajustada a derecho, de acuerdo con la valoración de la prueba que hizo la Fiscalía General de la Nación o (iii) si, finalmente, resultaría responsable patrimonialmente el ente acusador, dado que el actor fue absuelto. 2.
Caso concreto 2.1. Que la Policía Nacional también es responsable de la privación injusta de la libertad, pues suspendió el pago de salarios y luego retiró del servicio al actor En el fallo apelado el Tribunal a quo declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Policía Nacional, dado que su función no guardaba relación con los derechos reclamados por la parte actora, toda vez que las actuaciones reprochadas fueron realizadas por la Fiscalía General de la Nación. A su turno, la recurrente consideró que la Policía Nacional también era responsable de la privación injusta de la libertad, porque desde el momento en que se enteró de la vinculación del entonces sargento segundo Villa Vinasco al proceso penal le suspendió el pago de sus salarios y luego lo retiró de la institución. La Sala observa que las actuaciones que la apelante reprocha a la Policía Nacional no son más que consecuencia de la medida restrictiva de la libertad que la Fiscalía General de la Nación ordenó en contra del hoy actor, de ahí que le asistió razón al a 8 Mediante auto del 20 de enero de 2023, la ponente de esta providencia avocó el conocimiento del asunto de la referencia con fines de descongestión, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Acuerdo No. 303 de 12 de diciembre de 2022.
Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 5 quo cuando declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que en este punto se confirmará el fallo apelado. 2.2. Que la Fiscalía General de la Nación realizó una inadecuada valoración de la prueba cuando dictó la medida de aseguramiento El a quo señaló que los elementos probatorios resultaron coherentes para sustentar la medida de aseguramiento.
La apelante señaló que se hizo una inadecuada valoración de la prueba para invocar la existencia de indicios, los cuales no tenían precisión ni concordancia con la imputación que se hizo al actor, pues la fiscal que ordenó la detención preventiva no tuvo en cuenta que los funcionarios que realizaron el allanamiento engañaron al entonces sargento segundo Efrén Villa Vinasco.
Se observa que por denuncia realizada por el señor Danget Pachón Díaz acerca de la realización de un allanamiento ilegal en su casa, la fiscal 72 Delegada ante el Das ordenó la captura de los involucrados en dicha diligencia, entre ellos la del uniformado Villa Vinasco9. El 24 de junio de 200410, la Fiscalía Primera Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Cali decretó la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva en contra del hoy actor por el delito de concusión. El 14 de junio de 200511, el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Cali lo absolvió, con fundamento en que el actor “nunca” ocultó su identidad de uniformado, que sí ingresó a una de las habitaciones de la casa allanada, pero para cumplir su labor de vigilancia y que no participó de la apropiación del dinero que fue sustraído de la vivienda.
Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali mediante sentencia del 27 de julio de 200612. En efecto, el artículo 356 de la Ley 600 de 2000 -aplicable por la época de los hechos- establecía que la imposición de la medida de aseguramiento era procedente cuando aparecían, por lo menos, dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso. 9 No se allegó copia de la providencia del 11 de junio de 2004 que ordenó la apertura de investigación previa y la captura, pero sí se hace referencia a ella en la Resolución del 24 de junio de 2004 proferida por la Fiscalía Primera Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Cali, por la cual se resolvió situación jurídica al actor (Folios 6 a 22 del cuaderno 3). 10 Folios 6 a 22 del cuaderno 3. 11 Folios 4 a 54 del cuaderno 2. 12 Folios 55 a 88 del cuaderno 2.
Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 6 Dicha medida se fundó en las declaraciones de los señores Erson Aguilar, Henry Giraldo Pérez y Erika Peñalosa Morales, quienes se encontraban en la casa en el momento del supuesto allanamiento y señalaron al entonces sargento segundo Villa Vinasco como uno de los uniformados que participó en él y lo identificaron en un reconocimiento fotográfico13.
La testigo Erika Peñalosa Morales señaló que dos uniformados estuvieron en su habitación durante la diligencia, uno de ellos el entonces sargento segundo Villa Vinasco, “que no requisaron, pero se dieron cuenta de todo porque estuvieron todo el tiempo allí”14. Igualmente, el testigo Henry Giraldo Pérez manifestó “que de los agentes de policía uno había requisado el baño, que había otro bajito, el sargento, y estaba como buscando por todo lado”15.
Estos testigos relataron que la fiscal, quien suplantó la identidad de otra funcionaria de igual rango, dijo que la diligencia tenía como fin la búsqueda de unos documentos falsos, pero que cuando ella y los del CTI encontraron dinero la fiscal presionaba a la señora Erika Peñalosa Morales para que los llevara a otra vivienda de propiedad del esposo de esta última donde al parecer había más dinero.
Los declarantes también señalaron cómo los funcionarios del CTI registraron la casa y que los miembros de la Policía Nacional, entre ellos, Villa Vinasco, presenciaron todo. Lo anterior, además de que el exsargento segundo Villa Vinasco no verificó la verdadera identidad de la fiscal y de los funcionarios que la acompañaban antes de partir a la diligencia, hizo inferir a la Fiscalía Primera Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Cali que el hoy actor conocía la intención fraudulenta de la mencionada fiscal, quien ni siquiera tenía una orden de allanamiento, aun así el expolicía accedió a acompañarla a ella y a los del CTI y cohonestó las irregularidades cometidas.
De ahí que esa Fiscalía estableció que existían al menos dos indicios graves para decretar la medida de aseguramiento por el posible delito de concusión16. 13 Así consta en la Resolución del 24 de junio de 2004, pues no se allegaron piezas del proceso penal distintas a las decisiones mencionadas en la presente providencia, ni tampoco fueron solicitadas por la parte actora (Folios 6 a 22 del cuaderno 3). 14 Así consta en la Resolución del 24 de junio de 2004 (Folios 6 a 22 del cuaderno 3). 15 Ibídem. 16 “Articulo 356.
Requisitos. Solamente se tendrá como medida de aseguramiento para los imputables la detención preventiva. Se impondrá cuando aparezcan por lo menos dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas dentro del proceso. No procederá la medida de aseguramiento cuando la prueba sea indicativa de que el imputado pudo haber actuado en cualquiera de las causales de ausencia de responsabilidad”.
Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 7 Así las cosas, aunque el señor Efrén Villa Vinasco sufrió un daño, consistente en la privación de su libertad, aquel no puede considerarse o catalogarse como antijurídico, porque la medida de aseguramiento que se le impuso se ajustó a derecho, de manera que se encontraba en la obligación de soportarla.
No está de más señalar que los requisitos en materia probatoria para la imposición de la medida de aseguramiento son diferentes a los exigidos por el legislador para determinar la responsabilidad penal del procesado a través de la condena, puesto que en este último evento las evidencias deben estar ligadas a la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, a efectos de determinar con certeza su participación en el delito, a diferencia del manejo indiciario que permite la definición de la situación jurídica. 2.3.
Que el actor fue absuelto porque su conducta no fue constitutiva de conducta punible, razón por la cual el Estado era responsable patrimonialmente El a quo señaló que en los procesos adelantados en vigencia de la Ley 600 de 2000 cuando la decisión final absolvía al inculpado, debía aplicarse el régimen subjetivo, como lo hizo en el sub judice.
La apelante manifestó que el actor fue absuelto porque su conducta no fue constitutiva de una conducta punible, lo que imponía la declaratoria de responsabilidad estatal en este caso. Al respecto, la Sala precisa que la Corte Constitucional dictó la sentencia SU-072 de 201817, a través de la cual precisó que ningún cuerpo normativo -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C-037 de 1996- estableció un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, por lo que al operador judicial le corresponde determinar si la privación fue apropiada, razonable y proporcionada.
“Artículo 357. La medida de aseguramiento procede en los siguientes eventos: 1. Cuando el delito tenga prevista pena de prisión cuyo mínimo sea o exceda de cuatro (4) años”. El delito de concusión consagrado en el artículo 404 de la Ley 599 de 2000 tenía una pena mínima de 6 años. 17 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas, exps: T-6.304.188 y T-6.390.556.
Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 8 A su vez, mediante sentencia del 15 de agosto de 201818, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio frente a este tipo de casos; sin embargo, dicha providencia quedo sin efectos por vía de tutela19, por lo que el 6 de agosto de 2020 se profirió el correspondiente fallo de reemplazo20, este último que, si bien no se adoptó como determinación de unificación, recogió de manera enunciativa la más reciente jurisprudencia sobre la materia, particularmente la definida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 199621, en la que se sostuvo que en los casos de privación injusta de la libertad debía examinarse la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de este derecho fundamental, pues, en su criterio, no resulta viable la reparación automática de los perjuicios en dichos eventos.
En este caso la absolución declarada mediante sentencia del 14 de junio de 2005 no se basó en elementos de juicio que demostraran una actuación irregular al momento de imponer la medida de aseguramiento, sino que obedeció a un testimonio practicado en la etapa de juicio, el de la prima de la señora Erika Peñalosa Morales, relacionado con la presencia de su cuñado durante el falso allanamiento, quien habría llegado a un arreglo con la fiscal y los funcionarios del CTI para que se llevaran el dinero a cambio de no sacar a Peñalosa Morales de la vivienda.
Con base en este nuevo testimonio, el juez penal dudó acerca de la veracidad del relato de Erika Peñalosa Morales, uno de los cuales sirvió de fundamento a la Fiscalía para dictar la medida de aseguramiento. Por tanto, la decisión se basó en una prueba sobreviniente a la resolución de la situación jurídica del aquí demandante, lo que descarta la configuración de una falla en el servicio, de ahí que no haya sido injusta la privación de la libertad que soportó el actor.
En síntesis, a pesar de que se hubiese proferido sentencia absolutoria a favor del acusado, a la Subsección no le corresponde determinar si esa decisión fue acertada o no, sino que el análisis se debe limitar a los requisitos para la imposición de la medida de aseguramiento, los cuales, en criterio de la Sala, se cumplían y justificaban la decisión proferida por la Fiscalía. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 46.947. 19 Mediante fallo de tutela dictado el 18 de noviembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, exp: 2019-00169-01 (AC). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 46.947. 21 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Radicación: 76001-23-31-000-2009-00773-01 (50384) Actor: Ana Tulia Cobo Zapata y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 9 Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la decisión apelada, en tanto negó las pretensiones de la demanda. 3. Costas Dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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