27001233300020150012001 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - FALLA EN EL SERVICIO – No se probó que el ataque fuera previsible para la demandada – la muerte del uniformado se produjo como la concreción de los riesgos de su profesión - Ausencia de criterios de imputación en el presente caso.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. Se demanda la reparación de los daños causados por la muerte de un miembro de la Policía Nacional por el aparente incumplimiento de una orden de traslado contenida en un acto administrativo.

I. SENTENCIA APELADA 1. Corresponde a la sentencia proferida el 21 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual decidió la demanda instaurada el 24 de julio de 20151 por Solima Murillo Perlaza (compañera permanente), Yasir Adney y Luis Yampier López Murillo (hijos), en contra del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declare su responsabilidad patrimonial por la muerte del señor Luis Adney López Bonilla, ocurrida el 14 de julio de 2013, en el municipio de Quibdó, Chocó2. 1 Folio 73 del cuaderno 1. 2 Como indemnización se pidió: i) por perjuicios morales la suma de 100 SMLMV para cada una de los demandantes; ii) “alteración grave a las condiciones de existencia”, el equivalente a 100 SMLMV, en favor de su compañera permanente y cada una de sus hijos; y, iii) lucro cesante, un monto global de $1.154’469.422 para todos los actores.

Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 2 La demanda 2. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, indicaron que mediante Resolución No. 0003 del 5 de octubre de 1992, el señor Luis Adney López fue incorporado a la Escuela de Carabineros “Alejandro Gutiérrez”, con sede en el municipio de Manizales.

El 3 de marzo de 1993, fue posesionado como Agente de la Policía Nacional, y más tarde obtuvo el grado de intendente en el que fue designado como subcomandante de la Unidad de Tránsito y Transporte del Departamento de Policía del Chocó; posteriormente fue nombrado comandante de esa dependencia. 3. Afirmaron que debido a que el referido intendente sufrió una lesión en su rodilla derecha, la Junta Médica Laboral de esa institución, en Acta No. 556 del 25 de abril de 2013, lo declaró no apto para el servicio operativo y, por tal motivo, ordenó su reubicación en el área administrativa. 4.

Manifestaron que en la mañana del 14 de julio de 2013, el intendente López Bonilla fue requerido, junto a otros uniformados de esa dependencia, a una reunión urgente con un coronel de esa institución policial, quien les informó que después de haber interceptado las comunicaciones del frente 34 de las FARC, se tuvo conocimiento de un plan terrorista contra varias instalaciones, entre ellas, la Unidad de Tránsito. 5.

Señalaron que ese mismo día a las 7:37 p.m., en momentos en el que el uniformado se encontraba en las instalaciones de la Policía de Tránsito y Transporte de esa localidad en cumplimiento de sus funciones como comandante, fue sorprendido por un artefacto explosivo lanzado por desconocidos, que al detonar le causó graves lesiones que posteriormente le causaron la muerte. 6.

Precisaron los demandantes que la institución demandada estaba llamada a responder patrimonialmente por la muerte del agente Luis Adney López Bonilla a título de falla del servicio, en tanto que omitió dar cumplimiento al Acta No. 556 del 25 de abril de 2013, a través de la cual se ordenó reubicarlo en una dependencia que desarrollara funciones enteramente administrativas, en razón a la limitación física que presentaba3.

La defensa 7. La Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que el atentado terrorista en el que perdió la vida el referido intendente ocurrió dentro del término que le fue otorgado -4 meses- para apelar el Acta No. 3 Folios 8 a 19 del cuaderno 1. Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 3 556 de 2013, de allí que, al no encontrarse ejecutoriado dicho acto administrativo, la obligación de reubicarlo aún no había surgido para esa entidad. 8.

Al lado de lo anterior, puso de presente que las pruebas develaban que el ataque terrorista se dirigió en contra de las instalaciones administrativas del Comando de Policía de Tránsito y Transporte de Quibdó, de tal suerte que, aun cumpliendo labores puramente administrativas, el referido intendente resultó ser objeto de un atentado de esta naturaleza. 9.

Sobre esa base, arguyó que la muerte de Luis Adney López se produjo en actividades propias e inherentes del servicio y a causa de la conducta ilícita de un tercero, por manera que el daño alegado no le resultaba imputable4. 10. Luego de surtirse el debate probatorio5, en la oportunidad para alegar, la entidad demandada reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de contestación6.

A su turno, la parte actora insistió en la falla en el servicio en cabeza de la Policía Nacional, al permitir que el policial López Bonilla continuara desempeñando labores operativas, a pesar de presentar una disminución psicofísica del 15.50%, lo cual, en su sentir, lo colocaba en una situación de desventaja frente a los demás miembros del cuerpo armado. 11.

Agregó que en el sub lite no se configuraban los elementos para declarar la eximente de responsabilidad del hecho de un tercero -formulada por la demandada-, en la medida en que la Policía Nacional tuvo conocimiento previo del atentado que realizaría las FARC en una de sus instalaciones ubicadas en el municipio de Chocó7. 12. El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda, tras señalar que los accionantes no acreditaron que el ente policial hubiese incumplido sus obligaciones normativas, como tampoco que hubiera puesto al hoy occiso en una situación especial de riesgo excepcional que excediera las condiciones normales inherentes al servicio. 4 Folios 121 a 144 del cuaderno 1. 5 En la audiencia inicial llevada a cabo el 24 de mayo de 2017 (folios 216 a 221 ibidem), el Tribunal decretó las siguientes pruebas: Documentales: i) conciliación extrajudicial; ii) escritura pública No. 334 del 5 de junio de 2010, en la que el occiso y la señora Solima Murillo declaran la existencia de su unión marital de hecho ante la Notaría Segunda de Circulo de Quibdó; iii) registros civiles de nacimiento y defunción; iv) informe administrativo por muerte No. 131/13; v) Resoluciones Nos. 2175 del 24 de marzo de 1993; 05838 del 24 de agosto de 1994; y, 03284 del 24 de agosto de 2013; vi) constancia de salario; vii) Acta No. 556 del 25 de abril de 2013; viii) planillas de los servicios prestados en “tránsito urbano” del 5, al 14 de julio de 2013; ix) cuadro esquemático de la estructura de la Policía Nacional; x) oficio Nos. S-213-007910 y S-2013-000611 del 15 de julio de 2013;

S-2013-008847 del 9 de agosto de 2013; xi) poligrama No, 0097; xii) Testimoniales: Osney Becerra Murillo y Eison Palacios Córdoba. Folios 227 a 229 del cuaderno 1. Finalmente, ofició: i) a la dirección territorial del INVIAS, con el fin de que certificara a cargo de quién se encuentra el mantenimiento, conservación y señalización de la vía Pradera – Candelaria y, ii) Acuavalle SA ESP, para que informe si el día de los hechos, se estaba realizando alguna obra.

Folios 245, 269, 270, 275, 276, 278 y 279del cuaderno 1. 6 Folios 239 a 250 del cuaderno 1. 7 Folios 231 a 238 del cuaderno 1. Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 4 13.

Finalmente, indicó que el fallecimiento de Luis Adney López se encontraba cubierto con la protección laboral predeterminada -indemnización a forfait-, la cual contempla una serie de indemnizaciones y reconocimientos patrimoniales y prestacionales especiales para aquellos casos en los que los integrantes de la fuerza pública sufren lesiones o mueren en cumplimiento de su deber o con ocasión del servicio8.

La decisión 14. Mediante sentencia proferida el 21 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo del Chocó negó las pretensiones de la demanda, por considerar que se acreditó la configuración de las excepciones del hecho de un tercero y de la concreción del riesgo propio del servicio, en la medida en que el deceso del intendente López Bonilla tuvo su génesis en el atentado terrorista perpetrado por un grupo armado ilegal contra la estación donde se encontraba el hoy occiso, el cual resultó irresistible e imprevisible para la Policía Nacional. 15.

Respecto a la falla endilgada por el incumplimiento de la orden contenida en el Acta No. 556 del 25 de abril de 2013, arguyó que, para el 14 de junio de 2013 -fecha en que ocurrió el deceso del IT-, no había nacido la obligación de reubicar laboralmente al uniformado, en tanto que dicho acto administrativo cobró firmeza con posterioridad al suceso, esto es, el 10 de septiembre siguiente9.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 16. En su apelación, la parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda. Partió por cuestionar que el a quo se hubiera apartado del precedente jurisprudencial relativo a la obligación del Estado de evitar los ataques terroristas que sean previsibles, bajo el argumento de que el daño alegado sobrevino por la concreción de un riesgo inherente al servicio policial, a pesar de que el material probatorio allegado develaba que la Policía Nacional tenía pleno conocimiento de las actividades de incursión armada que pretendía ejecutar las FARC en la oficina de Tránsito de Quibdó y, pese a ello, no adoptó las medidas de seguridad pertinentes. 17.

Por otro lado, indicó que el Tribunal no dilucidó en debida forma el problema jurídico planteado, pues no evidenció que el occiso, por su estado de salud, “no se encontraba en igualdad de condiciones con los otros uniformados que se encontraban plenamente de salud, aunado a que ésta probado que el 14 de julio de 2013 falleció en actos del servicio el IT López Bonilla, al igual que conforme a la junta médica laboral del 13 de abril de 2013, el señor López tenía una 8 Folios 251 a 258 del cuaderno del Consejo de Estado. 9 Folios 259 a 270 del cuaderno 1.

Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 5 incapacidad permanente parcial, situación que lo ubica entre los sujetos de especial protección”10. 18.

En el término para alegar de conclusión en segunda instancia11, la entidad demandada reiteró que fue el hecho de un tercero -grupo subversivo- lo que causó la muerte del uniformado, circunstancia que, a su juicio, materializó los riesgos propios del servicio, los cuales quedaron amparados con los reconocimientos económicos predeterminados -indemnización a forfait-12. 19.

El Ministerio Público solicitó confirmar la decisión de primera instancia, por cuanto el fallecimiento del agente López Bonilla no obedeció a una conducta negligente de la entidad demandada, sino al riesgo propio que experimenta el personal que ingresa de forma voluntaria o profesional a las fuerzas armadas. 20. Por otro lado, indicó que la Policía Nacional no incurrió en omisión al no reubicar laboralmente al occiso, comoquiera que para el 14 de julio de 2013, el Acta No. 556 del 25 de abril de 2013 no se encontraba en firme y, por ende, la orden contenida en dicho acto no le era exigible a esa institución13. 21.

La parte actora guardó silencio14. III. CONSIDERACIONES 22. Surtido el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso interpuesto. Problema jurídico 23. En los términos del recurso de apelación, el análisis de la Sala se circunscribe a verificar si la muerte del intendente Luis Adney López Bonilla15 se produjo como consecuencia de una falla del servicio imputable a la institución demanda derivada de no haber adoptado las medidas necesarias para evitar ese ataque terrorista.

A la par, deberá verificarse si la Policía Nacional colocó al occiso en una situación de riesgo superior a la de sus demás compañeros de dependencia, en tanto no cumplió con la orden de reubicarlo en una dependencia que desarrollara funciones enteramente administrativas, en razón a la limitación física que presentaba. 10 Folios 271 a 275 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Folio 186 del cuaderno del Consejo de Estado. 12 SAMAI, índice 13. 13 SAMAI, índice 14. 14 SAMAI, índice 15. 15 Condición que se desprende de la Resolución No. 02173 del 26 de diciembre de 2013, por medio de la cual se reconoció la pensión de sobrevivientes por la muerte del Intendente.

Folios 154 a 156 del cuaderno 1. Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 6 Caso concreto 24. La Sala parte por señalar que confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que el material probatorio que reposa en el expediente no revela la falla del servicio que se reprochó en la demanda, esto es, que la muerte de Luis Adney López Bonilla sobrevino a causa de la supuesta omisión en la que habría incurrido la Policía Nacional al no evitar o mitigar el ataque terrorista del cual tenía previo conocimiento, como tampoco que se probó que dicho hecho luctuoso hubiera sobrevenido a causa de un riesgo excepcional al cual supuestamente fue sometido el uniformado en razón de que no fue reubicado en labores propiamente administrativas. 25.

La realización de los riesgos que comporta la actividad militar puede afectar los derechos a la vida y a la integridad personal de quienes los asumen, al desarrollar actos propios del servicio. La Fuerza Pública, está instituida para defender la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional a términos del artículo 217 de la Constitución Política y ello implica que en cumplimiento de la función constitucional que le ha sido encomendada puedan concretarse riesgos contingentes, bien sea por el accionar de grupos subversivos, delincuencia común, bandas emergentes etc.

En estos eventos sus integrantes tendrán derecho a exigir los reconocimientos que previamente el ordenamiento ha dispuesto para quienes se someten a riesgos mayores y de frecuente ocurrencia, pues los mismos deben ser cubiertos con la indemnización a fort fait, a la cual tienen derecho en virtud de su vínculo con el Estado. 26. No obstante lo anterior, a pesar de que a los miembros de la fuerza pública y de policía se les exige una exposición mayor dadas sus funciones constitucionales, tal situación no habilita a los superiores para que les impongan cargas adicionales o distintas de las que normalmente deben afrontar en el control o restablecimiento del orden público, pues ello no solo colocaría en juego el respeto de los derechos humanos sino la vida e integridad física de los agentes, quienes no están obligados a asumir hasta lo imposible. 27.

En ese sentido, se precisa que al Estado no se le puede atribuir responsabilidad por la concreción de los riesgos propios de la actividad militar o de policía, a menos que se demuestre que la lesión o muerte se produjo por una falla del servicio16, 16 Esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha precisado que la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo.

El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se presenta cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.

Y obviamente se estaría ante la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa o no lo presta. Así, cuando el daño se produce como consecuencia de la omisión del Estado en la prestación de los servicios de protección y vigilancia, es decir, Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 7 como sería, por ejemplo, la derivada de la omisión en la dotación de elementos necesarios para el cabal cumplimiento de sus funciones u obligaciones, o como en las hipótesis en las que siendo previsibles los enfrentamientos armados, no se adoptan las medidas y planes necesarios para proteger la vida e integridad de los miembros de la fuerza pública.

Igualmente habría compromiso de responsabilidad del Estado, en los casos en los que se hubiere sometido al sujeto afectado a un peligro mayor al que normalmente debía asumir en su actividad militar. 28. Para determinar si la conducta del Estado fue anómala o irregular frente al hecho dañoso perpetrado por el tercero, debe analizarse si para la Administración y para las autoridades era previsible en cada caso concreto que se desencadenara el acto delictivo o terrorista, por manera que si del estudio fáctico y probatorio se concluye que para el Estado existieron circunstancias que indicaban un alto grado de previsibilidad de la comisión de un atentado y no obstante omitió tomar las medidas necesarias para evitar o enfrentar de forma eficiente el ataque, estaría llamado a responder por falla en el servicio. 29.

Precisado lo anterior y con el objetivo de adoptar una decisión frente al aspecto que delimita el problema jurídico, la Sala recapitulará, en cuanto importa, los siguientes hechos cuya prueba milita en el expediente. 30. El 14 de julio de 2013, siendo aproximadamente las 19:37 horas, dos sujetos desconocidos que se movilizaban en una motocicleta lanzaron una granada de fragmentación contra las instalaciones de la oficina de Tránsito y Transporte del municipio de Quibdó, Chocó, la que al denotar causó graves lesiones a varios uniformados que se encontraban prestando servicio en esa dependencia17, entre ellos, el intendente Luis Adney López Bonilla18, quien falleció minutos después de ser trasladado al Hospital San Francisco de Asís de ese municipio19. 31.

En cuanto a las circunstancias que rodearon el siniestro, se cuenta con el oficio No. 047 suscrito el 9 de agosto de 2013 por el Jefe Seccional de Investigación Criminal del Departamento de Policía del Chocó, en el que se registró que la cuando la imputación se refiere a la actuación falente o irregular de la Administración por su actuar omisivo, al no utilizar todos los medios que a su alcance tenía con conocimiento previo para repeler, evitar o atenuar el hecho dañoso del tercero. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2002, exp. 13.774, MP.

María Elena Giraldo Gómez. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de junio de 2014, exp. 29.359, MP: Hernán Andrade Rincón (E). 17 Tal como consta en la planilla de servicios de la oficina de tránsito del 14 de julio de 2013, la cual reposa a folios 59 a 60 del cuaderno 1. 18 Calidad que se desprende de la información contenida en el poligrama No. 097 del 14 de julio de 2013, proferido por el comandante Seccional de Tránsito y Transporte de Chocó y de la de la Resolución No. 02173 del 26 de diciembre de 2013, por medio de la cual se reconoció la pensión de sobrevivientes por la muerte del Intendente.

Folios 65, 154 a 156 del cuaderno 1. 19 Según consta en el informe administrativo por muerte No. 131/13 expedido el 6 de agosto de 2013, por el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, el poligrama No. 097 del 14 de julio de 2013, proferido por el comandante Seccional de Tránsito y Transporte de Chocó. Folios 26 a 30, 65 del cuaderno 1 Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 8 hipótesis de los hechos estaba direccionada a la participación de miembros de la red de apoyo del frente 34 de las FARC, comoquiera que la información “de inteligencia captada a través del desarrollo de controles técnicos e información recolectada a través del intercambio de información con agencias de inteligencia e investigación”, daba cuenta de “coordinaciones, órdenes y/o pretensiones” de este frente subversivo de atentar contra las instalaciones de la oficina de tránsito, el comando del departamento y el complejo policial ubicado en la vía aeropuerto de Quibdó20. 32.

Por su parte, el señor Osney Becerra Murillo, quien el día del siniestro prestaba su servicio como patrullero en la oficina de tránsito y transporte de Quibdó, rindió testimonio en el que aseveró que el 14 de julio de 2013, se encontraba en la referida dependencia con el intendente Luis Adney López cuando fue lanzado el artefacto explosivo que cobró la vida de este último.

Señaló que ese mismo día del atentado, el occiso después de haber asistido a una reunión con el Comandante Operativo de Seguridad Ciudadana del departamento de Policía de Chocó, les informó que había una amenaza terrorista por parte del frente 34 de las FARC contra esa instalación, el colegio de la Policía y la piscina, por lo que debían tener precaución21. 33.

Asimismo, el señor Javier Emilio Pino Mena quien, para la fecha de los hechos se encontraba de servicio en el organismo de tránsito, manifestó que el domingo, “el año fue no estoy seguro pero me parece que fue como en 2014” a las 20:30 horas, un integrante del frente 34 de las FARC lanzó una granada en la oficina de tránsito de Quibdó que produjo la muerte del Sargento López Bonilla.

Seguidamente, afirmó que el día del atentado, el occiso había sido citado a una reunión con el Comandante Operativo de Seguridad Ciudadana del Departamento del Chocó, posterior a la cual les comunicó sobre el atentado terrorista que se iba a realizar en el complejo policial Santo Domingo, el aeropuerto y la oficina de tránsito, por lo que debían extremar al máximo las medidas de seguridad22. 34.

De la valoración conjunta de los hechos antes relacionados, no es posible establecer que la Policía Nacional hubiese incurrido en la falla del servicio alegada, habida cuenta que no se probó que hubiera omitido brindar seguridad y adoptar medidas dirigidas a prevenir o contrarrestar el mencionado atentado. 35. Ciertamente, si bien en el oficio 47 del 9 de agosto de 2013, se plasmó que el atentado realizado 14 de julio de 2013, en la oficina de tránsito y transporte de Quibdó pudo haber sido perpetrado por el frente 34 de las FARC, lo concreto es que en dicho documento no se indicó la fecha en que la fuerza pública conoció de 20 Folios 66 a 68 del cuaderno 1. 21 CD obrante en el folio 229A del cuaderno 1. 22 CD obrante en el folio 229A del cuaderno 1.

Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 9 tal situación, pues de su lectura ni siquiera es posible establecer si dicho conocimiento fue antes de que se efectuara dicho acto bélico o con posterioridad a éste. 36.

Al lado de lo anterior, se advierte que los testigos de marras afirmaron que fue el mismo día de los hechos cuando el Comandante Operativo de Seguridad Ciudadana de Chocó le informó al occiso sobre la posible arremetida que se realizaría contra la Estación de tránsito en la que aquel laboraba, frente a lo cual aquél les había solicitado tener precaución y les había ordenado extremar las medidas de seguridad, sin que se hubiese especificado cuáles. 37.

Lo referido por los mencionados testigos resulta acorde con lo que se manifestó en el escrito inicial de demanda, en el que se plasmó que fue ese mismo día -14 de julio de 2013-, que el intendente López Bonilla fue requerido, junto a otros uniformados de esa dependencia, a una reunión urgente con un coronel de esa institución policial, quien les informó que después de haber interceptado las comunicaciones del frente 34 de las FARC, se tuvo conocimiento de un plan terrorista contra la Unidad de Tránsito y otras edificaciones civiles. 38.

Cabe resaltar que los deponentes no especificaron las medidas especiales que la entidad accionada empleó ese día para prevenir o menguar el posible ataque criminal advertido, amén de que tampoco se probó que las mismas no hubieran sido las apropiadas para ese tipo de eventos, pues en relación con las circunstancias del atentado, únicamente se tiene que se produjo por el lanzamiento de una granada contra dicha dependencia de transporte. 39.

Para la Sala resulta claro que en la medida en que la parte actora no realizó esfuerzo probatorio para esclarecer si se presentó alguna omisión respecto de la adopción de medidas especiales que estaban a su alcance para evitar o mitigar el atentado terrorista en el que falleció el Intendente, resulta imposible imputar el daño alegado a la institución demandada bajo el título de imputación de falla del servicio; por el contrario, del análisis de los medios probatorios allegados es posible concluir que se trató de un acto sorpresivo, planeado y ejecutado al parecer por miembros de la del frente 34 de las FARC, respecto del cual no se probó que las medidas adoptadas hubiesen sido inadecuadas. 40.

Ciertamente, en lo que respecta a las omisiones que la parte actora consideró imputables a la demandada sobre la base de una falla del servicio, la Sala advierte que el material probatorio allegado al expediente resulta insuficiente para acreditar la existencia de la alegada falla. En efecto, no se demostró objetivamente que el atentado contra la dependencia de tránsito hubiera ocurrido como consecuencia de la inobservancia concreta de alguna disposición normativa que regulara la protección inmediata de sedes administrativas de la Policía Nacional, ni del incumplimiento de un específico deber legal por parte de los superiores del referido Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 10 intendente, amén de que ni siquiera mencionó ni mucho menos probó la existencia de dicho deber normativo. 41.

Como es sabido, la imputación hace referencia a la atribución fáctica y jurídica que del daño se hace al Estado de acuerdo con los criterios establecidos para ello, por manera que corresponde a la parte actora demostrar tanto la existencia de dichos deberes normativos, como el incumplimiento de los mismos por parte de la Administración y, finalmente, se debe probar el nexo causal entre dicho incumplimiento y el daño consumado. 42.

Así, la responsabilidad por omisión, además de exigir establecer si se impone en un caso concreto una determinada conducta positiva o negativa y si la autoridad obligada omitió ejecutarla, también requiere que se elabore un juicio de atribución, soportado en la necesaria relación que ese deber omitido pudo tener en la causación del daño alegado23.

Frente a los supuestos sobre los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado por la omisión en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para la autoridad administrativa implicada, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto. 43.

De este modo, las obligaciones que están a cargo del Estado –y por lo tanto, la falla del servicio que constituye su trasgresión–, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo24, sin renunciar al juicio de atribución soportado en la relación causal entre el deber omitido y su real capacidad de proyectarse como elemento propiciador de la conducta causante del daño. 44.

Asimismo, resulta necesario que se identifique con particularidad el contenido obligacional del que los demandantes pretenden derivar la responsabilidad estatal por omisión, más allá de solo mencionar las obligaciones genéricas que se derivan de las normas constitucionales25. Por manera que cuando se pretende la determinación de responsabilidad de autoridades con ocasión de la omisión de sus funciones, deben identificarse y acreditarse en concreto los deberes particulares 23 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de julio de 2021. Exp. 53.860 C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 3 de febrero de 2000, exp. 14.787, M.P. Alier E. Hernández Enríquez y del 30 de noviembre de 2006, exp 14.880, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 25 En este sentido, no se pretende desconocer que el Estado tiene el deber de protección de los ciudadanos conforme al artículo 2 de la Constitución, pero este deber no se erige como fuente general de todos y cada uno de los daños que sufren los particulares y, especialmente, cuando se encuentra acreditado que el mismo proviene del hecho de un tercero. Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 11 omitidos en el caso específico26.

Por tanto, no basta que se refieran genéricamente las obligaciones para endilgar responsabilidad a las demandadas, porque es necesario realizar el juicio de atribución atendiendo particularmente a los deberes que debió haber cumplido en el caso concreto y a la determinación de si, de haber cumplido dichas obligaciones particulares, se habría evitado la concreción del daño, representado en este caso en la muerte del intendente Luis Adney López Bonilla. 45.

Con base en estas consideraciones, advierte la Sala que ningún esfuerzo realizó la parte demandante por identificar, y mucho menos acreditar, cuáles fueron las obligaciones reglamentarias -y su respectiva fuente- que habría incumplido la entidad demandada en punto a la adopción de medidas especiales de seguridad de urgencia para proteger esa dependencia de tránsito, las cuales -en su sentir- habrían evitado la concreción del daño. Resalta la Sala que no se aportó ningún elemento de juicio que permitiera derivar la obligación que la parte actora le endilgó a la autoridad, pues -bueno es reiterarlo- no se mencionó ni mucho menos allegó algún sustento normativo del cual se pudiera realizar un análisis de cumplimiento de cara a efectuar la pretendida imputación por omisión en contra de la Policía Nacional. 46.

Así, llama la atención que la parte actora no mencionó la existencia de algún manual, circular, directiva, orden o previsión de seguridad oficial que hubiera sido aplicable a los hechos concretos de este caso, en el que se analizara la adopción de medidas de urgencia e inmediatas para evitar atentados terroristas contra dependencias administrativas -oficina de tránsito-, pues la adopción de medidas especiales de seguridad respecto de una entidad estatal conlleva una serie de planes de seguridad y análisis de riesgo que no se agotan en unas cuantas horas, dado que resultaba necesario adelantar ciertas actividades previas, v. gr. examinar la vulnerabilidad de la instalación donde funcionaba la oficina de tránsito, implementar un plan de defensa de esa dependencia u ordenar extremar las labores de inteligencia para neutralizar el accionar del grupo subversivo, entre otras. 47.

La parte actora sustentó la configuración de una falla del servicio, en afirmaciones genéricas y sin respaldo sobre la adopción de medidas para evitar de manera absoluta y definitiva la ocurrencia de cualquier incidente que involucre un atentado terrorista. Además de lo anterior, obvió que diversas situaciones fijan limitaciones a las capacidades del Estado y su accionar contra grupos subversivos, bajo la premisa de una guerra de guerrillas en la que los grupos subversivos apelan a la implementación de tácticas soportadas en sabotajes, incursiones, afectaciones a la infraestructura de servicios y de producción, que por naturaleza resultan ser imprevisibles para la fuerza pública. 48.

En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que al 26 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de julio de 2021. Exp. 53.860 C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00120-01 (67.284) Actor: Solima Murillo Perlaza y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Medio de control de reparación directa 12 Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente, a lo que se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, aunque con la misma lógica, no pueda dejar de pregonarse que el Estado debe hacer todo cuanto está a su alcance27. 49.

En este mismo orden de ideas, los accionantes tampoco demostraron que los hechos objeto de controversia hubiesen ocurrido porque la institución demandada hubiera expuesto al intendente Luis Adney López Bonilla a un riesgo superior o diferente al de los demás uniformados, pues el acervo probatorio que milita en el expediente no devela que su muerte se produjo en el marco de un operativo militar encaminado a controlar el orden público, sino que, por el contrario, dichos elementos evidencian que la misma sobrevino a causa del ejercicio normal de sus funciones administrativas en la oficina de tránsito municipal. 50.

En ese sentido, resulta irrelevante, en términos de causalidad, la incapacidad laboral que reportaba la víctima al momento de la ocurrencia del siniestro, en tanto que el mismo se perpetró contra las instalaciones de un organismo administrativo de tránsito, lugar en el cual los agentes prestan servicios de índole operativo y no operacional. 51.

Así, verificadas las circunstancias en las cuales se produjo la muerte del Intendente Luis Adney López Bonilla, la Sala encuentra que dicho hecho luctuoso se produjo como consecuencia de la materialización del riesgo propio, permanente y continuo asociado al ejercicio de sus funciones como agente de la Policía Nacional, el cual fue asumido de manera voluntaria por el hoy occiso. 52.

En ese sentido, comoquiera el Intendente López Bonilla asumió de manera voluntaria los riesgos que la profesión policial conlleva, los daños sufridos como consecuencia de los peligros inherentes a su actividad –como se concretó en este caso con su muerte en un atentado terrorista realizado por un grupo subversivo–, le fueron reconocidos a través de una indemnización y una pensión por muerte a su compañera permanente e hijos28, dentro del marco de la relación laboral que lo vinculaba con la institución demandada. 53.

En ese sentido, en el proceso está acreditado que la muerte de Luis Adney López Bonilla se derivó de la materialización de un riesgo propio del servicio que estaba obligado a asumir como miembro de la Policía Nacional, sin que se probara la configuración de una falla del servicio por la exposición a un riesgo anormal que sobrepasara los asumidos por el uniformado. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, expediente 9.940, M.P. Jesús María Carrillo. 28 Tal como consta en la Resolución No. 02173 del 26 de diciembre de 2013.

Condena en costas 55. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil. En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP29, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, toda vez que en esta providencia se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación por ella interpuesto. 56.

Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. 1887 de 200330 -aplicable para la época de la demanda 24 de julio de 2015-, en esta instancia, se fijan las agencias en el 0.5% del total de las pretensiones de la demanda, esto es, la suma de siete millones setecientos cinco mil trescientos noventa y siete pesos ($7’705.397), valor que al ser dividido por cada integrante del extremo activo de la litis arroja un monto de dos millones quinientos sesenta y ocho mil cuatrocientos sesenta y cinco pesos ($2’568.465), el cual se encuentra a cargo de cada uno de los accionantes y en favor de la Policía Nacional31.

IV. PARTE RESOLUTIVA 57. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 29 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. 30 “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “3.1.3. Segunda instancia. “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 31 La suma de los montos solicitados en la demanda -$1.154’469.422 + $386’610.000-, arrojó una cuantía de $1.541’079.422.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR, la sentencia del 21 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte actora, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho la suma de siete millones setecientos cinco mil trescientos noventa y siete pesos ($7’705.397) a favor de la Nación - Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclara voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.