25000234200020210076801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Fiscal delegado ante los jueces penales. Subtema 1: reliquidación de prestaciones por fraccionamiento de remuneración mensual. Improcedencia. Decreto 272 de 2021. Subtema 2: la prima especial no constituye factor salarial, excepto para aportes a pensión. Excluye aportes a salud. Prescripción trienal, excepción frente a los aportes para pensión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de septiembre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Sonia Domínguez Zapata, en condición de fiscal delegada ante los jueces de circuito, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico. La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que no fue reconocida para los fiscales.

La actora consideró que los actos demandados desconocen la existencia de derechos ciertos e indiscutibles y vulneran normas de rango constitucional y legal. El tribunal reconoció la prima y ordenó su pago a partir del 8 de septiembre de 2014, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. La entidad demandada solicitó que se revoque la orden de reliquidación de las prestaciones sociales, con el argumento de que a partir del año 2003 estas se liquidaron con el 100 % del salario base.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Sonia Domínguez Zapata, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 19 de noviembre de 20181, con las siguientes: 2.1.1. Pretensiones de nulidad particular: (i) Declarar la nulidad del Oficio SRAP-31000-038 del 19 de septiembre del 2017, expedido por el Subdirector de Apoyo a la Gestión y la Resolución 2-3383 1 SAMAI, índice 4, ED_C1_03 DEMANDA(.pdf) NroActua 4, folio 26 al 29.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del 20 de noviembre del mismo año, proferida por el Subdirector de Talento Humano, de la Fiscalía General de la Nación, que le negó a la demandante el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial y la reliquidación de los emolumentos salariales2.

(ii) Ordenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, el reconocimiento, liquidación y pago de la prima especial equivalente al 30% de su remuneración mensual, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como adición o agregado a la asignación básica mensual. (iii) Ordenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, la reliquidación de las prestaciones sociales y emolumentos laborales, tales como la prima de servicio, de navidad, de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados y cotizaciones a seguridad social, por el tiempo que ha ejercido el cargo de fiscal delegado que le otorga el derecho a devengar la prima especial como un emolumento adicional a la remuneración mensual y no como una fracción de esta.

(iv) Ordenar a la entidad demandada ajustar dichas sumas de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente3: (i) Prestó servicios en la Fiscalía General de la Nación desde el 30 de junio de 1992, en calidad de asistente jurídico I. El 2 de agosto de 1994 tomó posesión del cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos, función que desempeñó hasta el 6 de julio de 1999.

Desde esta última fecha ejerció como fiscal ante los jueces del circuito hasta el 28 de septiembre de 1999, cuando tomó posesión del cargo de fiscal ante los jueces municipales y promiscuos, cargo que ejerció hasta el 28 de septiembre de 2006. En dicha fecha asumió como fiscal delegada ante el Tribunal de Distrito, labor que desempeñó hasta el 22 de julio de 2010, fecha en la cual tomó posesión del cargo de fiscal ante los jueces del circuito, cargo que actualmente ejerce en la ciudad de Cali (Valle del Cauca).

(ii) La Subdirección de Apoyo a la Gestión no ha pagado a la demandante, desde 1994, la prima especial, según lo establecido por la Ley 4 de 1992, como un incremento, adición o agregado al salario. (iii) El 8 de septiembre de 2017 solicitó a la Fiscalía General de la Nación, Subdirección de Apoyo a la Gestión de Cali, el reconocimiento y pago del «30 % como remuneración mensual para un total del 100 % del salario», y la reliquidación de las prestaciones.

(iv) Mediante Resolución No. 2-3383, expedida el 20 de noviembre de 2017, el Subdirector de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación negó la 2 SAMAI, índice 4, ED_C1_11 OTROS AUTOS - ESCINDIR LA DEMANDA. Mediante auto de 19 de agosto de 2021, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado dispuso: «PRIMERO. ESCINDIR la demanda de la referencia para que, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia, las pretensiones subjetivas de nulidad y restablecimiento del derecho sean conocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda». 3 SAMAI, índice 4, ED_C1_03 DEMANDA(.pdf) NroActua 4, folio 24 al 26.

(v) El 7 de septiembre de 2018 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001. La Procuraduría 166 Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 29 de octubre de 2018, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo, artículos 2, 4, 6, 9,13, 48, 53, 89, 93, 95, 122, 123, 150, 189, 209, 228 y 253; Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 8; Convenio No. 95, artículo 14; Protocolo de San Salvador, artículo 4;

Ley 270 de 1996, artículo 152; Código Sustantivo de Trabajo, artículos 11, 13, 21, 127 y 128 y, Ley 4 de 1992, artículos 1, 2, 3, 4, 10 y 14. 4. En el concepto de violación, la demandante afirmó que el Gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria, al alterar la naturaleza de la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992. Sostuvo que los actos administrativos demandados vulneraron los principios de legalidad, favorabilidad y progresividad, al sustraer de la asignación básica mensual el 30 % pagado como prima especial, sin adicionarla como legalmente correspondía. 2.2.

Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «prescripción», «carencia de objeto» «inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de pensión de jubilación» e «improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992».

Afirma, con sustento en la sentencia proferida por esta Corporación el 15 de diciembre de 2020, que la prima especial carece de naturaleza salarial y solo constituye factor de esa naturaleza para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 6. Afirmó que operó el fenómeno de la prescripción trienal respecto de los derechos causados antes del 8 de septiembre de 2014, toda vez que la reclamación administrativa fue presentada el 8 de septiembre de 2017. 7.

Adujo que la normativa que reconocía la prima especial a los fiscales fue anulada en su totalidad y no de manera parcial, como sucedió con los decretos salariales de la Rama Judicial, motivo por el que el Gobierno nacional al expedir los decretos salariales de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación a partir del año 2003, no incluyó el equivalente al 30 % de dicho emolumento, por lo que los salarios y prestaciones sociales se liquidaron con base en el 100 % de la remuneración mensual4. 2.3.

Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022, resolvió5: 4 SAMAI, índice 4, ED_C1_20 CONTESTACION DE LA DEMANDA(.pdf) NroActua 4. 5 SAMAI, índice 4, ED_C1_32 FALLO(.pdf) NroActua 4. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 PRIMERO. Estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), accionante: Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Fiscalía General de la Nación. C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. Declarar la prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 8 de septiembre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: el contenido en el Oficio N° SRAP-310000 038 (sic) del 19 de septiembre del 2017, suscrito por el Subdirector de Apoyo a la Gestión Cauca y la Resolución N° 23388 (sic) del 20 de noviembre del mismo año, proferida por el Subdirector de Talento Humano, de la Fiscalía General de la Nación, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO. Condénese a la Nación - Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante Sonia Domínguez Zapata, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 8 de septiembre de 2014, en adelante, y hasta cuando funja como Fiscal Delegado ante Jueces de Circuito o sea titular de los derechos aquí reconocidos, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO. En consecuencia, se le debe reconocer y pagar a la demandante en los extremos temporales indicados, sus salarios y prestaciones, con los correspondientes reajustes prestacionales anuales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEXTO. Ordenar que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.

SÉPTIMO. Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A.

OCTAVO. Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del C.P.A.C.A., acatando lo ordenado en Sentencia C-188 de 1999.

NOVENO. Negar las demás pretensiones de la demanda.

DÉCIMO. No condenar en costas (…) 9. Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el tribunal citó apartes de la sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 15 de diciembre de 2020, en la que se estableció que la prima especial es un incremento del salario básico de los servidores beneficiarios, por lo que resulta procedente el pago de las diferencias de lo dejado de pagar por ese concepto. 10.

En atención a dicho precedente, consideró que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial por ejercer el cargo de fiscal y estar acreditado que se vinculó a la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 delegado ante los jueces municipales y promiscuos desde el 2 de agosto de 1994, por lo que se encuentra en el supuesto previsto en la sentencia, según el cual «los empleados públicos de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen el derecho a la prima especial como un incremento en su salario básico». 11.

Por lo anterior, afirmó que procede la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar los decretos que desarrollan el artículo 14 de la ley 4 de 1992 y de esta manera, acceder a las pretensiones de la demanda. 12. El tribunal concluyó que operó la prescripción trienal de los derechos laborales causados antes del 8 de septiembre de 2014, porque la petición de reconocimiento y pago de la prima especial fue presentada el 8 de septiembre de 2017.

En punto a la liquidación de las prestaciones con la inclusión de la prima especial, indicó le asiste este derecho «por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada para los cargos ejercidos en ese tiempo (…), con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva». 2.4.

Recurso de apelación 13. El apoderado de la entidad presentó reparos contra la decisión de primera instancia, al considerar que esta se sustentó en una interpretación jurídica errónea. Señaló que la demandante no está sujeta al régimen salarial previsto para jueces y magistrados, sino al aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, razón por la que, en su criterio, no le resulta extensible la jurisprudencia que reconoce la prima especial de servicios.

Al respecto, afirmó que los decretos salariales aplicables a los fiscales desde 2003 no han incluido dicha prima, razón por la cual a los funcionarios se les paga el salario y las prestaciones en forma completa, sin que se efectúe descuento alguno del salario básico para pagar el 30 % como prima especial. 14. Además, sostuvo que el 30 % correspondiente a la prima especial únicamente constituye factor salarial para efectos del reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación, mas no para el cálculo de otras prestaciones sociales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 15.

En cuanto al periodo durante el cual debe reconocerse la prima especial del 30 %, la parte demandada sostiene que, en caso de confirmarse la condena, esta solo podría extenderse hasta el 31 de diciembre de 2020, dado que, a partir de esa fecha, el Decreto 272 de 2021 reconoció la prima especial como un componente adicional de la asignación básica mensual. 16.

Por último, adujo que el derecho al reconocimiento de la prima especial como componente del salario solo sería exigible respecto del período comprendido entre los años de 1998 y 2002, dado que a partir del año 2003 la entidad ha liquidado y pagado el 100 % del salario a sus servidores, sin efectuar descuentos por concepto de prima especial.

Sostuvo que los derechos causados con anterioridad al 8 de septiembre de 2014 se encuentran prescritos6. 6 SAMAI, índice 4, ED_C1_34 RECURSO APELACION (.pdf) NroActua 4. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 17. Mediante auto del 28 de septiembre de 2023, la Subsección A declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de esta Subsección en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionarios de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso7. 18.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado), realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 23 de enero de 20258. 19. La integración de la lista de conjueces motivó la realización del sorteo para el reparto de los expedientes, el cual se llevó a cabo el 4 de diciembre de 2023, tal y como consta en el índice 17 del sistema de gestión judicial SAMAI. 20.

Mediante auto del 5 de marzo de 20259, el conjuez designado por sorteo para tramitar el presente asunto resolvió devolver el expediente al despacho de origen en los términos del artículo 116 del CPACA10, en el entendido de que «los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos». 21.

Frente a la configuración del supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA sobre la «posesión y duración del cargo de Conjuez», es del caso precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 22.

Asimismo, la mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron declarar infundado el impedimento manifestado por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber11: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el 7 SAMAI, índice 12. 8 DECISIÓN POR CONJUECES.

Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.

PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.

En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional. 9 Índice 22 del sistema de gestión judicial SAMAI. 10 Posesión y duración del cargo de Conjuez.

Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024.

En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079- 2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 supuesto descrito en la causal;

(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 23. En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos».

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 24. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 25. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos presentados por el apelante12, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 26. ¿La demandante tiene derecho al reconocimiento de la prima especial, pese a que no está sujeta al régimen salarial de jueces y magistrados, sino al previsto para los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación? 27.

¿Procede la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante tomando como base el 100 % de la remuneración básica mensual legal prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a pesar de que la liquidación se realizó conforme con los decretos expedidos por el Gobierno nacional que fijaron la remuneración mensual, sin la inclusión de la prima especial? 28.

¿El periodo a pagar por concepto de prima especial debe atender las previsiones del Decreto 272 de 2021, conforme al cual la Fiscalía General de la Nación aduce que empezó a pagar dicho emolumento? 29. ¿La prima especial constituye factor salarial únicamente para los aportes a seguridad social en pensión y no para el cálculo de otras prestaciones sociales? 3.3.

Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 30. La Ley 4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes 12 CGP, artículos 320 «Fines de la apelación» y 328 «Competencia del superior».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 del Ministerio Público delegados ante la rama judicial, y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 31.

El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 tenían la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto o mantener el que regía con anterioridad, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran «por la escala de salarios de la Fiscalía General». 32.

La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 33.

La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 34.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 35.

En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.

En ese orden, la Sección precisó lo siguiente13: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 11001-03-25-000-1999-0031- 00(197-99).

Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1.992 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 1993 (…) No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima (…), sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima.

Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión en él acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 36.

En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido un “sobresueldo”»14. 37.

Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores enlistados en los decretos «no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» prevista en la Ley 4 de 1992. En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos.

Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»15. 38.

De acuerdo con este marco jurisprudencial, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de diciembre de 202016, fijó los criterios aplicables al reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 11001-03-25-000-2003- 0113-01.

En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004 (exp. No. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02) y 3 de marzo de 2005 (exp. No. 11001-03- 25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01). 16 Expediente SUJ-023-CE-S2.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 términos17: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 39. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico sustentó los criterios aplicables en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;

La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 40. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202218, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de 17 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).

Se transcribe incluso con los errores del texto. 18 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018). Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, con el argumento de que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».

Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:

ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).

Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 41.

Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia el 9 de abril de 2024, en la que declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del Decreto 657 de 2008 y 4 de los decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018, en tanto establecieron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Debido a lo anterior, consideró que estos decretos replicaron el contenido de las disposiciones anuladas mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, proferidas entre los años 1997 a 2007. 42. Asimismo, negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque el demandante no planteó un argumento específico para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 3.4.

Caso concreto 43. De acuerdo con el marco legal y jurisprudencial citado, la Sala verificará si la demandante es beneficiaria de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la procedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales y aportes a seguridad social sobre el 100 % del salario básico, orden que la entidad demandada cuestiona porque dichas prestaciones han sido liquidadas con el 100% de la asignación mensual.

Con posterioridad analizará si el pago de la prima especial ordenado en la sentencia apelada está sujeto a las previsiones del Decreto 272 de 2021, a partir del cual la entidad aduce que empezó a pagar dicho emolumento. Por último, precisará si esta prima constituye factor salarial únicamente para los aportes a pensión de jubilación como se afirmó en el recurso.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 44. Frente al primer reparo de la entidad apelante, resulta oportuno señalar que la sentencia de la Sala de Conjueces SUJ-023-CE-S2-2020 precisó que los «empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial». 45.

Al respeto, la constancia de servicios prestados expedida el 29 de abril de 2022 por la subdirectora regional de apoyo del pacífico19, acredita que la actora se encuentra vinculada a la Fiscalía General de la Nación desde 1992 y desde 1994 ejerce el cargo de fiscal delegada ante los jueces municipales, promiscuos y del circuito de manera interrumpida.

El último cargo desempeñado por la actora corresponde al de fiscal delegada ante los jueces penales del circuito, en propiedad, en estado activo para la fecha de expedición de dicha certificación. 46. Acorde con lo anterior, los derechos relacionados con la prima especial solo se tornaron exigibles a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998, la cual reconoció dicho emolumento con carácter salarial a favor de los fiscales delegados.

Esta disposición resulta aplicable a quienes se acogieron a la escala salarial fijada en el Decreto 53 de 1993 y a aquellos que ingresaron con posterioridad. En ese sentido, dado que Sonia Domínguez Zapata ejerce el cargo de fiscal delegada desde el 2 de agosto de 199420, es beneficiaria de dicho régimen y, por tanto, de la prima especial.

Por lo tanto, la respuesta al primer problema jurídico formulado es afirmativa. 47. Ahora, el documento de información laboral general expedido el 19 de septiembre de 2017 por el jefe de sección de talento humano de la Fiscalía General de la Nación, evidencia que Sonia Domínguez Zapata desempeña el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos desde el 2 de agosto de 1994. 48.

En cuanto a la información salarial, el documento referido relaciona los salarios correspondientes a las vigencias 1994 a 2017, que incluyen la prima especial durante las vigencias 1998 a 2002, así21: Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total pagado 1998-01-01 $1,190,650.00 $396,883.00 $476,260.00 $2,063,793.00 1999-01-01 $1,345,435.00 $448,479.00 $538,174.00 $2,332,088.00 2000-01-01 $1,469,619.00 $489,274.00 $587,847.00 $2,546,740.00 2001-01-01 $1,518,704.00 $506,236.00 $607,482.00 $2,632,422.00 2002-01-01 $1,591,147.00 $530,383.00 $636,459.00 $2,757,989.00 49.

La comparación de dicha información con los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se fijó la remuneración de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación para ese período, permite evidenciar la coincidencia entre el valor pagado a la demandante por concepto de sueldo mensual y los montos oficialmente establecidos, así: 19 SAMAI, índice 4 ED_C1_25 OTROS - MEMORIAL ALLEGA CERTIFICACION LABORAL Y RECLAMACION(.pdf) NroActua 4, 20 SAMAI, índice 4, ED_C1_02 ANEXOS DE DEMANDA, pág. 2. 21 SAMAI, índice 4, ED_C1_02 ANEXOS DE DEMANDA, pág.1.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Año No. Decreto Remuneración mensual Total: pagado 1999 38 de 1999 $2,332,088.00 $2,332,088.00 2000 2743 de 2000 $2,547,740.00 $2,546,740.00 2001 2729 de 2001 $2.632.422.00 $2,632,422.00 2002 685 de 2002 $2.757.989.00 $2,757,989.00 50.

A partir del año 2003 no aparece pago alguno por concepto de prima especial, solo se relaciona la remuneración mensual compuesta por la asignación básica, los gastos de representación y la bonificación judicial. Este hecho probado evidencia así que la remuneración mensual correspondió a lo dispuesto en los decretos anuales expedidos por el Gobierno nacional, lo que indica que las prestaciones se liquidaron sobre el 100 % de dicha remuneración. 51.

Así las cosas, no hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales solicitadas por la demandante, máxime porque no obra prueba en el expediente que acredite la liquidación sobre una base salarial inferior al 100 % de la remuneración mensual. En consecuencia, la respuesta al segundo problema jurídico planteado es negativa y, por tal razón, se revocará la decisión en este punto. 52.

Por otra parte, como el certificado de devengados evidencia que la prima especial dejó de pagarse desde el año 2003, la actora tiene derecho a este reconocimiento al encontrarse demostrado que ejerció el cargo de fiscal delegado, tal y como lo precisó el tribunal y lo aceptó la entidad apelante, al afirmar que «de 2003 en adelante, solamente es viable condenar a pagar la prima del 30% como adicional y el ingreso base de cotización [IBC] sobre los aportes a la seguridad social en pensión del periodo que se reconozca la prima como adición»22. 53.

En este punto es preciso señalar que, conforme al mandato legal contenido en el Decreto 272 de 2021, el Gobierno nacional reconoce la prima especial como un componente adicional equivalente al 30 % del salario básico desde el 1 de enero de 2021, con fundamento en las sentencias de nulidad dictadas por el Consejo de Estado, en los siguientes términos19: Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.

Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.

Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 54. Por tanto, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que la demandante permanezca en el cargo que le otorga el derecho a devengarla.

Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En ningún caso el reconocimiento de la 22 SAMAI, índice 4, ED_C1_34 RECURSO APELACION, pág. 6. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 prima especial podrá superar los topes fijados por el Gobierno nacional en materia salarial para el cargo beneficiario de ese emolumento.

Por lo expuesto, la respuesta al tercer problema jurídico planteado es afirmativa. 55. En lo atinente al carácter salarial de la prima especial únicamente en relación con los aportes a pensión de jubilación, la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 fijó en la primera regla la naturaleza de dicha prestación y la consecuencia derivada de su reconocimiento, así: «La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación». 56. Ello es así, por cuanto a partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996 se introdujo una modificación en relación con el carácter prestacional de ese emolumento, limitando su aplicación a la liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios titulares del derecho. 57.

Lo expuesto evidencia que el carácter salarial de la prima especial respecto de los aportes a la pensión de jubilación es una consecuencia que establece la ley con motivo del reconocimiento de la prima especial a los servidores que ejercen los cargos citados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Por tanto, cuando se acredita el derecho a la prima especial procede el reconocimiento y pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, sobre el 30 % adicional que se paga por ese concepto, al constituir factor salarial «únicamente» para establecer los aportes dirigidos a «la liquidación de la pensión de jubilación», aspecto frente al cual no incide la declaración de prescripción extintiva dispuesta en la sentencia apelada, al involucrar una prestación irrenunciable e imprescriptible que tiene como propósito asegurar un ingreso económico cuando se materializa el riesgo de vejez cubierto por las respectivas cotizaciones. 58.

En línea con lo expuesto, y en atención a que la entidad apelante afirma que solamente es viable condenar a pagar los aportes a la seguridad social en pensión del periodo que se reconozca la prima como adición, se considera que los aportes a salud ordenados por el tribunal en la parte resolutiva no resultan procedentes, más aún porque no fueron solicitados en sede administrativa ni incluidos en las pretensiones de la demanda. 59.

Mantener dicha condena implicaría el desconocimiento del principio de congruencia, según el cual «la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda ( ) No podrá condenarse al demandado ( ) por objeto distinto del pretendido en la demanda» (art. 281 CGP). Por tanto, se modificará la orden de pago de los aportes a seguridad social en el sentido de excluir de la condena la reliquidación de los atinentes a salud, pues, se repite, esta pretensión no fue incluida en la reclamación administrativa ni en las pretensiones de la demanda. 60.

Por último, la Sala modificará la sentencia apelada en cuanto al pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esto con fundamento en la Ley 332 de 1996, la cual establece que se debe tener en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios23, desde 1998 que se le otorga ese 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014).

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 beneficio (Ley 476 de 1998) y hasta tanto permanezca en el cargo, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable24 e imprescriptible25. 3.5.

Conclusión 61. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que al no haber demostrado la señora Sonia Domínguez Zapata que la liquidación de sus prestaciones se realizó con una base salarial inferior a la que por ley le corresponde, se revocará la orden de reliquidación contenida en la sentencia recurrida. Asimismo, se modificará la orden de reliquidación de los aportes a seguridad social en el sentido de precisar que las cotizaciones para pensión proceden solo a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998, que otorgó el derecho a los fiscales delegados de la Fiscalía General de la Nación a devengar la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992, sin incluir los aportes a salud, por las razones expuestas. 62.

Igualmente, se precisará que la entidad apelante, al momento de realizar el pago de la prima especial, deberá verificar los pagos efectuados a la demandante con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, sin que en ningún caso supere los topes de remuneración fijados por el Gobierno nacional. 4. Costas 63. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe26. 64.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. 24 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 26 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2021-00768-01 (1832-2023) Demandante: Sonia Domínguez Zapata Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. REVOCAR el numeral quinto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 30 de septiembre de 2022, en cuanto ordenó el reconocimiento y pago de los reajustes prestacionales anuales.

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral 4 de la sentencia apelada, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de septiembre de 2022, así:

CUARTO. CONDENAR a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a título de restablecimiento del derecho, a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora Sonia Domínguez Zapata la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30 % adicional del sueldo mensual, a partir del 8 de septiembre de 2014, por prescripción trienal, mientras ejerza uno de los cargos que otorga el derecho a este reconocimiento.

Lo anterior, con la precisión de que la prima especial constituye factor salarial únicamente para la base de cotización de pensiones, a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 hasta que ejerza el cargo que le otorga el derecho a recibir ese emolumento. La entidad deberá verificar los pagos efectuados a la demandante con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, sin que en ningún caso supere los topes de remuneración fijados por el Gobierno nacional.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 30 de septiembre de 2022.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.