1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03828-00 Accionante: Sandra Marcela Ramírez Ramos Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Temas: Tutela contra providencia judicial.
Derecho al debido proceso. Acto expedido por alcalde que impone sanción por incumplir normas urbanísticas. NIEGA AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Sandra Marcela Ramírez Ramos, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C.
ANTECEDENTES La accionante solicita que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado con la sentencia del 21 de mayo de 2025 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25269-33- 33-001-2014-00931-00 [01].
HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Tenjo, a fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 232 del 2 de diciembre de 2013 y 063 del 8 de abril de 2014, por medio de las cuales se impuso a la accionante multa por infracción de las normas urbanísticas y se rechazó el recurso de reposición. Que le correspondió al Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Facatativá, quien mediante sentencia del 31 de octubre de 2019 desestimó las pretensiones de la demanda.
Que inconforme con la decisión antes citada promovió recurso de apelación, el cual Radicado: 11001-03-15-000-2025-03828-00 2 fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C el 21 de mayo de 2025 confirmando la providencia de primera instancia. Considera que el Tribunal incurrió en el defecto: violación directa de la Constitución por desconocer su derecho fundamental al debido proceso y al principio de legalidad, por no tener en cuenta que el artículo 108 de la Ley 388 de 1997 remite a las normas de procedimiento sancionatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por lo que el procedimiento sancionatorio por normas urbanísticas en su criterio es de doble instancia. Que conforme al artículo 56 del Decreto 95 de 2008 la competencia inicial de investigación y sanción de las infracciones urbanísticas la tiene el Departamento Administrativo de Planeación en primera instancia y el alcalde en segunda; sin embargo, en el caso particular el proceso sancionatorio fue de única instancia porque lo adelantó el alcalde del municipio de Tenjo, situación que le transgrede su derecho al debido proceso.
Citó las sentencias C 248 de 2013 y C 162 de 2021 que tratan sobre el debido proceso administrativo. PRETENSIONES Solicita que se ampare el derecho invocado dejando sin efectos la sentencia del 21 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y, en consecuencia, ordenar al Tribunal que profiera una nueva decisión teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia. TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 19 de junio de 2025 se dispuso su admisión, se vinculó como tercero interesado al municipio de Tenjo y se ordenó la notificación a la autoridad judicial accionada.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C fue debidamente notificado de la acción de tutela; sin embargo, decidió guardar silencio. POSICIÓN DEL VINCULADO El municipio de Tenjo señaló que no se configuran los defectos: violación directa de la Constitución, bajo el entendido que las decisiones han reafirmado la competencia legal de los alcaldes municipales de imponer sanciones por infringir normas urbanísticas, facultad conferida por el artículo 104 de la Ley 388 de 1998; también precisó que la delegación de funciones, regulada por la Ley 489 de 1998, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03828-00 3 «implica únicamente el ejercicio de la competencia por parte de la autoridad delegataria, sin que ello suponga una transferencia de su titularidad», y material o sustantivo, porque «[l]a decisión de la Sala, al reafirmar la validez constitucional y legal de la competencia del alcalde para decidir sobre infracciones urbanísticas, incluso en única instancia, encuentra pleno sustento en la normativa especial que rige la materia».
Se decidirá previa las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración del derecho fundamental de la accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03828-00 4 d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03828-00 5 de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, alega la accionante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución por transgredir su derecho al debido proceso. Afirma que desconoció 1) el artículo 108 de la Ley 388 de 1997 que señala que las sanciones se impondrán conforme al procedimiento que establece el CPACA y 2) el Decreto 095 de 2008 expedido por el alcalde de Tenjo, que consagra la competencia del Departamento Administrativo de Planeación para adelantar el procedimiento sancionatorio por infringir normas urbanísticas en primera instancia. En ese sentido, se entiende que alega también defecto sustantivo.
Observa la Sala que la acción de tutela contra la sentencia del 21 de mayo de 2025 cumple los requisitos de procedencia así: a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso por el defecto violación directa de la Constitución, la accionante argumentó suficientemente la solicitud, b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se satisface el requisito de inmediatez, pues la decisión controvertida fue notificada el 23 de igual mes y año7 y quedó ejecutoriada el 30 del mismo mes y anualidad, es decir, que la acción se presentó dentro de los seis meses que establece la jurisprudencia y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
El Tribunal fundamentó su decisión en el artículo 104 de la Ley 388 de 1997 que dispone: «Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren: (…)» 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Índice 26 SAMAI del Tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2025-03828-00 6 Frente al argumento del recurso de apelación relativo al desconocimiento del Juzgado 1º Administrativo de Facatativá del Decreto 095 de 2008 en cuanto a que no es un acto de delegación sino un decreto especial con categoría de acuerdo; el Tribunal dijo que la competencia de sancionar está en cabeza de los alcaldes municipales y distritales, quienes pueden delegar la facultad, «respetando las normas constitucionales (art. 209, 211) y legales (artículos 9 a 11 de la Ley 489 de 1998)».
Se refirió a la figura de la delegación expresando que fue establecida por el legislador y debe cumplir los siguientes requisitos «(i) constar por escrito, ii) determinar la autoridad delegataria, y iii) establecer las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren». De esta manera, el Tribunal determinó que el alcalde del municipio de Tenjo con la expedición de la Resolución núm. 232 del 2 de diciembre de 2013 ejerció la competencia asignada por el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, como «consecuencia de los hechos -obras de construcción de una vivienda sin contar con la licencia de construcción- puestos en conocimiento por el Departamento Administrativo de Planeación».
Aunado a lo anterior, aclaró que en virtud del artículo 12 de la Ley 489 de 1998 los actos expedidos por las autoridades delegatarias son susceptibles de los mismos recursos procedentes contra los actos del delegante, por lo que no le asiste razón a la accionante cuando argumenta que de haber sido proferida la Resolución núm. 232 del 2 de diciembre de 2013 por el Departamento Administrativo de Planeación gozaría del recurso de apelación ante el alcalde del municipio de Tenjo.
Teniendo en cuenta lo anterior, la autoridad judicial decidió confirmar la sentencia del 31 de octubre de 2019 proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Facatativá y no encuentra la Sala que con dicha providencia haya incurrido en los defectos de violación directa de la Constitución y sustantivo aducidos por la accionante. La señora Ramírez alega que se desconocieron en el proceso administrativo sancionatorio las normas del CPACA según las cuales el procedimiento era de doble instancia lo cual constituye un argumento que ya fue estudiado en el proceso ordinario y la autoridad judicial accionada fundamentó debidamente la sentencia, expresando las razones por las cuales no encontró la trasgresión al debido proceso administrativo que desvirtuara la legalidad del acto administrativo demandado.
Es importante tener en cuenta que para que haya lugar a los recursos ante la administración es necesario que exista un superior jerárquico que ostente la competencia para su resolución. En tal sentido, no es posible afirmar un derecho absoluto a la doble instancia en la vía administrativa. En conclusión, el Tribunal no desconoció el artículo 108 de la Ley 388 de 1997 ni el Decreto 095 de 2008 y tampoco transgredió el derecho al debido proceso ni el principio de legalidad, sino que resolvió la controversia conforme a las normas aplicables al caso concreto, por lo que se negará el amparo solicitado, pues no se materializaron los defectos: sustantivo y violación directa de la Constitución, ni cualquier otro.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03828-00 7 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Sandra Marcela Ramírez Ramos, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente