Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: LUIS HORACIO ZAPATA PAREJA Accionado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PEREIRA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se revoca el fallo impugnado – se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el señor Luis Horacio Zapata Pareja contra la sentencia de 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Luis Horacio Zapata Pareja solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la salud, en conexidad con la seguridad social, cuya vulneración le atribuyó al auto de 19 de octubre de 2023, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, dentro de la acción de tutela con radicado número 66001-33-33-001-2023-00171-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que el 15 de mayo de 2023 interpuso acción de tutela núm. 66001-33-33- 001-2023-00171-00 en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y de la sociedad Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva EPS, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la salud, en conexidad con la seguridad social, por el no pago de los días de incapacidad a los que tenía derecho. 2 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja 2.2.
Refirió que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante sentencia de 25 de mayo de 2023, concedió el amparo solicitado y ordenó a la Nueva EPS “[…] cancelar[le] (…) las incapacidades expedidas entre el 20 de diciembre de 2021 y 4 de marzo de 2022 […]”, y a Colpensiones cancelar el valor de las incapacidades comprendidas entre el 5 de mayo de 2022 y el 29 de marzo de 2023. 2.3.
Afirmo que el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia de tutela de 29 de junio de 2023, resolvió modificar la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar también el pago de unas fechas adicionales de incapacidad “[…] que no aparec[ían] relacionados en la parte resolutiva del fallo de tutela […]” de primera instancia. 2.4.
Señaló que el 12 de octubre de 2023 presentó solicitud de apertura de incidente de desacato en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y de la Nueva EPS por el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela. 2.5. Manifestó que el 19 de octubre de 2023 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira resolvió negar la apertura del trámite incidental por desacato, argumentando que había “[…] cesado la violación de los derechos fundamentales amparados […]” porque existía prueba del pago de los periodos ordenados. 2.6.
Indicó que el auto de 19 de octubre de 2023 vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la salud, en conexidad con la seguridad social, por cuanto no es cierto que se haya dado un cabal cumplimiento a los fallos de tutela. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Solicito del Honorable Juez de tutela emitir las siguientes ordenes que con carácter definitivo o subsidiariamente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y no existiendo otro medio judicial efectivo ya que el incidente de desacato no tiene recursos de Ley: Ordenar a LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA PENSIONES COLPENSIONES, representada por el doctor por el doctor [sic] JAIME DUSSÁN CALDERÓN en calidad de Presidente o por quien haga sus veces o este encargado de sus funciones, EL PAGO INMEDIANTO del SUBSIDIO PORINCPACIDADES [sic] a partir del día 541 marzo 05 2023 y hasta cuando me pensionen por incapacidad como lo determino [sic] el Honorable Tribunal. 2.
Ordenar a LA GERENTE REGIONAL Y AL DIRECTOR DE PRESTACIONES ECONÓMICAS DE LAS NUEVA E.P.S S.A del día 04/03/2023 30( [sic] Fecha en la que se notificó el concepto de rehabilitación desfavorable a COLPENSIONES ) […]”. [Negrillas originales del texto] 3 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 11 de diciembre de 2023, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso del Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, admitió la presente acción de tutela. Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y a Nueva EPS. 5.
Mediante auto de 2 de febrero de 2024, el Despacho sustanciador en segunda instancia puso en conocimiento de la sociedad Empresa de Servicios Integrales - EMSERVINT S.A.S., y de los señores María Lorena Serna Montoya, César Alfonso Grimaldo Duque, Diego Alejandro Urrego Escobar y Ana María Ruiz Mejía la ocurrencia de la causal de nulidad prevista en el artículo 133, numeral 81, del Código General del Proceso.
V. INTERVENCIONES 6. Realizadas las notificaciones al accionado y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 6.1. El Juez Primero Administrativo del Circuito de Pereira solicitó que se niegue el presente amparo, toda vez que en la providencia de 19 de octubre de 2023, se decidió negar la apertura del trámite incidental por desacato, toda vez que “[…] al comparar la orden plasmada en la parte resolutiva del fallo de tutela de segunda instancia con los pagos realizados por la Administradora Colombiana de Pensiones y la Nueva E.P.S., se encontró satisfecha la orden judicial sin hallar mérito para abrir el incidente de desacato […]”. 6.2.
Así, concluyó que la decisión objeto de tutela “[…] no adolece de los defectos decantados por la jurisprudencia constitucional para predicar que violenta los derechos fundamentales del accionante; concretamente la aseveración que permitió negar la apertura del trámite incidental se encuentra fundamentada en los medios de convicción incorporados a ese asunto y la orden de amparo cuyo cumplimiento se depreca, razón por la cual solicito se deniegue el amparo solicitado […]”. 6.3.
La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, a través de la directora de la Dirección de Acciones Constitucionales, sostuvo que la presente acción de tutela era improcedente, en primer lugar, porque no cumplía con el requisito de subsidiariedad, por cuanto el aquí accionante puede ventilar sus pretensiones, relativas al pago del “subsidio por incapacidades”, ante la jurisdicción 1 “[…]
ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […] 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado […]”. 4 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja ordinaria en un proceso laboral.
En segundo lugar, indicó que el asunto que se discute es meramente económico. 6.4. Así mismo, indicó que Colpensiones no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, toda vez que ya dio cumplimiento al fallo de segunda instancia de 29 de junio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Cuarta de Decisión, por cuanto “[…] a través de la Dirección de Medicina Laboral de la entidad reconoció como subsidio económico un valor de OCHO MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS M/CTE ($8.993.333) por concepto de 265 días de incapacidad médica temporal (…). [Y] [l]as sumas reconocidas mediante el Oficio DML - I No. 3378 del 21 de junio de 2023, y el DML-I 11679 del 28/07/2023, ya fueron abonadas a la cuenta bancaria indicada para tal fin […]”. 6.5.
La sociedad Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva EPS, a través de apoderado judicial, indicó que no existe vulneración a los derechos fundamentales del accionante porque la entidad no puede dar cumplimiento a las solicitudes del señor Zapara Pareja, por cuanto las mismas giran en torno “[…] a que la [sic] Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira ordene la apertura del incidente de desacato por una presunta vulneración al mínimo vital […]”. 6.6.
Asimismo, indicó que la entidad tampoco ha vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora, porque ya dio cumplimiento al fallo de tutela de segunda instancia de 29 de junio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Cuarta de Decisión, toda vez que ya realizó el pago de las “[…] incapacidades expedidas entre el 20 de diciembre de 2021 y 4 de marzo de 2022 […]”. 6.7.
Por lo anterior solicitó su desvinculación del presente tramite constitucional. VI. EL FALLO IMPUGNADO 7. Mediante fallo de tutela de 15 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, después de concluir que el presente mecanismo constitucional cumplió con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, negó las pretensiones de la solicitud de amparo porque no se configuraron los defectos denunciados. 8.
En primer lugar, precisó que “[…] si bien en la demanda de tutela no se hace referencia a una causal específica de las establecidas por la Corte Constitucional, del mismo escrito se logra inferir que se alega […]” un defecto procedimental y un defecto fáctico. 9. En este sentido, indicó que no se configuró un defecto procedimental porque “[…] se logra evidenciar que la actuación dentro del trámite de incidente de desacato, fue llevada a cabo con estricta sujeción a lo dispuesto en el Decreto - Ley 2591 de 1991, 5 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja sin que se logre demostrar alguna vulneración o amenaza a los derechos fundamentales de las partes, pues debe [sic] no se constata algún error procesal manifiesto que se extienda a la decisión final, razón por la cual, este defecto no se encuentra probado dentro del presente asunto […]”. 10.
Respecto al defecto fáctico, señaló que no se incurrió en este defecto toda vez que “[…] de las pruebas obrantes en el trámite de incidente de desacato, (…) se logra evidenciar que las entidades obligadas cumplieron con las órdenes dadas en la sentencia de tutela, por lo que no había lugar a continuar con el incidente de desacato como lo pretendía el accionante; luego entonces, es dable advertir que el defecto fáctico, sustentado en la carencia de apoyo probatorio que demuestre el cumplimiento de la orden tutelar, no se encuentra configurado en el presente asunto y en consecuencia no hay lugar a declarar la vulneración de derecho fundamental alguno […]”. 11.
En consecuencia, afirmó que “[…] la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto procedimental ni fáctico, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 12. El señor Luis Horacio Zapata Pareja impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] 2. El juzgado accionado en esta demanda de tutela ignoro [sic] las consideraciones del Honorable TRIBUNAL SALA CUARTA en la acción de tutela radicado: 66001-33-33-001-2023-00171-01 las cuales trascribí donde desarrolla el tema de la responsabilidad del pago de incapacidades superiores a 540 días la cual dejo a cargo de LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES-COLPENSIONES […] 3.
En la demanda de tutela radicado: 66001-33-33-001-2023-00171-01 El Juez de segunda instancia esto es:El [sic] HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN en la sentencia de veintinueve de junio de dos mil veintitrés Aprobado por la Sala en sesión de hoy cuando emitió la sentencia FALLA: […] 4.Fallo el [sic] honorable T [sic] El HONORABLE TRIBUNAL SALA TERCERA DE DECISION: [sic] (…) Se confirma en lo demás. (…) 4.1 Ahora miremos que mas [sic] resolvió el Juez de primera instancia en la acción Constitucional radicado 66001-33-33-001-2023-00171-00: [sic] (…) 6 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja De igual manera, deberán cancelar las incapacidades que superan los 541 días,(subrayado y negrilla a propósito) correspondientes al periodo de 30 de marzo de 2023 al 2 de mayo de [sic] (…) Al no ser acogidas las motivaciones del Honorable TRIBUNAL SALA TERCERA DE DECISION [sic], esta decisión del Juzgado, confirmada por el superior jerárquico. sentencias debidamente ejecutoriadas y han hecho transito [sic] a cosa juzgada.
L NUEVAEPS [sic] salió con el cuento que todo esta [sic] cancelada, [sic] pero no ha hecho nada para cumplir la obligación de pagar las incapacidades superiore [sic] a 541 Igualmente, el Juzgado debe hacer cumplir la sentencia, no siendo admisible ir contra su propio acto. […] Con lo analizado se deja sin valor cualquier otro razonamiento, ya que la NUEVAEPS [sic] no ha cumplido con el fallo de tutela del JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO de Pereira, el cual reza: “…De igual manera, deberán cancelar las incapacidades que superan los 541 días, correspondientes al periodo de 30 de marzo de 2023 al 2 de mayo de 2023. …”. confirmado por el Honorable TRIBUNAL SALA TERCERA DE DECISION.
De otra parte como lo anote en escrito remitido a este Honorable TRIBUNAL SALA CUARTA DE DECISION en diciembre 14 2023: (…) el HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN HONORABLE MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO, Aprobado por la Sala en sesión de veintinueve de junio de dos mil veintitrés,en [sic] este fallo se ordeno [sic] a la NUEVAEPS [sic] pagar entre otras la siguiente incapacidad:04/03/2023 a 04/03/2023 1 dia [sic] en dicha fecha en la cual la NUEVAEPS [sic] entrego [sic] el dictamen desfavorable de rehabilitación a COLPENSIONES la NUEVAEPS no lo ha pagado y lo más fácil para la NUEVAERPS [sic] fue la siguiente incapacidad que inicia 05/03/2023 y termina 18/03/2023 25 dias, [sic] entonces la NUEVAEPS [sic] inicia esta incapacidad 04/03/2023 a 28/03/2023 pero no incrementa el día de días de 25 a 26, por lo tanto, el día 04/03/2023 no lo pago y no me lo ha pagado, faltando a la verdad […]”.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 4 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 7 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja VIII.2.
Cuestión previa 14. La Sala advierte que, previamente a la definición de los problemas jurídicos que se habrán de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por la Nueva EPS. 15. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20066, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”.
(Negrilla fuera del texto) 16. Así las cosas, y teniendo en cuenta que sociedad Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - Nueva EPS7, fue parte dentro del proceso de tutela núm. 66001-33-33- 001-2023-00171-00/01; la Sala considera que a esta entidad sí le asiste el interés jurídico para ser vinculada a esta acción constitucional, razón por la cual se denegará la solicitud de desvinculación presentada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VIII.3.
Problemas jurídicos 17. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Como se observa en el índice 2 del aplicativo SAMAI dentro de la acción de tutela con radicado núm. 66001- 33-33-001-2023-00171-00. 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja 18.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 19. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20129, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 20.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 21. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 22.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial10, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución11. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 10 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. 9 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja 23. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”12 que encaje en dichos parámetros. 24.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. Sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del incidente de desacato en un proceso de amparo 26. A través de la sentencia SU-034 de 201813, la Corte Constitucional condicionó la procedencia de acción de tutela contra los autos dictados en el marco de un incidente de desacato, cuando se cumplan los siguientes requisitos: “[…] i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una [sic] de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio […]”.
Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 12 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 13 Corte Constitucional.
Sala Plena. Exp.T-6.017.539, M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja VIII.6. El caso concreto 27. El señor Luis Horacio Zapata Pareja solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la salud, en conexidad con la seguridad social, cuya vulneración atribuyó al auto de 19 de octubre de 2023, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, dentro de la acción de tutela con radicado número 66001-33-33-001-2023-00171-00/01. 28.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VIII.6.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 29. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental14 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones15. 30.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales16, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces17. 31.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación18, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 14 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 15 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 16 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 17 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 18 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”.
(Negrilla fuera del texto) 32. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202219 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 12 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 33.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202320. 34. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales21. 35.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 36.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte actora alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la salud, en conexidad con la seguridad social, con ocasión de la decisión que negó dar apertura al incidente de desacato de la sentencia de tutela de 25 de mayo de 2023, proferida por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Pereira, y modificada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia de tutela de 29 de junio de 2023. 37.
La autoridad judicial de primera instancia, indicó que “si bien en la demanda de tutela no se h[izo] referencia a una causal específica” de procedencia de tutela contra providencia judicial, lo cierto es que de la argumentación presentada en la tutela se lograba inferir que se estaban alegando los defectos fáctico y procedimental absoluto. 20 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 13 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja 38. Por lo anterior, la autoridad judicial de primera instancia concluyó que esta acción constitucional cumplía con los requisitos generales de procedencia, pero negó las pretensiones de amparo porque no se configuraron los defectos referidos. 39.
Esta Sala de Sección considera, contrario a lo decidido por el a quo, que la presente acción de amparo no cumple con el requisito general de relevancia constitucional porque el escrito de tutela carece de la carga argumentativa mínima, toda vez que no se identificaron los defectos en los que habría incurrido la providencia judicial cuestionada. 40.
En efecto, se observa que la parte accionante no indicó cuál habría sido la causal específica para que procediera la tutela contra el auto de 19 de octubre de 2023, que resolvió negar la apertura del trámite incidental por desacato. 41. En este punto, resulta necesario resaltar que la simple enunciación de una inconformidad respecto de la decisión adoptada es insuficiente para que el juez de tutela pueda abordar el fondo del asunto, ya que esta autoridad no actúa como instancia adicional o de revisión del proceso. 42.
La falencia argumentativa advertida no puede ser subsanada por el juez de tutela, dado que la presente acción constitucional se dirige contra una providencia judicial; por lo cual es exigible el cumplimiento de una carga mínima argumentativa que habilite un examen de fondo del caso. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 señaló lo siguiente: “[…] [D]ado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”22.
Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia […]”23. (Negrilla fuera del texto) 43. Por último, se hace necesario precisar que si bien las pretensiones de la acción están dirigidas contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, lo cierto es que los fundamentos de esta acción de tutela se encuentran dirigidos a controvertir el auto de 19 de octubre de 2023, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, y mediante el cual se resolvió negar la apertura del incidente de desacato dentro de la acción de tutela con radicado número 66001-33-33-001-2023-00171-00. 44.
Así las cosas, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. 22 Sentencia SU-074 de 2022. 23 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 14 Radicación: 66001-23-33-000-2023-00313-01 Accionante: Luis Horacio Zapata Pareja En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva EPS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Tercera de Decisión. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.