Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 170012333000201900499-01 Actor: Pablo César Calderón Aguirre Demandado: Nación – Ministerio de Transporte;
Instituto Nacional de Vías - INVIAS-; Autopistas del Café S.A.; Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS-; y Municipio de Manizales Vinculados: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-; Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA–; y Departamento de Caldas Coadyuvantes: Clínica Socio jurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas1 Llamado en garantía: Seguros Generales Suramericana S.A. Tema: Pasos de fauna; eco-ductos; derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Transporte; el Municipio de Manizales; la Sociedad Autopistas del Café S.A.; la señora Sofía Gallego Osorio, en calidad de Coadyuvante, y la adhesión presentada 1 Estudiantes Sebastián Gómez Carbonell, Sofia Gallego Osorio, y Luisa Fernanda Benavides Jaramillo. 2 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El actor popular presentó demanda2 en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Ministerio de Transporte; el Instituto Nacional de Vías; Autopistas del Café S.A.; la Corporación Autónoma Regional de Caldas; y el Municipio de Manizales, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] Se eleva a su señoría esta acción con el deseo de que por medio de la realización de los ecoductos suficientes en la ciudad se logre esta interconección (sic) entre los ecoparques y a su vez en un diseño inteligente se realicen los ecuductos (sic) en las afueras de la misma, sobre las principales vías, asegurando así el resguardo de los principios del derecho ambiental y trabajando sobre lo ya propuesto para la ciudad como modelo de biodesarrollo a nivel mundial en un estado ambiental de derecho.
Que se ordene a los citados en la petición, por ley y competencia ambiental y demás responsables en el municipio de Manizales y sus vecinos que realicen mancomunadamente los corredores biológicos, ecoductos y se encarguen de su monitoreo científico y mantenimiento en un número suficiente de ellos necesarios en el municipio y sus afueras.
Ya se conocen sitios específicos, zonas calientes y hay suficientes análisis que ya determinan con certeza algunos lugares donde es necesario dichos ecoductos por ejemplo los citados en el simposio de atropellamiento y medidas de mitigación (https://www.facebook.com/recosfa/videos/1419555231475159/) y los evidenciados en la presente acción caso peaje Chinchiná, que se realicen los estudios topográficos, cartográficos biogeográficos de rigor, que se construyan los primeros ecoductos en estos sitios donde ya hay reportes concretos y necesidades evidentes y apremiantes.
Que se construyan urgentemente y se prevengan más biocidios pues 2 Por medio de auto de 30 de septiembre de 2019, el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Manizales – Caldas, declaró la falta de competencia para conocer de la demanda y fue remitida al Tribunal Administrativo de Caldas. 3 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las primeras peticiones se hicieron en el 2012 a algunas de estas entidades y al hacer caso omiso de ellas se convierte en BIOCIDIO el delito ecológico pues la intención sería seguir condenando a estas especies a la muerte. 2.
En concordancia con el principio de transpersonalización violado. Que estas entidades requeridas se solidaricen y se les ordene a las entidades remitidas financiar proyectos comunitarios y de ongs ambientalistas en capacitaciones y sensibilizaciones en cuidado de la fauna silvestre en la prevención del atropellamiento. Que reforesten para mitigar la tala de árboles en la ampliación de márgenes viales. 3.
En coherencia con el principio del desarrollo sostenible en su devastación de cemento insostenible: que cumplan con la paga de tasas de retribución ambiental. Que las entidades implicadas financien la creación y sostenimiento de centros especializados con profesionales especializados en cada especie, centros de atención, protección y reproducción de las especies atropelladas más afectadas según los amplios estudios.
Mínimo Uno en el municipio. 4. Que cumplan con el Principio de precaución: que se ordene presentar los estudios y en cada nueva concesión vial otorgada previa y desde la fecha de esta sentencia estén contemplados los ecoductos como medida de precaución para la disminución del atropellamiento de fauna silvestre. Que retribuyan en responsabilidad biosocial;
Teniendo en cuenta que varias de estas especies son consideradas sagradas para los pueblos milenarios aún supervivientes en el territorio, que realicen en cada uno de ellos tipificados como resguardos indígenas, ceremonias de perdón, capacitaciones de rescate y cuidado de la fauna como símbolos de pensamiento ancestral y se capacite en formación de guardas de la fauna silvestre en estos resguardos.
Para cumplir con el Principio de extraterritorialidad En sus dos fases: * Principio de unidad: integrar la biogeografía además que con la construcción de los ecoductos, con la siembra de flora, árboles específicos de cada zona otrora alimento y refugio de las especies afectadas, crear, recrear y reconstruir nichos de las diferentes especies, sitios de nidación fracturados y fragmentados por las vías.
Ya que es de carácter sistémico, por lo tanto no conoce fronteras políticas, divisiones de carreteras, El ambiente viaja. Repercute en otra a través del agua, del aire, de la fauna. *Concurrencia de Competencias: Que por medio de actividades públicas, programas educativos en los canales regionales, fiestas ambientales y culturales donde se explore el territorio,se siembre se mapee, se identifique la biota y recursos y se eduque a la comunidad en las recomendaciones para la protección de la fauna y prevención de su atropellamiento, las corporaciones autónomas, las concesiones, los entes privados beneficiados por estas o beneficiarios en regiones y municipios, las asambleas departamentales, concejos municipales, los representantes del municipio y cada poder; militar, político, religioso, económico y medios de comunicación, evidencien estas acciones permanentes en pro de la educación y prevención del ecosidio-biocidio de la fauna silvestre en armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario.
Así entonces se protege el derecho de las generaciones futuras a gozar de las especies y de un ambiente sano y con riqueza biológica (en el art 80 CP de 1993). 5. En reciprocidad con el Principio de participación Ciudadana: Se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve.
Para ello que las partidas globales que las JAL no ejecuten se destinen a capacitaciones públicas, comunitarias en educación de los principios del derecho ambiental y mecanismos de participación ciudadana. Así, para la aplicación de 4 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquier proceso o proyecto es necesario utilizar una metodología que conjugue la actividad del conocimiento de la realidad, mediante mecanismos de participación de la comunidad, destinados al mejoramiento de sus condiciones de vida.
A estos fondos que se sume el monto que este tribunal de justicia estime en cumplimiento al principio de:
6. EL QUE HACE EL DAÑO AMBIENTAL PAGA- Contraloría ¿a este principio si le harán caso? Es función del derecho dentro de los criterios razonables de probabilidad encontrar al sujeto agente del daño, individualizar el origen de la actividad productora del daño y juzgar en derecho por el bien de la vida misma su valor. ¿Cuánto vale un puma en vía de extinción, un oso de anteojos, un venado, cada especie de ave, un caimán una iguana un ungulado, un cérvido, etc ? multiplicado a millones por día. Esto da una cifra millonaria también sólo con los estudios rigurosos de tramos específicos en carreteras colombianas ya referidos donde en un solo tramo se pueden encontrar en un día más de 100 individuos de una sola especie.
Y 33 de 36 especies conocidas en una zona. Esto es abismal y más que alerta roja, estas concesiones están diezmando a un ritmo aterrador nuestra flora, fauna, y recursos. Que paguen financiando un biólogo y un profesional en ciencias sociales por cada especie en campo para el tiempo y espacio necesario para determinar un stood book y estado del arte de cada una de las especies con mayor índice de atropellamiento en nuestro municipio, financiando cámaras trampa con visión nocturna, cámaras de fotografía adecuadas, equipos y herramientas necesarias que estos profesionales necesiten para dicha elaboración científica de gran valor para el mundo actual.
Que socialicen ampliamente dichos resultados. 7. En coherencia con el Principio de racionalidad (Estocolmo): se postula que la formación de una racionalidad ambiental es un proceso de renovación del mundo, de deconstrucción de los fundamentos de la civilización occidental y las falacias de la globalización económica; y que el diálogo de saberes apunta hacia un renacimiento que surgirá del encuentro de los seres, ya que este diálogo intercultural racional fue omitido por las concesiones;
De acuerdo a la lógica común, aunque en estos casos de vías monstruosas el sentido común es el menos común de los sentidos. Todo debe haberse realizado en conformidad a los estudios científicos previos, censos poblacionales, socializaciones, planes biosociales de manejo, líneas bióticas, abióticos, biogeográficos, de clados (sic) y dispersionismo (sic) ambiental.
Para entender esa OTRA RACIONALIDAD que se elabore un informe de campo sobre la cosmovisión en la forma de habitar de cada una de las comunidades ancestrales aún supervivientes en nuestro territorio, como "ordenan su territorio" más bien como ellos se adaptan a un territorio sin hacer daño ambiental, cómo y con qué construyen, cuál es su centro, su periferia, cómo viajan. cómo habitan.
Cada una de ellas. 8. En paralelo con el Principio de la evaluación del impacto Ambiental. Ley 99 de 1993 Numeral 11. Art 27: "toda persona natural o jurídica, pública o privada que proyecte realizar o realice cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro ambiental, está obligada a declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra o actividad".
Art 28. Derogado por evaluación del impacto ambiental. (Programa de vigilancia y recuperación) que desde archivo preexistente exponga el peligro detallado y porcentual por especie y puntos calientes posibles de atropellamiento de fauna silvestre por zonas que debió haber realizado cada concesión. De lo contrario se investigue por la moralidad administrativa a las fiscalías ambientales, a las corporaciones autónomas y demás implicados, se les penalice por haber realizado contratos, otorgadas licencias sin estos estudios., se les haga corresponsables del daño y obligue a reparación. Principio Pro Natura: Conferencias de Estocolmo 1972 medio ambiente (aunque este término es incorrecto)-hombre-flora y fauna.
Art 85 de la ley 99 de 1993. Obligación de restaurar el medio ambiente 5 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Art 9 de la ley 472 de 1998 por acción u omisión, reparado o restituido. Además estas nuevas megaestructuras (sic) viales, con su aplicación de nuevas tecnologías modificaron los conceptos tradicionales de espacio (ampliando los márgenes de deforestación a lado y lado) y también generan nuevas realidades que se sintetizan en entornos más áridos contribuyendo al aumento del calentamiento Global y en su uso al aumento de emisiones de Co y otros agentes tóxicos.
Alterando las formas de actuar de las comunidades en un territorio específico (daño de cultivos por cambio de temperaturas, caso Dorada-victoria) Por todo ello, es necesario que se establezca los sistemas de control que aseguren que las inversiones en carreteras se dirigen a aquellas actuaciones que menos contribuyen al cambio climático y que menos expuestas están a sus consecuencias.
La fauna, biota y flora no se protegen si no se educa al humano, Se hablan ya de vías 5 G sin haber acabado las 4 G y éstas quedaron mal, pero ¿que se invierte en la población de esto? Poblaciones humanas también fracturadas, el paisaje se fractura, los entornos visuales sufren un daño y fragmentación, los lugares donde otrora se organizaban las prácticas sociales se convierten en una síntesis desorganizada de desconexión de diferentes espacios físicos, ciudades y paisajes integrados grotescamente a infraestructuras de red que incluyen tecnología avanzada que cada vez están más a la mano de cualquier sociedad y que tienen el gran desafío de adoptar las instituciones a los nuevos modelos, no para estar al servicio de una nueva economía tecnológica, sino para que la nueva economía sirva al medio social, ambiental, cultural y político de la ciudad.
Para saldar esta deuda biosocial arrasada por las concesiones se pide también que los llamados puntos de información sean más, dos mínimo (sic) para este municipio se transformen en puntos de FORMACIÓN, pues no se protege lo que no se conoce, donde se conozca el territorio, en un entorno virtual y visual se eduque en lo específico de cada zona, su biogeografía, su biota y se transmita el ánimo proteccionista y de precaución con la vida silvestre y se rescate los valores tradicionales y culturales.
Por último que los planes de desarrollo nacionales estén en congruencia con el tratado de Kioto y los Planes de Movilidad Sostenible obligatorios por ley en municipios con población superior a 100.000 habitantes. Estos planes deberán fomentar el uso del transporte público y los medios no motorizados […]”3. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.
Indicó que animales de distintas especies como cérvidos, bóvidos, jabalíes, carnívoros, dentro de los que se destacan, los pumas andinos, tigrillos, linces, lobos, nutrias, martas, caninos de todas las razas; lagomorfos como liebres y conejos; insectívoros como erizos, musarañas; roedores y reptiles, mueren diariamente en las carreteras debido al fraccionamiento de sus hábitats lo que altera o impide su acceso a la alimentación y a las fuentes hídricas. 3 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 002Demanda. 6 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Manifestó que se generan accidentes de tránsito al esquivar a los animales en la vía. Que la organización Red Colombiana de Seguimiento de Fauna Atropelladas - RECOSFA trata de registrar y georreferenciar los atropellamientos sin que hasta el momento se realicen acciones prácticas de mitigación. 3.3.
Argumentó que la omisión de los principios del derecho ambiental ha generado un daño ambiental incalculable en el cual a diario mueren millones de animales porque no se han realizado estudios y acciones efectivas como los ecoductos específicos para cada especie en las diferentes zonas. 3.4. Afirmó que no hay aplicación de los estudios que sugieren la construcción de ecoductos que deben ser necesarios en los planes de manejo ambiental y en el territorio, en la creación de corredores biológicos para la protección de las especies afectadas por parte de las concesiones. 3.5.
Señaló que entre 1956 y 1980 el complejo lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Marta fue afectado por diversos factores naturales y antrópicos, dentro de ellos la construcción de la carretera que comunica a la ciudad de Barranquilla con Ciénaga, la cual interrumpió el flujo hídrico natural entre la Ciénaga y el mar, por el aumento en la producción de la salinidad y resequedad de los suelos, con la consecuente disminución del bosque de manglar, de la biodiversidad y el recurso pesquero.
El trámite del proceso, en primera instancia 4. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 22 de octubre de 2019 resolvió inadmitir la demanda para que corrigiera los siguientes aspectos: “[…] [p]ara que concrete cual es el ámbito territorial de las pretensiones, o sea sí es solamente al Municipio de Manizales o (sic) es todo el territorio del departamento de Caldas.
Las pretensiones deben concretarse a las peticiones que se realizaron cuando se agotó el requisito de procedibilidad ante las entidades a las cuales solicitó la protección de los derechos colectivos. Debe allegar el requisito de procedibilidad de todas las entidades demandadas. Debe identificar los “demás responsables” y el agotamiento del requisito de procedibilidad ante todas las entidades que demanda y que considera responsable […]”4. 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 022ED_001EXPEDIENTEESCANEA.Pág. 149 y 150. 7 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1. Por su parte, el actor popular, Pablo Cesar remitió correo electrónico en el que indicó: “[…] omisión fatal por parte DE INVIAS, SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, CORPORACIONES AUTÓNOMAS, ALCALDÍA DE MANIZALES Y ALCALDÍAS VECINAS MINISTERIO DE TRANSPORTE, MINISTERIO DE AMBIENTE, AUTOPISTAS DEL CAFÉ, GRUPO ODINSA, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA, DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL Y LAS DIFERENTES CONCESIONES, RUTA DEL SOL, PACÍFICO 1,2,3 POR LEY Y COMPETENCIA AMBIENTAL DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, CONCEJOS MUNICIPALES Y DEMÁS RESPONSABLES en el municipio. 2.
Pretensiones concretadas en las peticiones: Respuesta: Se anexó los derechos de petición donde se lee en cada caso: "realizar el máximo de ecoductos donde históricamente se reporte" " solicito se dé solución urgente a esta situación." 3. Agotar el requisito de procedibilidad Respuesta: oficié mediante derecho de petición a todas las entidades y se anexaron sus respuestas. 4.
Identificar a los demás responsables: Respuesta: corresponde a la justicia encontrar más responsables del daño. Se (sic) considera que con los oficiados por el accionante son los necesarios […]”. 5. Posteriormente el Tribunal, mediante auto proferido el 10 de marzo de 20205 admitió la demanda contra el Municipio de Manizales, el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías, Autopistas del Café y la Corporación Autónoma Regional de Caldas y, en especial, consideró que “[…] [e]l ámbito territorial de la acción popular se circunscribirá solo al Municipio de Manizales y el comprendido por la Concesión Autopista del Café […]” (Destacado fuera de texto).
Contestaciones de la demanda 6. La sociedad Autopistas del Café S.A. contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que la acción popular carece de sustento fáctico y jurídico, lo cual pone en riesgo el debido proceso en su modalidad de contradicción y defensa de la sociedad. 6.2. Aclaró que la sociedad es una persona jurídica de derecho privado que construyó unas obras recibidas a satisfacción, que suscribió con el INVIAS el contrato de concesión núm. 113 de 1997 con el objeto de “realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del 5 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 022ED_001EXPEDIENTEESCANEA.Pág. 163 a 165. 8 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto vial ARMENIA – PEREIRA – MANIZALES”, el 1 de febrero de 2009 terminó la etapa de construcción del contrato y la entidad concedente recibió. 6.3.
Expresó en relación con los hechos que no se identifica alguna carretera en particular, que la acusación es acierta, abstracta y genérica, además, que no señala las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurriría lo que relata el actor popular, que los estudios allegados con la demanda no se refieren a los departamentos de Risaralda, Caldas o Quindío que es donde se ubica el proyecto vial. 6.4.
Señaló que, para el caso de Autopistas del Café S.A., tanto la autoridad Nacional de Licencias Ambientales como las corporaciones autónomas regionales verificaron el cumplimiento de los instrumentos de manejo ambiental y no han hecho requerimientos o amonestaciones de ningún tipo relacionadas con la ausencia de alguna de las obras que se pretenden. 6.5.
Reiteró que Autopistas del Café S.A. no tiene facultad para planear obras públicas ni disponer recursos para su ejecución ni ejecutarlas cuando no le han sido contratadas. 6.6. Indicó que no se identifica dentro de la demanda el concepto de violación ni se menciona algún hecho que permita inferir la supuesta vulneración de los derechos colectivos invocados. 6.7.
Aclaró que cada una de las obras adelantadas por Autopistas del Café y entre ellas la ampliación de vías cuenta con el respectivo instrumento de manejo ambiental que le sea aplicable, y se establecen las medidas de compensación que son de obligatorio cumplimiento. Manifestó que en relación con el cruce de fauna silvestre ha instalado demarcación suficiente en las áreas donde se ha evidenciado cruce de animales de distintas especies, la demarcación es fabricada en material reflectivo y que su ubicación es coordinada con las autoridades locales ambientales como la Corporación Autónoma Regional. 6.8.
Señaló que, para el caso puntual de la concesión vial, se identificó la zona de influencia del Parque Regional Natural Barbas Bremen, el cual se encuentra ubicado entre el Municipio de Filandia y Circasia en el Quindío. De igual manera se identificó el sector vial que conduce del Municipio de Santa Rosa de Cabal en Risaralda, pasando por Chinchiná y llegando a Manizales.
En consecuencia, se instalaron señales preventivas reflectivas que advierte sobre la presencia de animales 9 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co silvestres en la zona, para sensibilizar a los usuarios de la vía para la conducción responsable. 6.9.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; “Inexistencia de los elementos estructurales de la responsabilidad”; “Cumplimiento de las obligaciones contractuales de Autopistas del Café S.A.”; “Inexistencia de un nexo causal entre el supuesto daño o peligro causado con una conducta de Autopistas del Café S.A.”;
“Cualquiera que se derive del presente escrito”; y “Cualquiera que resulte probada en el proceso”6. 7. La Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS contestó la demanda7, por medio de apoderado, en la cual se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1. Señaló que no le constan los hechos descritos en la demanda, específicamente en los hechos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto, manifestando que estos no están respaldados por documentos o pruebas concretas y que corresponde al accionante aportar la prueba de lo alegado. 7.2.
Manifestó que ha desarrollado una serie de estrategias y acciones de educación ambiental dirigidas a la conservación, restauración y uso sostenible de los recursos naturales, especialmente en temas como el tráfico ilegal de fauna y la sensibilización de la comunidad frente a los atropellamientos de animales en las vías, cubriendo puntos críticos del departamento mediante la instalación de señales verticales y la realización de campañas como “En la Vía también hay Vida”. 7.3.
Agregó que, en cumplimiento de la Ley 1333 de 20098 y la Resolución 2064 de 20109, se han creado tres centros de atención, valoración y rehabilitación de fauna silvestre, ubicados estratégicamente en el departamento de Caldas para atender a las especies afectadas por la actividad humana. 7.4. Consideró que, según el Decreto 1076 de 201510 y el Decreto 3573 de 201111, la ANLA es la entidad responsable de otorgar licencias ambientales para proyectos de infraestructura vial de carácter nacional, incluyendo la construcción de 6 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente digital documento denominado: 022ED_001EXPEDIENTEESCANEA páginas 203 a 242. 7 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado:022ED_001EXPEDIENTEESCANEA.pdf, Folio 241 a 252 (481 a 503) 8 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” 9 “Por la cual se reglamentan las medidas posteriores a la aprehensión preventiva, restitución o decomiso de especímenes de especies silvestres de Fauna y Flora Terrestre y Acuática y se dictan otras disposiciones” 10 “Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible” 11 “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones” 10 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pasos ambientales.
En este contexto, mencionó que, a través del Oficio núm. 2018- IE-00000616, emitido el 12 de enero de 2018 por esta entidad, notificó al actor popular sobre su falta de competencia para evaluar y autorizar licencias ambientales relacionadas con la red vial nacional. 7.5. Determinó que, en cuanto a la competencia en materia vial, CORPOCALDAS no tiene responsabilidades en la construcción y mantenimiento de vías, conforme a lo estipulado en la Ley 105 de 199312 y la Ley 715 de 200113, este marco normativo se asigna dicha competencia al Instituto Nacional de Vías y a las entidades territoriales.
En consecuencia, al ser una entidad ambiental, CORPOCALDAS carece de atribuciones para gestionar infraestructura vial, que son competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por lo tanto, no se le puede atribuir responsabilidad alguna en los problemas viales planteados. 7.6. Concluyó que ha actuado dentro de los límites de su competencia y conforme a la legislación vigente, no pudiendo ser responsabilizada por la omisión de licencias o medidas que corresponden a la ANLA. 7.7.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva y competencia exclusiva de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-”; y “Falta de competencia de la Corporación Autónoma Regional de Caldas en el otorgamiento de licencias ambientales o ejecución de proyectos cuando no se encuentran en el área de su jurisdicción”. 8.
La Nación - Ministerio de Transporte contestó la demanda14, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 8.1. Determinó que su rol primordial incluye la formulación y adopción de políticas, planes, programas y regulaciones económicas y técnicas en materia de transporte carretero, marítimo, fluvial, ferroviario y aéreo. 8.2. Reconoció el impacto significativo que los atropellamientos de fauna tienen sobre la biodiversidad, así como la importancia de la colaboración interinstitucional entre el Estado, la academia y la comunidad para mitigar esta problemática.
Destacó que, en conjunto con entidades como INVIAS, ANI, ANSV, MADS e Instituto 12 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” 13 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros" 14 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 46_170012333000201900499011EXPEDIENTEDIGI20231101105742 11 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Humboldt, se ha fortalecido la recopilación y análisis de datos, lo que ha permitido desarrollar lineamientos, guías técnicas y modelos predictivos para prevenir el atropellamiento de fauna silvestre. 8.3.
Precisó que se han llevado a cabo talleres regionales en principales ciudades para sensibilizar a la población sobre la mitigación del atropellamiento de fauna. Además, destacó el desarrollo del aplicativo de la Red Colombiana de Seguimiento de Fauna Atropellada – RECOSFA, gestionado por el Instituto Tecnológico Metropolitano de Medellín en colaboración con la ANI, e indicó que este aplicativo facilita la recopilación de información por parte de los concesionarios viales sobre las medidas de mitigación implementadas y los incidentes de atropellamiento.
Igualmente, que el INVIAS implementó el aplicativo SUKUBUN, destinado a capturar información sobre el atropellamiento de fauna silvestre y desarrolló la “Política de Sostenibilidad para la Infraestructura de Transporte”, que incluye la creación de un comité de sostenibilidad para la captura de información sobre avistamientos y atropellamientos de fauna. 8.4.
Subrayó que con estas acciones se pretende elaborar un mapa de vulnerabilidad faunística en la red vial nacional, que identifique puntos críticos de atropellamiento y acompaña proyectos viales en el desarrollo de medidas de prevención y mitigación. 8.5. Consideró que no queda demostrada una vulneración efectiva, daño o amenaza actual contra las especies de vida silvestre como resultado directo de la ausencia de ecoductos o pasos ambientales, toda vez que el despliegue de políticas y proyectos ha sido propicio para atender las necesidades de protección de la fauna en relación con las infraestructuras viales. 9.
El Instituto Nacional de Vías - INVIAS contestó la demanda15, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 9.1. Argumentó que no tiene responsabilidad en los hechos denunciados, ya que en todas las vías bajo su gestión se han implementado medidas adecuadas para la protección de la fauna, como la construcción de pasos de fauna y la instalación de sistemas de drenaje que permiten el cruce seguro de animales. 15 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: Contestaciòn popular rad 201900499 (1).pdf 12 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.2. Señaló que ha implementado la “Política de Sostenibilidad” para la infraestructura vial, adoptada mediante la Resolución 405 de 2020.
Esta política abarca medidas ambientales a lo largo de todo el ciclo de vida de los proyectos de infraestructura vial, desde su planeación hasta su operación, asegurando la protección de la fauna y la flora en los proyectos a cargo de la entidad. 9.3. Implementó el sistema SUKUBUN, una plataforma que captura y monitorea información sobre el atropellamiento de fauna.
Los datos recolectados permiten evaluar los incidentes y diseñar medidas de mitigación. Esta acción se enmarca en la política de sostenibilidad, y el instituto afirmó que el sistema está en fase de desarrollo y recolección de datos para futuros análisis. 9.4. Explicó que, desde 2013, ha desarrollado los Lineamientos de Infraestructura Verde Vial, que incluyen diseños específicos de pasos de fauna para los nuevos proyectos viales.
Además, cuenta con una guía para el manejo de fauna atropellada, en coordinación con otras entidades nacionales, para definir y ejecutar estrategias que minimicen los impactos sobre la fauna. 9.5. Destacó que, en su sitio web, existe un enlace llamado "Club Vida en la Vía", el cual busca promover entre los usuarios de las vías la prevención del atropellamiento de fauna silvestre.
Esta es una campaña de concienciación para los conductores y un esfuerzo adicional dentro de las medidas de sostenibilidad implementadas por el INVÍAS. 9.6. Aseguró que prevé el diseño y construcción de pasos de fauna como parte de sus requisitos en los nuevos contratos. Estas medidas se establecen desde la etapa de estudios y diseño de los proyectos para evitar el atropellamiento y garantizar la conservación de la fauna silvestre en las áreas de influencia de las vías. 9.7.
Aseguró que no tiene legitimación en la causa por pasiva en relación con la Autopista del Café, ya que esta es una vía concesionada y, por tanto, su operación y mantenimiento no son competencia directa del Instituto. 9.8. Afirmó que el accionante no ha presentado pruebas claras que vinculen las acciones u omisiones del INVÍAS con la supuesta vulneración de derechos colectivos.
Además, sostuvo que los hechos relacionados con el atropellamiento de fauna ya han sido solucionados a través de la implementación de diversas medidas. Entre ellas, mencionó la instalación de alcantarillas y otros sistemas de cruce seguro 13 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cada 100 metros en las vías bajo su control, así como el desarrollo de políticas ambientales y de sostenibilidad que incluyen la protección de la fauna silvestre. 9.9.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva del instituto nacional de vías, respecto de la autopista del café”; ii) “inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías”; iii) “carencia de prueba de la vulneración o amenaza de derechos colectivos respecto del instituto nacional de vías”; y iv) “hecho superado”. 10.
La Agencia Nacional de Licencias Ambientales - ANLA16, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 10.1. Reconoció los impactos negativos que los proyectos lineales, como vías y carreteras, generan sobre las comunidades de fauna, incluyendo la muerte abundante de diversas especies de vertebrados tetrápodos y los efectos adversos de la fragmentación de hábitats.
Por ello, los proyectos sujetos a la obtención de una Licencia Ambiental deben implementar medidas de manejo ambiental para prevenir, mitigar, corregir o compensar dichos impactos. Sin embargo, se precisó que los impactos mencionados en la demanda por el actor popular no están directamente asociados a ningún proyecto licenciado por esta Autoridad, lo que resalta la falta de fundamento en las alegaciones presentadas. 10.2.
Indicó que, el proyecto “Construcción de la segunda calzada y tercer carril, así como la rehabilitación en los sectores de Armenia, Club de Tiro, Chinchiná, y otros, correspondientes a la vía Armenia - Pereira - Manizales” cuenta con un Plan de Manejo Ambiental, contenido en la Resolución núm. 1031 de 2020, el cual incluye medidas específicas para la protección de la fauna. 10.3.
Señaló que ha realizado un seguimiento estricto de la implementación de las medidas ambientales, el cual consta mediante el Concepto Técnico de Seguimiento y Control Ambiental núm. 1511 del 28 de marzo de 2022, y se acogió mediante el Acta 86 de la misma fecha. Dentro de las medidas implementadas, se destaca la señalización en las áreas de alto riesgo de atropellamiento de fauna y la implementación del programa "Pon tus ojos en la vía", que permite a los usuarios reportar avistamientos o atropellos de fauna; al igual que se advierte que se construirán los pasos de fauna requeridos en el desarrollo de la ejecución del tramo vial. 16 Vinculada mediante audiencia de pacto de cumplimiento con fecha de 19 de abril de 2022.
Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: Contestación AP- 2019-00499.pdf. 14 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.4. Precisó que, aunque no está dentro del área de interés, se contempló dentro del proyecto "Variante La Paz" la construcción de pasos de fauna tipo box culvert en cumplimiento de las medidas de manejo ambiental del Plan de Manejo Ambiental aprobado mediante la Resolución núm. 785 de 2015, incluyendo el uso de pasos específicos para especies de fauna silvestre.
Además, se concluyó que el paso de fauna ha sido utilizado de manera efectiva por mamíferos y aves, lo cual contribuye a la reducción de atropellamientos y favorece la reproducción de estas especies según el informe de monitoreo. 10.5. Argumentó que no tiene ninguna responsabilidad en los hechos denunciados, ya que no existe un nexo de causalidad entre sus actuaciones y los daños alegados, puesto que las acciones realizadas se enmarcan dentro de sus competencias y en cumplimiento de las regulaciones ambientales, y que, por lo tanto, no puede ser considerada responsable de la vulneración o amenaza a los derechos colectivos alegados. 10.6.
Sostuvo que no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que no ha participado en los hechos que originaron la demanda, ni tiene la obligación contractual o legal de satisfacer las pretensiones del demandante, “[…] toda vez que como se ha indicado, una vez verificada la ubicación de las zonas de alto riesgo de atropellamiento de fauna indicadas por el actor popular en zonas aledañas a la ciudad de Manizales, ninguna de ellas se asocia directamente a algún proyecto licenciado por esta Autoridad […]”. 10.7.
Afirmó que, de acuerdo con el principio de carga de la prueba, corresponde al accionante demostrar la veracidad de sus afirmaciones. Sin embargo, subrayó que no se presentaron pruebas suficientes para demostrar que la entidad es responsable por los daños alegados. 10.8. Finalmente, propuso las excepciones que denominó: i) “inexistencia de responsabilidad y nexo de causalidad”; ii) “improcedencia de la acción popular por inexistencia de amenaza o vulneración a los derechos colectivos por parte de la ANLA”; iii) “falta de legitimación por pasiva”; iv) “insuficiecia (SIC) probatoria- carga probatoria en cabeza del accionante”. 15 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
La Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible contestó la demanda17, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 11.1. Indicó que no existe evidencia suficiente que demuestre que se haya vulnerado algún derecho o interés colectivo. 11.2. Precisó que el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, actualmente conocido como Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, creó la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales mediante el Decreto núm. 3266 de 2004.
Esta dirección fue responsable de otorgar y supervisar las licencias ambientales. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Decreto núm. 3573 del 27 de septiembre de 2011, se constituyó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA, la cual asumió las competencias anteriormente ejercidas por dicha dirección. 11.3. Afirmó que, de acuerdo con el artículo 2° ibidem, la ANLA no solo tiene la facultad de otorgar o negar licencias, permisos y trámites ambientales, sino que también está encargada del seguimiento a los mismos y de representar judicial o extrajudicialmente a la Nación en asuntos relacionados con su competencia. 11.4.
Reiteró que la ANLA ha asumido el rol que antes correspondía a la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, que operaba bajo el Viceministerio de Ambiente del extinto Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 11.5. Señaló que como entidad responsable de formular políticas en materia ambiental y de recursos renovables, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible carece de competencia para asuntos relacionados con licencias ambientales, y dado que el órgano que expidió la licencia ya no existe, se reconoce que la competencia para el seguimiento y la gestión de dicha licencia recae en la ANLA. 11.6.
Finalmente, propuso la excepción que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. 12. La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI contestó la demanda18, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 17 Vinculada mediante audiencia de pacto de cumplimiento con fecha de 19 de abril de 2022. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 49_170012333000201900499011EXPEDIENTEDIGI20231101110049 18 Vinculada mediante audiencia de pacto de cumplimiento con fecha de 19 de abril de 2022. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: Contestación ANI - AP 2019-00499-00.pdf 16 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.1.
Indicó que, a través de la Resolución 115 de 16 de febrero de 1999, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible otorgó una licencia ambiental al Instituto Nacional de Vías para la construcción de la segunda calzada y tercer carril en el proyecto vial Armenia-Pereira-Manizales. Posteriormente, mediante la Resolución 0420 del 17 de mayo de 2001, se autorizó la cesión de derechos de esta licencia a la Sociedad Autopistas del Café S.A., la cual ha implementado diversas medidas de manejo ambiental, como la señalización preventiva para la protección de la fauna y programas de capacitación en educación ambiental, con el fin de mitigar los impactos ecológicos derivados de las obras. 12.2.
Consideró que, conforme a la Resolución 1031 del 8 de junio de 2020, la ANLA modificó la licencia ambiental para incluir un Programa de Protección de Fauna dentro del Plan de Manejo Ambiental del proyecto, actualizando así las disposiciones previas. Destacando que la concesionaria ha implementado acciones clave para proteger la fauna en la Autopista del Café, incluyendo la instalación de señalización preventiva para cuidar a los animales que cruzan la vía. Además, se han llevado a cabo medidas de capacitación y educación ambiental, así como la delimitación del área de intervención. También se lanzó el programa “Pon tus ojos en la vía” en la aplicación de Autopistas del Café, que permite a los usuarios reportar avistamientos de fauna y casos de atropellamiento. 12.3.
Manifestó que se ha desarrollado una Agenda Ambiental Interministerial, entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Transporte, con el propósito de proteger la fauna en el marco de proyectos de infraestructura vial en Colombia. En este contexto, se han desarrollado lineamientos específicos para “[…] evitar, prevenir, mitigar y corregir los potenciales impactos ambientales negativos […]”.
Así, tanto la ANI como las concesiones y las autoridades ambientales han estado aplicando estos lineamientos en todas las fases de planificación y construcción de carreteras, garantizando que las obras no solo cumplan con los requisitos técnicos, sino que también integren estrategias que protejan a la fauna, lo cual se evidenciará en el desarrollo del proceso judicial. 12.4.
Señaló que no ha vulnerado ningún derecho colectivo, en tanto ha ejecutado sus funciones de planificación y ejecución de proyectos de concesión, conforme al Decreto 4165 de 2011, reconociendo las nuevas problemáticas ambientales que requieren un fortalecimiento de capacidades. En este marco, en colaboración con el Instituto Tecnológico Metropolitano de Medellín, llevó a cabo en 2021 jornadas de capacitación dirigidas a concesiones e interventorías sobre la prevención de 17 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atropellamientos de fauna y la gestión de esta problemática.
Además, ha garantizado que los proyectos de infraestructura pública se desarrollen siguiendo los lineamientos de infraestructura verde vial, lo que evidencia su compromiso con la sostenibilidad. 12.5. Enfatizó que, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Decreto Ley 3570 de 2011, la ANLA no solo otorga licencias ambientales, sino que también realiza el seguimiento, por tal motivo ha sido la responsable de la veeduría sobre el cumplimiento de la normatividad ambiental en el proyecto vial Armenia-Pereira- Manizales, gestionado por la sociedad Autopistas del Café S.A, como se evidencio con la actualización del Plan de Manejo Ambiental del proyecto, incorporando medidas para prevenir y mitigar impactos sobre la fauna. 13.
Seguros Generales Suramericana S.A, llamado en garantía por Autopistas del Café19, contestó la demanda20 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 13.1. Manifestó que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento fáctico y jurídico, toda vez que los hechos presentados son aseveraciones subjetivas que no cuentan con sustento probatorio, por lo cual el actor popular no ha logrado demostrar que los hechos denunciados tengan relación con las acciones u omisiones de Autopistas del Café S.A., lo que resalta la ausencia del nexo causal. 13.2.
Argumentó que Autopistas del Café S.A. no puede ser la responsable en este proceso porque no tiene la calidad de autoridad ambiental ni la obligación de ejecutar obras de infraestructura que no estén estipuladas en el contrato de concesión. Determinó que sus funciones se limitan a las obras de rehabilitación, mantenimiento y operación vial, y que la responsabilidad de la protección ambiental, como la construcción de ecoductos, recae en las autoridades competentes, no en la concesionaria 13.3.
Afirmó que el daño ambiental alegado, en particular los atropellamientos de fauna, no fue causado por Autopistas del Café S.A., sino por conductores particulares o terceros ajenos a la concesionaria, por ende, no puede ser responsabilizada por la conducta de terceros que transitan por la vía, ya que no tiene control sobre esos eventos.
En este caso, los conductores individuales serían los responsables directos de los atropellamientos, y no la concesionaria. 19 Vinculada por medio de auto de 5 de noviembre de 2023. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado 025ED_004AUTO201949900AD.pdf. 20 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: CONTESTACIÓN DEMANDA Y LLTO GTÍA- SURAMERICANA S.A.- ACCIÓN POPULAR. PABLO CESAR CALDERON AGUIRRE RAD. 201900499 18 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.4.
Determinó que Autopistas del Café S.A. ha cumplido todas las obligaciones estipuladas en el Contrato de Concesión núm. 0113 de 1997, incluidas las relativas a la protección del medio ambiente. Asegurando que la concesionaria ha implementado todas las medidas de mitigación ambiental requeridas por las autoridades competentes y que no existe evidencia de incumplimiento alguno 13.5.
Manifestó que la responsabilidad por el deterioro ambiental no recae exclusivamente en el Estado o en la concesionaria, ya que los asociados, es decir, la sociedad y los individuos, también deben asumir parte de la responsabilidad en la preservación del medio ambiente. 13.6. Solicitó que se declare la prescripción de la acción, argumentando que ha transcurrido el plazo legal para hacer las reclamaciones, por lo que no puede exigirse responsabilidad alguna a la concesionaria. 13.7.
Respecto a las pretensiones del llamamiento en garantía, la aseguradora sostuvo que los riesgos denunciados no están amparados en las pólizas contratadas. Afirmó que la póliza de responsabilidad civil no cubre los daños ambientales alegados, ni los derivados del dolo, tal como lo estipula el artículo 1055 del Código de Comercio. Además, señaló que existen cláusulas de exclusión que limitan la cobertura en relación con daños ecológicos puros, y que el límite de valor asegurado y los deducibles pactados excluyen cualquier responsabilidad adicional. 13.8.
Finalmente propuso, frente a la demanda, las excepciones de mérito denominadas: i) “carencia de legitimación en la causa por pasiva de Autopistas del Café”; ii) “ausencia de los elementos estructurantes del daño ambiental alegado, la acción popular no cumple con los requisitos señalados en la ley 472 de 1998”; iii) “inexistencia del contenido obligacional peticionado, por ausencia de prueba del nexo causal”; iv)”causa extraña el presunto daño ambiental yace a causa del hecho de un tercero o de terceros no vinculados”; v) “la imputación a autopistas del café s.a. resulta imposible”; vi) “cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión 0113 de 1997, a cargo de la Autopistas del Café S.A.”; vii) “relatividad de la falla en el servicio- el deterioro medio ambiental alegado, no es una obligación absoluta del estado, corresponde también a sus asociados la asunción del mismo”; y viii) “prescripción, caducidad y compensación”. 13.9.
Asimismo, propuso las siguientes frente al llamamiento a garantía: i) “inasegurabilidad del dolo”; ii) “ausencia de cobertura por inexistencia de amparo de 19 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co daños o responsabilidad ambiental”; iii) “exclusión por daños ecológicos puros”; iv) “límite de valor asegurado y deducible pactado”; e v) “inexistencia de solidaridad en el marco del contrato de seguro”. 14.
El Municipio de Manizales presentó escrito de contestación de la demanda, de manera extemporánea21. 15. En calidad de coadyuvantes, los ciudadanos Sebastián Gómez Carbonell, Sofia Gallego Osorio y Luisa Fernanda Benavides Jaramillo22 presentaron contestación de la demanda en los siguientes términos: 15.1. Precisaron que el aplicativo web proporcionado por Autopistas del Café, a pesar de permitir a los usuarios reportar avistamientos de fauna, no es lo eficiente para identificar de manera precisa los puntos donde ocurren con mayor frecuencia atropellamientos de animales.
Esto impide una respuesta efectiva y la toma de medidas adecuadas para mitigar este tipo de incidentes, lo que incrementa el riesgo de atropellamiento en zonas vulnerables. 15.2. Alegaron que, a pesar de las medidas implementadas por Autopistas del Café S.A., como la señalización y el programa "Pon tus ojos en la vía", estas han sido insuficientes para evitar la muerte de fauna silvestre, señalando tan solo en el reporte de febrero se presentaron “[…] al menos seis zorros perrunos en vías de Quimbaya, Filandia, Autopistas del Café y Armenia […]”. 15.3.
Mencionaron estudios académicos realizados en el departamento de Caldas, que confirman la ocurrencia frecuente de atropellamientos de fauna en las vías del área, lo que refuerza la necesidad de adoptar medidas más robustas y específicas para proteger a las especies vulnerables que habitan la región. 15.4. Solicitaron que se realice un estudio detallado sobre la fragmentación de los ecosistemas a lo largo del recorrido de la Autopista del Café y la vía que conduce de Manizales al Parque Nacional Natural Los Nevados; y con base en los resultados del análisis de fragmentación, se determinen y ejecuten las medidas necesarias para mitigar el impacto ambiental negativo que estas vías han generado sobre la fauna silvestre, priorizando la protección de especies vulnerables.
Además de la realización de análisis forense en las zonas donde se reporta mayor incidencia de 21 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 022ED_001EXPEDIENTEESCANEA.pdf, Folio 241 a 252 (481 a 503) 22 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 052ED_059COADYUVANCIAAPUNI.pdf 20 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atropellamientos, con el fin de identificar las especies más vulnerables y establecer una línea base de la fauna que habita en estos ecosistemas fragmentados.
La audiencia de pacto de cumplimiento 16. El Tribunal, mediante audiencia de 19 de abril de 2019 llevo a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se suspendió para la vinculación de algunas entidades, posteriormente se continuó el 21 de junio de 2022, y se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes23. Sentencia proferida, en primera instancia 17.
El Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de 18 de septiembre de 2023, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de: (-) falta de legitimación en la causa propuestas por Autopistas del Café SA, Corpocaldas, el Invias, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y la Agencia Nacional de Infraestructura; (-) inexistencia de los elementos estructurales de la responsabilidad propuesta por Autopistas del Café SA; y, (-) falta de competencia propuesta por Corpocaldas.
SEGUNDO: DECLARAR parcialmente probadas las excepciones de: (i) cumplimiento de las obligaciones contractuales de Autopistas del Café e inexistencia de nexo causal propuestas por Autopistas del Café SA; (-) inexistencia de responsabilidad del Invias- carencia de pruebas propuestas por el Invias; (-) inexistencia de responsabilidad y nexo causal – improcedencia de la acción popular insuficiencia probatoria propuestas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
TERCERO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el equilibrio ecológico y la conservación de las especies.
CUARTO: ORDENAR al municipio de Manizales: 4.1. Dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, y caso de no haberlo realizado aun, el municipio de Manizales hará un inventario de los hábitats de las áreas de interés ambiental, o aquellas donde exista fauna silvestre, que pueden ser fraccionados por las redes viales que existen en el municipio.
Con la asesoría de Corpocaldas. 4.2. Dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, determinar específicamente la fauna de dichos hábitats que requieran los pasos de fauna, señalando las características técnicas mínimas que cada especie requiera. Con la asesoría de Corpocaldas. 4.3. El municipio de Manizales deberá adelantar la construcción de los pasos de fauna en las vías municipales, de la siguiente manera: (-) de las especies en peligro en un plazo de un año siguiente a la ejecutoria de la sentencia;
(-) para las demás especies en un plazo de tres años siguientes a la ejecutoria de la sentencia; y, (-) una campaña pública acerca de cada una de las especies en peligro en el municipio 23 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 056ED_066ACTACONTINUACIONP. 21 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Manizales y para evitar su atropellamiento, dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 4.4.
En cuanto a las vías departamentales y nacionales, el municipio de Manizales enviará los requerimientos de pasos de fauna a Corpocaldas y ANLA para que, en el plazo de dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, estas entidades determinen la necesidad de los mismos o las medidas de conectividad de los hábitats pertinentes. En el caso de las especies en peligro, Corpocaldas y la ANLA deberán exigir al Invias y Autopistas del Café la implementación de los pasos de fauna, que deberán ejecutarse en el plazo máximo de dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia.
QUINTO: Se fijan agencias en derecho a favor de la parte demandante, en la suma de un salario mínimo legal mensual vigente.
SEXTO: El Comité de Verificación estará conformado por el magistrado ponente, el demandante Pablo César Calderón Aguirre, un representante del municipio de Manizales, un representante de Corpocaldas y el agente del Ministerio Público ante el despacho del magistrado ponente.
SÉPTIMO: La parte resolutiva de la sentencia será publicada en un diario de amplia circulación local en el municipio de Manizales.
OCTAVO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITASE (sic) copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
NOVENO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remítase al juzgado de origen, previas las anotaciones respectivas en “Siglo XXI” y archívese […]”24. Consideraciones del Tribunal 18. El Tribunal consideró que el problema jurídico a resolver era el siguiente: “[…] ¿Se vulneran los derechos colectivos al ambiente sano, equilibrio ecológico, aprovechamiento de los recursos naturales y al goce del espacio público por la no existencia de ecoductos en las vías en el área del municipio de Manizales? […]”. 18.1.
El Tribunal se refirió a la estructura ecológica del municipio de Manizales y su biodiversidad y también sobre las redes viales en la zona rural del municipio mencionado. Determinó el marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos invocados como vulnerados. Asimismo, se refirió sobre el paradigma ambiental adoptado en Colombia y los animales como seres sintientes y su protección como individuos, la protección de la biodiversidad y los principios de precaución y prevención. 18.2.
El Tribunal consideró las funciones de las entidades en la protección de la biodiversidad en la infraestructura vial, en el que determinó las obras que requieren licencia ambiental, la necesidad de los estudios de impacto ambiental y el sistema 24 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente digital documento denominado: 002ED_168SENTENCIAPRIMERA. 22 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de responsabilidad de la infraestructura vial, igualmente se refirió sobre los contratos de concesión. 18.3.
El Tribunal indicó que se demostró la existencia de un daño contingente y una amenaza a los derechos colectivos en Manizales, debido a la proximidad de las redes viales a áreas de interés ambiental y la presencia de especies en peligro. Se argumentó que el riesgo de atropellamiento de incluso un solo individuo representa una vulneración significativa, a pesar de que los atropellamientos reportados son escasos.
Además, se evidenció un mapa de vulnerabilidad que respalda la necesidad de medidas de protección. 18.4. Consideró que el municipio de Manizales incumplió sus deberes de protección ambiental, al no establecer pasos de fauna que aseguren la continuidad de los hábitats en su jurisdicción. A pesar de que los Ministerios de Ambiente y Transporte han implementado políticas y herramientas para la conservación de la biodiversidad, el municipio no ha demostrado acciones efectivas para proteger la fauna en las redes viales. 18.5.
Determinó que otras entidades, como el Instituto Nacional de Vías - INVIAS y CORPOCALDAS, han llevado a cabo acciones significativas en la protección de la fauna, incluyendo el desarrollo de políticas de sostenibilidad y campañas educativas. Sin embargo, el municipio no presentó evidencias de medidas adecuadas en sus vías, lo que, en criterio del Tribunal, evidencia una falta de coordinación en la protección de la fauna y contribuye al riesgo de atropellamientos. 18.6.
Manifestó que la insuficiencia probatoria del demandante respecto a zonas de protección ambiental y especies en riesgo no excluye la responsabilidad del municipio. Se resaltó la existencia de especies en peligro de extinción en Manizales, cuya protección debe ser prioritaria. Además, el municipio debe mantener un inventario de estas especies y evaluar la conectividad de sus hábitats, considerando la causalidad entre su omisión y el riesgo de atropellamiento. 18.7.
Concluyó que se debe aplicar el principio de prevención, obligando al municipio a adoptar medidas proactivas para evitar el daño a la fauna. La protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y el equilibrio ecológico será garantizada, lo que incluye la consideración de diferentes elementos para la conectividad, no limitándose únicamente a la construcción de ecoductos. 23 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación presentado por la Nación - Ministerio de Transporte 19.
El Ministerio de Transporte presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 19.1. Indicó que la sentencia de primera instancia no establece de manera clara la responsabilidad del Ministerio de Transporte, generando incertidumbre sobre si se le atribuye alguna culpa en el caso planteado por el accionante.
La falta de mención explícita a la entidad en la resolución de la sentencia deja abierta la posibilidad de no ser considerado responsable. 19.2. Consideró que, aunque el Ministerio tiene funciones de coordinación y vigilancia en materia de transporte, no es un órgano ejecutor de políticas, por lo que no existe un nexo de causalidad entre los hechos narrados en la acción popular y las funciones que desempeña. Además, subrayó que las obras públicas en vías nacionales corresponden al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), entidades encargadas de la ejecución de proyectos en este ámbito. 19.3.
Manifestó que el Ministerio ha realizado esfuerzos conjuntos con diversas entidades para mitigar el atropellamiento de fauna silvestre, incluyendo la generación de lineamientos y guías técnicas. A través de talleres regionales, se ha trabajado en sensibilizar a los actores involucrados sobre la importancia de abordar esta problemática, destacando la participación de múltiples instituciones y la comunidad. 19.4.
Determinó que, en virtud de la Ley 105, la responsabilidad por la infraestructura de transporte está claramente distribuida entre la Nación y las entidades territoriales, dejando en claro que el Ministerio de Transporte no es el encargado de construir los ecoductos o corredores biológicos necesarios para proteger la fauna, funciones que recaen en otras entidades como el INVIAS y las Corporaciones Autónomas Regionales. 19.5.
Solicitó finalmente la revocatoria de la sentencia de primera instancia, argumentando que no existe legitimación en la causa por pasiva para el Ministerio 24 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Transporte, porque no se han vulnerado los derechos colectivos invocados y no se le puede atribuir responsabilidad en la presente acción popular25.
Recurso de apelación presentado por la sociedad Autopistas del Café S.A. 20. La sociedad Autopistas del Café S.A. presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 20.1. Indicó que Autopistas del Café S.A., como persona jurídica de derecho privado, está limitada a las actividades expresamente contratadas en su convenio con la Agencia Nacional de Infraestructura, las cuales no incluyen la construcción de “ecoductos”.
Estableció que, al finalizar el contrato en 2027, todas las obras revertirán a La Nación, y que la empresa no está facultada para realizar obras públicas ajenas a su objeto social, lo que implica que cualquier ejecución de obras no contratadas podría resultar en un enriquecimiento sin causa para La Nación. 20.2. Determinó que no existe obligación legal ni contractual que imponga a Autopistas del Café S.A. la construcción de las obras mencionadas en la sentencia, por lo que no puede ser considerada responsable por su incumplimiento.
Afirmó que el demandante no cumplió con la carga probatoria de demostrar los elementos esenciales de responsabilidad colectiva, como el daño, la autoría y la causalidad, y subrayó que la responsabilidad del riesgo hacia la fauna recae en el Municipio de Manizales y las autoridades ambientales, no en la concesionaria. 20.3. Consideró que el Tribunal Administrativo de Caldas reconoció que las medidas para la fauna deben ser definidas por las entidades competentes, y que condenar a Autopistas del Café S.A. a realizar obras cuya necesidad no ha sido establecida por estudios técnicos carece de fundamento.
Solicitó que, en caso de ser necesarias obras civiles, estas deben ser contratadas y remuneradas por La Nación, a través de las entidades pertinentes. 20.4. Manifestó que Autopistas del Café S.A. cumplió con sus obligaciones contractuales, presentando evidencia de que las obras fueron recibidas a satisfacción y que los requisitos ambientales fueron verificados.
Solicitó la modificación de la sentencia para que se reconozca este cumplimiento y se aclare 25 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente digital documento denominado: 118ED_170RECURSOAPELACIONM. 25 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que cualquier requerimiento adicional de obras civiles debe ser gestionado y financiado por la Agencia Nacional de Infraestructura. 20.5.
Solicitó se declaren probadas las excepciones de: i) inexistencia de los elementos estructurales de la responsabilidad; ii) cumplimiento de las obligaciones contractuales e iii) inexistencia de nexo causal. En consecuencia, solicitó la modificación del último inciso del numeral 4.4. para que se indique que es la Agencia Nacional de Infraestructura la que debe contratar y asumir el costo de las obras civiles requeridas para la construcción de los ecoductos26.
Recurso de apelación presentado por la Clínica Socio-jurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas 21. La Clínica Socio-jurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas, parte coadyuvante en el proceso, presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó la modificación del numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de incluir al coadyuvante como integrante del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia27.
Recurso de apelación presentado por el Municipio de Manizales 22. El Municipio de Manizales presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 22.1. Argumentó que el numeral tercero de la sentencia no determinó si los derechos colectivos fueron alguna vez vulnerados, cómo y dónde; si están bajo riesgo de afectación presente y/o futura; si es bajo responsabilidad de cuál o cuáles de las autoridades o entidades; si se probó alguna afectación o riesgo y en qué porcentaje pudo afectarse ese interés colectivo. 22.2.
Se opuso a que se señale como responsable al municipio y a la obligación de reparar las presuntas amenazas o vulneraciones a los derechos colectivos por cuanto las demás entidades vinculadas pueden responder también. 26 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente digital documento denominado: 120ED_172RECURSOAPELACIONA. 27 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente digital documento denominado: 122ED_174RECURSOAPELACIONC. 26 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.3. Aclaró que, a riesgo de parecer indolente, quiere llamar la atención sobre la efectividad de imponer a hoy, actuaciones de obras civiles y campañas educativas alrededor de una fauna que a nivel mundial va perdiendo su espacio ante el crecimiento de la urbe, del cemento, del “desarrollo” y que en la parte rural de nuestro municipio esa realidad no es ajena.
Dados estos impactos ambientales sufridos por cerca de tres décadas y ante la posible merma de conectividad ecológica por la construcción de estas vías autopistas que unen en su tránsito y transporte a las poblaciones de municipios altamente poblados, es muy posible que haya ocasionado cambios en los patrones de movimiento de las especies que, por supervivencia, buscaran en forma natural sus propios “pasos seguros” y, excepcionalmente, atropellos de individuos dado el acceso a este carreteable de la fauna para cruce o tránsito desprevenido. 22.4.
Señaló que la imposición de ecotúneles es reciente para el otorgamiento de licencias ambientales. 22.5. Indicó que no se puede desconocer los esfuerzos realizados por los verdaderos “responsables” de mitigar el impacto ya causado para con las especies que dan vida a lado y lado de nuestras principales vías que nos comunican con nuestros vecinos municipios y es precisamente lo que en forma natural, es decir, dado el relieve e hidrografía que acompañan las mismas vías, obligaron la edificación de puentes y hasta túneles que permiten el paso de la fauna silvestre por encima o debajo de estas estructuras, cuando no es que, por imposición reciente, el actual concesionario, Autopistas del Café SA, alude a la construcción o mejoramiento de “Box coulvert modificados” y que “cumplen” salvo mejor criterio, con permitir el tránsito de especies pequeñas, porque no existe evidencia de grandes vertebrados en la zona para el tránsito a través de éstos.
En consecuencia, adujo la disminución de eventos de atropello de fauna silvestre a casi cero. 22.6. Aclaró que la respuesta a la presente demanda que el municipio dio en su momento (con anexo de la carga probatoria alusiva), fue tenida como recibida por “fuera de oportunidad” pese a sí haberse remitido tal en oportunidad pero por las vicisitudes tecnológicas de la época pandémica tal correo se “extravió” y por ende tal respuesta no obtuvo el más mínimo miramiento pero, vale la oportunidad para aludir a que sí existe tal conocimiento del municipio sobre su entorno ambiental y, para el caso que nos ocupa, sobre las especies en peligro, con todo y que, la fauna silvestre, históricamente, ha sido un tema “vedado” tanto para los empleados del municipio en su Secretaría de Medio Ambiente - Unidad de Protección Animal (UPA) 27 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como de la Policía Nacional en su especialidad ambiental siendo ello de entero y exclusivo conocimiento de CORPOCALDAS con el manejo y rehabilitación que hacen cuando se llevan individuos de estas especies, dada su eventual vulnerabilidad por algún tipo de incidente, a sus “hogares de paso”. 22.7.
Controvirtió que el Tribunal justificó las actuaciones de todas las demás entidades demandadas y/o vinculadas en el actual proceso, con fundamento en sus contestaciones, sus alegaciones y que la sentencia, pese a que no desvincula ninguna de las entidades, tampoco les impone órdenes judiciales, como sí lo hizo al ente territorial, no como presunto agresor o por sus omisiones en los derechos colectivos invocados, sino como “sancionado” por no responder la demanda en oportunidad y por presuntamente no “demostrar” las acciones para la protección ambiental, cuestionando adicionalmente que descarga en el municipio toda la responsabilidad. 22.8.
Argumentó en relación con el numeral 4.1 que sí existe el inventario y que requiere de una actualización para la vigencia 2024, todo lo contrario, a lo que se asegura en la sentencia de instancia e indica que históricamente el municipio de Manizales sí ha tomado en serio el estudio global medio ambiental de su territorio, así como constantemente realiza campañas educativas ambientales.
Durante la vigencia 2020-2023 se han emprendido acciones para proteger las especies en peligro en el Municipio de Manizales, mediante documentos construidos y campañas. 22.9. Indicó en relación con el numeral 4.2 que se evidencia en el Decreto 1076 de 2016 que la incorporación de infraestructura verde vial en proyectos de infraestructura vial se orienta a incluir acciones de protección ambiental desde las etapas iniciales de planeación y diseño, de tal manera que se deben implementar acciones para evitar y, en caso de ocurrencia, mitigar los impactos durante la construcción y operación, de modo que en suma generen que esos impactos ambientales sean positivos. 22.10.
Señaló que, para el caso del Municipio de Manizales, la autoridad ambiental o entidad administradora de la fauna silvestre, es la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, encargada según su competencia, de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En consecuencia, las entidades tantas veces citadas como demandadas 28 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y vinculadas en el proceso objeto de sentencia y que a continuación se refiere, siguen siendo responsables solidarias para determinar específicamente la fauna de dichos hábitats y que además requieran esos “pasos de fauna”, señalando las características técnicas mínimas que cada especie requiera, así como la financiación y/o ejecución de éstos. 22.11.
Consideró en relación con el numeral 4.3 de la parte resolutiva de la sentencia que no es coherente y que bien se podría configurar un “defecto sustantivo” por una “indebida motivación” porque se obliga al municipio de Manizales a “[…] adelantar la construcción de los pasos de fauna en las vías municipales […]”, por: i) la falta de legitimación en la causa de otras entidades o autoridades; y ii) el detrimento patrimonial por la construcción de los pasos de faunas en las vías municipales, por el término en que fue ordenada y sin tener en cuenta la falta de personal para realizarla, por lo que solicita la subsidiariedad de las demás entidades descritas para que colaboren armónicamente con asesoría técnica y con los recursos si es del caso. 22.12.
En relación con el numeral 4.4 indicó que ese debe ser el sentido de la parte resolutiva de la sentencia, que no se puede desconocer la real competencia de las entidades demandadas, ni la posibilidad que éstas, bajo los estudios y experticias del caso, coadyuven con la solución de un posible riesgo y efectividad del mismo, en caso de comprobarse la vulneración; e indicó, además, que no debe ser a través del municipio la imposición de este mandato, sino que el Tribunal debe requerir a las entidades, con la intervención necesaria siempre del Ministerio Público, para efectos de control y seguimiento de sus decisiones. 22.13.
Consideró en relación con el numeral quinto, que tanto las costas, las expensas, gastos y agencias en derecho, conforme la normativa y la jurisprudencia, que no se deben reconocer porque la actora solo promovió el proceso, no incurrió en gastos y que sus actuaciones no fueron relevantes para la prosperidad de las pretensiones. 22.14.
Por último, solicitó que se declare que el Municipio no ha amenazado o vulnerado derecho colectivo alguno y asimismo solicitó que no se acceda al amparo solicitado; que se declaren fundadas las excepciones propuestas por la entidad y que, en caso de que no se acceda a esas solicitudes, se modifiquen los plazos otorgados28. 28 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente digital documento denominado: 124ED_176RECURSOAPELACIONM 29 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación adhesiva presentado por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS 23. El Instituto Nacional de Vías presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación adhesiva contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 23.1.
Indicó que interviene para darle fuerza al recurso de apelación presentado por autopistas del Café S.A, en el cual se solicita la modificación del numeral 4.4 de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, e indicó que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 3 del Decreto 4165 de 2011, la Agencia Nacional de Infraestructura es la entidad que tiene a su cargo las vías nacionales concesionadas más allá de la suscripción de los contratos de concesión bajo el esquema de alianzas publico Privadas, toda vez que las vías en ningún momento dejan de ser bienes de uso público ni se le trasfiere la propiedad de las mismas a un privado. 23.2.
Señaló que en el numeral 4.4 de la parte resolutiva de la sentencia dentro del presente medio de control debió ser vinculada en igual sentido la Agencia Nacional de Infraestructura- ANI, toda vez que es la entidad pública encargada de la administración de las vías objeto del contrato de concesión núm. 0113 de 1997 y dentro de sus facultades puede a través de su contratista realizar las obras que eventualmente le impongan las entidades ambientales. 23.3.
Consideró que en el escrito de apelación de la empresa Autopistas del Café S.A., así como también en la sentencia objeto de apelación, se manifiesta que el demandante no logro probar la vulneración de los derechos colectivos invocados, además de que las entidades públicas del sector transporte desde el año 2019 vienen implementando políticas públicas y medidas para la preservación de la fauna en las vías de la red vial nacional de carreteras así como la implementación de medidas ambientales adecuadas para la preservación de las especies por lo que se debió declarar en su totalidad las excepciones de inexistencia de responsabilidad del invias y carencia de pruebas propuestas por el INVIAS, así como también las excepciones de cumplimiento de las obligaciones contractuales e inexistencia de nexo causal propuestas por autopistas del Café. 23.4.
Solicitó que teniendo en cuenta que el despacho en la parte motiva de la sentencia estableció la aplicación del principio de prevención respecto del municipio de Manizales, lo cual deja de entrever que no se logró demostrar la vulneración de 30 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos colectivos invocados en el presente medio de control por parte del Invias y de autopistas del Café; y que en la actualidad y en el desarrollo del proceso no existe un estudio que determine la necesidad de la construcción de los ecoductos sobre las vías administradas por Invias y por la ANI a través de la empresa Autopistas del Café S.A. En ese orden, se deben declarar probadas en su totalidad las excepciones propuestas por estas partes procesales y hasta que el municipio no determine dicha necesidad, no se está incurriendo en la vulneración de los derechos colectivos invocados en el medio de control promovido. 23.5.
Solicitó se modifique el numeral 4.4 de la parte resolutiva a efectos de indicar que es la Agencia Nacional de Infraestructura la entidad que deberá contratar y asumir el costo de las obras civiles requeridas para la construcción de los ecoductos a los que se refiere la sentencia y la declaratoria de las excepciones presentadas por Autopistas del Café de: i) inexistencia de los elementos estructurales de la responsabilidad; ii) cumplimiento de las obligaciones contractuales; y iii) inexistencia de nexo causal, así como también se declaren probadas en su totalidad las excepciones de inexistencia de responsabilidad del INVIAS y carencia de pruebas propuestas por el INVIAS29.
Actuaciones en segunda instancia 24. El Despacho sustanciador, mediante auto de 20 de noviembre de 202330, ajustó al efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos; mediante auto de 27 de febrero de 202431 admitió los recursos de apelación y la adhesión; y por medio de auto de 22 de julio de 2024 negó las solicitudes probatorias presentadas por el Municipio de Manizales.
El Ministerio Público no rindió concepto, ni las partes se pronunciaron en relación con los recursos de apelación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 25. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce 29 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente digital documento denominado: 129ED_181ADHESIONAPELACION. 30 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00004. 31 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00010. 31 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 26. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199832, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201933, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15034 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201135, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 27.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las partes demandadas en sus recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 18 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con los artículos 32036 y 32837 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201238, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
Los problemas jurídicos 28. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación: 28.1. Determinar si es procedente la revocatoria de la sentencia de primera instancia en relación con la solicitud de la Nación – Ministerio de Transporte, no 32 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 33 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 34 Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 35 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 36 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 37 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 38 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 32 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante, no haberse señalado como responsable y tampoco atribuírsele alguna orden en la parte resolutiva de la providencia. 28.2.
Si existe vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público por la no existencia de pasos de fauna o eco-ductos en el Municipio de Manizales y sus vías aledañas.
En caso de determinarse la amenaza o la vulneración se analizará si: 28.2.1. El Municipio de Manizales es competente para realizar una actualización del inventario de los hábitats de las áreas de interés ambiental, o aquellas donde exista fauna silvestre que pueda ser fraccionada por las redes viales en su jurisdicción, la determinación de la fauna de dichos hábitats que requieran pasos de fauna y la construcción de los pasos de fauna. 28.2.2.
Si la sociedad Autopistas del Café tiene competencia para la implementación de los pasos de fauna ordenada en el numeral 4.4 de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia y también si la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI en el marco de sus competencias como administradora de las vías concesionadas es la que debe realizar las obras mencionadas. 28.3.
Determinar si es procedente la inclusión de la Clínica Socio jurídica de Interés Público de la Universidad de Caldas dentro del Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia. 28.4. Determinar si es procedente la revocatoria de las agencias en derecho a favor de la parte demandante en la suma de 1 smlmv, teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial sobre el tema y que la intervención realizada por el actor popular no fue determinante en la protección de los derechos colectivos amenazados. 29.
En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 18 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en primera instancia. 33 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 30.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 30.1.
El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 30.2.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 30.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 30.4.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”39. 30.5.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014; C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 34 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental 31. El principio de prevención en materia ambiental tiene sustento en el Principio 17 de la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y el Desarrollo según el cual “[…] deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente […]”. 31.1.
Es importante recordar que el artículo 80 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de prevenir los factores de deterioro ambiental; así las cosas, al igual que el principio de precaución, el principio de prevención está señalado en la Ley 99, principalmente por la remisión que efectúa el numeral 1 del artículo 1.º, norma según la cual “[…] el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo […]”, postulado que también se manifiesta en el numeral 7 ibidem cuando se refiere al principio de “quien contamina paga” al prever que “[…] el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. 35 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.2.
La Corte Constitucional en sentencia C-499 de 201540 se refirió al principio de prevención definiéndolo en los siguientes términos: “[…] aquel que busca ‘que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.
Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave’. La doctrina ha expresado que ‘se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho internacional público.
La finalidad o el objeto último del principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas’. Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992]. La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución opera en ausencia de certeza científica absoluta […]”. 31.3.
El principio de prevención abarca los supuestos en los cuales el estado del conocimiento revela con algún grado de precisión los efectos que sobre el medio ambiente son provocados por determinada actividad, por lo que es necesario el despliegue de las facultades de la Administración para evitar que se concrete el riesgo o el daño previo a que ocurran. 31.4.
En ese sentido la debida diligencia constituye un elemento fundamental del principio de prevención en materia ambiental, teniendo en cuenta que ello implica la aplicación en el proceder de la administración de los instrumentos legales para controlar y eventualmente mitigar los posibles daños sobre el medio ambiente. Es de suma importancia para garantizar la aplicabilidad del mencionado principio, el proceder de acuerdo con el reglamento o instrumento autorizado.
Así, la actuación diligente implica acciones de preservación y otras de atención a obligaciones, incluso de carácter internacional. 40 Corte Constitucional. Sentencia C-449/15. Referencia: Expediente D-3748. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Ricardo Vanegas Sierra.
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, 23 de abril de 2002. 36 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce al ambiente sano 32.
En el orden internacional41 existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 32.1.
Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993.42 32.2.
En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que: “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: 1. El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”. 32.3.
En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"43, adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado en nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de 199644 y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 200145, estableció: 41 Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 42 Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 43 El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con lo previsto en su artículo 21, numeral 3. 44 Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador', suscrito en San Salvador el 17de noviembre de 1988. 45 Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. 37 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente […]” (Destacado de la Sala). 32.4. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional46 ha denominado la “Constitución Ecológica”, esto es, el conjunto de disposiciones contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a proteger el medio ambiente. 32.5.
Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 32.6.
Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio público y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 32.7.
En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional47 ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y 46 Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C- 431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 47 Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Diana Fajardo Rivera. 38 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 32.8.
Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 199948 precisó lo siguiente: “[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”. 32.9.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197349 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197450, cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 32.10.
Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras 48 M.P. Hernando Herrera Vergara. 49 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 50 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 39 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución. 32.11.
Finalmente, el goce de un ambiente sano ha sido entendido, tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo. Al respecto, se considera pertinente citar la sentencia proferida por esta Sección el 14 de marzo de 201951, en los siguientes términos: “[…] Atendiendo a este marco constitucional, el goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Corte Constitucional y por esta Corporación judicial, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo52.
Precisamente, en sentencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección adujo lo siguiente: “[…] Resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar). […]53 Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.
Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de 51 Consejo de Estado;
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación: 17001-23-00-000-2011-00337-01 (AP). 52 Corte Constitucional. Sentencia C-632 del 24 de agosto de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demanda de inconstitucionalidad contra los articulas 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones".
Actor: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Exp. 0-8379. 53 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23- 27-000-2001-90479-01 (AP) 40 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.
Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.
A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental”54. Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado: “Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.
Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad.
(…) De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste […]” (Subraya inserta en el texto) […] Por ello, el principio de desarrollo sostenible se convierte en el parámetro que debe guiar las relaciones sociales, ambientales y económicas.
El mencionado principio facilita el proceso de armonización de las tensiones existentes entre el uso y la explotación de los recursos naturales; con la necesidad de conservar y proteger el ambiente55. En efecto, el artículo 80 de la Carta Política consagra una garantía estatal de racionalización de los recursos naturales, a través de la cual se establecen pautas de preservación del ambiente al interior de la estrategia de crecimiento económico que promueva el Estado.
A nivel normativo el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, define el desarrollo sostenible como aquel que: “[…] conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades […]”.
En igual sentido, la Ley 1523 54 Corte Constitucional, Sentencia C - 671 de 2001. 55 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), sentencia de 17 de agosto de 2017. Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00114-01 (AP). 41 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 201256, dispuso en su artículo 3° que: “[…] el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo.
El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”. Cabe precisar que este concepto también se nutre de diversos compromisos multilaterales de los Estados.
Particularmente, la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, el informe Brundtland de 1987, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20 de 22 de junio de 2012 y la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático de 2015, entre otros.
Estos instrumentos internacionales ponen de presente la necesidad de promover políticas que mantengan y expandan la base de los recursos naturales desde una estrategia de equidad intergeneracional, la cual reconoce que: i) es necesario preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras; ii) la explotación de los recursos debe ser sostenible, prudente y racional; y, iii) las consideraciones medioambientales deben ser parte de los planes de desarrollo.
En efecto, recientemente el Estado Colombiano suscribió el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015 y aprobado mediante Ley 1844 de 2017, en cuyo marco el gobierno nacional reitera el compromiso global de armonizar el bienestar de las personas con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente sea considerado como parte fundamental del proceso de desarrollo.
Sin embargo, esta actividad de ponderación de ambos bienes jurídicos no resulta sencilla. Por ello, esta Sección, en la sentencia de 21 de junio de 2001, recordó que el Estado que no puede frenar el desarrollo cuando este sea sostenible. Es decir, aquel que “[…] lleve al crecimiento económico, al mejoramiento de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar los recursos, ni deteriorar el ambiente […]”57.
Sumado a ello, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, la Sección Primera de esta Corporación judicial, al reconocer el escenario complejo que afrontan las autoridades públicas en la interpretación del principio de desarrollo sostenible, puso de presente que: “[…] el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”58.
De igual manera, conforme al criterio jurídico definido en la sentencia de 28 de marzo de 201459, el concepto de desarrollo sostenible posibilita el desarrollo de actividades productivas que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni 56 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres". 57 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oiga Inés Navarrete Barrero. 58 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AG). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. 59 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23- 27-000-2001-90479-01(AP). 42 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.
Por lo anterior, es dable concluir que, a nivel normativo y jurisprudencial, la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el ecosistema nacional y mundial […]” (Subrayado del texto).
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 33. Vistos: i) los artículos 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii) el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198960 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 6 de julio de 200261; y, iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199862 y el Decreto 1538 de 17 de mayo 200563, sobre el uso y goce del espacio público. 34.
La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”. 35.
Por su parte, el artículo 5.º de la Ley 9.° de 1989, incorporó el concepto de espacio público al definirlo como el conjunto de inmuebles destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden a los límites de los intereses individuales, tal como se trascribe a continuación: “[…] [A]rtículo 5º.
Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del 60 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 61 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 62 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 63 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 43 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]”. 36.
Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar una protección expresa de rango constitucional al espacio público, compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional64 consideró que “[…] [s]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto). 37.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. 38. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]”. 39.
Asimismo, el artículo 88 ibidem establece que “[…] La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con (…) el espacio […]”. 39.1. En tal sentido, el derecho constitucional al espacio público, instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente” impone al Estado y, por ende, a sus autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial. 64 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).
Sentencia C-265 de 2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa. 44 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 40. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41.
El Tribunal considero que si se demostró la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración y derechos o intereses colectivos porque: i) en el Municipio de Manizales las redes viales nacional y municipal están en contacto o atraviesan áreas de interés ambiental; ii) existen especies en peligro, por lo que el riesgo o atropellamiento de un solo individuo constituye la amenaza a los derechos colectivos; iii) se han reportado atropellamientos a fauna; y iv) en las redes nacionales si existe un mapa de vulnerabilidad que demuestra el riesgo de la fauna, en especial la que está en peligro de extinción. 42.
El Tribunal determinó que el Municipio de Manizales no ha cumplido con sus deberes de protección al ambiente, determinando los sitios donde deben establecerse pasos de fauna para la continuidad de los hábitats en las áreas de interés ambiental de su jurisdicción e incluso en la red terciaria. 43. El Tribunal consideró que pese a la insuficiencia probatoria de la parte actora en cuanto a las zonas de protección ambiental y las especies que estén en riesgo por las redes viales, de las pruebas se demuestra que existe descoordinación entre las acciones de las entidades responsables de las redes viales, atribuible al municipio de Manizales, para abordar la protección de la fauna y evitar su atropellamiento.
No se demostró que en los planes de manejo ambiental del municipio se hayan desarrollado medidas de protección y conectividad en torno a sus redes viales, incluso veredales. Que existen especies en peligro de extinción, las cuales deben ser protegidas en todos los ámbitos, incluso viales, así no haya sucedido algún atropellamiento. Indicó que si bien el Municipio de Manizales como principal responsable de las zonas de interés ambiental de su jurisdicción, no tiene competencia para construir ecoductos en las vías nacionales o departamentales, si debe tener un inventario de las especies en riesgo cuyo hábitat sea fraccionado por las redes viales como una evaluación de los medios técnicos para la conectividad de sus hábitats. 45 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes65: 44.1. Copia de una fotografía extraída de un reportaje de prensa que muestra un puma yaguarundí y un puma con color atropellados en una autopista66. 44.2. Copia de la fotografía aérea de la Autopista del Café, que según el actor popular evidencia la división causada en la biogeografía de la zona. 44.3.
Copia de las fotografías de unas señales informativas de paso de fauna. 65 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivos denominados: 007ED_DEMANDA001EXPEDIENT. 66 Especies atropelladas en las carreteras de Caldas (lapatria.com) 46 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.4.
Copia de los estudios nacionales realizados por la red RECOSFA sobre la problemática, los cuales cita parcialmente, así: “PROBLEMÁTICA AMBIENTAL POR LA NO CONSTRUCCIÓN DE ECODUCTOS EN LA AUTOPISTA POR LA CONSERVACIÓN DE LAS ESPECIES PROTEGIDAS Especies protegidas y en peligro, Administración e instituciones públicas El creciente número de grandes infraestructuras que suponen una barrera, sumado a la sensibilidad ambiental ha llevado a la necesidad de crear estructuras específicas para paliar los efectos perniciosos de autovías / autopistas y líneas de ferrocarril de alta velocidad, que por sus propias características de obra lineal y la necesidad de acceso totalmente restringido, parten el territorio en dos.
Este felino, del que viven en eje cafetero, es una especie muy territorial, que ocupa una amplia zona de campeo, lo que obliga a los ejemplares jóvenes a dispersarse en busca de nuevos territorios donde asentarse. Esta circunstancia resulta especialmente fatal en la autopista del café, donde buena parte de la población de linces vive en los bordes del espacio protegido, que está rodeado por una red de carreteras que los felinos en dispersión deben de cruzar y en las que han fallecido decenas de ejemplares en los últimos años, los últimos tres en 2010.
En más de una ocasión hemos comentado que la fragmentación de los hábitats naturales es la primera amenaza para la biodiversidad global. Una de las principales causas de fragmentación es la proliferación descontrolada y no planificada de infraestructuras, entre las que destacan, por sus dimensiones e influencia, las vías de comunicación, y especialmente las autovías y las grandes líneas férreas.
Su construcción implica partir un territorio en fragmentos que en ocasiones quedan tan aislados entre sí, dada las características de estas estructuras y la necesidad de evitar accidentes, que ningún animal que no vuele o se tele transporte puede cruzar de un lado a otro. Este aislamiento supone, entre otras cosas, reducción o eliminación de flujos de individuos, obstáculos a las rutas migratorias, incrementos adicionales de la mortalidad, etc., que a medio o largo plazo podrían ser fatales para las poblaciones afectadas.
Por fortuna las técnicas constructivas modernas y los nuevos materiales aportan soluciones capaces de mitigar de forma efectiva los efectos de fragmentación que suponen las vías de comunicación, permitiendo mantener conectados los hábitats 47 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co originalmente continuos mediante corredores que imitan o "sustituyen" el paisaje inicial.
Entre estas soluciones destacan los grandes pasos de fauna o ecoductos que, a modo de corredores ecológicos, conectan ambos lados de las infraestructuras permitiendo el flujo de individuos y reduciendo el aislamiento. Estos "ecoductos" unen los dos arcenes de la carretera mediante una estructura de varios metros de altura y 15 metros de ancho, que es recubierta con tierra y plantas para conformar un paso natural de fauna.
Además, esta plataforma elevada queda aislada de la carretera mediante vallas opacas que evitan la visibilidad y disminuyen el nivel de ruidos. El uso habitual de los ecoductos por mamíferos, y especialmente por el lince, constatado por esta fotografía por primera vez, evidencia que estos pasos de fauna elevados cumplen su función primordial, que es el incremento y garantía de la seguridad vial en zonas frecuentadas por la fauna, haciéndolo además de forma beneficiosa para la propia fauna y su conservación El desarrollo económico requiere de grandes cantidades de infraestructuras de transporte cuya necesidad es incuestionable, pero por otro lado, dichas infraestructuras tienen generalmente un gran impacto en el medio ambiente al atravesar ciertas zonas vulnerables o de gran valor ecológico.
Con el paso de los años se han ido produciendo una serie de avances en estudio y prevención de dicho impacto, aunque como siempre, aún queda mucho camino por recorrer. Las vías de transporte, como ejes lineales que son, constituyen una barrera para el desplazamiento de fauna, dando lugar al fenómeno conocido como fragmentación de hábitats, uno de los factores más peligrosos para la conservación de la diversidad biológica.
El efecto barrera también favorece determinadas situaciones de inseguridad vial como consecuencia del cruce de animales cuyos corredores naturales se ven interrumpidos por una infraestructura. A este respecto surge la figura del eco ducto, infraestructura destinada a salvar otra infraestructura de uso humano, y que tiene como fin evitar en lo posible la fragmentación. Vías de comunicación obstaculizan a la fauna En la actualidad el número de infraestructuras de transportes está creciendo de forma desmesurada, y en la mayoría de los casos los beneficiarios de estas grandes obras de comunicación no son tan numerosos como cabría esperar.
Estamos hablando principalmente de carreteras y autovías, vías de transporte de alta capacidad que están siendo construidas para mejorar la movilidad de las personas, bienes o mercancías, con una intensidad de tráfico intensa, pero no nos paramos a pensar que el territorio por el cual atraviesan muchas veces está dificultando el movimiento de la fauna en sus hábitats naturales, y finalmente es un (sic) uno de los principales factores causantes de la pérdida de biodiversidad.
Durante la planificación, el proyecto, construcción y mantenimiento de estas vías de comunicación de alta carga, ya sean ferrocarriles o autopistas, se establece una evaluación de impacto ambiental que debe proporcionar las consecuencias de dichas obras en el medio natural donde se van a establecer y las mejores soluciones para mitigar la afección a las especies que habitan en estos lugares, más cuando atraviesan áreas con un carácter de protección especial, como por ejemplo las ZEPAS (Zonas de Especial Protección Para las Aves). 48 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los "ecoductos" minimizan los accidentes en las carreteras, y reducen el problema de la fragmentación de hábitats Después de estudiar todos los casos por dónde puede transcurrir una infraestructura de esta magnitud, el impacto sobre la fauna debe minimizarse al máximo y para que estas vías no produzcan el llamado "Efecto barrera" en las poblaciones, la fragmentación de los hábitats, o la irrupción de animales en las calzadas o vías llegando a provocar accidentes.
Desde los años 90 se ha promovido la construcción de ecoductos, se trata de pasos específicos para la fauna, ya sean pasos inferiores o superiores al nivel de la vía de comunicación, o incluso falsos túneles, para facilitar la conectividad entre los espacios naturales divididos. Estos corredores son exclusivos para la fauna, y no para la circulación de cualquier tipo de vehículo.
El grupo de trabajo Acción Cost 341 que está integrado por representantes de las administraciones de transporte y conservación de la naturaleza del Estado y de las Comunidades Autónomas pretende evaluar los efectos de las vías de transporte en la naturaleza y las causas de la fragmentación de hábitats, y proponer medidas a aplicar para corregir o compensar estos efectos […]”.
(Destacado fuera de texto) 44.5. Copia del contrato de concesión núm. 113 de 21 de abril de 1997, cuyo objeto fue: realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales, además el acta de inicio de operación del 1º de febrero de 2009. 44.6.
Copia del documento titulado: “La política de sostenibilidad para la infraestructura de transporte del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS”, adoptada mediante la Resolución núm. 405 del 13 de febrero de 2020, donde solo prevé la implementación de un aplicativo de información como de alternativas tecnológicas de avistamiento y atropellamiento de fauna como el aplicativo SUKUBUN o la página web club vida en la vía, y el manejo de fauna atropellada. 44.7.
Copia del documento lineamientos de infraestructura verde vial para Colombia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de 49 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte, que en relación con la planeación de proyectos de factibilidad y diseños definitivos, determina: i) la elaboración de estudios ambientales para proyectos de construcción de infraestructura de transporte que no requiere licencia ambiental; ii) la elaboración de estudios y diseños para la ejecución de proyectos de construcción o mejoramiento de infraestructura carretera que no afecten o minimicen la afectación de las Áreas de Especial Interés Ambiental que contengan soluciones como los pasos de fauna; iii) la elaboración de estudios y diseños de pasos de fauna para la construcción o mejoramiento de infraestructura carretera en el que se indica: “[…] Para cumplir con este objetivo, los estudios de caracterización deben realizarse considerando los principales grupos faunísticos representados en el área de influencia, resaltando la presencia de especies endémicas, en peligro, amenaza o vulnerabilidad, migratorias, sensibles a la infraestructura de transporte y susceptibles al atropellamiento (p. ej.: perezosos, hormigueros, zarigüeyas y armadillos).
Igualmente, es esencial determinar sus hábitos, comportamiento y necesidades de movilidad”. Este conjunto de información orienta las decisiones definitivas de trazado, diseños, obras o adecuaciones y medidas de manejo que se han de implementar para garantizar las ya mencionadas necesidades de movilidad de la fauna silvestre. A continuación, se enuncian ejemplos de los posibles tipos de soluciones: • Optar por trazados que eviten o minimicen la afectación a la movilidad de la fauna silvestre (que no intervengan corredores de conectividad o zonas con vegetación natural, no conformar taludes de pendientes pronunciadas). • Considerar soluciones tecnológicas y de ingeniería que beneficien la permeabilidad de la infraestructura carretera (p. ej.: viaductos, puentes, túneles, pasos de fauna). • Considerar medidas de conservación y restablecimiento de coberturas vegetales, especialmente arbóreas, en orientación longitudinal y transversal al eje vial (p. ej.: zonas de exclusión, corredores longitudinales y puentes de dosel, y actividades de enriquecimiento generalizado de coberturas). • Diseñar el sistema de pasos de fauna del proyecto vial, estableciendo los tipos de pasos a construir, las especies de fauna a las cuales están dirigidos, su número, ubicación y complementariedad, señalización, rutas de movilidad, infraestructura y medidas de manejo asociadas y complementarias para evitar el acceso de la fauna al corredor vial y al mismo tiempo para orientarla al uso de los pasos de fauna. • Incluir diseños orientados a reducir la velocidad en sectores en los que la vía presenta algún grado de susceptibilidad al atropellamiento de fauna, involucrando señales, elementos reductores de velocidad o modificaciones al diseño geométrico de la vía. • Incluir consideraciones de diseño dirigidas al control de la contaminación sonora o lumínica asociada a la vía, tales como barreras vegetales, luminarias con sensores de movimiento o barreras físicas para evitar la afectación de ecosistemas por la acción de la luz de los faros de los vehículos. 50 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe tenerse en cuenta que estas soluciones de movilidad o de permeabilidad para la fauna no son excluyentes entre sí, por el contrario, deben complementarse para garantizar su eficiencia. Pasos de fauna Son sistemas que buscan garantizar el paso seguro de la fauna silvestre de un lado al otro de una infraestructura de transporte, de modo tal que no se vea afectada la conectividad funcional y se evite o minimice el efecto de barrera que genera normalmente la infraestructura vial.
Para cumplir con su propósito deben: -Responder a un análisis de la conectividad funcional a nivel regional y local, en el que se identifiquen las posibles rutas de conectividad y las especies que los utilizarían (incluidos la identificación de sus limitaciones de movilidad y sus requerimientos de hábitat). -Incluir la generación o mantenimiento de corredores de conectividad funcional que faciliten el desplazamiento de la fauna silvestre entre las estructuras de paso seguro y los ecosistemas naturales. -Incluir barreras que encaucen a la fauna hacia las estructuras de paso seguro y limiten su acceso al corredor vial. -Actuar en concordancia con estrategias de conservación de los ecosistemas naturales, para garantizar la funcionalidad de las estructuras en el largo plazo.
El análisis previo deberá llevar a responder las siguientes preguntas: - ¿Se necesitan pasos de fauna? - ¿Cuáles son las especies (o grupos de especies) que condicionarían los diseños? - ¿Dónde deberían ubicarse? - ¿Qué tipo de estructura debe utilizarse? - ¿Cuántos se deberían construir? Las opciones de estructuras que se pueden utilizar se clasifican en primera instancia como pasos superiores e inferiores, dependiendo de si la fauna pasa por encima o por debajo de la superficie de rodadura de la infraestructura de transporte.
En términos generales, pueden ser: -Pasos superiores: puentes de dosel (para especies arborícolas) o ecoductos (Figura 22). -Pasos inferiores: viaductos, puentes, pontones, box culverts, alcantarillas y zanjas cubiertas. El diseño de los pasos de fauna deberá considerar: -La funcionalidad que se requiere (p. ej.: uniespecie, multiespecie, aéreos, a nivel, subterráneos). -Su conexión con áreas naturales y corredores de conectividad ecológica - La cobertura vegetal que forme parte de su estructura y accesos. -Los hábitos, comportamiento y necesidades de movilidad de las especies a las cuales están dirigidos.
La factibilidad de emplear materiales naturales, reciclados y de bajo costo, que, no obstante, garanticen la funcionalidad, resistencia y durabilidad de las estructuras. -La incorporación de estructuras atractivas, disuasivas y de apantallamiento. 44.8. Copia de la Circular conjunta del 11 de mayo de 2020 proferida por los Ministerios de Ambiente y Transporte sobre medidas preventivas para la protección 51 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la fauna en el marco de la emergencia sanitaria, donde se prevé el registro y protección de la fauna avistada y atropellada, como la revisión de la señalización. 44.9.
Copia del informe sobre la gestión ambiental de la fauna, realizado por el concesionario Autopistas del Café, donde se expuso: i) en la zona de Chinchiná- Manizales se identificaron puntos de interés prioritario para la protección de la fauna; ii) al efecto se hizo una señalización preventiva vial sobre la presencia de fauna con Corpocaldas; iii) la concesionaria dará inicio a la campaña Proteger, Alertar y Socorrer, para la atención de la fauna atropellada; iv) los inspectores viales están atentos a estos atropellamientos, como se hizo con un búho y un perezoso; y, v) se hace la revisión mensual de la red de fauna atropellada – RECOSFA, donde se han reportado varios incidentes entre 2017 a 2019 en toda la autopista, pero ninguno en el tramo Chinchiná-Manizales. 44.10.
Copia de la Resolución núm. 1031 del 8 de junio de 2020, “Por la cual se modifica la licencia ambiental ordinaria otorgada mediante Resolución 115 del 16 de febrero de 1999” la ANLA modificó la licencia ambiental a favor de Autopistas del Café otorgada por la Resolución 115 de 1999, del cual se resalta: i) se aprobó el análisis de la necesidad de los corredores naturales de movilidad de las quebradas la Mina, la Muerta y San Juan; ii) se señala que autopistas del café reportó fauna amenazada; iii) en el área de influencia del proyecto no hay áreas de manejo especial, según consulta que se hizo a la CARDER – Corporación Autónoma Regional del Risaralda; iv) se reconoce que el proyecto puede tener el impacto negativo para la fauna de la fragmentación del hábitat; v) el concesionario propone una compensación de $66.000.000 por la fragmentación de los hábitats que comprende 2.24 hectáreas de las que 0.73 hectáreas son de afectación de ecosistemas naturales; y, vi) la ANLA aprobó la modificación de la licencia, que incluye la ficha ADC-MBCTT- 2.4 Protección de fauna, “[…] que incluya medidas de ahuyentamiento, rescate, señalización y diseño de al menos 1 paso de fauna, el cual puede coincidir con el diseño y ubicación del paso de ganado como medida de compensación socioeconómica realizando las respectivas medidas de encauzamiento […]”; vii) también la complementación de las medidas de pasos de fauna con acciones de encauzamiento, con vegetación y acondicionamientos llamativos para la fauna de manera que se incremente su efectividad, plantear medidas de manejo que busquen la protección y la conservación del hábitat de la especie comadreja Mustela felipei del grupo de los mamíferos, atendiendo a que está clasificada como en peligro (EN) de acuerdo con la Resolución 1912 del 15 de 52 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2017 y se reporta en la caracterización del medio biótico del área de influencia del proyecto. 44.11.
Copia del oficio de julio de 2020 suscrito por el Gerente de Autopistas del Café, en el que se da respuesta a la solicitud de información sobre la rendición de cuentas asociadas a procesos enfocados hacia el manejo de fauna y especies de flora asociadas a las obras y licencias ambientales que están a nombre de la sociedad y se anexó un informe de manejo de fauna y bienestar animal de la concesión, el cual contiene a manera de resumen los siguientes puntos: i) la concesión cuenta con planes de manejo ambiental; ii) la importancia de la protección de la fauna silvestre, se vinculan acciones tales como la demarcación mediante señales reflectivas fabricadas por ley en materia reflectivo que advierten a los usuarios de las vías sobre la presencia de fauna en las zonas de mayor interés de protección, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales; iii) se destaca como área de interés para la protección de la fauna la zona de influencia del Parque Regional Natural Barbas Bremen, el cual se encuentra ubicado entre el Municipio de Filandia y Circasia en el Quindío, además, el sector vial que conduce del Municipio de Santa Rosa de Cabal en Risaralda, pasando por Chinchiná y llegando a Manizales como zona de interés prioritario donde igualmente se identificaron los puntos de mayor interés para la protección de la fauna; iv) se realizaron actividades pedagógicas para los usuarios de la vía para poner en práctica las normas básicas en caso de accidentes con animales; v) se realiza la revisión mensual de la Red Colombiana de Fauna Atropellada Recosfa, para establecer cuáles son los puntos críticos de accidentes con fauna asociados en las vías de la Concesión Autopistas del Café, encontrando que a fecha de la última consulta realizada de la primera semana de mayo, no existen registros de atropellamientos para la vigencia 2020.
Se registran dos reportes indeterminados en el tramo vial Armenia – La Tebaida del año 2017 y 2019 respectivamente, 4 casos sin fecha determinada en el corredor vial Armenia -Pereira, 1 caso del 2019 sin especificar espécimen en el corredor vial Dosquebradas- Santa Rosa de Cabal, 2 casos sin especificar espécimen del año 2018 y 2019 respectivamente en el tramo Santa Rosa de Cabal – Chinchiná, y ningún caso reportado en el tramo de Chinchiná a Manizales.
Dicha información puede ser verificada directamente en la página referenciada http://www.recosfa.com/incidentes-reportados/; vi) se realizó la instalación de señales preventivas, se anexan imágenes: 53 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.12.
Copia del acta núm. 86 de 2022 de reunión de control y seguimiento ambiental realizada por la ANLA a la sociedad Autopistas del Café, según las facultades de control previstas en el artículo 2.2.2.3.9.1. del Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible 1076 de 2015. En dicha 54 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reunión se plantearon los siguientes requerimientos: i) requerimiento 34 – medio biótico, allegar permiso de recolección de especies de biodiversidad; ii) requerimiento 42 -evaluación económica ambiental, para replantear la valoración económica de la reducción de la diversidad, a lo cual autopistas se comprometió a realizarla; y, iii) se dio como cumplida la obligación de corredores biológicos en el departamento del Quindío de los requerimientos de los autos 5669 del 30 de noviembre de 2017, 1841 del 05 de abril de 2021 y 4329 del 16 de junio de 2021. 44.13.
Copia del concepto técnico núm. 01511 de 28 de marzo de 2022, proferido por La ANLA sobre el seguimiento de las labores de Autopistas del Café, donde se resalta: i) en torno a la protección de la biodiversidad, la ANLA aceptó el desistimiento de exigir del programa de corredores biológicos en la cuenca del río Quindío exigida en el auto 5669 de 2017; ii) en la ficha de manejo ADC-MBCTT- 2.4 Protección de fauna, se previó la medida de construcción de pasos de fauna, como estructuras según la especie, pasos u obras hidráulicas como box culvert, con medidas para atraer a la fauna como vegetación o dispositivos; iii) autopistas del café implementó un aplicativo “Pon tus ojos en la vía” para el reporte de atropellamiento o avistamiento de fauna; y, iv) en el segundo semestre de 2022 se implementarán por Autopistas del Café pasos de fauna elevados en los corredores identificados. 44.14.
Copia de las solicitudes y sus respuestas de las entidades demandadas. 44.15. Copia del oficio núm. 2018-IE-00000616 de 12 de enero de 2018 con asunto: “Respuesta a derecho de petición N2017-El-00018624-caso 28402017. Construcción de ecoductos. Municipio de Manizales”, se indicó: “[…]- Los ecoductos o puentes verdes se definen como un tipo de pasos de fauna salvaje sobre autopistas o grandes líneas férreas, acondicionados con vegetación que permiten conectar hábitats adyacentes a la vía. En los proyectos relacionados con la construcción de nuevas carreteras, se realizan grandes movimientos de tierra para la elaboración de drenajes, viaductos, puentes, etc, por ende, se presentan procesos importantes de fragmentación de hábitats.
Son precisamente estos proyectos los que deben considerar esta situación y están sujetos a las condiciones y obligaciones en el marco de la licencia ambiental de cada proyecto, y en los casos en que este tipo de trámites así lo requiera. La licencia ambiental, es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables, o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos 55 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.
Asi las cosas, es competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), otorgar o negar la licencia ambiental a proyectos de la red vial nacional: a) Construcción de carreteras, incluyendo puentes y demás infraestructura asociada a la misma, b) Construcción de segundas calzadas y c) Construcción de túneles con sus accesos. - La Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) tiene como misión administrar los recursos naturales y el medio ambiente en el departamento de Caldas, con calidad, oportunidad y efectividad, para contribuir al desarrollo sostenible y el goce de un ambiente sano, mediante la aplicación adecuada de las políticas ambientales y el fortalecimiento de la cultura ambiental.
En éste sentido, desde la institución, se trata de mantener y restablecer los ecosistemas, protegiendo las áreas para que los animales no crucen las carreteras. En el área de jurisdicción de la Corporación, se tiene la experiencia en la construcción de ecopuentes o pasos elevados que permiten el paso de determinado tipo de fauna de un lado a otro de vías departamentales.
Concretamente, la Corporación ha construido este tipo de infraestructura en el oriente del departamento, en los municipios de Victoria (6 ecopuentes) y de Norcasia (24 ecopuentes) […]”. 44.16. Copia del oficio de fecha 26 de octubre de 2022 con asunto: informe complementario de la audiencia de pruebas en el marco de la acción popular identificada con radicado No. 17001-23-33-00-2019-00499-00, según testimonio de la Doctora Laura Inés Villegas Calderón, como testigo del Concesionario Autopistas del Café S.A. en el que se indicó: “[…] En virtud a la solicitud realizada por el Honorable Magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía, en la audiencia de pruebas del día 25 de octubre de 2022, me permito presentar el informe solicitado en relación a la construcción de un Box Culvert, adaptado como paso de fauna según el requerimiento impuesto al concesionario por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, según el artículo 4 y el numeral 2 del artículo 5 de la resolución 0785 del 15 de Julio de 2015, por medio de la cual, se otorga Licencia Ambiental para la construcción de las obras de Variante la Paz en el municipio de Chinchiná. Para la presentación de dicho informe, me permito transcribir las obligaciones derivadas de la Resolución 0785 de 2015, que están relacionadas con la construcción del Box Culvert, y todas aquellas relacionadas con las fichas del Plan de Manejo Ambiental asociadas a temas de fauna.
Igualmente, se remiten las evidencias de cumplimiento declaradas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, según diferentes actos administrativos derivados de procesos de seguimiento al expediente LAV0019 Variante la Paz. […] Tal como se puede observar en el cuadro resumen de seguimiento de obligaciones ambientales asociadas al componente fauna, Autopistas del Café ha dado cumplimiento a los mismos, los cuales han sido declarados por la ANLA, mediante diferentes actos administrativos de seguimiento, como cumplidos en su totalidad.
Como parte de la evidencia, anexo copia integra de los actos administrativos referenciados previamente en la siguiente ruta: Anexos/Actos administrativos ANLA/ Res_0785_15Jul15_LA_V_LPaz Anexos/ Actos administrativos ANLA/ 2017-03-22_Auto00848_Sgto Anexos/Actos administrativos ANLA/ 2019_junio_27 Auto 04519_ seguimiento y control lav0019 Anexos/Actos administrativos ANLA/ ct 06356 de 11dic2017 De igual manera y para efectos de ilustración del Honorable Magistrado, me permito incluir las fotografías que tomé el día 26 de octubre de 2022, donde se evidencia el estado de 56 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operación de la estructura denominada Box Culvert Variante la Paz, e igualmente, me permito presentar evidencias según cámaras trampa de un monitoreo de fauna llevado a cabo durante el año 2020, donde se evidencia el uso del Box como paso de fauna para especies pequeñas.
(Destacado fuera de texto) En el mismo sentido del cumplimiento de las obligaciones impuestas por la ANLA en relación al manejo de fauna, que fueron derivadas del Estudio de Impacto Ambiental realizado en el año 2014, el cual fue presentado a la ANLA para la obtención de la licencia ambiental LAV0019 de 2015, 200 metros más abajo del Box Culvert construido, se encuentra el paso de ganado que exigió la ANLA para garantizar la conectividad entre los predios rurales y de los animales que pudiesen utilizar la estructura para su circulación natural.
(Destacado fuera de texto) Como se puede evidenciar en las imágenes anteriormente presentadas, la zona intervenida se caracteriza por ser fincas ganaderas y de recreo con alto nivel de intervención antrópica, y en la zona donde se evidenció por parte de la Autoridad Ambiental, un interés de preservación de las especies, la medida impuesta relacionada con el Box Culvert, ha cumplido con su objetivo.
(Destacado fuera de texto) Aclarar de esta parte, que son las autoridades ambientales, en función a los estudios presentados para la construcción de las vías en el marco de los procesos de licenciamiento ambiental, quienes determinan en función a pruebas científicas, la necesidad o no de intervenir una zona específica, y el concesionario, tiene como obligación cumplir con el desarrollo óptimo de estos requerimientos, tal como se hizo en la variante la paz. 57 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En igual sentido, tal y como se expresó anteriormente, se realizó durante el año 2020 el monitoreo de fauna en la variante la paz y según el informe del Biólogo contratado por el Concesionario para tal fin, se llegó a las siguientes conclusiones: Determinación la efectividad del paso de fauna en el drenaje 1 En total se registraron tres especies de fauna silvestre utilizando el paso de fauna, dos mamíferos y un ave.
Entre los mamíferos, solo la zarigüeya común (D. marsupialis) pudo ser adecuadamente identificada. Esta se observó el 75% de las noches atravesando el paso en ambas direcciones (Figura 16 A-B). El otro mamífero detectado fue un murciélago, este solamente se observó una noche de manera incidental, sin embargo, no fue posible obtener un soporte físico que permitiera la identificación. De manera adicional, se detectó la presencia de perros domésticos (Canis lupus) utilizando el paso de fauna (Figura 16 E).
La única especie de ave observada atravesando el paso de fauna fue el Atrapamoscas Guardapuentes (Sayornis nigricans). Se observaron 2 individuos el 100% de las ocasiones utilizando el paso tanto para movilizarse, así como sitio de anidamiento (Figura 16 C-D). La especie tiene hábitos semiacuáticos, utiliza ramas, rocas y puentes asociados a cuerpos de agua para realizar actividades de forrajeo y construcción de nidos (Hernández et al., 2010).
Tiene un comportamiento muy territorial, no abandona los sitios de anidación y los usa para descansar en épocas no reproductivas. Además, tiene preferencia por sitios con baja luminosidad, lo que puede explicar el uso frecuente del paso de fauna en el drenaje 1 (Quesada et al., 2015. Registro fotográfico. Especies de fauna atravesando el paso ubicado en el drenaje 1 de la variante La Paz.
Chucha común (Didelphis marsupialis, A-B, flechas negras). Atrapamoscas Guardapuentes (Sayornis nigricans, C-D) y perro doméstico (Canis lupus, E). Especies de aves forrajeando afuera del paso de fauna: canarios (Sicalis flaveola) y azulejo (Thraupis episcopus) (F), coquito (Phimosus infuscatus, G) y Garza bueyera (Bubulcus ibis, H) Se identificaron otras especies de aves en la entrada del paso de fauna, principalmente forrajeando insectos sobre el agua y el suelo pantanoso (Figura 16 F-H).
Estas incluyen al atrapamoscas Pitangus sulphuratus, el coquito (Phimosus infuscatus), la torcaza (Zenaida auriculata), la garza (Bubulcus ibis), entre otros. Sin embargo, en ningún caso se observaron estas especies atravesando el paso de fauna o con tendencias de hacerlo… (Tomado del Informe Técnico de Monitoreo de Fauna Variante la Paz, 2020).
La anterior información se tomó del informe técnico monitoreo de fauna Variante La Paz, Chinchiná – Caldas, elaborado por Julián Ricardo Henao Isaza, Biólogo contratista independiente con tarjeta profesional no. 108802198 (julio de 2020), y 58 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la elaboración de dicho informe, se evidencia que además de los cumplimientos normativos exigidos por parte de la ANLA, los cuales fueron dados por cumplidos en el año 2019, el concesionario dio continuidad a los monitoreos para determinar la eficacia de las medidas de manejo de fauna impuestos en la licencia ambiental del expediente LAV0019 […]. 44.17.
Testimonio del señor Julio Enrique Guevara Jaramillo ingeniero civil especialista en vías terrestres, Director Territorial del Invias, quien se refirió sobre los siguientes temas: i) con respecto a los ecoductos, las vías del Invias, ruta Manizales – Páramo de Letras, cada 100 m tienen alcantarilla, 10 por km, de 36”, que puede tener el mismo uso que un ecoducto, que son suficientes; ii) a partir del kilómetro 16 hay box culvert antes de 1 m por 1 m, y se están haciendo de 3 m por 3 m, donde podría pasar ganado, que puede tener el mismo uso que un ecoducto; iii) el instituto ha colocado señalización de velocidad y de existencia de fauna; iv) la carretera es de montaña y la construcción es complicada; v) los ecoductos son para un tipo de animales porque algunos no los utilizan, reptiles, micos, aves o invertebrados necesitan otros; vi) hay que realizar estudios para identificar las especies de cada zona para determinar las estructuras del paso de animales apropiada para cada especie; vii) en los nuevos proyectos se hace una identificación previa y completa de la diversidad biológica para proponer las obras necesarias; viii) no se ha visto la necesidad de otros medios en la vía; ix) se han identificado esporádicamente varias especies; x) en la zona de Torre 4 la vía está al lado de una reserva y es el principal punto de fauna; xi) actualmente en la vía se está haciendo un inventario, pero hay complicaciones como atraer los animales, conducirlos, controlarlos o la colocación de mallas, las entradas en fincas; xii) son pocos los atropellamientos de la fauna; xiii) se prevé mejorar la señalización; xiv) también se requiere mejorar la educación de los conductores; xv) los animales atropellados muertos no pueden rescatarse, pero los que son avistados y recogidos son llevados a CORPOCALDAS o bomberos de Manizales; xvi) no se han detectado felinos en dicha carretera, quienes no podrían entrar en una alcantarilla; xvii) las obras pequeñas como rehabilitación tienen plan de manejo ambiental que aprueba CORPOCALDAS, y si la vía es más grande tiene licencia ambiental como la carretera puente La Libertad-Maltería. 44.18.
Testimonio de la señora Laura Inés Villegas Calderón, Coordinadora de Gestión Ambiental de Autopistas del Café, quien se refirió sobre los siguientes temas: i) los pasos de fauna son infraestructuras para el paso de la fauna; ii) la empresa Autopistas tiene estrategias de pasos de fauna; iii) también desarrollan estrategias que no fraccionan el ecosistema como puentes o pontones, como la estampilla en la jurisdicción de Manizales; iv) también tienen estrategias de paso 59 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como box culvert; v) las estrategias son según las especies; vi) en la zona de la jurisdicción de Chinchiná la vía concesionada tiene un paso de fauna con licencia ambiental que la autoridad, con la forma de un box culvert; vii) previo al licenciamiento ambiental la empresa hace un estudio de impacto ambiental, con la investigación sobre las especies, y la autoridad ambiental indica los requerimientos para realizar; viii) desde 2020 autopistas hizo una campaña con los ojos en la vía, con otras entidades, y solo se tuvo un episodio con un búho que resultó herido y se entregó a la autoridad ambiental; ix) también tienen medidas de primeros auxilios con los auxiliares de la vía, como líneas de atención con las autoridades para llevarlos rápidamente; x) también existe el sistema de reporte RECOSFA a nivel nacional desde 2014 donde no aparecen atropellamientos en la concesión; xi) en los diseños de la autopista se hizo con consideración a los pasos hídricos; xii) el riesgo ambiental alto existe en zonas no intervenidas, pero en la región cafetera hay muchas zonas desarrolladas por los humanos, por lo que el riesgo ambiental no es tal alto; xiii) en Colombia no existe un estándar ambiental sobre pasos de fauna, sino que depende de las zonas, solo hay unos lineamientos básicos del Invias de 2020; xiv) un box culvert es una tubería grande donde puede pasar hasta ganado; xv) los relictos de bosque son zonas discontinuas de ecosistemas, que son protegidas, pero no son bosques o zonas grandes; xvi) autopistas no hace estudios acerca de los ecosistemas; vxii) autopistas no tiene constancia acerca del atropellamiento de un puma en su concesión, y la foto que se allegó con la demanda no corresponde a los separadores que tiene la autopista; y, xviii) la señalización es una estrategia de prevención a los usuarios, que va acompañada de otras medidas. 44.19.
Testimonio del señor Fabio Ernesto Pérez Chaparro, ingeniero civil especialista en vías Director de Gestión Técnica y Contractual de Autopistas del Café SA, quien se refirió sobre los siguientes temas: i) se ha dado cumplimiento a las obligaciones impuestas en la licencia ambiental; ii) no se le ha impuesto la construcción de ecoductos o ampliaciones para el paso de la fauna, se ha instalado señalización; iii) en la vía hay alcantarillas, box culvert que sirven para el paso de la fauna; iv) el sector de Chinchiná tiene una licencia base donde no tiene obligación de construir un ecoducto, y en la vía de la paz la licencia ambiental exigió un ecoducto que se construyó; v) ninguna autoridad ambiental ha hecho requerimientos porque se han cumplido las obligaciones impuestas; vi) para las obras a realizarse o señalización se requiere autorización del concedente o la autoridad ambiental; vii) los box culvert permite el ingreso de personal para la limpieza; y, viii) hay estructuras cada 100 metros de alcantarilla, box culvert, pontones, tuberías que pueden servir para el paso de la fauna. 60 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine. 46.
La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 47.
Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado67, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza. Por ejemplo, en sentencia proferida por esta Sección Primera, consideró lo siguiente: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante.
Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.
Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;
Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;
Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240-01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 61 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”68 (Destacado fuera de texto). 48.
Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada.
En este mismo sentido, se pronunció esta Sala de Decisión en sentencia de 23 de enero de 202069. 49. La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por las entidades apelantes de acuerdo con los cuales se plantearon los problemas jurídicos de esta providencia. En relación con el recurso de apelación presentado por el Ministerio de Transporte 50.
En la sentencia proferida en primera instancia, se determinaron las funciones de las entidades en la protección de la biodiversidad en la infraestructura vial; sobre el sistema de responsabilidad se indicó que, el Ministerio de Transporte de acuerdo con el Decreto 87 de 17 de enero de 2011 “[…] adopta las políticas, proyectos del transporte, como su regulación técnica y económica […]”, lo cual está en consonancia con el artículo 1 de la norma mencionada.
En consecuencia, el ministerio es la cabeza del sector transporte y por lo tanto tiene como objetivo la política pública en esa materia, además, cuenta con entidades adscritas dentro de las que se encuentra el Instituto Nacional de Vías y la Agencia Nacional de Infraestructura, y los órganos de asesoría y coordinación sectorial. Por esa razón en la sentencia se determinó su legitimación en la causa para concurrir al proceso. 50.1.
Esta Sección ha determinado que la legitimación en la causa por pasiva es entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial, por lo que para poder predicar esta calidad es necesario probar la existencia de dicha relación. En el caso concreto, se pretende la construcción de pasos de fauna 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 62 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o ecoductos en la infraestructura de transporte del Municipio de Manizales en su parte urbana o a las afueras del mismo. 50.2.
En ese sentido, dentro de los impactos más evidentes en materia de infraestructura vial, se encuentra la fragmentación y destrucción de hábitats y el atropellamiento de fauna silvestre, además del efecto barrera y el consecuente aislamiento de poblaciones animales. Por lo anterior y teniendo en cuenta que en la sentencia proferida en primera instancia no se ordenó ninguna actividad o labor a la entidad mencionada, esta Sala no entrará a analizar más allá de lo indicado en líneas precedentes en relación con su rol en el sector transporte. 50.3.
En consecuencia, se considera que no prospera el recurso de apelación del Ministerio de Transporte. En relación con la amenaza o vulneración de los derechos colectivos en el caso concreto 51. La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, es posible concluir lo siguiente: 51.1.
Para la Sala no se probó que en el Municipio de Manizales las redes viales nacional y municipal estén en contacto o atraviesen áreas de interés ambiental, y tampoco se demostró la existencia de especies en peligro de atropellamiento en el mismo Municipio. 51.2. Por el contrario, se probó que a nivel nacional existe una política de sostenibilidad para la infraestructura de transporte que prevé la implementación de un aplicativo de información como de alternativas tecnológicas de avistamiento y atropellamiento de fauna y su respectivo manejo, además, de los lineamientos de infraestructura verde vial que implica la elaboración de estudios y diseños de pasos de fauna para la construcción o mejoramiento de la infraestructura vial. 51.3.
En el caso concreto, se tiene que el contrato de concesión núm. 113 de 1997 tuvo como objeto la realización de obras de rehabilitación y de construcción, operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales. 51.4. En efecto, dentro de la gestión ambiental de fauna realizada por el concesionario Autopistas del Café, fueron identificados en la zona de Chinchiná - Manizales unos puntos de interés prioritario para la protección de la fauna, se realizó 63 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la señalización preventiva vial con acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional y se aplicó una campaña para la atención de la fauna atropellada.
Asimismo, se encuentra probado que en la zona se realizan revisiones mensuales sobre fauna atropellada, que se reportan a RECOSFA y que si bien se han realizado reportes de incidentes, ninguno corresponde al tramo objeto de esta acción popular, a saber el tramo Chinchiná- Manizales. 51.5. Precisamente por medio de la Resolución núm. 1031 del 8 de junio de 2020 se modificó la licencia ambiental otorgada a favor del concesionario Autopistas del Café, en el que se aprobó el análisis de la necesidad de los corredores naturales de movilidad de las quebradas La Mina, La Muerte y San Juan, se reportó la fauna amenazada y se aclaró que: “[…] Presencia de áreas sensibles, áreas protegidas o figuras de manejo especial En la información de caracterización entregada en el documento modificación de la licencia ambiental, se menciona que, en el área de influencia del proyecto, no se presentan áreas de manejo especial como áreas protegidas declaradas o ecosistemas estratégicos que sean poco representados en el SINAP, es decir prioridades de conservación de carácter regional o nacional.
Lo anterior fue confirmado en sistema Ágil de la ANLA y en consulta a la Autoridad Ambiental Regional CARDER durante la visita de evaluación. En concordancia con lo anterior, se considera que la empresa Autopistas del Café aporta en la caracterización del medio biótico para el área de influencia del proyecto, la información primaria y secundaria necesaria para el presente pronunciamiento.
La sociedad Identificó los recursos naturales que se verán afectados con la intervención para la ejecución del proyecto; siendo de especial relevancia las unidades de cobertura de carácter natural, constituidas por los relictos de bosque ripario presentes en las rondas de las fuentes hídricas que se ven atravesadas por el proyecto y que a su vez constituyen ecosistemas que conservan composición, estructura y función que deben ser protegidas de su deterioro a través de acciones que busquen prevenir y mitigar los efectos adversos causados con la ejecución del proyecto.
En cuanto a fauna, los relictos de bosque ripario en mención constituyan los únicos corredores de tránsito, conectividad y hábitat cobrando relevancia las acciones para su protección y enriquecimiento a través de acciones de compensación por intervención de coberturas de manera que se generen nuevas conectividades y pasos seguros de fauna […]”.
(Destacado fuera de texto) 51.6. En la sentencia proferida en primera instancia se indicó que: “[…] [p]ese a la insuficiencia probatoria de la parte demandante en cuanto a las zonas de protección ambiental y las especies que estén en riesgo por las redes viales, de las pruebas se demuestra que existe descoordinación entre las acciones de las entidades responsables de las redes viales, atribuible al municipio de Manizales, para abordar la protección de la fauna y evitar su atropellamiento […]”.
Sin embargo, esa línea argumentativa no prueba la existencia de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados, por cuanto la atribución de responsabilidad al Municipio de 64 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manizales no deviene de una acción u omisión propiamente, sino de la aplicación del principio de prevención. 51.7.
Es relevante aclarar que el principio de prevención opera tratándose de daños o riesgos, en los que es posible conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas. 51.8.
Por lo anterior, cuando tal hipótesis se presenta, opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos orientados a la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente70. 51.9.
En el caso concreto no se probó o demostró el riesgo de la fauna de ser atropellada en las vías del municipio, por cuanto no se aportó un estudio estadístico de atropellamiento de especies en peligro de extinción u otra prueba que estableciera el nivel de riesgo; ni se identificaron los ecoparques del municipio y las vías que posiblemente podrían fragmentar su hábitat.
Además, en relación con la vía concesionada, Autopistas del Café, informó sobre la construcción de diversos box culvert adaptados como pasos de fauna, según el requerimiento impuesto por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, para la construcción de las obras de la Variante la Paz en el Municipio de Chinchiná; y su respectivo seguimiento respecto del cual la autoridad ambiental determinó su cumplimiento.
Es relevante indicar que las medidas se requirieron luego de identificar que la zona que se intervendría se caracteriza por ser fincas ganaderas y de recreo con alto nivel de intervención antrópica y la autoridad identificó un interés de preservación de las especies. 51.10. En ese entendido, se torna improcedente la aplicación del principio de prevención en este caso concreto, toda vez que, el riesgo en relación con la biodiversidad es conocido y las diferentes autoridades involucradas han adoptado las medidas necesarias para mitigar el daño contingente y se ha realizado la evaluación del impacto ambiental en relación con la infraestructura vial.
En consecuencia, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que se 70 Sentencia de la Corte Constitucional, C-703-2010 MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 65 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exponen en la demanda con el fin de que prosperen sus pretensiones, lo cual no ocurrió en este caso, como quiera que no se probó la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados y por lo tanto, en este caso lo correspondiente es revocar la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 51.11.
Sin perjuicio de lo anterior, para esta Sala, es importante destacar que la protección de la biodiversidad en la infraestructura vial en Colombia es fundamental debido a que el país alberga una de las mayores riquezas biológicas del mundo. La construcción y mantenimiento de vías deben considerar cuidadosamente su impacto sobre los ecosistemas y las especies que habitan en ellos porque la fragmentación de hábitats puede resultar en la disminución de la diversidad genética, la pérdida de especies y la alteración de los procesos ecológicos.
Integrar medidas de mitigación, como la implementación de pasos de fauna y corredores biológicos, no solo es un imperativo ético, sino también una estrategia necesaria para garantizar la sostenibilidad de los recursos naturales y el bienestar de las comunidades que dependen de ellos71. 51.12. Por lo tanto, al abordar estos desafíos de manera proactiva, se fomenta un desarrollo equilibrado que respeta y preserva la invaluable biodiversidad del país, asegurando que la infraestructura vial contribuya al desarrollo económico sin comprometer la salud de los ecosistemas, de ahí la importancia de los estudios de impacto ambiental y los planes de manejo ambiental en materia de contratación. 51.13.
La norma colombiana establece un marco legal integral para la protección del medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales, especialmente en el ámbito de la infraestructura vial. El Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 197472, que regula la gestión ambiental, establece que cualquier proyecto que pueda causar deterioro ambiental debe declarar los riesgos asociados.
Este principio es fundamental para asegurar que las obras viales no solo cumplan con sus objetivos de conectividad, sino que también minimicen su impacto en el entorno natural. 51.14. La Ley 99 refuerza este enfoque al crear el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental -SINA, introduciendo el desarrollo sostenible como un principio esencial.
En su artículo 57, se exige la elaboración de un Estudio de 71 Sobre la importancia de la protección de los animales empleados en un circo, ver sentencia de 29 de agosto de 2013, NUR 25000-23-24-000-2011-00763-01, C.P. María Elizabeth García González. 72 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 66 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Impacto Ambiental - EIA que incluya planes de prevención, mitigación y compensación de impactos, garantizando así que la construcción de carreteras considere su influencia en los recursos naturales y el paisaje. 51.15.
La Resolución 256 de 22 de febrero de 201873 adopta la actualización del Manual de Compensaciones Ambientales del componente Biótico, el cual orienta a los proyectos viales a adoptar un enfoque jerárquico en la mitigación de impactos, priorizando la prevención y minimización de efectos negativos sobre la biodiversidad. 51.16. Además, el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201574 delimita las competencias de las autoridades ambientales, estableciendo que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA es responsable del licenciamiento ambiental de la red vial primaria, mientras que las corporaciones autónomas regionales manejan las vías secundarias y terciarias.
Este marco de competencias garantiza un control adecuado sobre los impactos ambientales de los proyectos viales. 51.17. Complementariamente, el Decreto 1608 de 31 de julio de 197875 proporciona herramientas para la protección de la fauna silvestre, y la Ley 1774 de 6 de enero de 201676 reconoce a los animales como seres sintientes, lo que impone una responsabilidad adicional sobre los proyectos viales para considerar el bienestar de la fauna afectada. 51.18.
Los pasos de fauna permiten el paso de la fauna de un lado a otro de las vías y reestablecen parcialmente la conectividad y reducen el atropellamiento, y, por lo tanto, al ser implementadas en obras que atiendan las necesidades de diferentes grupos de fauna, se constituyen en herramientas indispensables para la conservación de la biodiversidad.
Se debe tener en cuenta que su diseño y construcción debe ir en consonancia con las características de la vía y las condiciones orográficas, así como también con las limitaciones de la fauna que se pretende proteger. Dentro de las medidas para mitigar el atropellamiento de fauna y el aislamiento de poblaciones, desde el diseño de la infraestructura de transporte se pueden destacar las siguientes: barreras y/o estímulos para evitar el ingreso de 73 “Por la cual se adopta la actualización del Manual de Compensaciones Ambientales del Componente Biótico y se toman otras determinaciones”. 74 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 75 “Por el cual se reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de Fauna Silvestre”. 76 “Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones”. 67 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fauna a las vías; barreras físicas; señales luminosas; barreras acústicas; estímulos olfativos; y los sistemas de pasos de fauna77. 51.19.
En conjunto, estas normas no solo buscan la ejecución de obras viales eficientes, sino que también promueven una conciencia ambiental que es esencial para la sostenibilidad y conservación de la biodiversidad en Colombia. 52. La Sala considera que, en este caso, no solamente no está probada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, sino la adopción de medidas por parte de las autoridades obligadas con el objeto de garantizar el tránsito seguro de la fauna en el área objeto de esta acción popular; situación que impide en este caso la aplicación del principio de prevención y que constituye el fundamento para revocar la sentencia proferida, en primera instancia. 53.
Lo anterior no obsta para que la Sala, en atención a lo informado en el concepto técnico núm. 01511 de 28 de marzo de 2022 expedido por La ANLA, sobre el seguimiento de las labores de Autopistas del Café, donde se resalta, entre otras cosas, por un lado, que en la ficha de manejo ADC-MBCTT- 2.4 Protección de Fauna, se previó la medida de construcción de pasos de fauna, como estructuras según la especie, pasos u obras hidráulicas como box culvert, con medidas para atraer a la fauna como vegetación o dispositivos; y, por el otro, que se prevé la implementación por Autopistas del Café de nuevos pasos de fauna elevados en los corredores a su cargo; inste a la precitada sociedad para que, en caso de que no lo haya hecho y adicional a los pasos existentes, implemente e instale nuevos pasos de fauna elevados en la vía objeto de esta acción popular, según las necesidades advertidas en el marco de la ejecución del proyecto. 54.
De conformidad con lo anterior, la Sala revocará igualmente la condena en costas, no solo por la no prosperidad de las pretensiones de la demanda sino por cuanto no se encuentra probada su causación. 55. Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. 77chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.minambiente.gov.co/wp-content/uploads/2022/07/18.- Cartilla-pasos-de-fauna-en-infraestructura-lineal.pdf 68 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones 56.
La Sala revocará la sentencia de 18 de septiembre de 2023 proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto declaró el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el equilibrio ecológico y la conservación de las especies y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 57.
Asimismo, se instará a Autopistas del Café S.A. para que, en caso de que no lo haya hecho y de acuerdo con el concepto técnico núm. 1511 de 28 de marzo de 2022 de control y seguimiento ambiental de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, implemente e instale nuevos pasos de fauna elevados en la vía objeto de esta acción popular según las necesidades advertidas en el marco de la ejecución del proyecto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 18 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INSTAR a Autopistas del Café S.A. para que, en caso de que no lo haya hecho y de acuerdo con el concepto técnico núm. 1511 de 28 de marzo de 2022 de control y seguimiento ambiental de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, implemente e instale nuevos pasos de fauna elevados en la vía objeto de esta acción popular, según las necesidades advertidas en el marco de la ejecución del proyecto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de 69 Núm. único de radicación: 170012333000201900499-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.