CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: HÉCTOR OSWALDO PARRA SERNA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de una carga argumentativa suficiente y en perspectiva constitucional para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada.
La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Héctor Oswaldo Parra Serna contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 9 de agosto de 20231, el señor Héctor Oswaldo Parra Serna ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, con el fin de que se amparara su derecho fundamental a la igualdad2, supuestamente vulnerado con la expedición de la sentencia del 10 de febrero de 2023, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-021-2019-00080-01.
Formuló las siguientes pretensiones: Se revoque totalmente la sentencia del 10 de febrero de 2023, notificada el 14 de febrero de la presente anualidad por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, dentro del proceso N.° 1 Se advierte que, el 23 de agosto de 2023, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 El accionante también consideró desconocidos los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, buena fe, confianza legítima y de «racionalidad».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11001333502120190008000, y en sede de esta instancia confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá. Se ordene al Tribunal Superior de Cundinamarca – Sección Segunda, que, en el término de ley, proceda a emitir nueva sentencia dentro del proceso referido, acorde con la Constitución y la Ley, y los precedentes judiciales del Consejo de Estado, Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral aplicables al caso concreto. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital se extraen los siguientes hechos: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Héctor Oswaldo Parra Serna demandó al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio 2-2018-014935 del 5 de abril de 2018, y la existencia de un vínculo laboral desde el 9 de abril de 2005 a 2019.
En sentencia del 17 de septiembre de 2021, el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante fallo del 10 de febrero de 2023, notificado el 14 de febrero siguiente, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el que revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.3.
Argumentos de la tutela Para el señor Héctor Oswaldo Parra Serna, la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente, por cuanto «omitió en su totalidad el existente acerca de la configuración de la existencia y configuración de una relación laboral, producto de la continuidad y reiteración en una disfrazada contratación de prestación de servicios profesionales».
Sostuvo que no existió dentro de la motivación del fallo una argumentación o fundamento probatorio que condujera jurídicamente a la revocatoria del fallo de primera instancia. Para sustentar sus argumentos, el accionante citó las siguientes sentencias: Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia (i) Sentencia T-388 de 2020 de la Corte Constitucional, sobre el límite temporal definitivo del contrato de prestación de servicios.
(ii) Sentencia 2015-00153 de 2021 del Consejo de Estado, en el que se estudió el caso de un instructor del Sena que se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de esa entidad y, por tanto, aplicó el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades (iii) Sentencia 2016-00304 de 2021 del Consejo de Estado, en el que se aplicó el principio de la realidad sobre las formas de una auxiliar de servicios generales de una ESE, y también se consideró que no operaba la prescripción trienal.
En este punto, el accionante indicó que «el problema jurídico que nace es la indebida valoración probatoria por parte del fallador de segunda instancia, violando con ello el debido proceso del demandante, pues al desconocer la enorme carga probatoria aportada y pretender solo de un lado tomar elementos que desconocen la realidad del trabajador, como la conclusión que trabajó dos horas menos que los empleados de la planta de personal (…) pues indistintamente de la jornada de cada trabajador existió un vínculo de catorce años».
(iv) Sentencia C-386 de 2000 de la Corte Constitucional, que trata sobre los límites de los poderes del empleador y la subordinación laboral. (v) Sentencia C-299 de 1998 de la Corte Constitucional, en la que se refirió a la subordinación como un elemento esencial del contrato de trabajo. El accionante manifestó que, después de 14 años de prestación personal del servicio y desarrollando la misma actividad, se presume la existencia de un contrato de trabajo, pues no podía delegar el objeto contractual, ceñirse a un horario de trabajo y el programa a dictar dentro de su actividad académica era el diseñado por el SENA, sumado al hecho que no podía ausentarse de sus actividades.
Indicó que no es posible comparar la labor de formación académica contratada que hace parte del giro misional de la entidad a una actividad ajena, como un contrato de obra, pues claramente el segundo tiene autonomía técnica y Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia administrativa, y lo que importa es el resultado en los términos definidos por el contratista, entonces no se pueden equiparar dichas figuras contractuales.
Expuso que «el fallador de segundo grado introduce en su fallo juicios de valor como que el demandante trabajaba dos horas menos que sus pares de planta», y presentó los siguientes cuestionamientos: - ¿Un funcionario de planta que asiste a su lugar de trabajo y no hace nada en el día, es susceptible de declarársele la inexistencia de dicho vínculo? - ¿Cómo se puede contabilizar el tiempo empleado por el demandante minuto a minuto en su día a día para con ello decidir privarle de un derecho? - ¿Cómo se puede llegar a la conclusión que el trabajador salió a una hora inadecuada o por el contrario trabajó más del tiempo pactado? (vi) Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, que fijó tres reglas de unificación jurisprudencial sobre los contratos de prestación de servicios.
El accionante citó las consideraciones contenidas en los párrafos 92 al 108 de aquel fallo. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 11 de agosto de 2023, se admitió la solicitud de amparo y ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial demandada y, en calidad de tercero con interés, al director general del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declarara la improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues lo pretendido por la parte actora es rebatir la providencia de segunda instancia convirtiendo a la tutela en una tercera instancia. Manifestó que lo que se advierte es que la parte demandante no está de acuerdo con los fundamentos de la decisión. Además, señaló que en la sentencia cuestionada se plasmaron las normas constitucionales y legales que regulan el contrato de prestación de servicios profesionales, y la aplicación del principio de realidad sobre las formalidades junto con los antecedentes jurisprudenciales que Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia rigen la materia.
Adicionalmente, expuso que no se cumple con el requisito de subsidiariedad porque no agotó el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 250 del CPACA, causal 5. Por último, manifestó que el análisis de la sentencia cuestionada se soportó en el conjunto de los elementos de prueba que obraban en el expediente, en la que se pudo evidenciar que el demandante no adelantó la actividad probatoria correspondiente con el fin de demostrar que laboraba el mismo número de horas que los instructores de planta, pues en diversos contratos no se pactó expresamente la carga horaria que debía cumplir y, además, porque tenía la posibilidad de celebrar simultaneidad de contratos «de lo que se infiere que gozó de autonomía para desarrollar los objetos contractuales».
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala examinar si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia, así como todos los demás requisitos generales, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia del 10 de febrero de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor. 2.
Análisis de la Sala 2.1. Cumplimiento del requisito de relevancia constitucional El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción 3 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.
La Sala considera que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, toda vez que la parte demandante no cumple con el requisito de una mínima carga argumentativa suficiente y coherente, como pasa a explicarse. En el escrito de tutela, si bien se identificó el defecto específico en que habría incurrido la providencia cuestionada, pues la parte demandante señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, desconoció el precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, lo cierto es que no contiene una explicación jurídica concreta del vicio que se le endilga al Tribunal demandado y que darían lugar a su configuración. Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se debe observar, entre otras, la siguiente regla4: El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció5.
En efecto, el señor Héctor Oswaldo Parra Serna, a lo largo de la solicitud de amparo, se limitó a citar las consideraciones de varias sentencias proferidas por el 4 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 5 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica». Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Consejo de Estado y la Corte Constitucional, sin indicar las razones concretas por las cuales la autoridad judicial accionada debió atender los criterios allí expuestos, lo que da cuenta de que los reparos expuestos por el demandante son absolutamente restringidos y, por ende, carecen de una argumentación suficiente y congruente sobre cómo en el caso específico la tesis del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pugna con la establecida por las altas cortes.
El demandante no se preocupó por aterrizar en el caso concreto cada uno de los precedentes que consideraba desconocidos, ni tampoco precisó cuál o cuáles eran las reglas de derecho que estimaba debían ser aplicadas para la resolución de su conflicto, y muchos menos demostró por qué resultaban aplicables esas sentencias que señaló como desconocidas.
No se advierte que hubiera explicado que las sentencias se referían a situaciones similares y que la ratio decidendi debía de ser aplicada en el proceso ordinario. A lo sumo, lo que se observa es la inconformidad con la conclusión a la que llegó el Tribunal demandado, según el cual el señor Parra Serna no logró demostrar que se encontraba en igualdad de condiciones que los demás empleados públicos del SENA, por cuanto en diferentes contratos debía cumplir con 40 horas de servicio, mientras que a quienes tenían un vínculo legal y reglamentario con a la entidad les correspondía prestar sus servicios por 42.5 horas, mientras que, en criterio del demandante, el hecho de haber celebrado contratos de prestación de servicios con el SENA por 14 años permite automáticamente inferir la existencia de un contrato de trabajo.
No obstante, a partir del análisis de la referida argumentación no resulta posible llegar a la forzosa conclusión de que se cumplió con la carga argumentativa mínima requerida para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, se insiste, el único defecto alegado fue el desconocimiento del precedente, y, como se expuso, el demandante no cumplió con los requisitos establecidos jurisprudencialmente para su procedencia. En el escrito de tutela el demandante realizó una serie de cuestionamientos frente a los que denominó «juicios de valor» del Tribunal demandado, de ahí que pareciera que están dirigidos a cuestionar el análisis fáctico, jurídico y probatorio que se realizó en la providencia censurada.
En esas condiciones, al señor Parra Serna le correspondía probar las situaciones que puso de presente en el presente Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia proceso, a través de los elementos de prueba arrimados al proceso ordinario.
Ciertamente, el escenario ideal para debatir esa serie de cuestionamientos es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que debió demostrar los supuestos de hecho allí presentados. En todo caso, aun cuando la Sala entendiera que el actor también invocó un defecto fáctico, lo cierto es que los reparos expuestos no permiten arribar a la conclusión de que se cumple con el requisito de la carga argumentativa mínima, por cuanto el demandante no identificó cuál fue el material probatorio que indebidamente valoró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ni tampoco precisó la eventual incidencia de valoración en la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo determinante es que la parte explicara o permitiera inferir desde un ejercicio de intelección jurídica el yerro cometido por el Tribunal, pero, en este caso, se presenta un descontento carente de razones constitucionales. Conviene recordar que esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela el actor no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso concreto.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales6. Se insiste, para la prosperidad del amparo es necesario que los señalamientos que se hagan se sustenten constitucional, razonable y coherentemente, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.
Y, como en este caso ello se echa de menos, la conclusión no puede ser diferente a la del incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. A juicio de la Sala, la ausencia de motivos de carácter iusfundamental para cuestionar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, también denota que la acción de tutela se está ejerciendo 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04251-00 Demandante: Héctor Oswaldo Parra Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de primera instancia con el claro y único propósito de convertir este mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con base en lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Héctor Oswaldo Parra Serna, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidado r.aspx.