Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES - FONCEP Temas Cobro coactivo.

Cuotas partes pensionales. Prescripción del derecho de recobro. Estudio oficioso de las excepciones. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 20 de abril de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió1: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. CC-000106 del 29 de mayo de 2020, que resuelve las excepciones propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago. - Resolución No. CC-000157 del 21 de julio de 2020, que decidió el recurso de reposición contra el acto anterior. - Resolución No. CC-000249 del 27 de octubre de 2020, que liquidó el crédito dentro del proceso de cobro. - Resolución No. CC-000260 del 09 de noviembre de 2020, que rechazó la objeción presentada contra el acto anterior.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho DECLARAR la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales relacionadas en el mandamiento de pago Resolución No. CC- 000467 del 31 de diciembre de 2019, en los términos indicados en la parte considerativa de esta sentencia y, en consecuencia, DECLARAR la terminación del proceso de cobro coactivo.

TERCERO: Por no haberse causado, no se condena en costas. (…)». (Énfasis del texto original).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 31 de diciembre de 2019, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP) expidió la Resolución Nro. CC-000467, por medio de la cual libró mandamiento de pago en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) por concepto de cuotas partes pensionales de las mesadas pagadas entre el 1 de enero de 2017 y el 30 de septiembre de 2019.

Contra el mandamiento de pago, la entidad demandante propuso las excepciones de falta de título ejecutivo y de falta de legitimación en la causa por pasiva, las cuales 1 Samai, índice 2, carpeta del cuaderno de primera instancia, PDF de la sentencia, página 41. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fueron declaradas no probadas por la entidad demandada, mediante la Resolución Nro.

CC-000106 del 29 de mayo de 2020. La actora presentó recurso de reposición en contra de la anterior decisión, el cual fue decidido por la demandada mediante la Resolución Nro. CC-000157 del 21 de julio de 2020, en el sentido de confirmar el acto recurrido. El 27 de octubre de 2020, FONCEP expidió la Resolución Nro. CC-00249, por medio de la cual liquidó el crédito a cargo de la actora, por concepto de cuotas partes pensionales e intereses con corte al 30 de julio de 2020.

La UGPP objetó la liquidación efectuada en el acto administrativo mencionado. No obstante, el FONCEP rechazó la objeción por medio de la Resolución No. CC- 000260 del 9 de noviembre de 2020.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones en la reforma a la demanda2: «PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000467 del 31 de diciembre de 2019 “Por la cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000106 del 29 de mayo de 2020 “Por la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución CC 467 del 31 de diciembre de 2019 CP 059-2019” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000157 del 21 de julio de 2020 “Por medio del cual se resuelve recurso de reposición en contra de la Resolución No. CC-00106 del 29 de mayo de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

CUARTA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000249 del 27 de octubre de 2020 “Por medio del cual se liquida el crédito CP 059 de 2019”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. QUINTA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-00260 del 9 de noviembre de 2020 “Por la cual se rechaza objeción a la Resolución No. CC-00249 del 27 de octubre de 2020”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

SEXTO: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo. SÉPTIMO: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, interpuestas dentro del término legal frente al mandamiento de pago Resolución No. CC-000467 del 31 de diciembre de 2019, proferido dentro del proceso expediente No. CP 059-2019.

OCTAVA: La condena respectiva será́ actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento 2 Samai, índice 2, carpeta del cuaderno de primera instancia, carpeta de la reforma a la demanda, PDF de la reforma a la demanda, página 2. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en que se causó́ hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

NOVENA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 de la Ley 1437 del 2011». (Énfasis del texto original). Se precisa que, mediante auto del 15 de septiembre de 2022, el a quo admitió la demanda únicamente con relación a las resoluciones que negaron las excepciones, que decidieron la reposición, que liquidaron el crédito y que rechazaron la objeción3.

Es decir que, a partir de ese momento, no se tuvo como demandado el mandamiento de pago. A los anteriores efectos, la actora invocó como normas violadas los artículos 2 de la Ley 33 de 1995, 5 de la Ley 489 de 1998, 4 y 5 de la Ley 1066 de 2006, 99 y 100 de la Ley 1437 de 2011, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, 8 del Decreto 3050 de 2013, 6 del Decreto 575 de 2013, 60 y 61 de la Resolución Nro. 2266 del 14 de diciembre de 2012.

Los cargos de nulidad, contenidos en la reforma a la demanda, se resumen así: 1. Inexistencia de título ejecutivo Consideró que FONCEP desconoce el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 porque pretende constituir como título ejecutivo complejo con i) las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social y a la UGPP y ii) la liquidación respecto de cada pensionado, tal y como consta en el mandamiento de pago.

Además señaló que al acto de trámite, la demandada no anexó ninguna resolución de reconocimiento pensional o de liquidación de las cuotas partes pensionales, de tal modo que, a su juicio, es inexistente una obligación clara, expresa y exigible. Aseguró que, con un oficio del 14 de enero de 2020, se le explicó al FONCEP que era improcedente tramitar las cuentas de cobro que inicialmente habían sido dirigidas al Ministerio de Salud y que la obligación no era clara, en la medida en que no se consultó a la UGPP ninguna de las resoluciones de reconocimiento pensional por ser anteriores al 8 de noviembre de 2011, conforme con lo previsto en el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013.

Explicó que la consulta de la cuota parte pensional y la presentación de la cuenta de cobro son dos eventos diferentes. En ese sentido, expuso que, según la Circular Conjunta Nro. 069 de 2008 de los Ministerios de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, se requiere que la cuota parte pensional haya surtido el procedimiento de aceptación de que trata el artículo 2 de la Ley 33 de 1985.

Agregó que la obligación tampoco puede considerarse exigible, pues las cuotas partes pensionales corresponden a deudas a cargo de la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL). Citó los artículos 60 y 61 de la Resolución Nro. 2266 del 14 de diciembre de 2012 y, con base en ello, afirmó que las reclamaciones efectuadas oportunamente por el recobro de cuotas partes pensionales debieron incluir la totalidad de la obligación, y no solo lo causado al 12 de junio de 2009, «pues siendo un proceso de liquidación debería proyectarse además todos los pagos futuros, es decir, su cálculo actuarial, razón suficiente para concluir que no existe una deuda pendiente por parte de esta Unidad»4. 3 Samai, índice 2, PDF del auto que admite la reforma a la demanda. 4 Samai, índice 2, carpeta del cuaderno de primera instancia, carpeta de la reforma a la demanda, PDF de la reforma a la demanda, página 10.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En todo caso, adujo que, de insistirse en el cobro de estas obligaciones, le correspondía su trámite al Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes de CAJANAL (hoy a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social), de conformidad con el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013.

En este punto, precisó que, con base en lo establecido en el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013, tampoco existía deuda a cargo de la UGPP por concepto de cuotas partes pensionales. Consideró ilegal que el mandamiento de pago acumulara las cuotas partes que se causarán en el futuro, pues incumple el presupuesto de la exigibilidad de la obligación. Añadió que el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013 no podría sustentar el cobro porque se intenta adelantar el cobro anticipado de obligaciones inexistentes y con valor indeterminado.

Sostuvo que la obligación tampoco era expresa, puesto que la resolución de reconocimiento pensional no le es oponible a la UGPP, ni existe un acto que liquide la suma que se pretende cobrar, en la medida que sólo se tiene como fundamento una simple cuenta de cobro, que está dirigida a otra entidad. 2. Competencia para responder por las cuotas partes pensionales cobradas por FONCEP y falta de legitimación en la causa por pasiva Señaló que los actos acusados desconocen los artículos 5 de la Ley 489 de 1998, 6 del Decreto 575 de 2013 y 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013 porque pretenden cobrarle a la UGPP unas cuotas partes pensionales que, de acuerdo con la fecha en la que fue reconocido el derecho pensional, se consolidaron y se hicieron exigibles antes del 8 de noviembre de 2011 y, en consecuencia, debieron incluirse dentro del proceso de liquidación de CAJANAL, como lo determina la Resolución Nro. 2266 de 2012 de esa entidad.

Por esa misma razón, adujo que la UGPP carecía de falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado5 aseguró «en el caso de la extinta CAJANAL, la competencia de las cuotas partes consolidadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 fue definida a cargo del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE CUOTAS PARTES (actualmente administrado por el MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL), por lo cual en este caso estamos frente a una clara falta de legitimación en la causa por pasiva»6. 3.

Respecto a la liquidación del crédito. Vulneración del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006. Argumentó que la liquidación del crédito indicó que se daría aplicación al artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, que establece el término de prescripción de 3 años para el recobro de cuotas partes pensionales, pero no se explicó cómo se haría, atendiendo las fechas de desembolso de la mesada pensional.

Precisó que, aunque las actuaciones proferidas en un proceso de cobro coactivo son de trámite, el Consejo de Estado consideró que procede su control judicial cuando crean una obligación distinta, como sería el caso de la liquidación del crédito o de las costas. Bajo tal entendimiento, adujo que se debían declarar nulas las resoluciones que liquidaron el crédito y que rechazaron la objeción contra dicha liquidación. 5 En este punto no identifica la providencia citada. 6 Ibidem, página 15.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Oposición de la demanda El FONCEP controvirtió las pretensiones formuladas en la demanda inicial y en su reforma mediante escritos separados. Empero, la Sala advierte que el contenido de ambos documentos es idéntico, por lo que los argumentos de defensa expuestos se resumen conjuntamente, así: Explicó que, para el cobro de cuotas partes pensionales, resulta aplicable el procedimiento de cobro coactivo previsto en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, en virtud de lo dispuesto por la Ley 1066 de 2006.

Frente al cargo de nulidad por falta de legitimación en la causa de la UGPP como deudora, indicó que la distribución de funciones entre CAJANAL y la actora del artículo 1 del Decreto 4269 de 2011 no tiene efectos desde el cierre de la liquidación. En todo caso, señaló que, como ese decreto dispuso que las obligaciones de carácter misional de CAJANAL serían asumidas por la UGPP, este criterio debería aplicarse en la actualidad para definir la suerte actual de los procesos iniciados antes del 8 de noviembre de 2011.

Así las cosas, manifestó que la demandante, como sucesora de la entidad liquidada, debe cumplir con los deberes legales de reconocer el mayor valor de las cuotas partes generadas como consecuencia del fallo que ordenó las reliquidaciones de las pensiones en cuyo pago se genera concurrencia. Resaltó que el pago de las cuotas partes pensionales es competencia de la UGPP, sin que sea relevante que el reconocimiento pensional sea anterior al 8 de noviembre de 2011, pues «cuando ya había finalizado el proceso de liquidación de Cajanal y la UGPP ya se encontraba asumiendo las funciones que la extinta entidad tenía a su cargo mientras estuvo vigente»7.

En cuanto al cargo de nulidad por falta de título ejecutivo, esgrimió que en el expediente obra la resolución de reconocimiento pensional, el certificado de la mesada pensional pagada, la liquidación de la deuda y la certificación de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales. Recalcó que, en el término para presentar las excepciones, la UGPP tuvo a su disposición dichos documentos, pero no los solicitó para su revisión, por lo que sí se le garantizó su derecho de defensa y contradicción. Además, que su vinculación como deudor concurrente deviene de las disposiciones legales y del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 12 de noviembre de 2019 (Exp. 2417, C.P. Álvaro Namén Vargas).

Consideró inadmisible que la UGPP no asuma el pago de cuotas partes pensionales correspondientes a reconocimientos anteriores al 8 de noviembre de 2011 porque desconoce la sustitución de la obligación que se dio por disposición legal. Enfatizó en que la aceptación de las cuotas partes pensionales estuvo a cargo de la extinta CAJANAL, e insistió en que la competencia del pago de las mismas fue asumida por la UGPP, en virtud del Decreto 1222 de 2013, razón por la cual no fueron consultadas con la demandante, pero sí con la entidad concurrente que, en su momento, tenía la competencia (CAJANAL). 7 Samai, índice 2, carpeta del cuaderno de primera instancia, PDF de oposición a la reforma a la demanda, página 7.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Afirmó que no era cierto que el mandamiento de pago cobrara obligaciones futuras porque se dejó claro que la liquidación se haría por las cuotas partes pensionales adeudadas, dando cumplimiento estricto al artículo 4 de la Ley 1066 de 2006.

Respecto a la prescripción de la acción de cobro, indicó que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace mediante el procedimiento de cobro coactivo regulado en el Estatuto Tributario. Precisó que para las cuotas partes pensionales adeudadas antes de la expedición de dicha norma, el término de prescripción era el Código Civil.

Entonces, el plazo de 3 años sólo empezó a correr a partir del 29 de julio de 2006, fecha en la que entró en vigor la Ley 1066. Señaló que, como los aportes al Sistema de Seguridad Social son recursos parafiscales, se debe aplicar el artículo 817 del Estatuto Tributario para lo relacionado con la competencia para decretar la prescripción. Con base en lo expuesto, dijo que se podía concluir que la prescripción extintiva de las «obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad social no es incompatible per se con la Constitución y en especial con los derechos al trabajo (art. 25 y 53 CP) y a la seguridad social (art. 48 CP)»8.

Y que, mientras el derecho a la pensión es imprescriptible, las mesadas pensionales sí podían extinguirse por este modo, por cuanto se trata de obligaciones crediticias. De igual forma, puntualizó que la Ley 1066 de 2006 fue expedida con el objetivo de estimular una política de saneamiento fiscal de las entidades públicas, «forzando la recuperación de cartera y evitando la permanencia indefinida de créditos o el pago de cuantiosos intereses»9.

Señaló que la obligación de concurrir al pago de la pensión por parte de diferentes entidades públicas no estaba sujeto a prescripción, pero que sí lo estaban los créditos derivados del pago concurrente de cada mesada pensional (recobro), en tanto correspondían a obligaciones económicas. Al respecto, aseguró que no en vano el artículo 126 de la Ley 100 de 1993 señaló que los créditos causados por concepto de cuotas partes pensionales «pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales»10.

Considerando lo anterior, dijo que en virtud del principio de que no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción, junto con razones de orden público y de seguridad jurídica, era necesario que esa clase de obligaciones tuvieran un plazo extintivo o liberatorio. Descendiendo al caso concreto, esgrimió que la Ley 1066 de 2006 consagró la prescripción de las cuotas partes pensionales y del derecho a liquidar intereses a la tasa del DTF por cada mes vencido, razón por la cual «no está llamada a prosperar la excepción de prescripción pues solo se permite la prescripción del mes vencido y no por un lapso de tiempo inferior al mes esto es los veintisiete días que expone la entidad concurrente, pues la mesada pensional se cancela completa mensualmente por parte de FONCEP»11.

Sobre la legalidad de los actos administrativos que ordenaron la liquidación del crédito advirtió que el escrito de objeciones presentado en sede administrativa careció de aptitud, toda vez que se fundamentaba en los mismos argumentos 8 Ibidem, página 16. 9 Ibidem. 10 Ibidem, página 16 a 17. 11 Ibidem, página 17. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 empleados al momento de oponerse al mandamiento de pago, de manera que ninguno constituyó objeciones relativas al estado de cuenta, tal y como lo exige el artículo 446 del Código General del Proceso.

En todo caso, enfatizó en que la resolución que liquidó el crédito cumplió con toda la normativa aplicable a las liquidaciones del crédito. Finalmente, solicitó que se declarara la prosperidad de las excepciones que se llegaren a probar, conforme con el artículo 306 del Código General del Proceso. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Se refirió a la regulación del recobro de las cuotas partes pensionales, así como de lo acontecido en sede administrativa.

En cuanto a la falta de legitimación en la causa como deudora de la UGPP, expuso que la Ley 1151 de 2007 creó a la entidad actora y le otorgó la competencia para reconocer los derechos pensionales a cargo de las administradoras del régimen de prima media del ordena nacional y de las entidades públicas del mismo orden que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones respecto de las cuales se hubiera decretado o se decrete su liquidación. Precisó que, conforme con el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, y los artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, a la finalización del proceso de liquidación de CAJANAL, la competencia para la administración de las cuotas partes pensionales que quedaron pendientes por pagar recaía en un patrimonio autónomo, cuyo fideicomitente sería el Ministerio de Salud y Protección Social, el cual debía acudir como demandado a los procesos judiciales que versaran sobre esos conceptos.

Indicó que, desde el cese de funciones de dicho patrimonio autónomo, quedaron sin finalizar trámites administrativos y judiciales relacionados con las cuotas partes pensionales presentadas antes del 8 de noviembre de 2011, los cuales, según el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013, fueron asumidas por la UGPP, con cargo al FOPEP. En línea con lo anterior, manifestó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conceptuó que la UGPP es la entidad encargada de las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas partes pensionales que correspondían a CAJANAL.

Destacó que, bajo estas condiciones, la demandante está legitimada para comparecer al trámite de cobro coactivo porque le correspondía asumir integralmente las competencias que antes eran de CAJANAL en materia pensional, con excepción de la administración de afiliados y el recaudo de las cotizaciones respectivas, actividad que fue transferida al Instituto de Seguros Sociales y que actualmente corresponde a COLPENSIONES.

Por lo anterior, negó el cargo de nulidad. Frente a la idoneidad del título ejecutivo, precisó que el cobro de las cuotas partes pensionales debe sustentarse en un título complejo, comprendido por la resolución Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de reconocimiento pensional y del acto que liquida las cuotas partes pensionales que no se encuentren prescritas.

Puso de presente que FONCEP aportó las resoluciones de reconocimiento pensional de las personas relacionadas en el mandamiento de pago, donde consta que se distribuyó la obligación con CAJANAL, así como los oficios de aceptación de las mencionadas cuotas y los documentos de identidad, entre otros. Señaló que en el plenario también obran las liquidaciones de las cuotas partes pensionales por cobrar, que discriminan capital e intereses, el periodo a cobrar, el valor de la mesada pensional, el porcentaje de la cuota parte y el valor acumulado, respecto de cada uno de los 143 pensionados.

Afirmó que, el hecho de que se omita adjuntar los documentos que integran el título ejecutivo con la notificación del mandamiento de pago, no da lugar a la configuración de la ausencia del título ejecutivo, pues este se configura con anterioridad. Además, dijo que, en el mandamiento de pago, en el acto que decidió las excepciones y en la resolución del recurso de reposición, la demandada explicó que los expedientes de los pensionados estaban a disposición de la actora.

De acuerdo con lo anterior, expresó que el FONCEP integró en debida forma el título ejecutivo para cada uno de los pensionados referidos en el mandamiento de pago. Planteó que el reproche sobre la falta de consulta y notificación de las resoluciones de reconocimiento pensional era propio del procedimiento en el que se determinó la obligación de concurrir al pago, de tal modo que en esta etapa no era posible ventilar dicha discusión, en especial cuando está probado que esos documentos se pusieron a disposición de CAJANAL.

En relación con el cargo de nulidad sobre la liquidación del crédito, se refirió al artículo 56 del Manual del Cobro Coactivo del FONCEP, según el cual para la formulación de objeciones contra la liquidación del crédito requiere que se aporte una nueva liquidación que identifique las inconsistencias advertidas. Sin embargo, en este caso concreto, observó que la UGPP no presentó una liquidación alternativa con la que pretendiera cuestionar la realizada por la demandada.

En ese sentido, consideró acertado el rechazo a la objeción. En lo que tiene que ver con la prescripción del derecho de recobro de las cuotas partes pensionales, adujo que la sentencia del 8 de febrero de 2018 (exp. 21803) consideró que este modo de extinción de la obligación se puede analizar en cualquier etapa del proceso administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte.

Manifestó que el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 establece que el recobro de las cuotas partes pensionales prescribe al cabo de 3 años a partir de la fecha en que se realiza el pago de la mesada pensional y que esta norma es aplicable independientemente de que el derecho pensional sea imprescriptible por derivarse del derecho al trabajo y a la seguridad social, según lo consideró la Sentencia C- 895 de 2009 de la Corte Constitucional.

Agregó que, frente a la interrupción del término de prescripción de las obligaciones no tributarias, entre las cuales manifestó que se encuentran las cuotas partes pensionales, era necesario replantear la aplicación de las normas del Estatuto Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Tributario, pues en estos casos consideró aplicables las reglas de la Ley 1437 de 2011 y del Código General del Proceso en lo relativo al proceso ejecutivo singular, como lo dispone el artículo 100 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12.

No obstante, citó el artículo 53 del Manual del Cobro Coactivo del FONCEP, según el cual el procedimiento de cobro coactivo se rige por las normas establecidas en el Estatuto Tributario. En consecuencia, destacó que existe una remisión expresa a ese cuerpo normativo, por lo que es aplicable la norma allí prevista para la interrupción de la prescripción. Evidenció que la liquidación incluida en el mandamiento de pago comprende las cuotas partes pensionales de 143 personas, causadas entre el 1 de enero de 2017 al 9 de septiembre de 2019.

Además, adujo que dicho acto de trámite fue notificado el 23 de enero de 2020, momento para el cual se interrumpió el término de prescripción, de conformidad con el artículo 818 del Estatuto Tributario. Por lo anterior, consideró que operó la extinción frente a las obligaciones causadas entre el 1 y el 22 de enero de 2017. Para las deudas entre el 23 de enero de 2019 y el 30 de septiembre de 2019, aseveró que el artículo 818 del Estatuto Tributario establece que el término de prescripción se reinicia a partir del siguiente a la notificación del mandamiento de pago.

Entonces, como dicho acto se comunicó el 23 de enero de 2020, la demandada tenía hasta el 24 de enero de 2023 para finiquitar el proceso de cobro coactivo y obtener el pago de la deuda. Sin embargo, afirmó que «hasta la fecha en que se profiere la sentencia, ya ha trascurrido el plazo previsto, y no existe prueba de que la ejecutante hubiere adelantado medidas cautelares para asegurar el cobro de la obligación, de manera que solo estuviere pendiente el remate, pues se recuerda que conforme al artículo 101 del CPACA el control de legalidad de los actos del proceso de cobro no suspenden los términos del procedimiento de cobro coactivo»13.

Atendiendo a este análisis, encontró probada de oficio la prescripción de todas las cuotas partes objeto de cobro coactivo, por lo que accedió a las pretensiones de la demanda. Finalmente, no condenó en costas procesales porque consideró que no fueron probadas. Recurso de apelación La demandada reiteró que, para el cobro de las cuotas partes pensionales es aplicable el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, «aplicando las normas especiales de la Ley 1066 de 2006, complementadas con el Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo»14.

Realizó un recuento de lo acontecido en el procedimiento de cobro coactivo y dejó claro que la demandante no propuso la excepción de prescripción ni alegó su ocurrencia en el recurso de reposición, de ahí que la Administración no hubiese tenido oportunidad de pronunciarse sobre este asunto. Planteó que, conforme con el artículo 835 del Estatuto Tributario, sólo son 12 En este punto citó la sentencia del 14 de agosto de 2019, exp. 23471, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 13 Ibidem. 14 Samai, índice 2, carpeta del cuaderno de primera instancia, PDF del recurso de apelación, página 3.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 demandables las resoluciones que deciden las excepciones contra el mandamiento de pago. En ese sentido, señaló que esa norma fija un límite a la actuación judicial, puesto que el objeto del litigio debe circunscribirse a las excepciones resueltas, pues lo contrario constituye la violación del procedimiento de cobro y del derecho al debido proceso, en tanto que con esa actuación se sorprende a la parte demandada.

Resaltó que la sentencia impugnada no podía declarar oficiosamente la prescripción de las cuotas partes pensionales cobradas a la luz de lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, pues tal medio exceptivo no fue propuesto por la demandante en sede administrativa. Precisó que no se podía considerar que la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la demandante incluía la prescripción, ya que esta giró en torno a los documentos que conforman el título ejecutivo y, en todo caso, la sentencia impugnada determinó que el título se encontraba debidamente conformado.

Oposición al recurso de apelación La demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por la sociedad demandante. Por otra parte, la Sala observa que la demandada, ahora apelante única, allegó al expediente un escrito en el que se señaló que presentaba alegatos de conclusión. No obstante, esta intervención no está prevista en la ley, pues el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que «los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes».

Entonces, comoquiera que la entidad demandante no interpuso recurso alguno, no procede la intervención presentada por la demandada, ahora apelante. Según lo ha expuesto esta Corporación15, «una interpretación en contrario violaría el derecho al debido proceso de la parte que no interpuso recurso de apelación, pues se daría una oportunidad adicional al recurrente para pronunciarse del objeto de la litis que no fue prevista por el legislador».

Ministerio Público El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia porque no se observaba la vulneración del debido proceso de la demandada, pues efectivamente había operado la prescripción en los términos señalados por el Tribunal. Además, indicó que ese órgano judicial estaba plenamente facultado para pronunciarse de oficio sobre este aspecto, según lo determinó el Consejo de Estado en la sentencia del 8 de febrero de 2018, exp. 21803.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones Nro. CC-00106 del 29 de mayo y Nro. CC-00157 del 21 de julio de 2020, actos expedidos por el FONCEP para negar las excepciones de falta de título ejecutivo y de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago que inició el cobro coactivo en su contra; así como de la Resolución Nro.

CC-000249 del 27 de octubre de 2020, que liquidó la deuda, y la Resolución Nro. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencias del 16 de febrero de 2023, Exp. 26856 y del 3 de agosto de 2023, Exp. 26528, ambas con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 CC-000260 del 9 de abril del mismo año, que negó las objeciones a la liquidación. Previo a resolver el problema jurídico, la Sala precisa que en el recurso de apelación no se expuso reparo alguno sobre la fecha de notificación del mandamiento de pago ni del conteo de la prescripción, razón por la cual no se emitirá pronunciamiento alguno sobre estos asuntos, en aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso.

En consecuencia, se analizará el único cargo de la apelación, que se circunscribe a determinar si el a quo podía declarar probada de oficio la excepción de prescripción o si solo debían examinarse las invocadas por la demandada en sede administrativa. Ahora, para decidir la apelación, la Sala acudirá al criterio jurisprudencial establecido en las sentencias del 23 de junio de 2022 (exp. 23787, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), del 2 de febrero de 2023 (exp. 25784, C.P. Milton Chaves García)16, y del 8 de junio de 2023 (exp. 27361, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), en las cuales se decidió un caso con similitud fáctica y jurídica al que aquí se decide.

En efecto, en esas providencias, se estudió la legalidad de actos proferidos en un trámite de cobro coactivo de cuotas partes pensionales y se concluyó que «procede el estudio oficioso de la excepción de prescripción porque, así como la Administración tiene la obligación de decretarla de oficio cuando la encuentre probada, según lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, también puede hacerlo el juez que examina la legalidad de los actos que deciden excepciones»17.

Además, se destacó que el segundo inciso del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo, según el cual «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».

Con base en lo anterior, para el asunto bajo examen, resulta irrelevante que la UGPP no haya propuesto la excepción de prescripción contra el mandamiento de pago, pues el artículo 817 del Estatuto Tributario impone la obligación a la entidad acreedora de declararla de oficio en todos los eventos que se encuentre probada. Así mismo, no es cierto que el artículo 835 del Estatuto Tributario, que regula los actos propios del cobro coactivo que son susceptibles de control judicial, impida el estudio de oficio de la excepción de prescripción, pues este aspecto no es objeto de regulación en esa norma.

Además, se destaca que los artículos 817 ibidem y 187 de la Ley 1437 de 2011 no solo facultan, sino que imponen la obligación de declarar probada de oficio la prescripción cuando se encuentre debidamente acreditada. Conforme con lo expuesto, el hecho de que el a quo haya declarado de oficio la prescripción del recobro sobre las cuotas partes pensionales no vulneró el derecho al debido proceso del FONCEP.

Frente a este último punto, se observa que la UGPP, en la demanda, invocó la aplicación del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, el cual regula el término de prescripción del recobro de las cuotas partes pensionales, aunque no especificó la 16 En esta providencia se citaron como antecedentes las sentencias del 30 de agosto de 2017 (exp. 21764, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 6 de noviembre de 2019 (exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 8 de junio de 2023 (exp. 27361, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello). Radicado: 25000-23-37-000-2020-00568-01 (27868) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 forma en que debía contabilizarse ni invocó su reinicio a partir de la notificación del mandamiento de pago, aspectos sobre los cuales el Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda.

Empero, esto permite advertir que la discusión sobre esta excepción fue propuesta por la actora dentro de este proceso, tanto así que el FONCEP, en la oposición a la demanda, alegó que no operó este modo de extinción de las obligaciones. En consecuencia, la Sala concluye que la entidad demandada pudo ejercer satisfactoriamente su derecho de defensa.

Lo expuesto es suficiente para negar el único cargo de apelación formulado por la parte demandada. Por consiguiente, la sentencia impugnada será confirmada. Finalmente, a la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no habrá́ condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, por no encontrarse probadas en el expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia del 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN