Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: MIRIAN ELEODORA MORENO ARBOLEDA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA CUARTA DE DECISIÓN Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza legal y económica.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Mirian Eleodora Moreno Arboleda, en contra de la sentencia proferida el 17 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Cuarta de Decisión, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 66001 33 33 002 2022 00154 00/01/02.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Mirian Eleodora Moreno Arboleda, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1.
Déjese sin efectos y valor la sentencia del 17 de octubre de 2024, dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, Magistrado Ponente LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora MIRIAN ELEODROA MORENO ARBOLEDA contra la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, radicado con el No. 66-001-33-33-002-2022-00154-02 (L-0517-2024). 2.
Se profiera una nueva decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora MIRIAN ELEODROA MORENO ARBOLEDA contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, radicado con el No. 66-001-33-33-002-2022-00154-02 (L-0517-2024), en la que tenga en cuenta las consideraciones hechas en la presente acción de tutela […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, reconocidas mediante Resolución nro. 0249 del 26 de marzo de 2019 expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda.
Manifestó que “(…) mediante oficio con radicado nro. 20221070286911 de fecha 02 de febrero de 2022 se indica por la FIDUPREVISORA, en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, que la solicitud es aprobada, sin embargo, se aclara que en caso de no cancelarse en 30 días la solicitud se entiende negativa (…)”2.
Agregó que “(…) Fiduprevisora sobre dicha reclamación procedió a cancelar la suma de Diecisiete Millones 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en los índices 2 y 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 2 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Doscientos Cincuenta y Cuatro Mil Ciento Setenta y Tres Pesos ($17.254.173), el día 17 de febrero de 2022 (…)”3.
Señaló que, en descuerdo con la anterior liquidación, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), la cual correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira que, en sentencia del 15 de agosto de 2023, accedió a las pretensiones.
Indicó que, inconforme con la mencionada decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación y la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia proferida el 17 de octubre de 2024 la revocó. Anotó que “(…) al momento de dictar la sentencia de segunda instancia el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA aplic[ó] al caso objeto en estudio una norma que no se encontraba vigente al momento de la solicitud de la cesantía definitiva y de la causación de la sanción moratoria reclamada y al apartarse de lo establecido en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018.
SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 sobre la causación de la sanción moratoria y de reiterados pronunciamientos sobre el tema por parte del Consejo de Estado (…)”4. En cuanto a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, adujo que la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez.
Respecto a la relevancia constitucional, aseguró que “(…) la presente acción de tutela instaurada en contra del Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, (…) tiene relevancia Constitucional, considerando que se reprocha la violación 3 Ibidem. 4 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia, debido a que, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue resuelta desconociendo los parámetros legales y Jurisprudenciales establecidos por el órgano de cierre de la jurisdicción Contenciosa Administrativa, acudiendo por otra parte a aplicar una normativa de manera retroactiva cuando la misma no lo establece (artículo 57 de la ley 1955 de 2019 modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023) (…)”5.
Frente a la subsidiariedad e inmediatez sostuvo que agotó todos los medios ordinarios de defensa judicial que tenía a su alcance, y que esta acción constitucional la interpone en un término razonable desde la notificación de la providencia acusada. Alegó que en la sentencia cuestionada se incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y en defecto fáctico.
En cuanto al defecto sustantivo, expuso que “(…) la sentencia dictada en segunda instancia, no guarda congruencia entre los hechos, pretensiones, fundamentos normativos y jurisprudenciales traídos a colación para resolver el debate jurídico planteado a pesar de a ver (sic) sido referenciado en la sentencia, cometiendo de esta manera un defecto sustantivo o material, toda vez que no realiz[ó] un estudio mesurado, de la normativa artículo 57 de la ley 1955 de 2019 (modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023) y jurisprudencia expuesta como violada, que para el presente asunto se circunscribió en lo establecido en la sentencia de unificación del Honorable Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación por Importancia Jurídica. Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018. SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018. Expediente: 73001-23-33-000-2014-00580 01. No. Interno: 4961-2015. Demandante: Jorge Luis Ospina Cardona. Sobre la sanción moratoria por pago tardío de cesantías (…)”6. 5 Ibidem. 6 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que “(…) la sanción moratoria que se quiere reclamar obedece a unas cesantías definitivas solicitadas el 19 de diciembre de 2018 y a una sanción moratoria que se generó caus[ó] o se hizo exigible desde el 03 de abril de 2019 hasta el 11 de enero de 2021, y considerando que la Ley 1955 de 2019 fue publicada en el Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019, sin que la ley expresamente le haya dado efectos retroactivo o retrospectivos, debe indicarse que conforme a las normas vigentes para la época de los hechos, esto es, ley 962 de 2005, en concordancia con el Decreto 2831 de 2005, compilado por el Decreto 1075 de 2015 modificado por el decreto 1272 de 2018, en el presente caso no es obligatoria la vinculación de DEPARTAMENTO DE RISARALDA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, en la medida que la participación de la Secretaria no obliga al ente territorial sino a la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por tratarse de la entidad que debe de responder por la sanción moratoria reclamada considerando la fecha de radicación de la cesantía 19 de diciembre de 2018 y la causación de la sanción moratoria que inicio el 03 de abril de 2019, pue[s] para dicha calenda no se encontraba vigente la ley 1955 de 2019 como ya se indicó (…)”7.
Sobre el desconocimiento del precedente, advirtió que “(…) a pesar de que el HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, Sala Cuarta de Decisión (…), dio aplicación a la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 sobre la materia, lo cierto es que no aplic[ó] los criterios allí establecidos para predicar responsabilidad para el pago de la sanción moratoria y solo acudió a la ley 1955 de 2019, para predicar de ella la responsabilidad, sin analizar de manera detenida las circunstancias de tiempo en las que se generó y se hizo exigible el derecho reclamado (…)”8.
En ese sentido, aseveró que “(…) el Tribunal desconoc[ió] lo establecido en las sentencias de unificación del Honorable Consejo de Estado de fecha 18 de julio de 2018 y del 02 de noviembre de 2023, pues de la sentencia 7 Ibidem. 8 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atacada se puede inferir que desconoce desde cuando se hace exigible el derecho, sin realizar análisis alguno al respecto, atendiendo lo establecido en la ley 1955 de 2019 (…)”9.
Finalmente, respecto al defecto fáctico afirmó que “(…) la sentencia dictada en segunda instancia no guarda congruencia con la valoración de los medios probatorios aportados con el escrito de la demanda, es decir no se realiza un análisis adecuado de los mismos, indicando apreciaciones diferentes a lo que de ellos se puede deducir (…)”10.
Al efecto, argumentó que, “(…) el HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, Sala Cuarta de Decisión, (…), al momento de determinar la entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, arrima a la conclusión de acuerdo al material probatorio decretado y practicado que el culpable de la mora es la entidad territorial DEPARTAMENTO DE RISARALDA, acudiendo a la ley 1955 de 2019, sin detenerse a realizar un análisis sobre la fecha de radicación de la solicitud de las cesantías y la exigibilidad de la sanción moratoria, pues debe recordarse que las mismas se causaron con anterioridad de la expedición de la ley 1955 de 2019, situación que a todas luces desvirtúa la conclusión a la que lleg[ó] el tribunal para dejar sin responsabilidad a la entidad demandada NACION – MINISTERIOR DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, pues recuérdese que la normatividad vigente aplicable al caso en concreto de acuerdo al material probatorio decretado y practicado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es la ley 962 de 2005, en concordancia con el Decreto 2831 de 2005, compilado por el Decreto 1075 de 2015 modificado por el decreto 1272 de 2018, de las cuales se puede concluir que las actuaciones realizadas por los entes territoriales se realiza[n] con aprobación de la Fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por atribución de la ley, 9 Ibidem. 10 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por lo que no se comprometen los recursos del ente territorial para el pago de dichas prestaciones (…)”11.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 14 de abril de 202512 a través del aplicativo de recepción de tutelas en línea de la página web de la Rama Judicial13, y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 24 de abril de 202514 la admitió y dispuso notificar15 al Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Cuarta de Decisión, como parte accionada, así como vincular16 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, requirió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira y/o a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, para que allegaran copia digital del expediente identificado con el radicado nro. 66001 33 33 002 2022 00154 00/01/02. 3.2. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira17 y el despacho 04 del Tribunal Administrativo de Risaralda18 enviaron copia 11 Ibidem. 12 El 14 de abril de 2025 fue día inhábil por vacancia judicial, por lo tanto, la acción de tutela se tiene como presentada el 21 de abril de 2025. 13 El expediente ingresó al despacho el 23 de abril de 2025.
Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 14 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 15 Esta orden se cumplió el 7 de mayo de 2025. Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 16 Ibidem. 17 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 18 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co digital del expediente de primera y segunda instancia, respectivamente, sin embargo, no se pronunciaron sobre los hechos de la tutela. 3.3. La directora de gestión judicial de la Fiduprevisora S.A. allegó escrito19 en el que en el que solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo y se desvincule a dicha entidad del trámite tutelar.
Manifestó que la Fiduprevisora S.A. actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en virtud de un contrato de fiducia mercantil suscrito con el Ministerio de Educación Nacional. Anotó que “(…) las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que los jueces de cada instancia hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda (…)”, por lo que aseguró que “(…) no es dable afirmar que se haya presentado trasgresión alguna en contra de las garantías fundamentales de la accionante, pues se han observado las normas en garantía al principio del debido proceso, es decir, que la actuación fue adelantada en debida forma y atendiendo los procedimientos legales, razón por la cual se concluye que no existe una supuesta vulneración de los derechos fundamentales (…)”. 3.4.
El expediente ingresó al despacho para fallo el 15 de mayo de 202520.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de 19 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 20 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 199121 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,22 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202123, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201924, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente25: 4.2.1. La señora Mirian Eleodora Moreno Arboleda, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), pretendiendo lo siguiente: “[…] 1.
Se declare la nulidad parcial del acto administrativo oficio 20221070286911 de fecha 02 de febrero de 2022 expedido por la Fiduprevisora en calidad de vocera y administradora de los recursos del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho se solicita: 1.
Ordenar a la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a liquidar, reconocer y pagar un (1) día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías definitivas, por haber sobrepasado el tiempo para efectos de realizar la respectiva cancelación en virtud de la resolución No. 0249 de 26 de marzo de 2019 expedida por la secretaria de Educación del 21 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 22 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 23 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 24 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 25 Lo que se desprende del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 66001 33 33 002 2022 00154 00/01/02.
Visto en los índices 9 y 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento de Risaralda – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo a lo estipulado en la ley 1071 de 2006. 2.
La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas líquidas que se ajustarán tomando como base el I.P.C. 3. Como consecuencia procesal se condene a la demandada al pago de las costas procesales del presente proceso […]”. (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de la demanda). 4.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira que, en sentencia del 15 de agosto de 2023, dispuso lo siguiente: “[…] 1.
Declárese la nulidad parcial del oficio No. 20221070286911 del 02 de febrero de 2022 expedido por la Fiduprevisora S.A. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho: 2. Condénese al Ministerio de Educación Nacional a pagar a la demandante la indemnización por el no pago oportuno de sus cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de mora, por el período comprendido entre el 03 de abril del 2019 y el 11 de enero de 2021, descontando el pago parcial realizado. 3.
Condenar a la entidad a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la parte demandante según el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 4. La entidad demandad[a] vencida dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 5.
De conformidad con lo establecido en los artículos 192 y 203 inciso final de la Ley 1437 de 2011, por secretaría se enviará copia de esta providencia a la entidad condenada para lo de su competencia. 6. Negar las demás pretensiones de la demanda […]”. 4.2.3. Inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 17 de octubre de 2024, notificada el 21 de octubre de 2024, la revocó al considerar lo siguiente: “[…] 6.2.1.
Problemas jurídicos: ¿Cómo se realiza el cómputo del período de la indemnización moratoria a los docentes oficiales por el pago tardío de las cesantías definitivas o parciales, aplicando lo preceptuado por la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2006, que contempla dicha sanción por cada día de retardo a los servidores públicos? ¿Es posible endilgar responsabilidad a la entidad territorial (Secretaría de Educación) con base en el parágrafo primero del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019? ¿Es procedente condena en contra de la entidad territorial no demandada? 6.2.2.
Asunto a resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia los puntos de apelación, debiendo estudiar cual es el período que constituye la mora a pagar; igualmente, establecer la entidad competente para el pago de la sanción. 6.3. Análisis jurídico normativo. La persona demandante invoca el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, como consecuencia del pago tardío de las cesantías parciales, estas últimas a cargo del Fomag.
Concentra la atención de la Sala los aspectos objeto de apelación, superando la discusión respecto del auxilio de las cesantías de los docentes y la correspondiente indemnización derivada por el pago tardío de las mismas, prevista en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, como lo estableció el a quo, argumentos que comparte la Sala. (…) El objeto de controversia en esta instancia es relativo a la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, pues en la sentencia de primera instancia se condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y ordenó el pago de la sanción moratoria entre el 03 de abril de 2019 y el 11 de enero de 2021, conclusión con la que no se encuentra de acuerdo el Fomag, al indicar que el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías de la demandante fue radicado en la entidad nacional el 07 de enero de 2021 y que la Fiduprevisora dio orden de pago el 08 de enero de 2021, y que el Fomag puso el dinero a disposición de la docente el 09 de enero de 2021.
Para decidir lo pertinente, de las pruebas aportadas se tiene que el departamento de Risaralda expidió acto administrativo reconociendo las cesantías a la demandante el 26 de marzo de 2019 (fuera del término establecido), lo notificó el 19 de noviembre de 2020 (fuera del término establecido), el 07 de enero de 2021 fue recibido en el Fomag el acto, con fecha de pago del 08 de enero de 2021 y pagada el 09 de enero de 2021 (…).
Sin embargo, en cuanto al pago de la prestación solicitada por la demandante, se encuentra dentro del archivo digital recibo de pago de la entidad bancaria BBVA, lo que es considerada por esta Colegiatura como mejor prueba, donde se evidencia que las cesantías definitivas fueron puestas a disposición de la docente, el 12 de enero de 2021 (…).
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se puede apreciar, el ente territorial radicó el acto administrativo de reconocimiento y pago, para estudio del Fomag el 07 de enero de 2021, esto es, casi 2 años después de solicitadas las cesantías por parte de la docente, lo que demuestra una responsabilidad del departamento de Risaralda por la radicación tardía del acto administrativo ante el Fomag que afectó los términos con que contaba la entidad para el pago -45 días- luego de la radicación del acto administrativo por parte del ente territorial, los cuales vencieron el 12 de marzo de 2021.
Sin embargo, se observa que la cesantía reclamada quedó a disposición el 12 de enero de 2021 (…). En el caso concreto, para la Sala de Decisión de acuerdo con el conteo de los plazos y el establecimiento del período de mora, permite advertir con suma claridad que la responsabilidad es imputable al departamento de Risaralda, en cuanto a que de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, notificó el acto administrativo luego de 404 días, y lo remitió al Fomag 32 días después de notificado, cuando el término se encontraba más que vencido, situación que sin lugar a dudas incidió en la causación de la mora aquí determinada, y configura un incumplimiento material de las obligaciones que al departamento de Risaralda le eran exigibles.
(…) La Sala encuentra probado que el departamento de Risaralda presentó una demora de 436 días en la remisión al Fomag de la Resolución 0249 de 2019, como se avizoró en la sentencia de primera instancia, lo que lleva a considerar que el ente territorial es el responsable de la sanción acá debatida y por tanto es quien debe ser condenado al pago de los 650 días de mora causados, excluyendo de responsabilidad al Fomag, pues una vez recibido el acto administrativo, esto es, el 07 de enero de 2021, el ente nacional contaba con el término de 45 días hábiles para poner a disposición del demandante el dinero de las cesantías solicitadas, es decir, hasta el 12 de marzo de 2021, sin embargo, las cesantías definitivas quedaron a disposición el 12 de enero de 2021.
(…) No obstante lo detallado, se advierte que en el presente asunto, no está demandada la entidad territorial porque la parte demandante elige a quién demandar y no lo hizo; incluso, de las pruebas aportadas no se evidencia que hubiese radicado petición alguna al departamento de Risaralda para el pago de la sanción moratoria; en consecuencia, a diferencia de lo razonado por el a quo, para este Tribunal, en el contexto o escenario judicial que da origen al presente caso no es posible dictar sentencia de fondo sin la comparecencia de la entidad territorial al proceso y es claro que la Ley 1955 de 2019, establece obligaciones independientes, diversas y divisibles cuando se trata de analizar la mora de las entidades que intervienen en el trámite administrativo; para el preciso objeto del litigio, pudiese existir un litis consorcio facultativo y frente a esta circunstancia debe precisarse, que el Juez Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no tiene competencia para vincular a un sujeto que no sea litisconsorte necesario en alguno de los extremos de la litis y la parte demandada, carece de facultad para formular dicha solicitud, dado que la titularidad de la pretensión indemnizatoria, radica de manera exclusiva en la parte demandante.
En consonancia con lo anterior, se ha indicado que la falta de legitimación en la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, como quiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción (…). De conformidad con todo lo discurrido, puede afirmarse que la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria en este caso particular y concreto, recae exclusivamente sobre la entidad territorial, dado que el departamento de Risaralda se demoró casi dos años en la remisión tardía de la documentación a la Fiduprevisora para el pago, lo que lo hace responsable de la cancelación de la sanción moratoria conforme lo señala la Ley 1955 de 2020, y permite vislumbrar la ausencia de responsabilidad en la causación de la mora y con ello en el pago de la sanción por mora aquí discutida del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
De conformidad con todo lo discurrido, se impone para la Sala de Decisión revocar en todas sus partes la sentencia de primer grado, por cuanto se consiguió probar que la tardanza estuvo en cabeza de la entidad territorial, la cual NO fue demandada en proceso y en consecuencia, no es posible proferir un fallo condenatorio en contra de quién sí fue demandada, pero a quien no se puede imputar responsabilidad en la mora […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales de la providencia).
4.3. CUESTIÓN PREVIA En cuanto a la solicitud de desvinculación formulada por la directora de Gestión Judicial de la Fiduprevisora S.A., la Sala advierte que dicha petición no es procedente, comoquiera que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, cuyos recursos son administrados por la Fiduprevisora S.A., fue vinculado al trámite tutelar por tener interés en el resultado del proceso, atendiendo a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto de esta acción, fue promovida en su contra.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.4.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”26.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en 26 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional27.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades28: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia29. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.4.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo criterio que la compone, el cual busca 27 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 28 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 29 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha dicho que30 “(…) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” (…)”.
(Se destaca). En ese sentido, anotó que31 “en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
(Se destaca). La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado. 30 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 31 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, debido a que la discusión planteada por la parte actora es de naturaleza legal y económica porque involucra determinar si se debe condenar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), parte demandada en el proceso ordinario, al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 por el no pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas a la hoy accionante mediante Resolución nro. 0249 del 26 de marzo de 2019, bajo la consideración que “(…) no es obligatoria la vinculación de DEPARTAMENTO DE RISARALDA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, en la medida que la participación de la Secretaria no obliga al ente territorial sino a la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por tratarse de la entidad que debe de responder por la sanción moratoria reclamada considerando la fecha de radicación de la cesantía 19 de diciembre de 2018 y la causación de la sanción moratoria que inicio el 03 de abril de 2019 pue[s] para dicha calenda no se encontraba vigente la ley 1955 de 2019 (…)”32.
En igual sentido, en el escrito de tutela, la accionante alegó que “(…) la normatividad vigente aplicable al caso en concreto de acuerdo al material probatorio decretado y practicado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es la ley 962 de 2005, en concordancia con el Decreto 2831 de 2005, compilado por el Decreto 1075 de 2015 modificado por el decreto 1272 de 2018, de las cuales se puede concluir que las actuaciones realizadas por los entes territoriales se realiza[n] con aprobación de la Fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por atribución de la ley, por lo que no se comprometen los recursos del ente territorial para el pago de dichas prestaciones (…)”33.
En esa medida, se trata de un debate meramente legal porque conlleva la discusión sobre la normatividad aplicable al caso para determinar la responsabilidad de las entidades territoriales y del FOMAG en el pago de 32 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 33 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la aludida sanción, y es de naturaleza económica, dado que el objeto del litigio en el proceso ordinario giró en torno al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el no pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas, discusión que no compromete derecho fundamental alguno. Por último, en el escrito de tutela, la parte actora también reprochó un supuesto desconocimiento del precedente jurisprudencial, comoquiera que, según aseguró, la autoridad judicial accionada “(…) [se apartó] de lo establecido en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018.
SUJ- 012-S2 del 18 de julio de 2018 sobre la causación de la sanción moratoria (…)”34. Al respecto, es preciso advertir que dicho argumento no es cierto, debido a que el tribunal accionado, en la sentencia acusada, expuso lo siguiente35: “[…] El problema jurídico planteado será resuelto con las siguientes reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 18 de julio de 2018, así, el criterio del conteo de término de la mora que trae la Ley 1071 de 2006, se resume así36: «[…] 95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas – o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 […]» 34 Ibidem. 35 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02299 00. 36 Sección Segunda, Sentencia del 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000- 2014-00580-01 (4961-2015), sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ- SII-012-2018.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) En el sub examine las actuaciones surtidas desde el momento que se solicitó las cesantías parciales hasta la fecha en que se elevó la petición de sanción moratoria se resumen así: Así, encuentra la Sala que la demandante solicitó sus cesantías el día 19 de diciembre de 2018, el departamento de Risaralda expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías el 26 de marzo de 2019 por fuera del término legal otorgado para ello (15 días), que fenecía el 14 de enero de 2019, la notificación del mismo se efectuó el 19 de noviembre de 202010, esto es por fuera del término con el que contaba la entidad -14 de enero de 2019-; posteriormente, en consecuencia, al ser un acto administrativo emitido por fuera de la oportunidad legal, deberá aplicarse, conforme a la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, la exigibilidad de la sanción moratoria, cuando es acto escrito extemporáneo, la mora empieza a correr 70 días posteriores a la petición. A tono con la pauta jurisprudencial en cita, basta con verificar que, la entidad territorial expidió y notificó el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías por fuera del término, acto que también fue remitido al Fomag de manera tardía, lo que conllevó a un pago fuera de los términos, y mal haría el juez en extender ese período para que el Fomag cumpliera con su obligación de pagar, ante el cumplimiento de la carga que marca el inicio del período en mora en el que incurrió la entidad territorial encargada.
En consecuencia, conforme a la sentencia de unificación CE-SUJ-SII- 012-2018 del 18 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, cuando existe acto administrativo extemporáneo, se debe contar en este caso la sanción mora así: 70 días después de la petición, que en el presente asunto venció el 02 de abril de 2019 y como las cesantías fueron pagadas el 12 de enero de 2021, quedó demostrado un período de sanción moratoria entre el 03 de abril de 2019 y el 11 de enero de 2021 para un total de 650 días […]”.
(Negrillas originales de la providencia). Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02299 00 Accionante: Mirian Eleodora Moreno Arboleda 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la directora de Gestión Judicial de la Fiduprevisora S.A.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Mirian Eleodora Moreno Arboleda, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.