1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Instancia adicional – la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por Gloria María Díaz Forero contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 6 de octubre de 2023, la señora Gloria María Díaz Forero, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, a la prevalencia del derecho sustancial, así como al principio de a la seguridad jurídica, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión, al proferir la sentencia del 13 de septiembre de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2 que interpuso contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 2.- La parte actora pretende que se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala Segunda de Decisión, dejar sin efectos la providencia del 13 de septiembre de 2023 y proferir fallo de reemplazo “por medio de la cual confirma el fallo de primera 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Identificado con número de radicado: 15238-3339-751-2015-00088-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 instancia proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Sogamoso, accediendo a las pretensiones y condenas de la demanda.” 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas, se tiene que: 4.- El 28 de julio de 2014, la accionante solicitó a la UGPP la inclusión del sobresueldo del 20% como factor salarial en la liquidación de su pensión gracia dentro del año anterior a su status pensional, creado por la Ordenanza 23 de 1959 de la Asamblea de la Boyacá. 5.- Mediante Resolución No. RDP 027305 del 8 de septiembre de 2014 la UGPP negó la solicitud de reliquidación de su pensión de gracia con la inclusión del sobresueldo del 20%.
Decisión que fue confirmada, a través de la Resolución No. RDP 034241 del 10 de noviembre de 2014. 6.- En desacuerdo con lo anterior, la accionante presentó demanda en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 1346 RDP 027305 del 8 de septiembre de 2014 y RDP 034241 del 10 de noviembre de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara reliquidar la pensión gracia con la inclusión del sobresueldo del 20%, como factor salarial. 7.- El asunto le correspondió para su conocimiento, en primera instancia, al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Sogamoso. Ese despacho, mediante sentencia del 28 de junio de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó incluir en la liquidación, el 75% del promedio de lo que la solicitante devengó en el periodo comprendido entre el 19 de abril del 2007 hasta el 19 de abril del 2008, incluyendo el sobresueldo del 20%, como factor salarial, sobre el salario básico el cual fue devengado por la demandante en el último año de servicios, previo a la adquisición del estatus de pensionado. 8.- La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP recurrió la sentencia de primera instancia. Adujo que liquidó la pensión de gracia de la accionante con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año en el que consolidó su estatus pensional -19 de abril de 2008- y de acuerdo con la certificación de factores salariales expedido por su empleador, en su calidad de servidora pública en educación para el Departamento de Boyacá. 9.- La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del fallo del 13 de septiembre de 2023, revocó la decisión recurrida.
Estimó que la demandante no acreditó, con documento idóneo, que hubiese devengado el sobresueldo del 20% en el año anterior a la adquisición de su status pensional de Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 gracia, siguiendo las reglas fijadas en la Ley 50 de 1886 y demás normas concordantes. 10.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, al incurrir en un defecto fáctico, pues se desconoció el sustento probatorio aportado.
Considera que se realizó una valoración probatoria sesgada y mínima al considerar como documento idóneo el certificado de factores salarias expedido por la entidad nominadora, sin tener en cuenta el documento del Juez Primero Laboral del Circuito de Tunja en el que se señaló que en ese juzgado cursó un proceso ejecutivo laboral que instauró la demandante contra la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y que se libró mandamiento de pago a favor de la actora por concepto del 20% del sobresueldo sobre la remuneración básica mensual devengada desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, periodo que incluye el año anterior a la consolidación del status pensional.
Este proceso se dio por terminado el 19 de junio de 2013 luego del pago total de la obligación. 11.- Indicó que la autoridad accionada se apega al principio de la cantidad de las pruebas sobre la calidad de las mismas, y que conforme a esto encuentran vulnerados sus derechos fundamentales. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 12.- Mediante auto del 20 de octubre de 2023, se dispuso a admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada, así como vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de tercero interesado.
También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 13.- Además, se requirió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sogamoso para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 15238-3339-752-2015-00088-00/01. (i) Tribunal Administrativo de Boyacá3 14.- La autoridad consideró que la solicitud de tutela formulada por la accionante debe ser declarada improcedente.
Lo anterior, por cuanto el escrito radicado no cumple con el requisito de relevancia constitucional para su procedencia. Indicó que lo que pretende la accionante es debatir la posibilidad de la reliquidación de la pensión de gracia que la demandante deviene, incluyendo como factor salarial el 3 Expediente digital, intervención contenida en 7 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 sobresueldo del 20% regulado en la Ordenanza 023 de 1959, utilizando este mecanismo como una tercera instancia del proceso ordinario. 15.- Consideró que en la solicitud no consta material probatorio que acredite la vulneración a los derechos fundamentales alegados.
Lo anterior, porque resulta cierto que la demandante sigue devengando la pensión de gracia debidamente liquidada. Además, adujo que la solicitante no cumplió con la carga probatoria de acreditar con el documento idóneo lo que pretendía. 16.- Indicó que no podía valorarse otro tipo de prueba en virtud del principio de tarifa legal como excepción a la regla de la sana crítica, por lo que la decisión no se encuentra viciada por defecto alguno; lo anterior, además, porque la parte actora no acreditó que estuviera incursa en un evento en el que por circunstancias excepcionales no le fuera posible el recaudo de las pruebas idóneas para el fin que pretendía. 17.- Adicional a lo anterior, la autoridad aportó copia del expediente digital requerido.
(ii) Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP4 18.- Inconforme con el escrito de tutela, adujo que la solicitud es abiertamente improcedente por cuanto pretende ser utilizada como una instancia adicional del trámite ordinario. Indicó que la solicitud no cumple con el requisito de perjuicio irremediable o afectación al debido proceso, y se pretende reemplazar una decisión vía tutela cuando debe ser respetado lo decidido por juez natural de la causa.
En este sentido, adujo que la solicitud no cumple con los requisitos generales de procedencia de acción de tutela contra providencias judiciales. 19.- En línea con lo anterior, adujo que no basta con plantear que la autoridad incurrió en un defecto fáctico ni sustantivo por no valorar lo allegado al proceso e incurrir en una vía de hecho.
Indicó que no existe una vulneración de los derechos fundamentales, y tampoco existe una interpretación equivocada de las normas que regulan el tema en cuestión. Indicó que la vía de la acción de tutela no es la procedente para reclamar pretensiones de tipo económicas negadas en sede judicial. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 4 Expediente digital, intervención contenida en 16 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 20.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes5: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 21.- La relevancia constitucional supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional6. 22.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar tres elementos 7: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. G. Análisis del caso concreto 23.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a la presentación del escrito de tutela, esta Sala permite advertir su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, de manera que no se acredita el requisito de la relevancia constitucional. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 6 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 24.- En el asunto objeto de estudio, resulta evidente que la parte demandante busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, en tanto los argumentos planteados en la presente acción, fueron, a su vez, formulados dentro del trámite del proceso ordinario, pues se planeta una supuesta omisión en la valoración de las pruebas en su conjunto, al no tener en cuenta certificación expedida por el Juez Primero Laboral del Circuito de Tunja en la que consta que en ese juzgado cursó un proceso ejecutivo laboral que instauró la demandante contra la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y en el que se libró mandamiento de pago a favor de la actora por concepto del 20% del sobresueldo sobre la remuneración básica mensual devengada desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, periodo que incluye el año anterior a la consolidación del estatus pensional 25.- Dichos reproches fueron resueltos por las autoridades accionadas.
En el fallo de 13 de septiembre de 2023 se precisan las razones por las cuales, se estima, la actuación demandada no fue arbitraria ni contraria al debido proceso: «(…) la parte actora no probó dentro de los parámetros establecidos en la ley, que hubiese devengado sobresueldo del 20% sobre el básico mensual en el último año anterior a la adquisición del status pensional.
Al efecto, cabe recordar, como regla de decisión, que al tenor de la Ley 50 de 1886, los requisitos para acceder al derecho pensional deben acreditarse conforme los documentos expedidos por la entidad nominadora. Excepcionalmente, en los eventos en que por circunstancias excepcionales no sea posible el recaudo de las pruebas autorizadas por el legislador, el particular está habilitado para acudir a las pruebas supletorias, a través de las cuales sea posible demostrar la existencia de los hechos, siempre que las mismas sean expedidas por la propia entidad.
Por tanto, si la demandante pretendía probar que devengó aquel sobresueldo contenido en la Ordenanza 23 de 1959 a través de la certificación expedida por el secretario del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja que daba cuenta de la existencia de un proceso ejecutivo promovido por la demandante contra el departamento de Boyacá – Secretaría de Educación dentro del expediente 1500131005000120110019400 el cual buscaba el pago forzado del sobresueldo del 20%, así mismo, con la documental que liquidó el crédito y demás obrante al interior de ese proceso, ciertamente la decisión denegatoria de la UGPP contenida en los actos censurados, se ajustó a la legalidad, al considerar que tal documentación carecía de eficacia probatoria para fundamentar su petición de reliquidación de su pensión gracia tomando en cuenta el sobresueldo aludido.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 Se trata pues de una suerte de tarifa legal la cual ha sido aplicable a cuestiones similares al sub-lite como lo ha reiterado pacíficamente este Tribunal8, sin duda alguna, aquellos documentos provenientes del proceso laboral ejecutivo no fueron expedidos por el jefe de personal del ente territorial -departamento de Boyacá – Secretaría de Educación- en el que laboraba la señora DIAZ FORERO, ni son actos administrativos expedidos por el pagador, careciendo por tanto de validez para acreditar los supuestos de hecho que sustentan sus pretensiones de reliquidación pensional.
Y, en el caso marras, no se advierte que el extremo accionante estuviese incurso en un evento en que por circunstancias excepcionales no le era posible el recaudo de las pruebas autorizadas por el legislador, habilitándolo para acudir a las pruebas supletorias, a través de las cuales sea posible demostrar la existencia de hechos, y expedidas por la propia entidad.
De modo que, la accionante no atendió la carga probatoria señalada en el artículo 167 del CGP; al actor le corresponde demostrar los supuestos fácticos en los cuales se funda su pretensión, carga que no debe apuntar a que una parte tenga que probar más que la otra, sino que obedece al interés que tenga según su posición en la relación jurídico procesal para demostrar los hechos9 (…)». 26.- Bajo este escenario, el accionante propone en sede de tutela los mismos argumentos expuestos en el proceso ordinario y, estos, a su vez, fueron resueltos en su totalidad por las autoridades judiciales sin reproche de orden constitucional. 27.- Además de lo expuesto, la Sala advierte que las decisiones cuestionadas encuentran claro sustento en el principio de la libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria son, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso concreto, así como la jurisprudencia relacionada, los cuales ayudaron a llegar a la conclusión de que la UGPP motivó su acto según las pruebas que obraban al momento en que la solicitante adquirió su estatus pensional. 28.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera 8 Sala de Decisión No. 3: Radicación 15238-33-33-001-2015-00315-01, Sentencia del 11 de agosto de 2023, 15001-33-001-2016-00108-01, M.P. Dayan Alberto Blanco Leguizamo y Sala de Decisión No. 4, sentencia del 9 de agosto de 2023, 152383333002-2016-00036-01 MP José Ascención Fernández. 9 Ibidem Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal10. 29.- Al respecto, esta Sala considera que los reproches planteados por la parte actora, más allá de demostrar la transgresión de un derecho fundamental, en realidad, buscan que el juez constitucional ejerza el papel del juez ordinario, para que deje sin efectos las decisiones adoptadas en el trámite contencioso administrativo. 30.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.
En consecuencia, la Sala la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela impetrada por la señora Gloria María Díaz Forero, por los motivos antes expuestos. 31.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 10 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. 11 VF Radicación: 11001-03-15-000-2023-06122-00 Accionante: Gloria María Díaz Forero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.