Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-04911-00 Accionante: Sara Elena Toro Aguilar Accionados: Tribunal Administrativo de la Guajira Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se revocó la providencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y, en su lugar negó las súplicas de la demanda.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Sara Elena Toro Aguilar contra el Tribunal Administrativo de la Guajira, por la expedición de la sentencia del 28 de febrero de 2023, en el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 44001-33-40-003-2016- 00352-00 [01].
ANTECEDENTES La señora Sara Elena Toro Aguilar, actuando por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la autoridad judicial accionada. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 HECHOS La señora Sara Elena Toro Aguilar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del oficio n.° 200.08.02 del 10 de noviembre de 2015 por medio del cual el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República le negó el reconocimiento y pago de la Sanción moratoria por consignación tardía del auxilio de las cesantías parciales.
Por reparto el proceso correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Riohacha, despacho judicial que mediante sentencia del 18 de octubre de 2022 resolvió acceder parcialmente a las súplicas de la demanda. Por su parte, el Tribunal Administrativo de la Guajira, a través de la sentencia del 28 de febrero de 2023, resolvió revocar la decisión de primer grado y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que la entidad encargada de realizar la liquidación, reconocimiento y consignación en el respectivo fondo de cesantías era la Contraloría General de la República y no el Fondo de Bienestar Social.
No obstante, indicó que si bien la contraloría fue vinculada a la litis en calidad de demandada, lo cierto era que el acto administrativo cuestionado no fue expedido por dicha entidad, por lo que era imposible imponerle una condena a título de restablecimiento del derecho. En ese contexto, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, toda vez que inaplicó lo contemplado en las leyes 244 de 1995, 1071 de 2006, 106 de 1993 y el Decreto 009 de 2017, disposiciones normativas relacionadas con la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías.
Finalmente, expresó inconformidad porque el Tribunal dio aplicación al precedente judicial proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado contenido en el auto del 18 de marzo de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 PRETENSIONES La accionante solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia; en consecuencia, pidió dejar sin efectos la providencia del 18 de febrero 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, y ordenar a este último expedir una sentencia en aplicación a lo dispuesto en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pero sin tener en cuenta lo dispuesto en el auto de 18 de marzo de 2021 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida 13 de septiembre de 2023, mediante proveído en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de la Guajira como accionado, y a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Contraloría General de la República – Fondo de Bienestar Social como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de la Guajira, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, manifestó que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora en la demanda de tutela, porque aplicó al asunto en cuestión normatividad y precedente jurisprudencial vigente.
En ese sentido, insistió en que lo pretendido por la accionante con la interposición de la acción de tutela es activar una instancia adicional para ventilar los mismos argumentos expuestos en el trámite del proceso ordinario. Así las cosas, solicitó se rechace por improcedente la acción de tutela, puesto que no cumple con los requisitos de procedibilidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 POSICIÓN DE LOS INTERVINIENTES La Contraloría General de la República, a través de apoderado judicial, requirió se rechace por improcedente la acción de tutela, porque no cumple con el requisito de subsidiariedad en la medida en que la parte actora no agotó todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios que tenía a su alcance.
Asimismo, porque pretendía utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia. El Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República solicitó se niegue la acción de tutela, considerando que la decisión cuestionada no adolece de defecto sustantivo, puesto que las disposiciones normativas relacionadas en la demanda de tutela no resolvían de manera automática el asunto en cuestión, en la medida en que no permitían establecer las responsabilidades en torno a la indisponibilidad de recursos para el pago de cesantías.
Asimismo, porque el resultado desfavorable a los intereses de la parte actora dentro del proceso no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales, máxime cuando se exponen en debida forma las razones que llevaron al Tribunal a revocar el fallo de primera instancia en su totalidad. El Ministerio de Crédito y Hacienda Pública, mediante apoderado judicial, solicitó ser desvinculada del presente trámite, toda vez que no está legitimada en la causa por pasiva.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En primer lugar, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la sentencia del 28 de Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 febrero de 2023 cuestionada en esta sede, comoquiera que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella, pues se notificó a través de correo electrónico el 13 de marzo de la presente anualidad; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
De conformidad con lo expuesto, a esta Subsección le corresponde examinar si en la sentencia discutida en esta sede se configuró el defecto sustantivo por inaplicación de lo contemplado en las leyes 244 de 1995, 1071 de 2006, 106 de 1993 y el Decreto 009 de 2017, disposiciones normativas relacionadas con la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías.
Para resolver el disenso planteado, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de la Guajira, en la decisión cuestionada, consideró que la entidad encargada de realizar la liquidación, reconocimiento y consignación en el respectivo fondo de cesantías dentro del término legal era el empleador de la demandante, es decir, la Contraloría General de la República, por lo que en el evento de no hacerlo, era quien se encontraba en la obligación de responder por tal omisión. No obstante, advirtió que si bien dicha entidad fue vinculada a la litis en calidad de demandada, lo cierto era que el acto sometido a control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativo no fue expedido por esta; de tal manera que se encontraba impedido para imponerle condena alguna a título de restablecimiento del derecho, puesto que dicha entidad carecía de legitimación en la causa por pasiva.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 Lo anterior, teniendo en cuenta precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado contenido en el auto del 18 de marzo de 20211 En ese sentido, no es de recibo para la Sala cuando la parte actora manifiesta que la decisión cuestionada adolece de defecto sustantivo porque inaplicó las disposiciones normativas relacionadas con la sanción moratoria, puesto que, como se advirtió previamente, en el asunto bajo estudio la Contraloría General de la República no estaba legitimada en la causa por pasiva, pues no fue quien expidió el acto administrativo objeto de control de legalidad, por lo que era imposible imponerle una condena a título de restablecimiento del derecho.
Por lo expuesto, es claro para esta Sala que la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto alegado, toda vez que la providencia cuestionada contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes que le permitió inferir que la Contraloría General de la República no se encontraba legitimada en la causa por pasiva, por lo que era imposible imponerle condena alguna a título de restablecimiento del derecho, lo que descarta una actuar arbitrario por parte de la autoridad cuestionada.
De esta manera, lo que se observa es la divergencia de criterios frente al análisis que se realizó en la decisión objeto de censura, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial. En ese contexto, no se encuentran estructurado el defecto sustantivo invocado por la señora Sara Elena Toro Aguilar, lo que impide la intervención de este juez constitucional.
Por consiguiente, se negará el amparo solicitado por aquel, mediante la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto interlocutorio del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021), radicación: 44001-23-40-000-2019- 00036-01 (2024-2020).
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04911-00 FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Sara Elena Toro Aguilar, mediante la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.