CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 170012333000202200272-02 Demandante: Lukas Muñoz Salgado1 Demandados: Municipio de Salamina – Secretaría de Planeación Municipal de Salamina, Unidad de Gestión del Riesgo de Salamina;
Municipio de La Merced – Secretaría de Planeación Municipal de La Merced, Unidad de Gestión del Riesgo de La Merced; Departamento de Caldas – Secretaría de Infraestructura del Departamento de Caldas, Secretaría de Medio Ambiente del Departamento de Caldas, Unidad de Gestión del Riesgo del Departamento de Caldas; y Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Salamina y el Departamento de Caldas contra la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Presentó la demanda en calidad de Personero Municipal de Salamina. 2 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Lukas Muñoz Salgado, en calidad de Personero Municipal de Salamina, presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control contra el Municipio de Salamina – Secretaría de Planeación Municipal de Salamina, Unidad de Gestión del Riesgo de Salamina; el Municipio de La Merced – Secretaría de Planeación Municipal de La Merced, Unidad de Gestión del Riesgo de La Merced; el Departamento de Caldas – Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Medio Ambiente, Unidad de Gestión del Riesgo; y la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a), c), h), j) y l) del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas3.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones4: “[…] PREVENTIVAS. Como medidas de carácter preventivo sobre la zona se solicita señor Juez ordenar a las entidades cada una según sus competencias las siguientes acciones recomendadas por la Corporación Autónoma Regional del Caldas – CORPOCALDAS, en oficio 2022-IE-00016667 del 06 de julio de 2022, a fin de prevenir un desastre que ha sido previsible por el personal técnico de la citada entidad: 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “[…] ARTICULO 4o.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; […] h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”. 4 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado ED_02ESCRITOACCIONPOPUL(.pdf) NroActua 2. 3 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERA: REALIZAR el sellamiento y/o apisonamiento de los agrietamientos con material impermeable arcilloso, a fin de evitar el incremento de la inestabilidad por la ocurrencia de constantes eventos lluviosos en el sector.
(Ver recomendación N° 2. del informe). SEGUNDA: CUBRIR con plásticos la ladera para evitar los rápidos procesos de avance en la inestabilidad de la misma, disminuyendo así la infiltración de aguas lluvias que originan nuevos deslizamientos. (Ver recomendación N° 3. del informe). TERCERA: CONTROLAR y MONITOREAR el flujo vehicular en la zona, ante la inminencia de nuevos deslizamientos y/o el alto riesgo de caída de material.
(Ver recomendación N° 4. del informe). CUARTA: INSTALAR señales de tránsito preventivas en el sector que adviertan los riesgos de deslizamientos. (Ver recomendación N° 4. del informe). QUINTA: AISLAR y DELIMITAR las zonas de la parte alta y baja de la ladera, para impedir que sobre ella se realicen a futuro labores de pastoreo o agrícolas que afecten su estabilidad.
(Ver recomendación N° 4. del informe). DEFINITIVAS. Como medidas de carácter definitivo sobre la zona, que lograran poner fin o estabilizar en gran medida la ladera y resguardar la bocatoma que abastece del servicio público de agua potable a la comunidad veredal asegurando su adecuado funcionamiento, se solicita señor Juez ordenar a las entidades cada una según sus competencias las siguientes acciones recomendadas por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, en oficio 2022-IE-00016667 del 06 de julio de 2022, a fin de prevenir un desastre que ha sido previsible por el personal técnico de la citada entidad: PRIMERA: ADELANTAR el manejo geotécnico de la zona, mediante el abancalamiento del talud, complementado con obras para un adecuado manejo de las aguas en la corona y el cuerpo del proceso de inestabilidad, evitando la remoción de mayores volúmenes de tierra hacia la vía intermunicipal y hacia el drenaje inferior.
Estas obras deberán obedecer a medidas de mitigación de tipo estructural bioingenieriles tal como las define el informe 2022-IE-00016667 del 06 de julio de 2022 de CORPOCALDAS, en el acápite denominado “recomendaciones que podrían ser útiles para la intervención en el lugar del evento” (ver recomendación N° 5 y página 7 del informe). SEGUNDA: CONSTRUIR las obras de manejo de aguas lluvias de manera adecuada, de forma que estas finalicen directamente en una zona de drenaje natural, con el fin de evitar nuevos procesos de erosión que puedan afectar la estabilidad de la banca de la vía intermunicipal y de la ladera inferior.
(Ver recomendación N° 5. del informe). TERCERA: RESTAURAR en su totalidad la bocatoma del acueducto veredal, ejecutando todas las obras y dotando el acueducto de todo lo necesario para su adecuado funcionamiento, de manera que se garantice el abastecimiento de agua potable de manera ininterrumpida y salubre a la población veredal que de él se benefician. 4 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTA: RETIRAR del sector comprometido, todo el material resultante de la excavación y arrojarlo solo en un sitio autorizado para la disposición de residuos de construcción y demolición; evitando a toda costa arrojar el mismo hacia la ladera inferior de la vía. (Ver recomendación N° 6. del informe).
QUINTA: MONITOREAR de manera permanente toda el área del deslizamiento y del flujo de la corriente del cauce, con el fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de presentarse un avance significativo del proceso de remoción en masa y garantizar el flujo permanente evitando represamientos de agua por arrastre de material.
(Ver recomendación N° 1. del informe). SEXTA: ADELANTAR un proceso de recuperación de la cobertura vegetal para controlar el impacto de las gotas de lluvia sobre la masa de suelo y el aporte de sedimentos hacia el drenaje inferior de la ladera. (Ver recomendación N° 7. del informe). SÉPTIMA: Que se falle señor Juez, según sus facultades Ultra y Extra Petita […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte demandante manifestó que los derechos e intereses colectivos indicados supra fueron vulnerados, en síntesis, porque en el mes de octubre de 2021 se presentó un deslizamiento de tierra en el sector conocido como “El Faro” ubicado en la Vereda Los Naranjos en la vía que del Municipio de Salamina conduce al Municipio de La Merced, en el Departamento de Caldas, que trajo como consecuencia, entre otras afectaciones: i) obstrucción de la vía; ii) pérdida de la ladera inferior de la vía; iii) daño a la bocatoma del acueducto que abastece a 3 veredas (Guayabal, Guayacalito y Calentaderos), en las que habitan un promedio de 300 personas; e iv) impacto a las viviendas del sector, sembrados y cultivos de café. 4.
Afirmó que en la actualidad la problemática persiste y se ha agravado como consecuencia de la ola invernal. Precisó que cada vez que se presenta un deslizamiento en la zona se realiza remoción con maquinaria amarilla; sin embargo, la disposición del material se hace en la ladera inferior de la vía, generando con ello taponamiento total de la bocatoma del acueducto veredal y, en consecuencia, falta de prestación del servicio de acueducto a la comunidad. 5 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuaciones en primera instancia 5.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas profirió auto de 1.º de diciembre de 2022, mediante el cual admitió la acción de la referencia5. 6. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se celebró el día 15 de agosto de 20236 y se declaró fallida al no llegar a una fórmula de arreglo entre las partes. 7.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas profirió auto de 18 de octubre de 20237, mediante el cual, entre otras cosas, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los escritos de alegación y el concepto, respectivamente. Contestaciones de la demanda 8. El Municipio de La Merced8 presentó escrito de 13 de diciembre de 20229 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda afirmando que la vía sobre la que se presenta la inestabilidad es del orden departamental y, adicionalmente, el deslizamiento está ubicado en jurisdicción del Municipio de Salamina. 9.
El Municipio de Salamina10 presentó escrito de 16 de diciembre de 2022 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda, toda vez que la vía en la que se presenta el deslizamiento es del orden departamental. Formuló las excepciones de “falta de legitimación por pasiva”, “ausencia de responsabilidad” e “inexistencia de violación de los derechos colectivos por parte del Municipio de Salamina”. 5 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, sede del Tribunal Administrativo de Caldas.
Archivo denominado: “[…] 19ED_16AUTOADMITEDEMANDAP(.pdf) NroActua 32 […]”. 6 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal Administrativo de Caldas. Archivo denominado: “[…] 63ED_60ACTAAUDIENCIADEPAC(.pdf) NroActua 32 […]”. 7 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal Administrativo de Caldas.
Archivo denominado: “[…] 75ED_72ACTAAUDIENCIADEPRU(.pdf) NroActua 32 […]”. 8 Mediante apoderado judicial. 9 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 25ED_22CONTESTACIONMUNICI(.pdf) NroActua 32 […]”. 10 Mediante apoderada judicial. Cfr. Índice 32 del Sistema de Gestión Judicial.
Samai. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 26ED_23CONTESTACIONMPIOSA(.pdf) NroActua 32 […]”. 6 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. La Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS presentó escrito de 11 de enero de 202311 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las siguientes excepciones: “CORPOCALDAS ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS”, “la competencia para la atención y prevención de desastres corresponde a los entes territoriales”, “las Corporaciones Autónomas Regionales son subsidiarias en materia de gestión del riesgo”, “la prestación eficiente de los servicios públicos en zona rural no es competencia de las autoridades ambientales”, “inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de CORPOCALDAS, en atención a su órbita de competencia”, “culpa de terceros y responsabilidad de los particulares en la gestión del riesgo” y “la regulación de los usos del suelo está a cargo de los municipios”. 11.
El Departamento de Caldas12 presentó escrito de 11 de enero de 2023 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del Departamento de Caldas”. 12. En la etapa de alegatos de conclusión intervino la parte demandante, el Municipio de Salamina, el Municipio de La Merced, el Departamento de Caldas y la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, que de manera general, reiteraron lo expuesto en la demanda y en las contestaciones de la demanda. 13.
El Ministerio Público se abstuvo de presentar concepto en esta etapa procesal. Sentencia proferida, en primera instancia13 14. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 2 de febrero de 2024, resolvió: 11 Mediante apoderado judicial. Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…]27ED_24CONTESTACIONCORPOC(.pdf) NroActua 32 […]”. 12 Mediante apoderada judicial. Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…]28ED_25CONTESTACIONDEPTOP(.pdf) NroActua 32 […]”. 13 Cfr. Índice 32 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal.
Archivo denominado: “[…] ED_81SENTENCIA1RAINSTAN(.pdf) NroActua 32 […]”. 7 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Primero: Declarar no probadas las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva; ausencia de responsabilidad; e, inexistencia de violación de los derechos colectivos por parte del municipio de Salamina”, propuestas por el municipio de Salamina; así como la de “Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas-, propuesta por dicha Corporación, y, las de “falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de derechos por parte del departamento de Caldas”, propuestas por el departamento de Caldas.
Segundo: Declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva del municipio de La Merced. Tercero: Declárase la vulneración de los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del departamento de Caldas; y la vulneración del derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del municipio de Salamina.
Cuarto: Ordénase la protección de los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente para lo cual se deberán realizar las siguientes actuaciones: Quinto: El departamento de Caldas deberá realizar el cubrimiento con plásticos (sic) la ladera para evitar los rápidos procesos de avance en la inestabilidad de la misma, disminuyendo la infiltración de aguas lluvias que originan nuevos deslizamientos; aislar y delimitar las zonas de la parte alta y baja de la ladera, para impedir que sobre ella se realicen a futuro labores de pastoreo o agrícolas que afecten su estabilidad; en caso que estas medidas no hayan sido adoptadas aún con ocasión a la medida cautelar decretada dentro del presente asunto.
Así como debe retirar la totalidad de la tierra y/o material resultante de la excavación que se movilizó como resultado del evento ocurrido en el sector denominado el Faro, ello, hasta un sitio de disposición final de residuos de construcción y demolición; tomar las medidas necesarias para el sellamiento y/o apisonamiento de las grietas que existan en la ladera en la cual ocurrió el movimiento de tierra; adelantar un proceso de revegetalización o recuperación de la cobertura vegetal de la zona afectada; debe instalar señales de tránsito preventivas en el sector que adviertan los riesgos de deslizamientos y, en general, todas las gestiones tendientes a la recuperación de la vía en las condiciones en las que se encontraba.
Para adelantar las anteriores actividades, la entidad tendrá el plazo máximo de seis (6) meses, a partir de la notificación de esta sentencia. Sexto: El municipio de Salamina debe realizar las actuaciones administrativas y de Policía necesarias para la salvaguarda del derecho colectivo de la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; concretamente las acciones encaminadas a garantizar un buen uso del suelo en el sector del Faro, de manera que sus habitantes dejen de realizar en el lugar actividades de pastoreo que afecten la regeneración de la capa vegetal en la zona; así como conminarlos al cumplimiento de las directrices dadas en este caso por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas – respecto al uso del suelo en el lugar. 8 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, el municipio de Salamina debe ejercer el control como autoridad de policía y autoridad administrativa adelantando las acciones necesarias en la zona de afectación competencia del municipio, para que los propietarios de los predios de la zona eviten las actividades que incrementen la afectación y riesgo en el sector el Faro.
Así mismo debe, en caso de considerarlo necesario y en el evento de amenaza por deslizamiento, restringir el flujo vehicular en la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced. Y debe realizar un monitoreo en el área del deslizamiento y terrenos aledaños, con el fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de que avance el proceso de remoción en masa.
Para adelantar las anteriores actividades, la entidad tendrá el plazo máximo de seis (6) meses, a partir de la notificación de esta sentencia. Séptimo: Sin condena en costas. Octavo: Ejecutoriada esta providencia Archívense las diligencias previas las anotaciones respectivas en el Sistema Justicia XXI […]”. Consideraciones del Tribunal 15.
El Tribunal consideró que en el sub examine no se demostró la afectación de los derechos e intereses colectivos relativos al goce de un ambiente sano, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y, por el contrario, afirmó que el Municipio de Salamina aseguró que ha garantizado a la población el acceso al agua potable a la comunidad. 16.
El Tribunal destacó que de conformidad con los informes presentados por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, se evidenciaron afectaciones ambientales como consecuencia de la remoción en masa incidiendo en la ladera, en los causes naturales de la parte inferior y en las fajas forestales asociadas, por lo que consideró necesario amparar el derecho e interés colectivo relacionado con la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales. 17.
El Tribunal precisó que como consecuencia de la remoción en masa en el sector El Faro de la vía que de Salamina conduce a La Merced, existe riesgo de que se presenten nuevos eventos debido a la lluvia, por lo que concluyó que era necesario proteger el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Lo anterior, se desprende de los testimonios y del informe de CORPOCALDAS, los cuales coinciden en advertir que el hecho que 9 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se haya hecho la remoción de tierra producto del movimiento de la ladera, hace crítica la situación frente a otras obras necesarias para garantizar la seguridad de los derechos de los pobladores del sector, y obras relacionadas con la bocatoma que había en la zona. 18.
El Tribunal consideró que respecto a CORPOCALDAS no se demostró la vulneración de los derechos colectivos protegidos y, frente al Municipio de La Merced, declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Recursos de apelación 19. El Municipio de Salamina y el Departamento de Caldas14 presentaron sendos recursos de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos: Recurso de apelación presentado por el Municipio de Salamina Responsabilidad del Departamento de Caldas por tratarse de una vía departamental 20.
El Municipio de Salamina15 sostuvo que la vía objeto de controversia ubicada en el sector “El Faro” de la Vereda Los Naranjos de la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced, en Caldas, es una vía del orden departamental, por lo que su mantenimiento no es competencia del Municipio, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199316. 21.
Afirmó que la normativa establece la responsabilidad de los diferentes niveles de la Administración de acuerdo con la clasificación de las vías, en consecuencia, al tratarse de una vía departamental, corresponde al Departamento de Caldas incorporar en su plan de desarrollo e inversiones los proyectos y obras para garantizar la sostenibilidad y transitabilidad de la vía. 14 Mediante apoderados judiciales. 15 Mediante apoderada judicial. 16 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”. 10 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Señaló que la estabilización del talud corresponde al Departamento de Caldas, por lo que, al no haber adelantado las obras requeridas para la mitigación del riesgo de deslizamiento y la estabilización del talud de tierra, está incumpliendo la función de prevención de desastres y de gestión del riesgo. Cumplimiento de las obligaciones de gestión del riesgo por parte del Municipio 23.
Manifestó que el Municipio ha atendido las emergencias que se han presentado en la zona, ha realizado inspecciones y acciones de vigilancia y monitoreo con el objeto de mitigar el riesgo de desastres. Responsabilidad de los habitantes del sector 24. Aseguró que el riesgo se genera por el mal uso por parte de los habitantes de la zona, lo que, a su juicio, se prueba con el testimonio rendido por el Ingeniero Chisco de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS. 25.
Indicó que existía ausencia de responsabilidad del Municipio en relación con la vulneración o amenaza de los derechos colectivos y, por el contrario, mencionó 2 providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado que explican la diferencia entre derechos individuales y colectivos: la sentencia de 20 de enero de 2005 y la sentencia de 19 de noviembre de 2009.
Recurso de apelación presentado por el Departamento de Caldas 26. El Departamento de Caldas17 presentó escrito de 8 de febrero de 2024, mediante el cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, de acuerdo con los siguientes argumentos. Cumplimiento de obligaciones de mantenimiento vial por parte del Departamento 27.
Sostuvo que a través de la Secretaría de Infraestructura Departamental se realizan actividades de mantenimiento periódico en la red vial del Departamento, que consisten en el suministro y compactación del material de afirmado, conformación de cunetas, basureo, atención de emergencias y remoción de deslizamientos. 17 Mediante apoderada judicial. 11 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Responsabilidad de particulares en la generación del riesgo 28.
Afirmó que en la sentencia apelada se hizo una errónea interpretación del caso, toda vez que no se probó en el proceso que el movimiento en masa se produjo en la red vial, por el contrario, lo que se demostró fue que el deslizamiento proviene de la ladera que se encuentra adyacente a la carretera y que corresponde a un predio privado, para lo cual transcribe algunos apartes del informe técnico presentado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS.
Por lo anterior, reitera que el Departamento de Caldas no tiene ninguna responsabilidad en la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. 29. Aseguró que la responsabilidad también recae en los habitantes del sector, principalmente, por las malas prácticas agrícolas y el indebido uso del suelo. Asimismo, de conformidad con la Ley 1523 de 2012, todas las personas deben velar por el cumplimiento del principio de autoconservación. Responsabilidad principal de los municipios en materia de gestión del riesgo 30.
Señaló que son los municipios los primeros llamados a atender las emergencias en el momento en que se presenten y, el Departamento concurre cuando se supere la capacidad del primero, con fundamento en los principios de complementariedad y subsidiariedad. 31. Expuso que el responsable directo para cumplir las órdenes contenidas en la sentencia proferida, en primera instancia, es el Municipio de Salamina a través del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo con el objeto de priorizar las inversiones que debe realizar para atender la situación de deslizamiento.
Concesión de los recursos de apelación 32. El Tribunal Administrativo de Caldas profirió auto de 22 de abril de 2024 mediante el cual concedió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Salamina y por el Departamento de Caldas18. 18 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 5ED_96_Concede(.pdf) NroActua 2 […]”. 12 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuaciones en segunda instancia 33.
El Despacho Sustanciador, en segunda instancia, profirió auto de 3 de julio de 202419, mediante el cual ajustó el efecto en que el Tribunal Administrativo de Caldas concedió los recursos de apelación. 34. Mediante auto de 24 de julio de 202420, el Despacho Sustanciador admitió los recursos de apelación. Cumplida la oportunidad procesal, las partes e intervinientes guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles tecnicamente; y vi) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 35. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201921, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15022 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 19 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] 10Auto que adecua_APa202227202LukasMun(.pdf) NroActua 4 […]”. 20 Cfr. índice 11 de Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16Auto que admite_APa202227202LukasMun(.pdf) NroActua 11 […]”. 21 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 22 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080. 13 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.
Vistos los artículos 32023 y 32824 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201225, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen los recursos interpuestos por el Departamento de Caldas y por el Municipio de Salamina. 37.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Problemas jurídicos 38. La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación: 38.1. Si existe vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales c) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, como consecuencia del deslizamiento y remoción en masa de la ladera sobre la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced en el Departamento de Caldas. 38.2.
Si el Municipio de Salamina y el Departamento de Caldas tienen competencia para cumplir con las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia. 38.3. Si existe responsabilidad de la comunidad que habita cerca al sector denominado “El Faro” de la Vereda Los Naranjos del Municipio de Salamina por la realización de acciones que incrementan el riesgo de deslizamiento del talud de tierra que se encuentra en ese punto de la vía que comunica el precitado Municipio con La Merced, en el Departamento de Caldas. 23 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 24 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 25 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 14 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.4.
Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 39. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 40.
Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 41.
Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 42. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 43.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero 15 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”26. 44.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental 45. En el orden internacional existen una serie de instrumentos normativos que forman parte del derecho ambiental y tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales. 46.
Dentro de los primeros instrumentos se encuentran la Declaración de Estocolmo, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP). 16 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Medio Humano, el 16 de junio de 1972, y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 de 1982 “[…] como norma ética con respecto a la protección del medio humano y a la conservación de los recursos naturales […]”. 47.
Con la formación del nuevo orden jurídico internacional ambiental, los principios se encuentran en la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la cual establece en su preámbulo, que su objeto es instituir una alianza mundial y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas; y procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial y, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible que tiene fundamento en los principios de los Derechos Humanos universales y tiene por objeto impulsar el desarrollo sostenible desde diversas perspectivas (económica, social y ambiental). 48.
Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política, según el cual “[…] [l]as relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem dado que el Estado colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto los aceptó como vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99.
Tratados internacionales 49. En este mismo sentido, se tienen una serie de tratados internacionales fundamentales con vocación universal, con el objeto de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, como la Convención de Viena para la 17 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de la capa de ozono27; la Convención sobre diversidad biológica28; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático29 y el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación30; tratados internacionales que han sido complementados por una serie de protocolos, enmiendas y acuerdos, entre los cuales se pueden mencionar el Protocolo de Montreal31 de 1986 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Montreal, el 29 de enero de 200032; el Protocolo de Kioto33 de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan calentamiento global, y el Acuerdo de París de 201534, instrumentos que tienen vocación de universalidad.
Marco constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial en materia de derecho ambiental 50. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del 27 Adoptada el 22 de marzo de 1985, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 30 de 1990, con decreto de promulgación núm. 114 de 1992 y en vigor para Colombia desde el 14 octubre 1990. 28 Adoptada el 5 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C- 519 de 1994. 29 Adoptada el 9 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 164 de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por la Sentencia C-073 de 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995 y en vigor para Colombia desde el vigor 22 de marzo de 1995. 30 Adoptada el 16 de septiembre de 1989, aprobada por el Congreso Nacional mediante la Ley 253 de 9 de enero de 1996, declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-377 de 1996, promulgado por el Decreto 2061 de 1999 y en vigor para Colombia desde el 31 de marzo de 1997. 31 Aprobado por Colombia mediante la Ley 29 de 28 de diciembre de 1992.
Declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-379 de 1993. Este instrumento comprende las enmiendas: i) Enmienda de Londres de junio 29 de 1990; ii) Enmienda de Copenhague de 25 de noviembre de 1992; iii) Enmienda de Montreal de 17 de septiembre de 1997; iv) Enmienda de Beijing de 3 de diciembre de 1999. 32 Su aprobación se surtió por medio de la Ley 740 de 24 de mayo de 2002, promulgada por el Decreto 132 de 21 de enero de 2004 y declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-071 de 2003. 33 Colombia aprobó el Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 27 de diciembre de 2000, declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-860 de 15 de agosto de 2001 y en vigor para Colombia. 34 Adoptado el 12 de diciembre de 2015, aprobado por Colombia mediante la Ley 1844 de 14 de julio de 2017 y declarados exequibles por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-021 de 2018. 18 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 51.
Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público; y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 52.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197335 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197436, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 53.
La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre 35 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 36 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 19 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Medio Ambiente y Desarrollo.
Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 54.
Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional37 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles tecnicamente 55. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 56.
Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201238 como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 37 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.
Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 38 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones 20 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación39, en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan. […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de 39 Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). 21 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”.
(Destacado fuera de texto). 58. En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.
La competencia de los departamentos y municipios en materia de gestión del riesgo de desastres 59. Vistos: i) los artículos 1, 2, 4, 13 y 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201240, sobre la definición de gestión del riesgo de desastres, de la responsabilidad de las autoridades y de los habitantes, las definiciones y el rol de los gobernadores y alcaldes en el Sistema Nacional. 60.
La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. 40 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 22 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 2o.
Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 61. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 62. Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 1523 de 2012, sobre responsabilidad, establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres. 63.
El artículo 13 de la Ley 1523 dispuso que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su Departamento. 23 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
El artículo 14 de la Ley 1523 prevé que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la Administración Municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 65.
En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388 de 18 de julio de 199741, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”. 66.
Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de 41 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 24 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 67.
Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.
Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.
Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 68. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 25 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.
Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 10142, numeral 7.º y 10343 de la Ley 388 de 18 de julio de 199744, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200145 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201446, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 70.
Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículos 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.
Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 42 Modificado por el artículo 9.º de la Ley 810 de 13 de junio de 2003 “[…] Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones […]”. 43 Modificado por el artículo 1.º de la Ley 810. 44 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 45 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 46 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “[…] Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres […]”. 26 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 72.
En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 73.
De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y, adicionalmente, de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201647, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del Departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 74.
Se debe resaltar que la normativa, en especial, el artículo 73, 7448 y 76 de la Ley 715, en el que se desarrolla la “Participación de Propósito General” y, en 47 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 48 “Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios.
Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1. Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3.
Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4. Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 27 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial, las competencias de la Nación, Departamentos y Municipios en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. 75.
Esta Sección profirió sentencia de 26 de septiembre de 2019 en la que consideró lo siguiente49: “[…] [E]sta Sección50, con ocasión de una acción popular interpuesta por hechos similares que se verificaron en el Municipio de Dosquebradas, abordó ampliamente el análisis de las competencias de los municipios en lo que tiene que ver con la atención y prevención de desastres, en los siguientes términos: Como bien lo expresa la jurisprudencia constitucional, ese deber genérico ha sido concretado en distintos preceptos de carácter legal, de manera específica y en relación con la materia que nos ocupa, la Ley 715 de 2001 dispuso en su artículo 76 lo siguiente: […] Las anteriores normas se complementan con los diferentes mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal.
El artículo 1º señala entre los objetivos de la Ley el establecimiento de los mecanismos que permitan al Municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres; promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y 74.5.
Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6. Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. […]. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10.
Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2019, CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 680012333000201600592-01. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 13 de noviembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 17001-23-33-000-2012-00286-01, C.P. María Elizabeth García González. 28 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Por su parte, el artículo 8º establece que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística”.
En el mismo sentido el artículo 10º supra prescribe que “en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los Municipios y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.
Así pues, los entes Municipales cuentan con sendas competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se limitan a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de asentamientos […]”.
Administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523 […]”.
(Destacado fuera del texto). 76. Asimismo, esta Sección profirió sentencia de 10 de octubre de 2022 en la que en referencia con la competencia de los municipios en materia de gestión del riesgo de desastres consideró lo siguiente51: “[…] [A]sí las cosas, es claro que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones y no simples facultades a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, lo que supone que también compete a ellos ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción; conforme a ello, la Sala no comparte las afirmación del Municipio de Calarcá, sobre su ausencia de responsabilidad en la vulneración de los derechos invocados en la demanda, pues, si bien no es la propietaria del predio Las Azucenas ni administra la vía que ha sido afectada con el derrumbe, lo cierto es que, de acuerdo con el recuento normativo visto, es a ese ente territorial, a través de su alcalde, a quien corresponde, en el marco del Sistema Nacional de Riesgo, adoptar las medidas que resulten necesarias para atener las condiciones derivadas de las características geológicas del sector en el que se encuentra ubicado el 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de octubre de 2022, CP.
Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 630012333000201700030-01. 29 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relleno Villa Karina, las cuales se agravan como consecuencia de las precipitaciones que se presentan en ese lugar.
Al respecto, esta Sección, en sentencia del 14 de septiembre de 2014, tuvo la oportunidad de referirse a las obligaciones de los municipios en materia de prevención de desastres, en los siguientes términos: “Sobre el particular, es preciso recordar que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” los Alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, la reducción del mismo, el conocimiento y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.”52 77.
De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial referido supra corresponde a los municipios ordenar su territorio, teniendo en consideración, entre otros, la regulación sobre prevención de amenazas y riesgos de desastres, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.
Igualmente, los municipios tienen competencia en materia de prevención y atención de desastres, concretamente, deben prevenir y atender los desastres en su jurisdicción y, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos. 78. En este sentido, la Sala reitera que “[…] los Municipios ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo […]”53. 79.
La Sala considera que los departamentos también tienen competencia en materia de gestión del riesgo, en razón a que les corresponde proyectar hacia las regiones la política del Gobierno Nacional en esta materia y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
Asimismo, los Gobernadores y la Administración Departamental son la instancia de coordinación de los municipios en su territorio y están a cargo de las 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de septiembre de 2014, CP. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 050012331000201100032- 01. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2019, CP.
Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 680012333000201600592-01. 30 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su jurisdicción territorial. 80.
Adicionalmente, la Sala observa que la competencia de los departamentos se fundamenta en lo previsto en el artículo 16 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199354, norma que dispone que hacen parte de la infraestructura departamental de transporte, entre otras, las vías que comunican entre sí dos cabeceras municipales. Asimismo, la Sala destaca que de conformidad con el numeral 74.8 del artículo 74 de la Ley 715, es competencia de los departamentos adelantar la construcción y la conservación de todos los componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda. 81.
En relación a las competencias de los departamentos en materia de gestión del riesgo, esta Sección ha considerado lo siguiente55: “[…] [D]e modo que es deber de los Departamentos, en cabeza de su Gobernador, implementar procesos de conocimiento y de reducción del riesgo, así como acciones tendientes al manejo de desastres en su territorio, garantizando la puesta en marcha y mantenimiento de los procesos que propendan por la gestión del riesgo en su territorio.
Asimismo, es su obligación integrar en la planificación del desarrollo departamental, gestiones estratégicas y prioritarias en cuanto a la gestión del riesgo se refiere, por medio del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos a su disposición, para de esa manera darle cuerpo y aplicación a las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva frente a los Municipios del respectivo Departamento.
Lo dicho significa que, en aplicación de los mencionados principios, el Departamento en asocio con los Municipios de su territorio, deben aunar esfuerzos para evitar o hacer cesar la afectación que se esté causando a un valor, interés o bien jurídico protegido como es la mitigación del riesgo de desastres […]”. 82. Esta Sección ha precisado respecto a la protección del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles tecnicamente, en materia de infraestructura de transporte, que se encuentra contenido en el denominado derecho colectivo consecuencial a la infraestructura víal o de 54 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2022, CP.
Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 050012333000201200614-02. 31 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transporte terrestre en condiciones de seguridad. Concretamente, en sentencia de 29 de febrero de 202456, la Sala consideró lo siguiente: “[…] [E]n materia de transporte, el numeral 2° del artículo 3° de la Ley 105 de 1993 determinó que aquel servicio público está bajo la regulación del Estado, y se orienta a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios. 54.
El artículo 2.° de la Ley 1682 de 201357 agregó que “la infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos”. 55.
Por su parte, el artículo 63 de la Constitución Política, el artículo 674 del Código Civil, el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989 y el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998, compilado en el artículo 2.2.3.1.5 del Decreto 1077 de 2015, reconocieron que la citada infraestructura es un bien de uso público destinado a la utilización y disfrute colectivo. 56.
La infraestructura vial, conforme a la Constitución y a las leyes 105 de 1993 y 769 de 2002, además de hacer parte del Sistema Nacional de Transporte, justamente está diseñada y regulada con el propósito de garantizar la materialización de los intereses de la colectividad relacionados con la libre circulación por el territorio nacional, el acceso a los bienes afectados para el uso y goce público, el acceso y expansión del comercio, el desarrollo social y económico, y la prosperidad general, entre otras garantías difusas o supraindividuales. 57.
Bajo esa perspectiva, la Ley 105 consagró el principio de “acceso al transporte”, según el cual se debe garantizar que el usuario “pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad”. Aunado a ello, los artículos 19 y 20 de la Ley 105 complementaron cuáles serían las entidades encargadas de garantizar en favor de los usuarios, las infraestructuras viales. 58.
El artículo 19 ibidem estableció que “[c]orresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de [la infraestructura de transporte de] su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley”. El artículo 20 mencionó que “[c]orresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción […]”. 59.
Precisamente, en la sentencia de 23 de julio de 2021, la Sala resolvió un caso muy similar al ahora estudiado en el sentido de considerar que el mal estado de un corredor veredal ameritaba el amparó del derecho colectivo de acceso a la 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de febrero de 2024, CP.
Germán Eduardo Osorio Cifuentes, número único de radicación: 170012333000202200071- 01. 57 “[…] Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […]”. 32 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infraestructura pública vial o de transporte terrestre y, por ello, en esa oportunidad ordenó a las entidades competentes la elaboración y ejecución de los estudios encaminados a adecuar el referido tramo vial. 60.
Como pudo observarse, en las primeras providencias de la Sección58, se habló del “derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre”, mientras que en la sentencia más reciente se refirió al “derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad”. En aras de clarificar y unificar el concepto del derecho en cuestión, la Sala considera pertinente acoger la definición de derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, toda vez que esta expresión es la que mejor se adecua a la conjunción de los derechos colectivos relacionados con el espacio y bienes de uso público, el acceso a las infraestructuras de servicios, el acceso eficiente y oportuno a los servicios públicos y a la seguridad pública. […] 62.
Este derecho supraindividual abarca las garantías de libre circulación y tránsito por el territorio nacional, el uso y goce de los bienes de uso público, la movilidad como motor del desarrollo económico y del progreso social, el acceso al servicio de transporte público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la prevención de desastres previsibles técnicamente y la seguridad pública […]”.
(Destacado fuera de texto). Análisis del caso concreto 83. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 83.1. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas profirió la sentencia de 2 de febrero de 2024 en la que amparó los derechos colectivos a “[…] a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del departamento de Caldas; y la vulneración del derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del municipio de Salamina […]”, e impartió órdenes al Departamento de Caldas y al Municipio de Salamina, con el objeto de proteger a quienes transitan por la vía departamental que comunica los municipios de Salamina y La Merced, específicamente, en el sector "El Faro”. 58 Sentencias de 5 de julio de 2019, 24 de octubre de 2019, 26 de junio de 2020, 6 de agosto de 2020, 24 de septiembre de 2020, 21 de enero de 2021 y 23 de julio de 2021. 33 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83.2.
El Municipio de Salamina y el Departamento de Caldas presentaron sendos recursos de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, que fundamentaron en los siguientes argumentos: i) el Municipio adujo que corresponde al Departamento de Caldas cumplir lo ordenado en la sentencia por cuanto es la entidad que administra la vía; ii) el Departamento de Caldas afirmó que el primer llamado a responder por el riesgo que se presenta es el Municipio de Salamina; iii) ambas entidades afirmaron que la situación de riesgo se presentaba por las actividades de pastoreo que realizaban los habitantes de la zona en la parte alta del talud; y iv) el Departamento y el Municipio manifestaron que han cumplido sus funciones en materia de atención de emergencias. 84.
La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.
Solución a los problemas jurídicos 85. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en los recursos de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. Sin embargo, previamente, es necesario analizar el material probatorio relevante para resolver el caso concreto. Vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales c y l del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 86.
El Municipio de Salamina manifestó en el recurso de apelación que ha atendido las emergencias que se han presentado en la zona, ha realizado inspecciones y acciones de vigilancia y monitoreo con el objeto de mitigar el riesgo de desastres. 87. Asimismo, el Departamento de Caldas sostuvo que a través de la Secretaría de Infraestructura Departamental se realizan actividades de mantenimiento periódico en la red vial del Departamento, que consisten en el 34 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suministro y compactación del material de afirmado, conformación de cunetas, basureo, atención de emergencias y remoción de deslizamientos. 88.
La Sala considera pertinente mencionar las pruebas relevantes que se allegaron al expediente con el objeto de verificar la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, sin perjuicio del análisis de la totalidad de las pruebas que fueron decretadas y practicadas, en primera instancia. 89.
Copia del escrito DS 0744 INFRAESTRUCTURA de 9 de junio de 2022 suscrito por el Secretario de Infraestructura de la Gobernación de Caldas, en el que se afirmó lo siguiente59: “[…] la Secretaría de Infraestructura ha realizado todas las acciones tendientes para atender las contingencias presentadas en este tramo vial en particular, y para evidencia de ello, se aporta al presente documento informe de operaciones e intervenciones realizadas por los combos de maquinaria en la vía SALAMINA – EL PEDRERO – EL YARUMO- LLANADAS – LA MERCED, específicamente en el sector El Faro, durante los años 2021 – 2022; informe en el cual se pueden observar las fechas, kilómetros entre otros datos que permiten inferir que se ha actuado de conformidad desde este Ente departamental mediante la operación y administración de los combos de maquinaria amarilla.
No obstante, vale la pera (sic) resaltar que actualmente la ola invernal es incesante a lo largo del Departamento, por lo tanto, aun teniendo la capacidad de reacción y de atención a máximo vigor, inminentemente se presentan emergencias de las cuales se podrán atender en la medida de la disponibilidad operaria y del sector […]”. (Destacado fuera del texto). 90.
Escrito de 6 de julio de 2022 suscrito por el Secretario de Planeación de Salamina en respuesta a la parte demandante, del cual la Sala destaca los siguientes apartes60: “[…] [F]rente al tema de remoción de material en la vía, que dicho sea de paso servía de rampa para que los nuevos deslizamientos de la parte alta siguieran de largo ladera abajo afectando la bocatoma del acueducto veredal, desde el municipio de Salamina se apoyaron las actividades de remoción de material con la retroexcavadora del municipio durante varios días.
De manera concomitante con los trabajos en situ, se remitieron oficios a la Secretaría de Vivienda y Territorio Plan Departamental de aguas y a la Secretaría de Infraestructura del Departamento buscando aunar esfuerzos para lograr en un trabajo articulado superar la problemática allí acaecida. 59 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_04PRUEBASACCIONPOPUL(.pdf) NroActua 2. 60 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_04PRUEBASACCIONPOPUL(.pdf) NroActua 2. 35 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es importante anotar que durante la contingencia el municipio de Salamina a través de su Cuerpo de Bomberos suministró agua a algunas de las veredas afectadas con la contingencia. De igual forma y buscando superar la problemática acaecida se adelantaron gestiones ante el gobierno departamental, verbo y gracia se remitieron sendos oficios a la Secretaría de Infraestructura del Departamento el 10 de mayo de los corrientes y a la Secretaría de Vivienda y Territorio el 03 de mayo del mismo año, buscando que la Secretaría de Infraestructura del Departamento se atendiera el deslizamiento, toda vez que aquella es una vía de segundo orden departamental y es el material que se desprendió de la ladera el que ocasionó el taponamiento de la bocatoma y en general la afectación del acueducto, y a la Secretaría de Vivienda como gestor del Plan Departamental de Aguas, se buscó como es apenas obvio ponerles en conocimiento de la problemática y gestionar una visita técnica para que de forma articulada se restableciera el suministro del líquido vital.
Fruto de estas gestiones se logró habilitar dos sitios de aprovechamiento de material en la vereda La Chócola y La India para depositar el que había en el deslizamiento que obstruía la vía y afectaba el acueducto, de esta manera se pudo restablecer el paso y evitar que siguiera cayendo material del deslizamiento a la bocatoma […]”. (Destacado fuera de texto). 91.
Copia del escrito 2022-IE-00016667 de 7 de julio de 2022 suscrito por la Subdirectora (E) de Infraestructura Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS en el que indicó que el día 1.º de julio de 2022 realizó visita técnica al sitio en el que se presentó el proceso de remoción en masa en el mes de octubre de 2021 y se han presentado nuevos desprendimientos, deslizamientos y amenaza a los usuarios de la vía por la caída constante de material, principalmente en temporadas de intensas lluvias.
En el escrito se lee lo siguiente61: “[…] OBSERVACIONES DE CAMPO PROCESO DE REMOCIÓN EN MASA El evento se presentó en inmediaciones del punto con coordenadas geográficas: 5° 24´25.42” N, 75° 31´7.83”W que representa el punto medio aproximado para la localización del proceso de remoción en masa, en la vereda Los Naranjos, sector EL FARO del municipio de SALAMINA […] El terreno de incidencia en la parte alta, está dedicado al pastoreo y cuenta con una pendiente fuerte; en su parte baja, afectó la vía Salamina – La Merced y ladera inferior de la misma; de igual forma, según la señora BERTHA LOPEZ OCAMPO, el deslizamiento afectó la bocatoma de agua que abastece 3 veredas (Guayaba, Guayabalito y Calentaderos), afectando infraestructura (mangueras, tanques, filtro) y dejando sin agua a aproximadamente 300 personas; asimismo, en los alrededores ha afectado la entrada a algunas viviendas del sector, sembrados y cultivos principalmente de café, así como la obstrucción de la vía Salamina – La Merced. Desde el punto de vista geomorfológico, el paisaje en el sitio de interés corresponde a montañas con relieve de vertientes quebrado a escarpado, 61 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede judicial del Tribunal. Archivo denominado: “6ED_03PRUEBASACCIONPOPUL(.pdf) NroActua 32”. 36 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pendientes largas y empinadas y con material parental de rocas pertenecientes a la unidad geológica denominada Formación Quebrada Grande.
En esta geoforma se presentan desprendimientos, deslizamientos, reptación y escurrimientos difusos principalmente. Debido a las pendientes muy fuertes, la susceptibilidad a la erosión y procesos de remoción en masa alta, en algunas áreas, también por la poca profundidad radicular. De acuerdo con la clasificación agrológica (VII) las tierras soportan cultivos de frutales, plátano y café pero con sombrío de especies arbóreas autóctonas; en los sectores de mayor pendiente se debe permitir libre crecimiento de la vegetación natural; se requiere fertilización y prácticas de manejo. […] El tipo de material geológico comprometido, está conformado principalmente por suelos residuales altamente fracturados y meteorizados, derivados de las rocas del basamento.
En el área, algunas masas de terreno colgadas y falladas, van generando desprendimientos con la ocurrencia de intensas lluvias, provocando deslaves, flujos y obstrucción de la vía. El proceso por su carácter remontante, podría comprometer nuevas masas ampliando el volumen del depósito, de no implementarse medidas urgentes de mitigación en el lugar.
El proceso de remoción en masa ha afectado la ladera inferior y ha generado alta sedimentación hacía la corriente hídrica receptora del lugar en la parte baja. […] Con respecto a las actividades de pastoreo en el área afectada, se recomienda su suspensión y aislamiento preventivo de inmediato, por cuanto, los procesos remontantes podrían avanzar y detonar nuevos deslizamientos y comprometer nuevas y mayores áreas y, por ende, mayores volúmenes de material […] Al momento de la visita se observó maquinaria amarilla en labores de apertura de la vía, actividad que es recurrente cada vez que la misma se obstruye.
Con ello, se observa que, mientras el material no pueda ser retirado del lugar en volquetas a un sitio de disposición adecuado y debidamente autorizado, buena parte del material se acumula a un lado de la pendiente inferior, fluyendo y afectando el predio, la ladera y los cauces naturales de la parte inferior y sus fajas forestales asociadas […].
Clasificación del sitio según POMCA Río Tapias y otros directos al Cauca Fue aprobado por CORPOCALDAS mediante Resolución 0644-2021 y por lo tanto, se convierte en determinante ambiental y norma de superior jerarquía para el ordenamiento territorial, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1076 de 2015. […] La zonificación ambiental del citado POMCA TAPIAS, muestra la zona de afectación por deslizamiento, en la categoría de Conservación y Protección Ambiental, como se demuestra en la imagen anterior.
Las evidencias de campo, permitieron inferir de manera preliminar, que el uso y manejo del suelo en esta área, presenta conflicto por Pérdida de Cobertura de Ecosistemas en categoría “MODERADA” según el POMCA CUENCA RIO TAPIAS. Lo anterior, 37 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido a que el área en pastos limpios ha estado dedicado al pastoreo sobre un terreno de alta pendiente y con alta susceptibilidad de deslizamientos, de escaza o nula cobertura forestal protectora: de igual manera, las intervenciones antrópicas como los cortes viales, fueron factores que favorecieron el proceso de remoción en masa en el lugar, detonado por la temporada de intensas lluvias. […] De igual forma, el proceso de remoción en masa tuvo su origen y escarpe de corona desde un área catalogada según el mapa de Amenaza por Deslizamiento del POMCA de la cuenca del Río TAPIAS, como de "Amenaza Alta" […].
Afectación a Áreas de Abastecimiento para Consumos Humano o Microcuencas abastecedoras de acueductos y a fajas forestales protectoras de cauces naturales en suelo rural Las afectaciones ambientales derivadas de la remoción en masa, se han concentrado hacia un Área de Importancia Ambiental (ABACOS) de la Estructura Ecológica Principal de la zona Norte, así como a la faja forestal protectora de la corriente hídrica que cruza la zona por la parte inferior […].
El Decreto 953 de 2013 compilado en el Decreto 1076 de 2015, reglamentó el Art. 111 de la Ley 99 de 1993 modificado por el Art. 210 de la Ley 1450 de 2011, con el fin de promover la conservación y recuperación de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales, distritales y regionales, reglamenta la adquisición y mantenimiento de dichas áreas y la financiación de los esquemas de pago por servicios ambientales (ART.1) Por lo anterior, se recomienda que sobre el área afectada que se ubica en área de ABACOS o Microcuencas abastecedoras de acueductos, se restrinjan los vertimientos de aguas residuales, o en su defecto se dé el adecuado manejo respecto a su tratamiento.
Del mismo modo, propender porque el uso principal de estas áreas sea de Conservación y Restauración; este último con sus tres enfoques: restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, de acuerdo con el Plan Nacional de Restauración (MINAMBIENTE, 2012); las acciones de revegetalización deben hacerse con especies propias de la zona.
De manera complementaria, se deben armonizar las recomendaciones anteriores con el mantenimiento en cobertura boscosa de las Áreas Forestales Protectoras de los nacimientos en cobertura boscosa de las Áreas Forestales Protectoras de los nacimientos de agua (100 m alrededor de la periferia) y de las Fajas Forestales Protectoras de Cauces (30 m a lado y lado del cauce permanente), de acuerdo con lo estipulado en el Decreto 1449 de 1997 compilado en el Decreto 1076 de 2015.
Áreas forestales protectoras de pendientes De acuerdo con el Decreto 1076 de 2015 Art. 2.2.1.1.17.6 se consideran como Áreas Forestales Protectoras, entre otras, todas las tierras con pendiente superior al ciento por ciento (100%) en cualquier formación ecológica. A su vez, el mismo Decreto en su Art. 2.2.1.1.18.2, establece en relación con la protección y conservación de los bosques en los predios rurales, que los propietarios de predios están obligados entre otras a mantener en cobertura boscosa dentro del predio las áreas forestales protectoras, como lo son los terrenos con pendientes superiores al 100% (45°). 38 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECOMENDACIONES Es importante anotar que CORPOCALDAS actúa como institución asesora de los entes territoriales en el departamento de Caldas, tal como lo indica la Ley 99 de 1993 y la Ley 1523 de 2012.
En tal sentido, las recomendaciones dadas a continuación, se realizan en virtud al principio de coordinación interinstitucional, que para este caso, se da con los Municipios de Salamina y La Merced: 1. Monitoreo permanente a toda el área del deslizamiento y terrenos aledaños, con el fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de avance significativo del proceso de remoción en masa.
Este monitoreo debe incluir el área de influencia en la parte alta y baja; en lo posible con apoyo de monitoreo aéreo con dron, para hacerle seguimiento al evento, el comportamiento de las masas falladas o potenciales de fallar, posibles flujos sobre el cauce, entre otros. Monitoreo constante al flujo de la corriente del cauce en la parte baja, con el fin de adelantar las acciones necesarias para garantizar su flujo permanente, evitar posibles represamientos de agua y otras afectaciones ambientales derivadas del arrastre de material producto del depósito.
Es muy importante que este monitoreo constante en toda la zona, sea apoyado por personas de la zona, personal que labora en la misma y, la Administración Municipal a través del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, para que, en caso de ser necesario, se adopten las medidas preventivas necesarias con respecto a la vía SALAMINA – LA MERCED. Así mismo, se debe dar aviso de inmediato a los organismos y entidades con competencia en atención primaria de emergencias (Cuerpo Oficial de Bomberos del Municipio y JEDEGER), en caso de evidenciarse avances significativos del proceso de inestabilidad y/o eventuales flujos o nuevos desprendimientos en áreas de influencia directa sobre infraestructuras existentes o elementos expuestos. 2.
En cuanto a los agrietamientos, es importante tener en cuenta medidas preventivas, como su sellamiento y/o apisonamiento, para evitar el incremento de la inestabilidad con la ocurrencia de eventos lluviosos. Para el sellamiento de agrietamientos, se recomienda utilizar material impermeable arcilloso, con el fin de evitar que el agua continúe infiltrándose por éstas, incrementando el nivel de saturación e inestabilidad del terreno. 3.
El cubrimiento con plásticos, es una medida preventiva temporal, que permite evitar rápidos avances del proceso de inestabilidad, con la ocurrencia de lluvias que favorezcan la infiltración y el proceso de remoción en masa. 4. Aislamiento del área afectada en la parte alta y baja, para labores de pastoreo o agrícolas, paso de animales personas, entre otros.
La circulación de vehículos debe ser controlada, debido al alto riesgo por caída de material y debe tener señales de tipo preventivo. 5. Se recomienda adelantar el manejo geotécnico mediante el abancalamiento del talud, complementado con obras para un adecuado manejo de las aguas en la corona y cuerpo del proceso de inestabilidad, evitando la remoción de mayores volúmenes de tierra hacía la vía intermunicipal y hacía el drenaje inferior.
Las obras de manejo de aguas lluvias que se construyan en el sector, deberán ser entregadas directamente en una zona de drenaje natural, con el fin de evitar la formación de nuevos procesos de erosión 39 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que puedan afectar la estabilidad de la banca de la vía intermunicipal, así como también de la ladera inferior. 6.
El material resultante de la excavación, se deberá retirar del sector, hasta un sitio de disposición de residuos de construcción y demolición (RCD) autorizado por parte de la Administración Municipal de Salamina y/o La Merced. Evitar el arrojo de material hacía la ladera inferior de la vía, toda vez que el sedimento se dirige hacía bocatomas que alimentan acueductos de 3 veredas ubicadas aguas debajo de la microcuenca adyacente. 7.
Una vez conformada la ladera afectada por el proceso de inestabilidad, se deberá adelantar un proceso de revegetalización o recuperación de la cobertura vegetal, para controlar el impacto de las gotas de lluvias sobre la masa de suelo. Así mismo, replicar esta actividad, hacía la ladera inferior de la vía, para controlar el aporte de sedimentos hacía el drenaje inferior.
Recomendaciones que podrían ser útiles para la intervención en el lugar del evento: Existen algunas medidas de mitigación de tipo estructural (que incluyen alternativas bioingenieriles), que han sido generalmente usadas para mitigar el efecto de procesos de inestabilidad como el presentado. La Bioingeniería es una técnica comúnmente utilizada para la prevención y control de erosión, protección y estabilización de taludes, problemas de movimientos masales de manera más amigable con el medio ambiente. […] Los trinchos tipo caja se pueden construir con guadua de buen diámetro, los estacones o trozas verticales deben ir enterrados mínimo 1.0 m y separados cada 1.5 m, estos trinchos deben tener una altura máxima de 0.50 m. la separación entre trinchos debe ser defina (sic) en terreno acorde a la demanda según el grado de inclinación de la ladera, o de acuerdo a las separaciones ordenadas por la parte asesora.
Esta técnica se basa en la construcción de estructuras totalmente vivas, usando diferentes partes de las plantas, tales como: raíces y tallos principalmente, que sirven como elementos mecánicos a la estructura principal en los sistemas de protección de laderas y se transforman a través de tiempo en obras vivas en la medida en que las plantas sembradas, crecen.
Estas estructuras, se convierten en elementos de refuerzo, drenajes hidráulicos y barreras para contener erosión y movimientos masales. En algunos sectores, donde el terreno lo permita, se pueden emplear técnicas como los trinchos vivos en guadua. Estos deben entenderse como una medida de duración temporal (dos o tres años), mientras crecen los arbustos plantados sobre la terraza.
Es preferible que las especies plantadas sean forrajeras. Costales de Fibra Rellenos con Suelo – Cemento: Son bio estructuras que emplean un material vivo (suelo) mezclado con un material inerte (cemento). Se emplean en la captación y evacuación rápida de aguas lluvias y de escorrentía para dirigirlas adecuadamente hasta un drenaje natural.
Consisten en la construcción de canales empleando costales de fibra llenos hasta la mitad con una mezcla de suelo – cemento, en una proporción de 10:1 (10 partes de suelo por una parte de cemento). De esta forma, el costal queda con un espesor aproximado de 10 centímetros. 40 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NOTA: Toda intervención debe estar asesorada por personal idóneo y con conocimiento o experiencia en la construcción de este tipo de estructuras.
En el mediano plazo, el sitio deberá ser considerado por el PBOT del municipio para implementar proyectos relacionados con la solución del conflicto de uso del suelo en la zona, siguiendo lineamientos de la zonificación ambiental del POMCA del Río TAPIAS. Se remite copia de este comunicado al Municipio de Salamina, para compartir con los propietarios, administradores y/o representantes de los predios de la zona afectada con incidencia en la problemática presentada, para su información y fines pertinentes; así mismo, respetuosamente sugerimos a la Administración Municipal de igual forma, estar atenta a la situación problemática y requerir a los propietarios de los predios, implementar las recomendaciones restrictivas de uso del suelo a la mayor brevedad posible, a fin de evitar avances en los procesos presentados o en la generación de nuevas situaciones de riesgo en la zona.
De igual manera, se remite copia a la Gobernación de Caldas, como entidad encargada de la administración de la vía intermunicipal Salamina – La Merced, afectada por el proceso de inestabilidad, con el fin de que tengan en cuenta las recomendaciones antes enunciadas y tomen los correctivos a que haya lugar. Es importante recordar que, nuestra competencia como Autoridad Ambiental a este respecto, corresponderá, en términos del Artículo 31 de la Ley 1523 de 2012, a brindar apoyo a los entes territoriales (Administración Municipal de Salamina y Gobernación de Caldas) y, nuestro papel es complementario y subsidiario respecto a la labor de la Alcaldía y la Gobernación y, estará enfocado al apoyo de las labores de Gestión del Riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de Gestión del Riesgo de Desastres.
CORPOCALDAS por su parte, quedará presta a continuar apoyando al ente territorial en el marco de nuestras funciones y competencias, respecto a asesoría en el manejo y mitigación de la emergencia […]”. (Destacado fuera del texto). 92. Copia del escrito DS 1177 de 4 de agosto de 2022 suscrito por el Secretario de Infraestructura de la Gobernación de Caldas y remitido a la parte demandante, en el que se afirmó62: “[…] La Subsecretaría de Infraestructura tiene definido para la recuperación del sector el Faro en la vía Salamina – La Merced, dos actividades básicas a saber: La primera consiste en la remoción de la totalidad del derrumbe buscando recuperar las condiciones geométricas propias de la vía, para lo cual realizar gestiones con propietarios de predios de la zona de influencia frente a la consecución de un sitio de depósito (RCD) de este material, gestión que ha sido limitada por la poca o nula oferta de lugares que permitan con las 62 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede judicial del Tribunal. Archivo denominado: “6ED_03PRUEBASACCIONPOPUL(.pdf) NroActua 32”.. 41 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones técnicas y adecuadas realizar el transporte, depósito y adecuación del material erosivo que se encuentra acumulado en la vía. La segunda consiste en la construcción de terrazas en tierra con altura y pendientes necesarias, que por sí mismas y por las condiciones del suelo, el material en el talud alcance su posición de reposo, para esta actividad que requiere equipo pesado como retroexcavadora de orugas y equipos de cargue y transporte, que por la declaración de emergencia de la administración departamental del mes de marzo de 2022 se logró la gestión de recursos del Gobierno Nacional, con los cuales se viene realizando contratación de la MAQUINARIA para la atención de este y otros puntos críticos en la Red de (sic) Vial de Departamento de Caldas.
La Secretaría de Infraestructura por competencia no ha considerado invertir recursos para la reparación de los daños causados por el derrumbe en las o la bocatoma que surte del líquido a las comunidades y veredas circundantes, adicionado a que se considera que el problema de erosión en el sector de El Faro es un caso fortuito ocasionado por la naturaleza, detonado por la fuerte ola invernal de finales del año pasado y lo corrido del presente y las malas prácticas agropecuarias de los taludes adyacentes […]”.
(Destacado fuera del texto). 93. Copia del escrito de 15 de septiembre de 2022 suscrito por el Subdirector de Infraestructura Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS dirigido a la parte demandante, en el que si indicó lo siguiente63: “[…] En atención a su solicitud de información acerca de las actuaciones de la Corporación Autónoma (sic) de Caldas CORPOCALDAS, frente a la problemática presentada por un deslizamiento de suelo en el sector El Faro, el cual afectó la infraestructura de los acueductos de varias veredas localizadas aguas abajo del sitio donde se presentó el deslizamiento.
En materia de competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales en la Gestión del Riesgo de Desastres, se tiene que: - Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. - Su papel es complementario y subsidiario respecto a la labor de las Alcaldías y estará enfocado al apoyo de las labores de Gestión del Riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de Gestión del Riesgo de Desastres.
En materia de competencias municipales en Gestión del Riesgo de Desastres, los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos, podrán prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicar los asentamientos humanos. Del mismo modo, se debe tener en cuenta que los Alcaldes Municipales: 63 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede judicial del Tribunal. Archivo denominado: “6ED_03PRUEBASACCIONPOPUL(.pdf) NroActua 32”. 42 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Son conductores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. - Como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en el Municipio. - Como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el mantenimiento de desastres en el área de su jurisdicción. - Deben designar un coordinador del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, el cual deberá vigilar, promover y garantizar el flujo efectivo de los procesos de la Gestión del Riesgo.
Los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo son instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, destinados a garantizar la efectividad y articulación de los procesos de conocimiento del riesgo y de manejo de desastres en la entidad territorial correspondiente […]”. (Destacado fuera del texto). 94. Copia del acta de visita realizada el 9 de diciembre de 2022 por parte de la Secretaría de Planeación Municipal de Salamina, con el objeto de monitorear el deslizamiento del sector El Faro, en la que se indicó lo siguiente64: “[…] [S]e procede a continuar con la revisión (Fig.3), se observa que el punto donde el deslizamiento afectó la vía que conduce a la merced, se encuentra aparentemente estable, con paso provisional de un carril.
También se observa revegetalización en la parte baja de esta ladera (Fig.4), lo que es un indicador de estabilidad y del cese de eventos de remoción de material. Es importante mencionar que, la gobernación de caldas ha realizado trabajos permanentes de limpieza y adecuación del terreno para habilitar el transito de vehículos. 64 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede judicial del Tribunal. Archivo denominado: “26ED_23CONTESTACIONMPIOSA(.pdf) NroActua 32”. 43 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Del recorrido se concluye que, según lo observado, el área del deslizamiento muestra haber encontrado un punto de estabilidad después de varios sucesos de movimiento de tierra y que los daños generados por este suceso de deslizamiento corresponden a afectaciones circunstanciales y transitorias, las cuales no han generado evacuaciones o daños considerables a viviendas o cultivos y que consecuentemente la comunidad ha realizado obras minuciosas para mitigar el impacto del evento en sus propiedades […]”.
(Destacado fuera de texto). 95. Copia del informe de inspección ocular realizado por la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Caldas el día 16 de diciembre de 2022, en el que se indicó lo siguiente65: “[…] [S]e pudo evidenciar la presencia de un deslizamiento de gran tamaño, de material vegetal y suelo, predominantemente formado por depósitos de cenizas volcánicas, generando, en algunas áreas, el descubrimiento de la formación de roca residual, altamente meteorizada.
Por cometarios de la comunidad del sector, en el último mes se empezaron a presentar caídas y pequeños deslizamientos, con aportes mínimos de material a la vía Salamina - La Merced, sin embargo, hacia el pasado martes, en horas de la noche, se presentó el deslizamiento de gran amplitud, que ocasionó el taponamiento de la vía en unos 100 m. aproximadamente y donde, al parecer, también se registra un tramo, aún sin definir, de pérdida de banca, vía que se encuentra pavimentada en este sector. […] Al realizar recorrido por la zona del deslizamiento se pudo constatar: • La presencia de grietas de varios espesores y profundidades a una distancia de unos 5,00 m. de la corona del deslizamiento, incluso, con aparición de una línea de falla conformada por una grieta que recorre todo el ancho del deslizamiento, en la corona del talud. […] Adicionalmente, se pudo evidenciar que las zonas altas del talud son utilizadas como terrenos de pastoreo, actividad que favorece la infiltración de las aguas, ya que el ganado al circular, desnuda el suelo y genera terracetas que, al llover, se inundan, favoreciendo la infiltración, terrenos que, al saturarse, el agua del subsuelo busca la salida, por gravedad, hacia el talud. […] Como se dijo, un talud alto, de fuerte pendiente, constituido por materiales derivados de cenizas volcánicas que reposan sobre una formación de suelo residual altamente meteorizado y menos permeable, donde se da inicio a la desestabilización con la excavación en la pata para el ensanchamiento de la 65 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede judicial del Tribunal. Archivo denominado: “28ED_25CONTESTACIONDEPTOP(.pdf) NroActua 32”. 44 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vía, dejando un talud con aún más pendiente de la que tenía en su estado de reposo, agravado con el uso de la ladera para el pastoreo y dada la fuerte ola invernal de esta época en la región, propiciaron que se permitiera la infiltración descontrolada de agua en la parte alta de la montaña, agua que buscó salida hacia el talud y éste falló. Conclusiones y recomendaciones • Importante realizar, cuanto antes, la respectiva señalización del área y restricción de la circulación peatonal ya que se está utilizando el cuerpo del derrumbe para la circulación de la comunidad del sector, con las consecuencias que ello representa para la integridad humana pues, los deslizamientos pueden continuar presentándose. • Proceder cuanto antes, a la remoción y traslado a sitio autorizado del material caído y depositado sobre la vía, para lo cual, de ser posible, utilizar dos equipos de cargue y transporte, uno a cada lado del deslizamiento, dada la magnitud del mismo y teniendo las debidas precauciones y cuidados, pues el deslizamiento aún no se encuentra controlado y se va a seguir presentando caída de material. • Dado que la parte alta de la montaña es utilizada con la actividad de pastoreo, actividad totalmente inconveniente para este tipo de zonas, dada la fuerte pendiente y la proximidad a una vía, es recomendable que sea suspendida esta actividad a fin de promover su recuperación. • Sólo hasta que el material caído y el suspendido en las laderas de la montaña sea removido y se observe el área en aparente estabilidad, es conveniente realizar estudios adecuados que lleven al diseño y construcción de las obras de estabilidad requeridas, como terrazas, obras para captación, conducción y entrega de aguas lluvias y de escorrentía, así como para la restauración de las coberturas vegetales del área, a fin de lograr la estabilidad definitiva del talud.
Sería de gran ayuda que se pudiese impedir la entrada de agua al área afectada, tanto lluvia como de escorrentía, mientras se realizan las labores de remoción, sin embargo, por el tamaño del evento, se prevé que lograr esta situación resultaría una tarea difícil de conseguir […]”. (Destacado fuera de texto). 96. Testimonio rendido por Jhon Jairo Chisco Leguizamon, Subdirector de Infraestructura Ambiental de CORPOCALDAS66, el día 18 de octubre de 2023, en el que, entre otras cosas, afirmó que existe un proceso de inestabilidad, de remoción en masa de magnitud importante sobre la ladera superior, de la vía que comunica al municipio de Salamina con la Merced a la altura del sector el Faro.
Asimismo, manifestó que CORPOCALDAS hizo unas recomendaciones, relacionadas con un monitoreo en la zona, porque el deslizamiento tiende a expandirse lateralmente y hacia la parte superior, se recomendó el aislamiento 66 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede judicial del Tribunal. Archivo denominado: “75ED_72ACTAAUDIENCIADEPRU(.pdf) NroActua 32”. 45 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del área, tratamiento de grietas, perfilado del escarpe y la contención a nivel de la vía. 97.
Testimonio rendido por Carlos Arias Gómez, Secretario de Planeación Municipal de Salamina67, el 18 de octubre de 2023, en el que entre otras cosas, manifestó que hubo reapertura de vía, pero temporal, consistente en abrir paso por encima de la tierra del derrumbe, paso que se encuentra habilitado y por donde transitan los vehículos a Salamina - La Merced pero que el problema de fondo persiste hasta que no se retire la tierra del lugar, para empezar la rehabilitación. Aseguró que la vía se encontraba pavimentada hasta antes de ocurrir la circunstancia del derrumbe, después de lo cual se encuentra “[…] sepultada por la tierra del deslizamiento […]”, y que, desde la Secretaría de Infraestructura lo que se hizo fue habilitar el paso, pero, por encima de la carretera. 98.
La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, es posible concluir lo siguiente: 98.1. La Sala resalta que el riesgo de deslizamiento persiste en el sector “EL Faro” de la Vereda Los Naranjos del Municipio de Salamina, lo cual se demuestra con las actas de visita e informes allegados al expediente, en los que se concluye que en la zona hay agrietamiento, caída de material sobre la vía, actividades de pastoreo en la parte alta del talud e inestabilidad del terreno. 98.2.
Asimismo, la Sala destaca que persiste la vulneración del derecho colectivo a la existencia del equilibrio ecológico, toda vez que como consecuencia de los movimientos en masa se afecta el ecosistema de la zona, principalmente, las fuentes hídricas y el suelo en el sector de El Faro. 98.3. Con el material probatorio que se allegó al expediente se puede concluir que existe vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, situación que se presenta en una vía pública intermunicipal, cuya administración está a cargo del Departamento de Caldas.
En este sentido, el riesgo de deslizamiento no solo pone en peligro la vida de la 67 Cfr. índice 32 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede judicial del Tribunal. Archivo denominado: “75ED_72ACTAAUDIENCIADEPRU(.pdf) NroActua 32”. 46 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidad que reside en la zona sino de todas las personas que utilizan esta vía para movilizarse entre Salamina y La Merced. 99.
Ahora bien, la Sala no desconoce que el Municipio de Salamina y el Departamento de Caldas han realizado acciones tendientes a atender los deslizamientos en la vía departamental que comunica los municipios de La Merced y Salamina; sin embargo, las pruebas allegadas al expediente permiten concluir que el riesgo de derrumbe se mantiene, por lo que es necesario confirmar el amparo del derecho e interés colectivo a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, así como el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Competencia del Departamento de Caldas y del Municipio de Salamina en el caso concreto 100.
El Municipio de Salamina sostuvo que corresponde al Departamento de Caldas cumplir las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia, toda vez que, por un lado, la vía objeto de controversia es del orden departamental y, por otro lado, al no haber el Departamento adelantado las obras requeridas para la mitigación del riesgo de deslizamiento y la estabilización del talud de tierra, por lo que está incumpliendo la función de prevención de desastres y de gestión del riesgo. 101.
El Departamento de Caldas señaló que son los municipios los primeros llamados a atender las emergencias en el momento en que se presenten y, el Departamento concurre cuando se supere la capacidad del primero, con fundamento en los principios de complementariedad y subsidiariedad. 102. Expuso que el responsable directo para cumplir las órdenes contenidas en la sentencia proferida, en primera instancia, es el Municipio de Salamina a través del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo con el objeto de priorizar las inversiones que debe realizar para atender la situación de deslizamiento. 103.
El Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia apelada consideró lo siguiente: 47 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] esta Sala de decisión, considera vulnerados los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del departamento de Caldas, ello, en virtud de su inactividad respecto del movimiento en masa ocurrido en la vía que queda en la vereda los Naranjos, sector el Faro del municipio de Salamina, concretamente en esa vía, que es de orden departamental, sin que el departamento de Caldas haya realizado la correspondiente remoción de tierras, obras de mitigación del riesgo en el lugar, y las obras a que hubiera lugar para la recuperación no solo de la vía, sino del sector, y la capa vegetal entre otros.
Ello pese a las solicitudes realizadas por el municipio de Salamina, y al informe realizado por Corpocaldas en tal sentido […]. […] Para esta Sala no hay duda de que, las entidades territoriales son las encargadas de prevenir y atender los desastres ocurridos en el municipio, siendo su alcalde municipal, la máxima autoridad encargada de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción. Respecto de la responsabilidad que le atañe en este asunto al municipio de Salamina, se encuentra demostrado que la vereda donde ocurrió el movimiento de tierra corresponde al municipio de Salamina, que es dicha población la afectada con la situación ocurrida, que fue la bocatoma perteneciente a dicha municipalidad la que resultó afectada por el movimiento en la ladera; así como también que, el indebido uso de suelos de la zona, con el sobre pastoreo fue una actividad que contribuyó de manera eficiente a la producción del evento, sumado a las fuertes lluvias ocurridas en la época de los hechos.
De acuerdo a las responsabilidades del municipio, es este quien tiene en cabeza la prevención y atención de desastres ocurridos en su jurisdicción; así como es la máxima autoridad de policía encargada de verificar los usos del suelo, y de conminar a sus habitantes al cumplimiento de las normas relacionadas, las recomendaciones de la Corporación Autónoma Regional de Caldas y del POT para la salvaguarda de los derechos de la población a su cargo.
También se demostró que con el deslizamiento se afectó una bocatoma de Salamina, siendo la entidad territorial encargada de garantizar el abastecimiento de agua a la población del casco urbano y rural. Y, pese a que en reiteradas oportunidades se mencionó dentro del proceso por parte de los testigos que, primero debería procederse a remover la tierra proveniente del deslizamiento en la ladera para poder realizar las acciones necesarias para la salvaguarda de los derechos de la población; también lo es que, éste ente territorial debe hacer todas las gestiones necesarias a su cargo para el restablecimiento de las condiciones de la zona, y para garantizar a sus pobladores el goce efectivo de sus derechos colectivos; sin que pueda ser una excusa el hecho que otras entidades no han realizado las gestiones que tienen a su cargo […]”.
(Destacado fuera de texto). 104. La Sala acoge las consideraciones del Tribunal en este punto y, adicionalmente, de conformidad con el marco normativo y desarrollo jurisprudencial referido supra, considera que el Departamento de Caldas y el Municipio de Salamina tienen competencia para realizar las acciones necesarias 48 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en materia de gestión del riesgo respecto a la amenaza de deslizamiento en el sector El Faro que se encuentra en jurisdicción del precitado Municipio y, sobre una vía del orden departamental, cuya administración está a cargo del Departamento de Caldas. 105.
Así las cosas, la Sala reitera que si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y, adicionalmente, de las Leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201668, en los eventos en que el Municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del Departamento, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 106.
La Sala considera que los argumentos expuestos por el Departamento de Caldas y por el Municipio de Salamina, en este específico punto, no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, les corresponde, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realizar las acciones necesarias para atender el riesgo de deslizamiento en la zona protegida y la afectación al equilibrio ecológico de ese ecosistema, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Responsabilidad de los habitantes del sector El Faro de la Vereda Los Naranjos del Municipio de Salamina 107.
El Municipio de Salamina aseguró que el riesgo se genera por el mal uso por parte de los habitantes de la zona, lo que, a su juicio, se prueba con el testimonio rendido por el Ingeniero Chisco de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS. 108. Indicó que existía ausencia de responsabilidad del Municipio en relación con la vulneración o amenaza de los derechos colectivos y, por el contrario, mencionó 2 providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado, que 68 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 49 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explican la diferencia entre derechos individuales y colectivos: i) la sentencia de 20 de enero de 200569; y ii) la sentencia de 19 de noviembre de 200970. 109.
Al respecto, la Sala destaca que en las sentencias proferidas por esta Sección el 20 de enero de 2005 y 19 de noviembre de 2009, se expusieron consideraciones relacionadas con la improcedencia de la acción popular para la protección de los derechos subjetivos así sean comunes a un grupo. 110. Esta Sección ha diferenciado los derechos colectivos de los derechos subjetivos de la siguiente manera71: “[…] [L]os derechos colectivos son intereses difusos porque un número plural de personas son titulares de los mismos; sin embargo, no pueden apropiarse de estos de forma individual y excluyente en la medida en que su objeto no lo permite. 81.
En efecto, el Consejo de Estado ha considerado que la distinción entre los derechos individuales y colectivos radica en la apropiación exclusiva de los bienes materiales o inmateriales sujetos de la relación jurídica. En este orden de ideas, cada persona puede ejercer con exclusión de las demás los derechos subjetivos o particulares, mientras que ello no sucede con los derechos colectivos que benefician a toda la comunidad. 82.
La Sección Primera, mediante sentencia proferida el 24 de mayo de 2018, precisó que “[…] los derechos que se protegen por vía de acción popular son los colectivos, es decir, aquellos que pertenecen a la comunidad y son indivisibles. Por el contrario, los derechos individuales son divisibles y pertenecen a cada sujeto de derecho en particular […]” 83.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha considerado que los derechos colectivos excluyen motivaciones meramente subjetivas o particulares porque son derechos de solidaridad, pertenecen a todos los individuos y no pueden existir sin la intervención de la comunidad y el Estado. 84. En consecuencia, el juez de la acción popular, con fundamento en el objeto, la causa petendi y las pruebas, debe determinar si el asunto que se somete a su consideración busca la protección de los derechos de la colectividad; si concluye lo contrario, debe negar las pretensiones de la demanda, en tanto el presupuesto para su procedencia se relaciona directamente con un interés general que excede la esfera privada […]”.
(Destacado fuera de texto). 111. La Sala considera que en el caso objeto de estudio se presenta un riesgo de desastre en la vía pública que comunica a los municipios de Salamina y La 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2005, CP. Camilo Arciniegas Andrade, número único de radicación: 250002325000200202261-01. 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2009, CP.
Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación: 170012331000200401492-01. 71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2020, CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 250002324000201100407-01. 50 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Merced, en el Departamento de Caldas, situación que pone en riesgo la vida y la integridad de la comunidad que transita por esa vía y, adicionalmente, impide el tránsito terrestre en condiciones de seguridad. 112.
Asimismo, la remoción en masa que se ha presentado en la zona afecta el equilibrio del ecosistema, principalmente, se afectan fuentes hídricas y suelos que de ninguna manera pueden entenderse como derechos subjetivos, sino que, por el contrario, se trata de bienes de la colectividad. 113. Por lo anterior, el argumento del Municipio de Salamina no prospera y, es precisamente, la acción popular, el medio idóneo para proteger los derechos colectivos, como la seguridad y el equilibrio ecológico. 114.
Por otra parte, el Departamento de Caldas afirmó que en la sentencia apelada se hizo una errónea interpretación del caso, toda vez que no se probó en el proceso que el movimiento en masa se produjo en la red vial, por el contrario, lo que se demostró fue que el deslizamiento proviene de la ladera que se encuentra adyacente a la carretera y que corresponde a un predio privado, para lo cual transcribe algunos apartes del informe técnico presentado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS.
Por lo anterior, reitera que el Departamento de Caldas no tiene ninguna responsabilidad en la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. 115. Aseguró que la responsabilidad también recae en los habitantes del sector, principalmente, por las malas prácticas agrícolas y el indebido uso del suelo. Asimismo, de conformidad con la Ley 1523 de 2012, todas las personas deben velar por el cumplimiento del principio de autoconservación. 116.
La Sala considera que, si bien es cierto, en las actas de visita al sitio en el que se presentó el deslizamiento de tierra, allegadas al expediente, se indicó que uno de los factores que incrementa la inestabilidad del terreno es la practica de actividades pastoriles en la parte alta del talud, esta situación, de ninguna manera puede entenderse como excusa para relevar al Departamento de Caldas de sus obligaciones en materia de gestión del riesgo y protección del equilibrio ecológico. 51 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 117.
Adicionalmente, la Sala considera que en el trámite de la primera instancia no se vincularon personas determinadas que estén realizando las actividades pastoriles que incrementen la inestabilidad del terreno. Asimismo, en los recursos de apelación se presentaron argumentos de manera general sin especificar o identificar la responsabilidad de algún particular en la vulneración o amenaza de los derechos colectivos. 118.
No obstante lo anterior, la Sala considera necesario instar a la comunidad en general y, en especial, a los propietarios de los predios aledaños al sector “El Faro” de la vía que comunica a los municipios de Salamina y La Merced, en el Departamento de Caldas, para que se abstengan de realizar conductas que pongan en riesgo a la comunidad que transita por la mencionada vía, principalmente actividades de pastoreo que incrementen el riesgo de deslizamiento en el área, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Respecto a la necesidad de complementar las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia 119.
La Sala considera necesario modificar el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024, en razón a que se requiere la elaboración de un estudio en el que se determinen las medidas definitivas, pertinentes y necesarias para superar el riesgo de deslizamiento sobre la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced, en el sector El Faro de esa vía departamental. 120.
De esta manera, se modificará el ordinal quinto de la sentencia apelada, el cual quedará así: “[…] Quinto: ORDENAR al Departamento de Caldas que en el término de 3 meses, contados a partir de la notificación de esta sentencia, realice un estudio en el que determine las medidas definitivas, pertinentes y necesarias para superar el riesgo de deslizamiento sobre la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced, específicamente, en el sector El Faro de la Vereda Los Naranjos, de esa vía departamental, para lo cual deberá, previamente, retirar la totalidad de la tierra y/o material resultante de la excavación que se movilizó como resultado del evento ocurrido en el sector denominado el Faro, ello, hasta un sitio de disposición final de residuos de construcción y/o demolición. Para la elaboración del estudio, el Departamento de Caldas contará con la colaboración del Municipio de Salamina y de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, cada uno, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. 52 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ORDENAR al Departamento de Caldas que, en un plazo máximo de un (1) año siguiente a la entrega del estudio ordenado en esta providencia, ejecute las obras definitivas y necesarias para estabilizar la zona de la vía en la que se presenta el riesgo de deslizamiento.
ORDENA R al Departamento de Caldas que, mientras se ejecutan las obras definitivas garantice la movilidad terrestre de manera segura en la zona objeto de protección […]”. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 121. La Sala considera que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472, específicamente, en lo relacionado con la conformación del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, es necesario ordenar la conformación del mencionado comité, el cual estará integrado por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas, quien lo presidirá, el Personero Municipal de Salamina, el Alcalde del Municipio de Salamina o su delegado, el Gobernador del Departamento de Caldas o su representante, el Director de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS o su delegado, y el agente del Ministerio Público delegado ante el Tribunal, tal como se ordenará en la parte resolutiva de esta sentencia. 122.
En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Caldas, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 123.
Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones 124. La Sala concluye que es necesario confirmar la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales c y l del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998, toda vez que persiste el riesgo de deslizamiento de tierra sobre la vía departamental que comunica los municipios de La Merced y Salamina. 53 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 125.
Asimismo, la Sala considera que el Departamento de Caldas y el Municipio de Salamina tienen competencias específicas en materia de gestión del riesgo para cumplir las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia. 126. La Sala considera pertinente complementar las órdenes impartidas por el Tribunal, con el objeto de que se realice un estudio de la zona en la que se presenta el deslizamiento, con el fin de adoptar medidas definitivas para contener la remoción en masa sobre la vía departamental. 127.
Adicionalmente, la Sala ordenará la conformación del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia. 128. Finalmente, la Sala considera necesario instar a la comunidad en general y, en especial, a los propietarios de los predios aledaños al sector “El Faro” de la vía que comunica a los municipios de Salamina y La Merced en el Departamento de Caldas, para que se abstengan de realizar conductas que pongan en riesgo a a la comunidad que transita por la mencionada vía. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: ““[…] Quinto: ORDENAR al Departamento de Caldas que en el término de 3 meses, contados a partir de la notificación de esta sentencia, realice un estudio en el que determine las medidas definitivas, pertinentes y necesarias para superar el riesgo de deslizamiento sobre la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced, específicamente, en el sector El Faro de la Vereda Los Naranjos, de esa vía departamental, para lo cual deberá, previamente, retirar la totalidad de la tierra y/o material resultante de la excavación que se movilizó como resultado del evento ocurrido en el sector denominado el Faro, ello, hasta un sitio de disposición final de residuos de construcción y/o demolición. Para la elaboración del estudio, el Departamento de Caldas contará con la colaboración del Municipio de Salamina 54 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, cada uno, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
ORDENA R al Departamento de Caldas que, en un plazo máximo de un (1) año siguiente a la entrega del estudio ordenado en esta providencia, ejecute las obras definitivas y necesarias para estabilizar la zona de la vía en la que se presenta el riesgo de deslizamiento. ORDENAR al Departamento de Caldas que, mientras se ejecutan las obras definitivas garantice la movilidad terrestre de manera segura en la zona objeto de protección […]”.
SEGUNDO: ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas, quien lo presidirá, el Personero Municipal de Salamina, el Alcalde del Municipio de Salamina o su delegado, el Gobernador del Departamento de Caldas o su representante, el Director de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS o su delegado, y el agente del Ministerio Público delegado ante el Tribunal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: INSTAR a la comunidad en general y, en especial, a los propietarios de los predios aledaños al sector El Faro de la vía Salamina – La Merced, para que se abstengan de realizar conductas que pongan en riesgo a la comunidad que transita por la vía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: CONFIRMAR en lo demás, la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 55 Número único de radicación: 170012333000202200272-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.