Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 19001-23-31-000-2012-00229-08 Demandante: Nayibe Ruiz Hoyos como agente oficiosa del menor Erick Thomas Trujillo Ruíz. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Dirección de Sanidad.
Tema: Cumplimiento de órdenes de amparo. CONSULTA DE DESACATO _______________________________________________________________ La Sala revisa, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia proferida el 4 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró en desacato al mayor Carlos Orlando Palomino López, en su calidad de director del Establecimiento de Sanidad Dispensario Médico 3005 – Sanidad Militar, por incumplimiento de la sentencia del 25 de abril de 2012. 1.
Antecedentes 1.1. La tutela Nayibe Ruíz Hoyos, agente oficiosa de su hijo Erick Thomas Trujillo Ruíz, acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física y a la niñez, con ocasión de la no prestación del servicio médico integral de urología, odontología, gastroenterología pediatra, oftalmología, nutrición y cardiología, ni el suministrado de medicamentos y vacunas que requiere debido a las enfermedades que padece.
El conocimiento de la tutela le correspondió al Tribunal Administrativo del Cauca que, mediante sentencia del 25 de abril de 2012, resolvió: «[…]
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, la salud y la integridad física del menor ERICK THOMAS TRUJILLO RUÍZ vulnerados por la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. 2 Radicado: 19001-23-31-000-2012-00229-08 Actor: Nayibe Ruíz Hoyos como agente oficiosa del menor Erick Thomás Trujillo Ruíz SEGUNDO: ORDENAR al DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL que en lo sucesivo y sin dilaciones a través de la dependencia competente otorgue de manera integral todos los servicios médicos y asistenciales que requiera el menor ERICK THOMAS TRUJILLO RUÍZ para tratar la patología que refiere en esta acción de tutela, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. […]». 1.2.
El incidente de desacato1 El 20 de abril de 2023, la madre del menor Thomas Trujillo Ruíz informó sobre el incumplimiento del fallo de tutela del 25 de abril de 2012, al no autorizarle control con odontología pediátrica desde noviembre de 2022 en Popayán. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Auto de apertura del incidente2 Mediante auto del 26 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Cauca abrió incidente de desacato contra el director del Establecimiento de Sanidad 3005 - Popayán, mayor Carlos Orlando Palomino López, y lo requirió para que informará sobre las medidas que adoptaron para dar cumplimiento a la sentencia de tutela, en especial sobre la autorización de las citas médicas con odontología solicitada por la demandante 1.3.1.1.
El director del Establecimiento de Sanidad 3005 – Popayán, guardó silencio durante el término de traslado. 1.4. La providencia consultada3 Mediante providencia proferida el 4 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró en desacato al mayor Carlos Orlando Palomino López, en su calidad de director del Establecimiento de Sanidad Dispensario Médico 3005 – Sanidad Militar, y lo sancionó con multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Lo anterior al considerar que la autoridad incidentada incumplió la orden de amparo en favor del demandante, en tanto no le ha asignado la cita de odontología pediátrica requerida. 2. Consideraciones 1 Ver índice 2 de SAMAI. Archivo denominado «ED_11INCIDENTEDESACATO(.pdf) N roActua 2» 2 Ver índice 2 de SAMAI. Archivo denominado «ED_04AUTOABREINCIDENTE(.pdf) N roActua 2» 3 Ver índice 2 de SAMAI.
Archivo denominado «ED_2AUTOSANCIONA(.pdf) NroActu a 2» 3 Radicado: 19001-23-31-000-2012-00229-08 Actor: Nayibe Ruíz Hoyos como agente oficiosa del menor Erick Thomás Trujillo Ruíz En atención a los argumentos expuestos en la solicitud de apertura del incidente de desacato y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) generalidades del incidente de desacato por incumplimiento de las órdenes de tutela; iii) determinación del problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer, en el grado jurisdiccional de consulta, el incidente de desacato promovido por Nayibe Ruíz Hoyos, quien actúa como agente oficiosa del menor Erick Thomas Trujillo Ruíz, contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, por el presunto incumplimiento de la orden emitida en la sentencia de tutela proferida el 25 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.2.
Generalidades del incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes de tutela El artículo 27 del Decreto 2591 de 19914 dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que, si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra el superior.
Además, la citada disposición establece que el juez mantendrá la competencia hasta que se restablezca el derecho o se eliminen las causas de la amenaza. Por su parte el artículo 52 ibidem señala que «la persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar»5.
El incidente de desacato es, entonces, un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas como consecuencia de una solicitud de tutela, y así lograr su efectividad. En tal sentido, se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el Juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él. 4 Diario Oficial 40165 del 19 de noviembre de 1991. 5 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 52, inciso 1 declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-092-97 del 26 de febrero de 1997, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz. 4 Radicado: 19001-23-31-000-2012-00229-08 Actor: Nayibe Ruíz Hoyos como agente oficiosa del menor Erick Thomás Trujillo Ruíz La Corte Constitucional6 ha abordado la institución de la consulta dentro del trámite del incidente por desacato a un fallo de tutela y al respecto ha señalado que el juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes.
Primero debe verificar si hubo un incumplimiento y/o si este fue total o parcial; en ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta.
Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. Por su parte, esta Corporación en relación con los aspectos del nombrado trámite sancionatorio que debe absolver el Ad quem para decidir en consulta un incidente de desacato, ha señalado que además de verificar el cumplimiento del debido proceso en la instancia inferior, debe definir con certeza si se cumplió con el fallo de tutela que contiene la orden impuesta: «[…] el marco de competencia del juez que tramita el desacato está definido con la orden judicial que se produjo para amparar los derechos fundamentales de la demandante, para verificar si a quien se le ha dado una orden por vía de tutela ha incurrido en su cumplimiento o la incumplió. […]»7.
A su turno, de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en sede de consulta una vez verificado el referido cumplimiento del fallo, se debe valorar las causas del incumplimiento, con el objeto de asegurar la tutela judicial efectiva y analizar la razonabilidad, adecuación y proporcionalidad de la sanción con miras a obtener el cumplimiento del fallo8.
Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte de la persona llamada a cumplir la orden, toda vez que el incidente de desacato «es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de 6 Sentencia T-086 del seis (6) de febrero de dos mil tres (2003) M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Quinta.
Veinticinco (25) de marzo de dos mil cuatro (2004). 8 Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-086 de 2003. 5 Radicado: 19001-23-31-000-2012-00229-08 Actor: Nayibe Ruíz Hoyos como agente oficiosa del menor Erick Thomás Trujillo Ruíz la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia».9 2.3.
Problema jurídico Esta Sala de decisión deberá definir si: ¿la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, incurrió en desacato de la orden emitida en la sentencia de tutela proferida el 25 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo del Cauca? 2.4. Análisis del caso concreto Nayibe Ruíz Hoyos, quien actúa como agente oficiosa de su hijo Erick Thomas Trujillo Ruíz, informó al Tribunal Administrativo del Cauca acerca de incumplimiento de la entidad demandada a la orden amparo contenida en el fallo de tutela del 25 de abril de 2012, al no autorizarle control de odontología pediátrica para el mes de noviembre de 2022 en Popayán, ni a la fecha.
Revisado el expediente, observa la Sala que, al proferirse la providencia consultada, el tribunal de instancia carecía de medios probatorios que pudieran acreditar el cumplimiento efectivo de la orden de amparo, toda vez que, efectuado el traslado para que la autoridad incidentada se pronunciara, guardó silencio. Sin embargo, durante el trámite de consulta, la autoridad incidentada allegó ante la Secretaria General de esta corporación, memorial suscrito por el mayor Carlos Orlando Palomino López, en su condición de director del Establecimiento de Sanidad 3005 – Popayán, a través del cual rindió informe sobre las acciones adelantadas para lograr la asignación de la cita de odontología pediátrica requerida por el menor Erick Thomas Trujillo Ruíz. Indicó que, si bien es cierto la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional hace parte de la fuerza, no es catalogada como una unidad militar o una dependencia asistencial, puesto que solo dirige y coordina la prestación del servicio de salud sin realizar actividades asistenciales, como si lo efectúan los establecimientos de sanidad militar, por lo tanto, son estos los encargados de adelantar los trámites administrativos, legales, financieros y asistenciales que permiten la prestación efectiva del servicio médico u odontológico requerido por los usuarios del sistema de salud.
En este orden de ideas, resaltó que el ESM BAS 29 depende administrativamente del dispensario médico de Cali, quien a su vez es el encargo de llevar a cabo los 9 Consejo de Estado, auto del 10 de abril de 2014, radicado 47001-23-33-000-2014-00001-01, M.P. Susana Buitrago Valencia. 6 Radicado: 19001-23-31-000-2012-00229-08 Actor: Nayibe Ruíz Hoyos como agente oficiosa del menor Erick Thomás Trujillo Ruíz procesos contractuales para la prestación de servicios asistenciales a favor de ese establecimiento.
Sin embargo, informó que en aras de atender el derecho fundamental tutelado, pese a que en la actualidad el ESM BAS 29 no cuenta con red externa contratada para la prestación de servicio de odontología pediátrica, solicitó apoyo a la coronel María Clemencia Gutiérrez Rueda, directora del Dispensario Médico de Cali, quien autorizó el servicio requerido en el Centro de Implantes Dentales, quienes a su vez programaron la cita para el día jueves 1 de junio de 2023, a las 10:00 am, lo cual se puso en conocimiento de la acudiente del paciente a través de correo electrónico.
Es así como se encuentra que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, Establecimiento de Sanidad 3005, adelantó las gestiones pertinentes para lograr la prestación del servicio de odontología pediátrica requerido por el menor Erick Thomas Trujillo Ruiz, situación que conlleva a revocar la decisión del a quo de acuerdo con los nuevos elementos de juicio que fueron incorporados al expediente.
Lo anterior, toda vez que el objeto del trámite incidental del desacato no es imponer una sanción, sino que persigue, «el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos».10 Adicionalmente, se instará al director del Establecimiento de Sanidad Militar 3005 de Popayán, para que continue, sin dilación alguna, con la prestación de los servicios médicos y asistenciales que le sean ordenados al menor Erick Thomas Trujillo Ruiz, en aras de velar por la protección de sus derechos fundamentales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
Primero. Revocar el auto consultado proferido el 4 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cauca, en tanto impuso sanción de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes al mayor Carlos Orlando Palomino López, en su condición de director del Establecimiento de Sanidad 3005, por incurrir en desacato de las órdenes impartidas en la sentencia del 25 de abril de 2012.
En su lugar, levantar la referida sanción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 28 de febrero de 2019, radicado 19001-23-33- 000-2013-00477-03, M.P. Alberto Yepes Barreriro. 7 Radicado: 19001-23-31-000-2012-00229-08 Actor: Nayibe Ruíz Hoyos como agente oficiosa del menor Erick Thomás Trujillo Ruíz Segundo. Instar al mayor Carlos Orlando Palomino López, en su condición de director del Establecimiento de Sanidad 3005, para que continue, sin dilación alguna, con la prestación de los servicios médicos y asistenciales que le sean ordenados al menor Erick Thomas Trujillo Ruiz.
Tercero. En firme esta decisión, devuélvase la actuación al tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones a que haya lugar. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador