Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas y Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales Referencia: Acción de tutela AUTO ADMISORIO – NIEGA MEDIDA PROVISIONAL El Despacho se pronuncia sobre la admisión de la acción de tutela y la solicitud de medida provisional presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en el trámite de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Karen Holly Castro Castro, en calidad de Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP1, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y a la salud, garantías que consideró vulneradas por el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, con ocasión de las providencias dictadas el 23 de mayo de 2025 y 21 de noviembre de 2024, respectivamente, en el trámite del proceso ejecutivo identificado con radicado núm. 17001-33-33-002-2018-00267- 00/01/02/03/04. 1 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. B214820632B92D0A 49C3D945E8CFB60B 1F90F8A073DD38B1 1DDA01B78E10F56B.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 2. A partir de los fundamentos de hecho y del material probatorio allegado con la solicitud de amparo, el Despacho establece el siguiente contexto fáctico: 2.1. La accionante expuso que, en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales se está tramitado un proceso ejecutivo identificado bajo el radicado núm. 17001-33-33-002-2018-00267-00, en el cual funge como ejecutada.

Agregó que, en providencia del 14 de febrero de 2017 el órgano judicial ordenó librar mandamiento de pago a favor del ejecutante. 2.2. Impartido el trámite correspondiente, mediante auto del 20 de agosto de 2019 el Juzgado dispuso seguir adelante con la ejecución; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas el 19 de noviembre de 2021. 2.3.

Posteriormente, el ejecutante solicitó el decreto de una medida cautelar de embargo de cualquier título a nombre del ejecutado, así como las cuentas bancarias correspondientes. 2.4. El 21 de noviembre de 2024 la autoridad judicial decretó la medida cautelar solicitada, por lo que la UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de tal decisión. 2.5.

El juzgado mantuvo incólume la decisión proferida, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Caldas modificó la orden en los siguientes términos: Primero: Modificar el ordinal primero del auto de 21 de noviembre de 2024, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, el cual quedará de la siguiente manera: “PRIMERO. SE DECRETA el EMBARGO de los dineros que a cualquier título tenga la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, identificada con el NIT 900373913-4 6 en las siguientes instituciones: Banco BBVA, BANCO AGRARIO, BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL, BANCO DAVIVIENDA BANCO AV VILLAS, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DE BOGOTÁ, BANCO POPULAR, SCOTIABANK COLPATRIA.

Con exclusión de: (i) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones de la entidad ejecutada y al Fondo de Contingencia previsto en el artículo 194 del CPACA y regulado en el Decreto 1266 de 2020; (ii) las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cualquier establecimiento de crédito;

(iii) los recursos destinados para financiar el régimen subsidiado en salud.” Segundo: Confirmar en lo demás el auto de 21 de noviembre de 2025 (…)” Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 2.6.

En ese contexto, como medida provisional, solicitó lo siguiente: “( ) Conforme a la situación que hoy se pone de presente ante su despacho, solicitamos la SUSPENSIÓN de la aplicación de la medida cautelar sobre todas las cuentas que administra la UGPP, en particular, aquellas inscritas en el Banco Popular y en el Banco Agrario, hasta tanto se decida la presente acción de tutela sin que con ello se afecte derecho fundamental alguno. (…)” II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El Despacho tiene competencia para conocer de la presente acción constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Medida provisional 2.1. Para resolver sobre esta solicitud, es preciso tener presente que el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, en su artículo 7, prevé que el juez constitucional, cuando lo considere necesario y urgente, puede suspender la aplicación del acto concreto que amenace o vulnere el derecho.

También establece que, de oficio o a petición de parte, puede disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público o dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños. La Corte Constitucional ha considerado que las medidas provisionales están dirigidas a: i) la protección de los demandantes con el fin de impedir que un eventual amparo se torne ilusorio; ii) salvaguardar los derechos fundamentales que se encuentran en discusión o en amenaza de vulneración; y iii) evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos objeto de análisis en el proceso, perjuicios que no se circunscriben a los que pueda sufrir la parte accionante2.

De otra parte, el Alto Tribunal indicó que la decisión que adopte una medida cautelar debe ser “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada”3, motivo por el cual los jueces constitucionales están obligados a examinar la gravedad de los hechos que sustentan la solicitud de cautela y las pruebas o indicios que los sustentan, para determinar si existen razones suficientes que justifiquen dicha medida4. 2 Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2018 3 Corte Constitucional, Auto 222 de 2009, reiterado en los Autos 888 de 2021 y 081 de 2022. 4 Corte Constitucional, Auto 667 de 2001, reiterado en los Autos 888 de 2021 y 081 de 2022 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Por último, la jurisprudencia constitucional ha definido que las medidas provisionales deben cumplir con tres exigencias5, a saber: i) “vocación de viabilidad por estar respaldada en fundamentos fácticos y jurídicos razonables”6, para que “el juez pueda inferir, al menos, prima facie, algún grado de afectación del derecho”7; ii) “que exista un riesgo de afectación por la demora en el tiempo”8 (periculum in mora); y iii) “que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente”9. 2.2.

En el presente asunto, la parte accionante solicitó como medida provisional la suspensión de los efectos de la medida cautelar impuesta sobre todas las cuentas que administra la UGPP, hasta tanto no se resuelva de fondo la presente acción, al considerar que aquellas ostentan la naturaleza de inembargables y que en ellas se depositan los recursos del Presupuesto General de la Nación, por lo que tal acto genera per se un perjuicio irremediable, “toda vez que el tiempo que dure el embargo ordenado por la autoridad judicial accionada es tiempo en el cual no podrá darse cumplimiento de las obligaciones a terceros derivando esto en una pluralidad de consecuencias negativas tales como generación de intereses moratorios, requerimientos judiciales de pago, incumplimiento de pagos, etc.

Así, gran parte de la medida provisional acredita el perjuicio irremediable soportado en la afectación al erario susceptible de responsabilidad fiscal”. 2.3. De conformidad con las consideraciones precedentes y sin que implique un prejuzgamiento o se anticipe el sentido de la sentencia definitiva, el Despacho anuncia que negará la medida provisional deprecada al no cumplir con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como se explica a continuación: 2.3.1.

A partir del análisis de las incidencias presentadas, no se configura el presupuesto consistente en la apariencia de buen derecho, pues no se advierte que las providencias judiciales controvertidas representen un perjuicio irremediable para la parte actora. Para que una medida provisional sea procedente, es necesario acreditar la existencia de un riesgo cierto e inminente que amenace derechos fundamentales, así como la necesidad de adoptar una decisión urgente para evitar un daño irreparable.

Sin embargo, en el presente caso, las pruebas aportadas no permiten concluir que dicho presupuesto se cumpla. En ese orden, no se avizora una afectación al derecho fundamental al debido proceso que permita per se el decreto de la medida solicitada, pues, tras la lectura de las providencias del 21 de noviembre de 2024 y 23 de mayo de 2025, no se infiere la trasgresión de esta garantía. Por el contrario, la UGPP ha intervenido en el desarrollo 5 Corte Constitucional, Autos 262 de 2019, 680 de 2018, 312 de 2018 y 1142 de 2023 6 Corte Constitucional, Auto 311 de 2019 7 Corte Constitucional, Auto 555 de 2021. 8 Corte Constitucional, Auto 311 de 2019 9 Ibidem.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP del aludido proceso, pudo ejercer su derecho a la defensa y contradicción, participó en cada una de las etapas procesales establecidas en la ley y accedió al recurso de apelación, sin que demuestre que la autoridad judicial enjuiciada haya imposibilitado su participación. Sobre este aspecto, es pertinente recordar que la Corte Constitucional ha establecido que, si bien en esta etapa procesal no se exige un nivel absoluto de certeza sobre el derecho en disputa, sí resulta indispensable la existencia de un principio de veracidad sustentado en las circunstancias fácticas acreditadas en el expediente, así como en apreciaciones jurídicas razonables fundamentadas en la jurisprudencia constitucional.

Adicionalmente, esta solicitud versa sobre intereses económicos, situación que escapa de la órbita del juez constitucional, pues desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela. En consecuencia, la solicitud de medida provisional carece de un fundamento sólido, tanto en términos fácticos como jurídicos que respalden su adopción, ya que no se ha demostrado que las medidas cautelares impuestas causen un daño irreparable o que sea indispensable una intervención urgente para proteger los derechos de la parte accionante. 2.3.2.

Por otro lado, en relación con la segunda exigencia, referida al peligro en la mora (periculum in mora), el Despacho advierte que, a partir del análisis del escrito introductorio de tutela y de las pruebas aportadas, la parte accionante no logró demostrar que las providencias cuestionadas, por sí solas, configuren una situación que cumpla con los criterios de necesidad, gravedad y urgencia requeridos para la adopción de la medida provisional solicitada.

En este sentido, se advierte que la parte accionante no aportó elementos que permitan concluir que falta de adopción oportuna de la medida provisional solicitada, generaría un perjuicio significativo o irreparable que pueda comprometer las garantías fundamentales mencionadas. toda vez que, la providencia que confirmó el decreto de la medida cautelar se dictó el 23 de mayo de 2025 y se notificó a las partes el 26 de mayo siguiente, y la presente acción fue promovida hasta el 23 de octubre de 202510, por lo que tal circunstancia le resta fundamento a la urgencia invocada.

Es de destacar que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que la procedencia de una medida provisional dentro de la acción de tutela exige la acreditación de un riesgo cierto e inminente que, de no ser atendido de manera inmediata, pueda generar un daño irreparable en los derechos fundamentales del accionante. Sin embargo, en este caso, del análisis preliminar del expediente no se desprende la existencia de un nexo causal directo entre el trámite del proceso ejecutivo 10 De conformidad con el acta de reparto incorporada en el índice 00003 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 1D3295DDA1013817 48E951C1F6301BCF CCEB9F2A9581BB09 870AA280FE7093F0.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y una afectación inminente a los derechos fundamentales de la parte accionante que justifique la intervención urgente del juez de tutela. Así, la falta de prueba sobre la inmediatez del daño impide conceder la medida solicitada, pues no se ha demostrado que la omisión en su adopción derive en una afectación irreparable a los derechos invocados. 2.3.3.

En suma, el Despacho considera que la parte actora no cumplió con la carga de argumentación que, prima facie, advierta el grado de afectación que denunció respecto de los derechos fundamentales cuya protección pretende y sobre el cual solicitó el decreto de la medida provisional. En este contexto, huelga resaltar que la carga argumentativa en estos escenarios no se agota con la simple afirmación de una supuesta afectación, sino que exige la demostración objetiva con medios de prueba del impacto que podría tener sobre los derechos fundamentales invocados.

Cabe recordar que la procedencia de una medida cautelar en el trámite de tutela requiere la acreditación de un peligro cierto, inminente y grave que haga necesaria la intervención urgente del juez constitucional. No obstante, en el presente caso, la falta de elementos probatorios que demuestren una afectación real de los derechos fundamentales deprecados por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP desvirtúa la existencia de un riesgo real y actual que justifique la adopción de la medida solicitada.

La falta de este respaldo probatorio impide al juez constitucional valorar la existencia de un perjuicio real y efectivo, aspecto que imposibilita el otorgamiento de la medida provisional solicitada y, en consecuencia, hace innecesario el análisis del tercer requisito relacionado con la proporcionalidad. En ese orden, la suscrita magistrada no cuenta con elementos que le permitan comprender o inferir la necesidad y la urgencia de acceder a la medida provisional solicitada, o la posible configuración de un perjuicio irremediable que torne ilusorios los efectos de una eventual decisión de amparo.

Esto, en la medida en que, como ya se dijo, la tutelante tampoco expuso una carga mínima que advierta algún grado de afectación de los derechos fundamentales cuya protección pretende. Es importante destacar que la carga argumentativa en estos escenarios no se agota con la simple afirmación de una supuesta afectación, sino que exige la demostración objetiva con medios de prueba del impacto que la actuación procesal podría tener sobre los derechos fundamentales invocados.

La falta de este respaldo probatorio impide al juez constitucional valorar la existencia de un perjuicio real y efectivo, aspecto que, en consecuencia, imposibilita el otorgamiento de la medida provisional solicitada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP En este orden de ideas, al no verificarse los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para el decreto de medidas provisionales, el despacho procederá a negar la solicitud formulada por la parte accionante. 3.

Admisión de la acción de tutela El Despacho, al encontrar reunidos los requisitos previstos en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 y por tener competencia para conocer de la presente acción de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el referido decreto, dispondrá admitir la demanda de tutela formulada en el presente asunto.

En consecuencia,

RESUELVE

PRIMERO: ADMITIR la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.

SEGUNDO: VINCULAR al presente trámite constitucional, como tercero con interés, a la Industria Licorera de Caldas.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que NOTIFIQUE el presente auto a las partes de la forma más expedita posible. La Secretaría General solamente devolverá el expediente al Despacho, una vez haya dado cumplimiento a la anterior orden.

CUARTO: COMUNICAR a las partes que podrán presentar informes sobre los hechos en que se sustenta la presente acción, en el término de tres (3) días contados a partir del recibo de la notificación. Estos se considerarán rendidos bajo juramento (artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991).

QUINTO: TENER como pruebas los documentos aportados con el escrito de tutela.

SEXTO: OFICIAR al Tribunal Administrativo de Caldas y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales para que, quien tenga a su cargo el expediente identificado con el radicado núm. 17001-33-33-002-2018-00267-00/01/02/03/04 lo remita al presente trámite constitucional dentro del término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP SÉPTIMO: NEGAR la medida provisional solicitada por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

OCTAVO: RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Karen Holly Castro Castro, identificada con cédula de ciudadanía núm. 46.667.498 y tarjeta profesional núm. 93.241 del C.S.J., como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en calidad de Subdirectora de Defensa Judicial Pensional, en los términos descritos en la Resolución 0754 del 7 de julio de 2025 y en la Resolución 018 de 12 de enero de 2021.

NOVENO: SUSPENDER los términos de la presente acción constitucional hasta tanto se dé cumplimiento a las órdenes impartidas en esta providencia y el expediente regrese al Despacho desde la Secretaría General. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada LMMT