CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandados: Carmen Rosa González y otros herederos indeterminados, como sucesores procesales de Pablo Holguín González Ipuz (q. e. p. d.)1 RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR 1.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra el auto del 17 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, que negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 2. La UGPP, a través de apoderada, presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Pablo Holguín González Ipuz, con el propósito de que se declare la anulación de las Resoluciones 23374 del 26 de noviembre de 1997 y 24093 del 23 de mayo de 2006, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), por las cuales, respectivamente, se le reconoció y reliquidó una pensión gracia sin el cumplimiento de requisitos legales, al computar tiempos de servicio docente del orden nacional, pese a no contar con 20 años de labores como educador de carácter departamental, municipal, distrital o nacionalizado. 3.

A título de restablecimiento del derecho, se condene al señor Pablo Holguín González Ipuz a reintegrarle lo cancelado por concepto de mesadas con ocasión de dicho reconocimiento pensional. De igual modo, se ordene la indexación de las sumas 1 En atención a registro civil de defunción del demandado, mediante auto del 19 de enero de 2023, el Tribunal de instancia decidió «TENER como sucesores procesales del señor Pablo Holguin González Ipuz (q.e.p.d.) a los herederos indeterminados del causante», para cuya representación designó curado ad litem, a través de proveído del 12 de abril de 2023; y por providencia del 21 de abril de 2023, resolvió «TENER como sucesor procesal del señor Pablo Holguin González Ipuz (q.e.p.d.) a la cónyuge supérstite CARMEN ROSA GONZÁLEZ», quien acudió al proceso por conducto de apoderado.

Ver actuaciones en Samai, índice 00002, 5ED_41001233300020210024(.zip). 2 Samai, índice 00002, 5ED_41001233300020210024(.zip); admitida mediante auto del 3 de marzo de 2022. Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 2 a sufragar, los respectivos intereses y el pago de costas procesales. 1.2.

La solicitud de suspensión provisional 4. La UGPP solicitó en escrito adjunto a la demanda la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, al argumentar que claramente transgreden el principio de legalidad, consagrado en los artículos 1, 2, 6, 48 y 209 de la Constitución Política, así como las normas que regulan la pensión gracia, esto es, los artículos 1° y 4° de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928 y 15 (numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989. 5.

Adujo que la secretaría de educación del Huila, por medio de oficio M03.01.F05 del 26 de febrero de 2018, dirigido a la UGPP el 5 de marzo de 2018, allegó «Acta de posesión del 20 de junio de 1977 en la que se indica que el señor PABLO HOLGUIN GONZALEZ IPUZ se presentó al despacho del secretario de educación con el fin de tomar posesión del cargo de profesor enseñanza secundaria del Nacional de Santa Librada Neiva categoría en secundaria Resolución Nacional No. 463 del 27 de abril de 1977». 6.

Expresó que, en atención a la anterior información, requirió al Ministerio de Educación Nacional, que mediante comunicación 2021 EE -2400027 del 16 de junio de 20213, comunicó que «El Decreto 122 del 04 de marzo de 1970, esta [sic] como faltante en la base de datos del año 1970», pero aportó la Resolución 3463 del 27 de abril de 1977, por la cual se causan unas novedades, entre estas, el nombramiento del aludido señor, a partir del 14 de marzo de 1977, en el cargo de profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional Santa Librada de Neiva; y el acta de entrega de las hojas de vida del personal directivo docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales, dentro de los cuales él se encuentra. 7.

Concluyó que de dicha documentación se puede determinar que los tiempos laborados desde el 14 de marzo de 1977 hasta el 29 de octubre de 1996 son de carácter nacional, teniendo en cuenta que el nombramiento docente fue efectuado por el Ministerio de Educación Nacional y, por tal razón, el reconocimiento de la pensión gracia no se ajusta a derecho, toda vez que ese lapso no es válido para estos efectos. 8.

Para demostrar el perjuicio, afirmó que con la demanda se acompañó el certificado del FOPEP4 con el cual se corroboran las sumas que ha recibido el demandado por concepto de la pensión gracia y, por ende, el detrimento patrimonial que ha padecido la entidad y el enriquecimiento sin justa causa por parte del jubilado, lo que afecta de manera injustificada el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y hace necesaria la medida cautelar, con el fin de proteger el interés general, pues esto afecta la financiación de las pensiones de otros ciudadanos que sí han cumplido los requisitos legales, y de detener una afectación mayor al erario. 3 Radicada ante la UGPP bajo el número 2021700101341612 del 23 de junio de 2021. 4 Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 3 1.3. Auto objeto del recurso de apelación 9. El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, negó la medida cautelar solicitada por la entidad actora, mediante auto del 17 de abril de 20245, al considerar que no hay posibilidad de dar por probado en esta etapa procesal que la vinculación del señor Pablo Holguín González Ipuz fuera de carácter nacional, máxime cuando el funcionario y la entidad que intervinieron en el proceso fueron de carácter territorial y tampoco obra dentro del plenario el decreto de nombramiento o acta de posesión en la que conste la entidad nominadora que efectuó su nombramiento en el Colegio Nacional Santa Librada de Neiva desde el 14 de marzo de 1977. 10.

Estimó que, adicionalmente, hay una confusión sobre la fecha de ingreso del docente, pues en la demanda se dice que fue el 7 de marzo de 1970, pero en la respuesta del Ministerio de Educación Nacional se informa «Decreto 122 del 04 de marzo de 1970 y luego dice que PABLO HOLGUÍN GONZÁLEZ IPUZ, a partir del 14 de marzo de 1977, en el cargo de profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional “Santa Librada” de Neiva – Huila».

Por ende, no es evidente la violación de las disposiciones constitucionales y legales enunciadas en el escrito petitorio. 11. Añadió que si bien la parte demandante enuncia una serie de certificaciones laborales de prestación de servicios del señor González Ipuz que están en el expediente administrativo y que solicitó a la secretaría de educación de Neiva los certificados de información laboral en los que se indique el tipo de vinculación y la fuente de financiación de los recursos con los que se pagaron los salarios del docente, también afirma que están a la espera de recibirlos; no obstante, de los que obran en el proceso no se pudo inferir que la vinculación del maestro fuese de carácter nacional, al no estar el Decreto 122 del 4 de marzo de 1970 y la Resolución nacional «6463» del 27 de abril de 1977, por medio de los cuales se determinaría la autoridad nominadora. 1.4.

Recursos de reposición y en subsidio de apelación 12. La UGPP, por conducto de apoderada, presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación6 contra el auto que negó la medida cautelar, para lo cual reitera las normas que atañen a los requisitos de la pensión gracia y, respecto del caso del señor González Ipuz, manifiesta que este prestó sus servicios como docente en: «MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL: Desde el 14 de marzo de 1977 hasta el 29 de octubre de 1996, nombrado por Resolución 3463 del 27 de abril de 1977, certificación expedida por el Rector y la secretaria Académica del Colegio NACIONAL SANTA LIBRADA EN NEIVA-HUILA., de fecha 29 de octubre de 1996». 13.

Señaló que, de lo expuesto en precedencia, se puede deducir que el señor Pablo Holguín González Ipuz no reúne el requisito normativo de los 20 años de servicio 5 Samai, índice 00002, 5ED_41001233300020210024(.zip), 063AUTONIEGAM_NIEGACAUT_20210243UGPPPABLOHOL. 6 Samai, índice 00002, 5ED_41001233300020210024(.zip), 065Recurso Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 4 docente municipal, distrital, departamental o nacionalizado, habida cuenta que estuvo vinculado como maestro de carácter nacional la mayor parte del tiempo de servicio certificado, por consiguiente, dicho periodo no puede computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. 14.

Agregó, frente al perjuicio irremediable, que el objetivo de la medida cautelar es salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones, así como su sostenibilidad, dentro de los principios generales de la seguridad social de universalidad, eficiencia y solidaridad, consagrados en la Ley 100 de 1993, por lo que negar la suspensión provisional de los actos demandados conlleva un detrimento patrimonial de todo el sistema pensional, que genera un déficit fiscal. 1.5.

Trámite procesal 15. Por auto del 31 de mayo de 20247, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar el proveído del 17 de abril de ese año, al estimar que al analizar los motivos de inconformidad expuestos por la entidad demandante, estos no son suficientes para decretar la medida cautelar solicitada, puesto que aquella se limita a reiterar los argumentos iniciales, esto es, que los actos administrativos demandados desconocen la normativa que regula lo referente a la pensión gracia y que es claro el perjuicio irremediable. 16.

Arguyó que no hay una evidente vulneración de las normas en las que se sustenta la nulidad de los actos demandados ni es posible tener por probado en esta etapa procesal que la vinculación del señor Pablo Holguín González Ipuz fuera de carácter nacional, al no obrar la prueba en la que conste la entidad nominadora que efectuó su designación en el Colegio Nacional Santa Librada de Neiva desde el 14 de marzo de 1977 y que esta institución educativa, para esa época, tuviera el carácter de nacional, por lo que es necesario dilucidar y definir tal aspecto al momento de proferir sentencia y no en esta etapa procesal incipiente.

En consecuencia, concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 17. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional, en atención a la competencia 7 Samai, índice 00002, 5ED_41001233300020210024(.zip), 068Auto Resuelve R_NO REPONE_202100243UGPPPABLOHO Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 5 prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)8; 1509 y 243, numeral 510, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 2.2.

Oportunidad del recurso 18. El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202111, establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 19.

Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandante el 23 de abril de 202412, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 17 del mismo mes13. 20. Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3.

Problema jurídico 21. Se circunscribe a determinar si resulta procedente la medida cautelar solicitada por la entidad demandante, consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, al haberse reconocido una pensión gracia al señor Pablo 8 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente». 9 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 10 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 11 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 12 Samai, gestión en otros despachos, índice 00089. 13 Notificación surtida por estado el 18 de abril de 2024 (Samai, gestión en otros despachos, índice 00087), por lo que el término de ejecutoria trascurrió del 19 al 23 de los mismos mes y año. Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 6 Holguín González Ipuz, sin el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, previsto en los artículos 1° y 4° de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928 y 15 (numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, por cuanto, en su criterio, se encuentra demostrado que la mayoría del tiempo laboró en condición de maestro con vinculación nacional, amén de que existe un perjuicio inminente contra la estabilidad financiera del sistema general de pensiones. 22.

La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, (ii) marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia y (iii) caso concreto. 2.4. Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional 23.

Las medidas cautelares son instrumentos procesales dirigidos a «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»14. En los procesos declarativos, competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, las medidas cautelares procedentes están clasificadas de la siguiente manera: (i) preventivas, que impiden que se consolide la afectación de un derecho;

(ii) conservativas, cuyo objeto es mantener una situación; (iii) anticipativas, para evitar un perjuicio irremediable; y (iv) de suspensión provisional, dirigida a la suspensión de los efectos de un acto administrativo sujeto a control judicial, tipología que en ningún caso «implica prejuzgamiento»15. 24. En lo concerniente a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud debidamente sustentada, presentada antes de la notificación de la demanda «o en cualquier estado del proceso», acredite lo siguiente16: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 25. En los demás casos, la medida procederá siempre que se comprueben los aspectos que se detallan a continuación: (i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(ii) que el demandante haya demostrado la titularidad del 14 Artículos 229 y 230 del CPACA. 15 Artículo 229 del CPACA. 16 Artículo 231 del CPACA. Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 7 derecho, así fuera sumariamente; (iii) que el actor haya presentado los documentos, argumentos y justificaciones que, mediante un juicio de ponderación, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla17;

(iv) adicionalmente, se demuestre que al no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que no otorgarla haría nugatorios los efectos de la sentencia. 26. En lo atinente a la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política como una facultad de esta jurisdicción, la norma procesal vigente introdujo un cambio significativo frente al régimen anterior en el que resultaba imperativo demostrar una «manifiesta infracción»18 de la norma superior, lo que implicaba la demostración de una transgresión ostensible y flagrante del ordenamiento que mermaba considerablemente la viabilidad de esta figura procesal19. 27.

Actualmente, el artículo 231 del CPACA permite al juez contencioso- administrativo realizar el estudio de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a partir del análisis preliminar de legalidad de los actos y su confrontación con las normas invocadas como violadas y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que dicho ejercicio implique prejuzgamiento, tal y como lo establece el artículo 229 ídem.

Más aún por la naturaleza temporal de la medida, la cual puede ser revocada o modificada en cualquier estado, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no se cumplieron los requisitos para su concesión. 2.5. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia 28. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 191320, para compensar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. 29.

La Ley 116 de 192821 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción 17 «[…] cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos23 (pasos a y b) y, luego de ello, se procede a c) que ordena analizar si se encuentra justificado que la satisfacción de uno de los principios afecte al otro; aplicando las consideraciones vertidas en iii) en la materia que se está tratando, hay que decir que ello implica valorar si está justificada la adopción de la medida cautelar para la protección de un derecho en circunstancias de amenaza, en desmedro de la administración».

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 13 de mayo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 18 Artículo 152, numeral 2, del CCA. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2019, exp. 2013-00227-01 (3488- 14). En igual sentido, Sección Quinta, auto del 7 de diciembre de 2022, exp. 2022-00226-00. 20 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 21 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927».

Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 8 pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 30.

Posteriormente, la Ley 37 de 193322 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 31. Por su parte, la Ley 91 de 198923, artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 32. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199724, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha 22 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 23 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.

Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 9 prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 33. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201825, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 34.

De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional26. 2.6. Caso concreto 35. La UGPP pide la suspensión provisional de las resoluciones demandadas, al haber reconocido al señor Pablo Holguín González Ipuz una pensión gracia, teniendo en cuenta lapsos de servicios como docente nacional (en particular, del 14 de marzo de 1977 al 29 de octubre de 1996, cuando laboró en el Colegio Nacional Santa Librada de Neiva, en virtud de la Resolución 3463 del 27 de abril de 1977 del Ministerio de Educación Nacional), lo que contraría lo dispuesto en los artículos 1° y 4° de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928 y 15 (numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; lo cual afecta la estabilidad financiera del sistema general de pensiones y hace necesaria tal medida cautelar para evitar un detrimento patrimonial mayor. 36.

De conformidad con las pruebas aportadas con la demanda27, en el caso concreto se tiene que, mediante la Resolución 23374 del 26 de noviembre de 1997, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció una pensión gracia al señor Pablo Holguín González Ipuz, a partir del 9 octubre de 1996, en cuyo acápite de 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M. P. Carmelo Perdomo Cuéter.. 26 En la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022 (expediente 23001-23-33-000-2014-00444-01, NI 1655- 2017), la Sección Segunda resaltó como características de la pensión gracia que: (i) constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago, pese a que el docente no le prestó sus servicios;

(ii) su propósito fue compensar los bajos niveles salariales de los profesores de primaria de los entes territoriales; (iii) está sujeta a un régimen especial porque no se requiere afiliación del beneficiario; y (iv) regula una situación transitoria en la medida que su propósito fue colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 27 Samai, índice 00002, 5ED_41001233300020210024(.zip), 4_RECEPCIONMEMORIAL_ACTOR_202124300SUBSANAC.

Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 10 «CONSIDERANDO» se observa: Que el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado. ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEDUCIDOS LABORADOS DEPARTAMENTO DEL HUILA 700307 770313 2527 MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL 770314 961029 7066 Que laboró un total de 9,593 días.

Que nació el 09 de Octubre de 1946 y cuenta con 50 años de edad. Que el último cargo desempeñado fue el de DOCENTE en MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Que adquirió el status jurídico el 09 de Octubre de 1996. 37. La precitada pensión fue objeto de reajuste a través de la Resolución 24093 del 23 de mayo de 2006 de Cajanal, para incluir todos los factores de salario devengados por el señor Pablo Holguín González Ipuz durante el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del derecho pensional (9 de octubre de 1996), estos eran: asignación básica, auxilio de alimentación y prima de navidad. 38.

En torno a la prueba sobre la vinculación con el Ministerio de Educación Nacional, vale aclarar que, si bien el expediente administrativo fue allegado mediante enlace en el escrito de la demanda, este no pudo ser abierto, lo que le impidió al Tribunal verificar algunas pruebas al momento de resolver la solicitud de medida cautelar y el recurso de reposición, pero en todo caso fue aportado al proceso con posterioridad28 y del cual se destacan los siguientes documentos: • Certificación emitida por el rector y la secretaria del Colegio Nacional Santa Librada de Neiva del 29 de octubre de 1996, que da cuenta de que el señor Pablo Holguín González Ipuz «Presta sus servicios en este plantel como: PROFESOR DE TIEMPO COMPLETO, según Resolución No. 3463 del del 27 de Abril de 1977 con retroactividad a partir del 14 de marzo del mismo año y laborando HASTA la fecha». • Resolución 3463 del 27 de abril de 1977 expedida por el ministro de educación nacional, por la cual se causan novedades de personal, entre estas, se nombra al señor Pablo Holguín González Ipuz, en los siguientes términos:

ARTICULO CUARTO: Hácense [sic] los siguientes nombramientos: […] 28 Samai, gestión en otros despachos, índice 00105, 76AntecedentesAdministrativos(.zip), 12099053, 12099053- 444. Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 11 PABLO HOLGUIN GONZALEZ IPUZ., c.c. No. 12099053 de Neiva, a partir del 14 de marzo de 1977, en el cargo de Profesor de Enseñanza Secundaria, sin categoría en el Escalafón Docente, con asignación mensual de $ 4.200,oo, en el Colegio Nacional “Santa Librada” de Neiva, Huila, en reemplazo de JESUS MARIA VIDAL ARIAS, a quien se traslada a otro plantel por esta misma Resolución. – • Acta de posesión del 20 de junio de 1977, según la cual el señor Pablo Holguín González Ipuz se presentó ante el despacho del secretario de educación del Huila para tomar posesión del empleo de «Profesor Enseñanza Secundaria del Nacional de Santa Librada Neiva sin Categoría en Secundaria Resolución Nacional #3463 Abril 27/77», la cual «rige a partir del Catorce (14) de Marzo del /77». • Certificación de la secretaría de educación del Huila del 31 de julio de 1996, en la que se informa que el señor González Ipuz trabajó como educador de dicho departamento, así: 1970 Director E. R. V. RIVERITA - Rivera a partir del siete (7) de Marzo según Dec.#122 Marzo 4/70 hasta el 15 de Agosto.

A partir del 16 de Agosto trasládase a Maestro E.R.V. LAULLOA - Rivera según Res.#085 Agosto 10/70 cargo que desempeñó hasta finalizar el año. 1971 Desempeñó el mismo cargo s-in necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de Enero hasta el último del mismo mes. A partir del primero(1) de Feb. fué trasládado a E. U. V. RAFAEL PUYO # 2-Neiva según Res.# 014 Feb. 1/71 cargo que desempeñó hasta finalizar el año. 1972 Trasladase a Educador E.U. LOS LAGOS- Neiva a partir del primero(1) de Enero según Res. #001 Enero 14/72, cargo que desempeñó hasta finalizar el año. 1973 Continúa en el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de Enero hasta finalizar el año. 1974 Desempeñó el mismo cargo desde el primero(1) de Enero hasta el 19 de Marzo.

A partir del 20 de marzo fué trasládado a E.U.V. LOS MARTIRES - Neiva según Res.# 078 Abril 18/74 cargo que desempeñó hasta finalizar el año. 1975 Desempeñó el mismo cargo desde el primero(1) de Enero hasta finalizar el mes. A partir del primero(1) de Feb. fué trasladado a Centro CAPACITACIO JUVENIL - Neiva según Res.# 016 Enero 16/75 cargo que desempeñó hasta finalizar el año. 1976 Desempeñó el mismo cargo desde el primero(1) de Enero hasta el último del mismo mes.

A partir del primero(1) de Feb. fué trasladado a Educador CONCENTRACION ESCOLAR MOSEÑOR ISMAEL Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 12 PERDOMO - Neiva según Res.# 056 Feb. 12/76 cargo que se desempeñó hasta finalizar el año. 1977 Continúa en el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de enero hasta finalizar el año. 1978 trasladase a Educador E.R.M. SAN ANTONIO-Neiva a partir del primero(1) de Enero hasta el último del mismo mes.

A partir del primero(1) de Febrero Aceptaséle la renuncia del cargo de Educador E.R.M SAN ANTONIO Neiva según Dec. # 0172 Feb. 22/78 1990 Educador Colegio Nacional SANTA LIBRADA- Neiva a partir del 14 de Feb. de 1990 cargo que desempeñó hasta finalizar el año. 1991 desempeño el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de Enero hasta finalizar el año. 1992 Desempeñó el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de enero hasta finalizar el año. 1993 Desempeñó el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de Enero hasta finalizar el año. 1994 Desempeñó el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de Enero hasta finalizar el año. 1995 desempeño el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de Enero hasta finalizar el año. 1996 Desempeña el mismo cargo sin necesidad de nombramiento ni posesión desde el primero(1) de Enero hasta la fecha que se expide el presente certificado. [sic para toda la cita] • Acta de entrega de 726 hojas de vida del personal directivo docente, docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales del departamento del Huila (entre las cuales se encuentra la del señor Pablo Holguín González Ipuz), del 28 de mayo de 1993, en el marco de la coordinación nacional – «Descentralización y Nuclearización Educativa», realizada por la jefe de división de personal y el coordinador de hojas de vida del Ministerio de Educación Nacional a la jefe de división de educación especial y de adultos del Huila.

Lo anterior, «en cumplimiento de la Ley 29 de 1989, que asigna a los Alcaldes Municipales o Gobernadores las funciones de administrar el Personal Directivo- Docente, Docente y Administrativo de los Establecimientos Educativos Nacionales y Nacionalizados, Plazas Oficiales de Colegios Cooperativos, Privados y Jornadas Adicionales que existan en el Municipio». • Formato único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del 11 de agosto de 2015, en el que se Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 13 indican los factores salariales devengados por el señor González Ipuz desde el 28 de octubre de 1995 hasta el 29 de octubre de 1996 y que su vinculación docente es de carácter nacional, en propiedad. 39.

Del anterior recuento probatorio se tiene que obra certificación de la secretaría de educación del Huila, en la que se informa que el señor Pablo Holguín González prestó servicios como educador en ese departamento, desde el 4 de marzo de 1970 hasta cuando se le aceptó renuncia por Decreto 172 del 22 de febrero de 1978 y a partir del 14 de febrero de 1990 trabajó como maestro en el Colegio Nacional Santa Librada de Neiva hasta la fecha de expedición de esa certificación (31 de julio de 1996), sin que se haga alusión a la entidad nominadora en cada interregno. 40.

No obstante, se halla Resolución 3463 del 27 de abril de 1977 expedida por el ministro de educación nacional, por la cual se nombró al señor Pablo Holguín González Ipuz como profesor de enseñanza secundaria del Colegio Nacional Santa Librada de Neiva, a partir del 14 de marzo de 1977; información que coincide con la contenida en la correspondiente acta de posesión ante el secretario de educación del Huila, con la certificación emitida por el rector y la secretaria de ese mismo establecimiento educativo y con el formato único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en el que se indica su vinculación nacional). 41.

Por lo tanto, para la Sala se encuentra corroborada la condición de docente con vinculación nacional del señor Pablo Holguín González Ipuz desde el 14 de marzo de 1977 hasta la fecha en que adquirió los 50 años de edad (9 de octubre de 1996), interregno que tuvo en cuenta Cajanal al momento del reconocimiento de la pensión gracia, en evidente trasgresión de la normativa que regula dicha prestación y en la que se exige un requisito de tiempo de servicios de 20 años como educador territorial o nacionalizado, sin que sea dable por ningún motivo tener en consideración vínculos nacionales. 42.

Por otra parte, cabe precisar que a pesar de que obra acta de entrega del 28 de mayo de 1993 del Ministerio de Educación Nacional al departamento del Huila del personal docente de los establecimientos educativos nacionales que funcionan en esa entidad territorial, entre los cuales se hallaba el señor Pablo Holguín González Ipuz, para que esta fuera quien lo administrara, en el marco de la descentralización educativa, lo cierto es que este proceso no mutó la naturaleza de los nombramientos nacionales29, dado que el acto de nominación es uno solo y no varía en razón de las 29 Esta Sala, en sentencia del 6 de marzo de 2024, dentro del proceso 15001-23-33-000-2018-00698-01 (1133- 2021), precisó que «esta Subsección ha reiterado en sendas oportunidades que los docentes con nombramiento nacional que hayan sido incorporados a las plantas territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación continúan con el carácter de nacionales, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación». Sobre este mismo particular, pueden verse también las sentencias del 25 de agosto del 2022, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018); y del 1° de Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 14 particularidades de un proceso que tuvo por finalidad reorganizar la administración del servicio de educación oficial30. 43.

De lo expuesto se infiere, en esta etapa cautelar, que la Resolución 23374 del 26 de noviembre de 1997 es contraria al ordenamiento jurídico que regula la materia y, por contera, la Resolución 24093 del 23 de mayo de 2006 (que reajustó tal prestación), pues el señor Pablo Holguín González Ipuz no laboró 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada para ser beneficiario de la pensión gracia y los tiempos de carácter nacional no podían computarse para el reconocimiento pensional; amén de que solo acreditó 7 años y 6 días como maestro departamental (del 7 de marzo de 1970 al 13 de marzo de 1977), por lo que con este solo interregno no alcanza a colmar los 20 años que se exigen para el efecto. 44.

A partir de lo anterior, puede concluirse la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados, al satisfacerse los requisitos establecidos en el artículo 231 (inciso 1°) del CPACA, no solo por la contradicción de aquellos con las normas que le sirvieron de fundamento, sino además con el propósito de garantizar el objeto del proceso, la efectividad de la sentencia y proteger el interés general, en especial la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en armonía con lo preceptuado en el artículo 48 de la Constitución Política, evitando de esta manera un perjuicio mayor al erario, en caso de ser sustituida esa pensión, máxime cuando se trata de una prestación pagada desde el año 199731. 45.

En casos como el presente, esta Subsección ha sido del criterio de acceder a la suspensión provisional de actos administrativos, siempre que la ilegalidad del reconocimiento de la pensión gracia esté claramente demostrada, al advertirse la inclusión para ese efecto de tiempos de servicios docente de carácter nacional. Al respecto, en auto del 20 de febrero de 2025, expediente 25000-23-42-000-2021- 00879-01 (6553-2024), magistrado ponente Juan Enrique Bedoya Escobar, se decidió: 44.

De conformidad con lo anterior, observa la Sala que para el reconocimiento de la pensión gracia de la docente se tuvo en cuenta los tiempos de servicio prestados para el departamento de Boyacá en los años 1956 a 1959 y los servidos al Ministerio de Educación Nacional desde el año 1964 a 1980, que corresponden a su segunda vinculación. 45.

Por lo que la Sala encuentra que la decisión del a quo relacionada con el decreto de la medida cautelar cumple con los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA ya que del análisis de los actos demandados y del estudio del material probatorio antes relacionado, se evidencia que la segunda vinculación septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022), citadas en la sentencia del 23 de febrero de 2023, radicado 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2022). 30 Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 14 de agosto de 2025, expediente 15001-23-33-000-2014-00340-03 (3555-2021), M. P. Elizabeth Becerra Cornejo. 31 En similar sentido se decidieron casos con supuestos fácticos análogos al presente, en autos de esta Subsección del 14 de marzo de 2024, expediente 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022); y 20 de febrero de 2025, expediente 25000-23-42-000-2021-00879-01 (6553-2024), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 15 laboral de la demandada fue como docente de carácter nacional, la cual se mantuvo hasta la renuncia del cargo, el cual fue aceptado mediante la Resolución 8168 del 31 de diciembre de 1998. 46. En ese sentido, Edelmira Rodríguez de Lizarazo no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque no cumplía con los 20 años de servicios prestados en una plaza territorial o nacionalizada, razón por la cual tampoco procedía la reliquidación de dicha prestación. […] 48.

Por lo tanto, se concluye que Edelmira Rodríguez de Lizarazo se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, sin embargo, no completó los 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada para ser beneficiaria de la pensión gracia, por lo que los actos administrativos demandados, en efecto, contradicen lo dispuesto leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 4ª de 1966 y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966. […] 53.

Asimismo, no puede pasarse por alto que la seguridad social es un servicio público sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política. Por lo que, sus recursos cuentan con una especial protección constitucional, para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 46.

En consecuencia, se revocará el auto del 17 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, que negó la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante; en su lugar, se decretará la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, por los cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor del señor Pablo Holguín González Ipuz, por no colmar el tiempo de servicios como docente territorial o nacionalizado para ese fin. 47.

En armonía con lo preceptuado en el artículo 229 del CPACA, la determinación que se adopta en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos censurados no implica prejuzgamiento, por lo que esta decisión es resultado de un análisis preliminar acerca de la legalidad de dichos actos.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, el 17 de abril de 2024, que negó la solicitud de medida cautelar formulada por la entidad demandante; en su lugar, decretar la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 23374 del 26 de noviembre de 1997 y 24093 del 23 de mayo de 2006, expedidas por la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 41001-23-33-000-2021-00243-01 (3481-2024) Demandante: UGPP Demandado: Carmen Rosa González y otros 16 Segundo. Devolver este expediente al tribunal de origen.

Tercero. Dejar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.