11001031500020230229200 — Consejo de Estado

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – requisito de subsidiariedad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito presentado el 4 de mayo de 2023, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, actuando a través de representante judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales «al Debido Proceso y Acceso a la Administración de Justicia en conexidad con el principio de Sostenibilidad Financiera del Sistema Pensional». 2.

La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 22 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual confirmó la providencia del 8 de febrero de 2018 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, en el marco Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 25000-23-42-000- 2013-04519-01, instaurado por la señora María Dolores Grueso Morales 3.

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de sus garantías constitucionales y, en consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: a.- DEJAR sin efectos los fallos del 8 de febrero de 2018 y 22 de septiembre de 2022, proferidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN A y CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, que ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la señora MARÍA DOLORES GRUESO MORALES sin la acreditación de los requisitos legales. b.- Se ORDENE al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando el fallo el 08 de febrero de 2018 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A y negando el reconocimiento de la prestación pensional a no haberse demostrado la calidad de hija invalida en un porcentaje superior al 50% antes de la fecha de fallecimiento del señor LUCIANO GRUESO ARBOLEDAS.

(…).1 1.2. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La extinta Cajanal le reconoció al señor Luciano Grueso Arboleda una pensión vitalicia de jubilación mediante la Resolución 7306 del 6 de diciembre de 1969. 5.

En razón al fallecimiento del causante acontecido el 3 de enero de 2001, su hija la señora María Dolores Grueso Morales, quien nació el 3 de mayo de 1954, solicitó el 1 de febrero de 2007 valoración médica ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, quien le dictaminó una invalidez por pérdida de capacidad laboral del 51.83%, con fecha de estructuración el 3 de octubre de 2001.

Dictamen que fue recurrido en apelación por la demandante y el cual fue confirmado por la Junta Nacional el 29 de octubre de 2008. 6. La señora Grueso Morales, en calidad de hija en condición de discapacidad, solicitó el 5 de mayo de 2009 el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ante la extinta Cajanal, solicitud que fue negada mediante la Resolución PAP 041201 del 28 de febrero de 2011, al considerar que la fecha de estructuración de la invalidez de la demandante fue posterior a la del fallecimiento del causante, lo cual significaba que no dependía económicamente del causante para el momento de su deceso. 1 Transcripción literal con posibles errores.

Por lo anterior, la señora Grueso Morales promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó su solicitud de sustitución pensional y, en consecuencia, pidió el «i) el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la demandante desde el 3 de enero de 2001, fecha del deceso del causante, en su calidad de hija mayor de edad en estado de invalidez y dependencia económica; ii) que dicha pensión sea reconocida en forma retroactiva desde el 3 de enero de 2001, en cuantía de un 100% de la pensión que devengaba el causante a la fecha de su deceso, junto con los reajustes anuales legales…» 8.

Mediante sentencia de 8 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que se acreditaban los supuestos establecidos en el literal b) del artículo 47 de la ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional generada por el causante y que reclama la demandante, en calidad de hija de aquél, a saber: 1) el parentesco con el causante, 2) su estado de invalidez y 3) la dependencia económica con el causante. 9.

Inconforme con la decisión, tanto UGPP como la parte demandante apelaron, recurso del cual conoció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, autoridad judicial que en sentencia del 22 de septiembre de 2022, confirmó lo decidido por el a quo y sostuvo que la señora María Dolores Grueso Morales logró probar el parentesco y la dependencia económica con el causante, aunado a su estado de invalidez, por lo que se indicó que tenía derecho al reconocimiento del 100% de la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, «toda vez que el fin primordial de la sustitución pensional consiste en salvaguardar al núcleo familiar que depende económicamente del causante, para que pueda continuar atendiendo sus necesidades.» 10.

Explicó que la exigencia de acreditar la estructuración de la invalidez con anterioridad al momento del fallecimiento era relativa, siempre que se cuente con elementos probatorios que conlleven a la conclusión que, con anterioridad a la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral, la persona ya contaba con un cuadro clínico que afectaba y le impedía desempeñarse en el ámbito laboral. 11.

Concluyó que no podía desconocerse que los múltiples problemas de salud que ocasionaron la invalidez de la señora María Dolores Grueso Morales se presentaron muchos años antes de que falleciera su padre y dado su estado, le era imposible proveerse un sustento por sí misma o sostenerse económicamente. 12. La decisión fue notificada electrónicamente el 1 de noviembre de 2022.

Sustento de la solicitud 13. La parte actora adujo que se incurrió en un defecto fáctico ya que se desconocieron la pruebas obrantes en el expediente judicial con las cuales no es procedente ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional porque la fecha en la que se estructura la condición de invalidez en un porcentaje del 51,83% es posterior a la fecha de fallecimiento del señor Luciano Grueso Arboledas, «es decir, que antes del 3 de enero de 2001 (fecha de fallecimiento) la señora GRUESO MORALES NO presentaba la condición de hija inválida mayor de 18 años, con un porcentaje superior al 50%, que además la hiciera dependiente económicamente de su señor padre, por lo que no había lugar al reconocimiento del derecho.» 14.

Defecto sustantivo: al desconocer abiertamente el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 47 ibídem, ya que es claro que para que un hijo en condición de invalidez sea beneficiario de la pensión de sobrevivientes lo primero que se debe acreditar es dicha condición de acuerdo a los criterios legales y lo segundo la dependencia económica que deviene por tener tal condición es decir, que en el proceso judicial era indispensable que se demostrara que durante el tiempo en que estuvo en vida el señor Luciano Grueso Arboledas, su hija, la señora María Dolores Grueso Morales tenía condición de invalidez, con un porcentaje igual o superior al 50%, prueba que no existe en el expediente judicial. 15.

Desconocimiento del precedente: Citó sentencias de la Corte Suprema de Justicia en las cuales se ha determinado que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral (igual o superior al 50%) que dé lugar al derecho al reconocimiento al derecho de la pensión de sobrevivientes, debe ser anterior a la fecha de fallecimiento del titular del derecho pensional, so pena de entenderse que no existía una dependencia económica o no demostrarse la contingencia protegida en razón de la condición de invalidez. 16.

Trajo a colación la T-187 de 2016 de la Corte Constitucional y adujo que la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de hijos mayores de 18 años en tal condición es indispensable acreditar que dicha condición fue adquirida con anterioridad a la fecha de fallecimiento del titular del derecho, la cual a su vez deberá ser acreditada en un porcentaje igual o superior al 50%, aspectos que deben ser consignados en el dictamen emitido por la autoridad médica a la que la ley expresamente le ha asignado estas competencias. 17.

Por último, advirtió que en la decisión enjuiciada se configuró un abuso palmario del derecho toda vez que se generó un incremento prestacional ilegitimo, con el cual se afecta gravemente el erario. Por lo anterior, indicó que la acción de tutela es el mecanismo excepcional y eficaz para evitar este grave perjuicio al Sistema Pensional.

Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión de la demanda 18. Mediante auto del 26 de mayo de 2023, la magistrada ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte actora y a las autoridades judiciales accionadas y vinculó a la señora María Dolores Grueso Morales y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, (quienes hicieron parte del proceso ordinario), en calidad de terceros con interés legítimo. 19.

Igualmente, se negó la medida provisional solicitada, al encontrar que no estaban dadas las razones fácticas ni jurídicas que impusieran la necesidad de decretarla. 1.4.2 Intervenciones 20. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.4.2.1.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A 21. Solicitó negar las pretensiones de la demanda toda vez que no se configuró defecto alguno pues, tal y como lo expuso en la sentencia objeto de cuestionamiento, en el proceso ordinario se logró esclarecer que la demandante María Dolores Grueso Morales cumplía con la totalidad de requisitos dispuestos por los artículos 46 y siguientes de la Ley 100 de 1993 para ser acreedora de la sustitución pensional causada por su difunto padre. 22.

Recalcó que, en dicho proceso se logró esclarecer suficientemente que al quedar en tela de duda la certeza respecto a la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral dictaminada por la respectiva Junta Médico Laboral, así como del momento preciso en que se suscitó esa situación invalidante, «para la Sala resultaba claro que debió presentarse al menos en forma previa al momento de fallecimiento de su padre, lo cual conllevó a concluir que el comentado requisito de invalidez para cuando murió el causante, efectivamente se encontraba debidamente acreditado.» 23.

Concluyó que la sentencia objeto de reparo fue dictada en estricto acatamiento de la normativa aplicable al caso y, de igual manera, con sustento en distintos pronunciamientos jurisprudenciales que respaldaban la toma de esa decisión, tan es así que el fallo de esta corporación fue efectivamente confirmado por su superior funcional. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.4.2.2.

Junta Nacional de Calificación de Invalidez 24. Requirió declarar la improcedencia de la acción y su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva, ya que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante; además dejó claro que dicha entidad es independiente de las Entidades del Sistema General de Seguridad Social Integral y estas deben brindarles la respuesta a los requerimientos radicados en su dependencia. 25.

Los demás sujetos, pese a haber sido notificados en debida forma, no rindieron informe alguno. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la UGPP, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B por tanto, debe aplicarse el numeral 7° de la referida norma. 2.2. Solicitud de desvinculación 27. Se tiene que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, pues, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva, petición que será denegada en atención a que su vinculación se hizo en calidad de tercera con interés dado que fungió como interviniente en el proceso ordinario que derivó con la decisión que se discute en sede constitucional. 2.3.

Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 29. De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente:  ¿Vulneró el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B los derechos fundamentales de la UGPP «al Debido Proceso y Acceso a la Administración de Justicia en conexidad con el principio de Sostenibilidad Financiera del Sistema Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Pensional», por presuntamente incurrir en defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 22 de septiembre de 20222, por medio de la cual se confirmó la providencia del a quo, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda consistente en el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente? 30.

Para resolver los interrogantes planteados, se estudiarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; iii) jurisprudencia relevante para resolver el caso; iv) caso concreto. 2.4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 31. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 32.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 33. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 34.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, 2Aunque la parte actora dirige la acción de tutela contra las providencias de las dos instancias en el proceso ordinario, esta Sala se enfocará en lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en sentencia del 22 de septiembre de 2022, por ser quien dirimió definitivamente la controversia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 35. En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.» 36.

Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 37. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia6. 38.

Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 2.6. Jurisprudencia relevante para resolver el caso 39.

La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado7 que, por regla general y en consonancia con el criterio de la Corte Constitucional, en casos como el presente en los que se alegue que la prestación se haya reconocido de manera irregular por abuso del derecho, el mecanismo de amparo se torna improcedente. Lo anterior, debido a que las entidades encargadas del pago de tales emolumentos cuentan con el recurso 6 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 7 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 11.03.21, Rad. 11001-03-15-000- 2020-03840-01.

M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 30.07.20, Rad. 11001-03-15-000-2020-01441-01. M.P. Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2020-00027-00. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 extraordinario de revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 del 2003, conforme con la sentencia SU-427 del 2016. 40.

A su vez, tal autoridad ha puesto de presente que, excepcionalmente, las acciones de tutela interpuestas por las administradoras de pensiones en este tipo de controversias serán procedentes únicamente si se acredita que tal abuso del derecho es palmario. Por lo anterior, la parte actora tiene la carga de aportar la información necesaria, conducente y pertinente que posibilite establecer si existieron: incremento pensional desproporcionado; incoherencia entre el monto de la pensión y la historia laboral; ventajas irrazonables y/o vinculaciones precarias. 41.

Por su parte, bajo el mismo criterio constitucional expuesto con antelación, la Sección Segunda8 también ha indicado que, ante este tipo de demandas, el mecanismo constitucional es, por regla general, improcedente pues entidades como la UGPP cuentan con el recurso extraordinario de revisión para cuestionar la presunta irregularidad en el reconocimiento de una prestación periódica.

De tal forma, ha reiterado el criterio de la Corte Constitucional desarrollado en las sentencias de unificación SU-631 de 2017, SU- 427 de 2016 y SU-115 de 2018. 42. Dicha Sección ha manifestado, en consonancia con la Corte Constitucional, que la autoridad judicial competente para decidir sobre este tipo de controversias es el juez del recurso extraordinario de revisión, el cual debe verificar si la pensión otorgada mediante la providencia cuestionada fue el resultado de una indebida aplicación de las normas, de un abuso del derecho o de alguna situación derivada del desconocimiento al debido proceso. 43.

A su vez, la Sección Tercera de esta Corporación9, de manera consecuente con el Tribunal Constitucional, ha considerado que las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son, en principio, improcedentes. Lo anterior, ante la existencia del recurso extraordinario de revisión. 44.

Agregó que, según la Corte Constitucional, la expresión «en principio» significaba que, en casos de graves cuestionamientos frente a la providencia, en los que la prestación fue reconocida con un abuso palmario del derecho, la tutela sería procedente. A su vez, ha establecido que según el criterio de dicha Corporación, ello se configura cuando existe una vinculación precaria y un incremento excesivo de la mesada pensional 8 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 17.10.19.

Rad: 11001-03-15-000-2019-03320-01. M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 27.08.19. Rad: 11001-03-15-000-2019-02273-01. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 07.02.19. Rad: 11001-03-15- 000-2018-03217-01. M.P. William Hernández Gómez. 9 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 04.10.21.

Rad: 11001-03-15-000-2021-05115-00. M.P. Alberto Montaña Plata; Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 31.08.20. Rad: 11001-03-15-000-2020-01732-01. M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 27.08.20. Rad: 11001-03-15-000-2020-02838-00. M.P. Marta Nubia Velázquez Rico.

Si bien la Sección Quinta, en ocasiones anteriores consideró que la acción de tutela interpuesta por las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones era procedente10, también lo es que esta sala de decisión precisó su posición a través del fallo de tutela del 16 de marzo de 201711, postura que ha sido reiterada en fallos posteriores12. 46.

Lo anterior, al considerar que algunas de las controversias generadas con ocasión a que presuntamente se reconocieron pensiones sin el cumplimiento de los requisitos legales o por montos superiores a los establecidos en la ley, deben tramitarse mediante el recurso extraordinario de revisión, que constituye el mecanismo idóneo y eficaz para tal efecto, en atención a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200313. 47.

Sobre el particular, es necesario tener en cuenta la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional14, en la que se precisó, a propósito del reconocimiento judicial de mesadas pensionales que exceden lo debido de acuerdo con la ley, que además de las autoridades señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pueden interponer el recurso de revisión «las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular».

Por tanto, por regla general, la acción de tutela cuando es ejercida por tales entidades con tal fin es improcedente, 10 Entre otros, pueden consultarse los siguientes fallos: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 02.06.16, Rad. 11001-03-15-000-2015-03308-01, M. P. Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16.06.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-00043-01, M. P. Rocío Araújo Oñate;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 25.02.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-00103-00, M. P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, fallo del 15.12.16, Rad. 11001-03-15-000-2016- 01334-01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 Rad. 11001-03-15-000-2016-02774-01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 12 Ver, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 18.03.21. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2019-02185-01; Consejo de Estado, Sección Quinita. Sentencia del 03.06.21. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. 11001-03-15-000-2020-05090-01; Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 09.09.21. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. 11001-03-15-000-2021-04982-00 13 “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES (sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional)> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 14 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

En los mismos términos expuestos anteriormente se ha pronunciado la Sección Cuarta15 de esta corporación, con lo que es posible concluir que, de manera pacífica, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han reconocido, además de lo establecido por ley, que el estudio de las providencias que imponen un pago de sumas periódicas al tesoro público pueden ser revisadas, por regla general, mediante el recurso extraordinario de revisión. 2.7.

Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 49. De conformidad con lo expuesto, para la sala y debido al interés directo que le asiste a la UGPP respecto del pago de la pensión de sobreviviente a la señora Grueso Morales, conforme con lo ordenado en la providencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B estaría legitimada para ejercer el recurso extraordinario de revisión por las causales establecidas en la Ley 797 de 2003, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 al sostener lo siguiente: Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero.

(Negrillas de la Sala). 50. Ahora bien, como se expuso con antelación, a propósito del fallo SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, no desconoce la sala que en casos excepcionales, a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión, la acción de tutela resultaría procedente si se evidencia de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de la pensión16. 51.

Al respecto, la entidad señaló que en el caso en concreto existe un perjuicio irremediable por la afectación económica que se derivó de la orden de reconocer una mesada pensional y un retroactivo frente a los cuales no tiene derecho la señora Grueso Morales. Los defectos en los que incurrió la autoridad judicial accionada configuran, según el criterio de la UGPP, un abuso del derecho que haría procedente la acción de 15 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 07.10.21. Rad: 11001-03-15-000- 2021-04129-01. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 04.03.21. Rad: 11001-03-15-000-2021-04129-01. M.P. Milton Chaves García; Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 22.10.20. Rad: 11001-03-15-000-2020-00514-01. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 16 Ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 30 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-15-000- 2016-03170-01, M. P. Rocío Araújo Oñate.

Por tanto, es pertinente citar lo que la Corte Constitucional17 ha reiterado en relación con el abuso como requisito de procedencia del mecanismo de amparo en los casos como el estudiado: El abuso del derecho, según lo ha destacado esta Corporación, supone que su titular haga de una facultad o garantía subjetiva un uso contrapuesto a sus fines, a su alcance y a la extensión característica que le permite el sistema.

Se presenta cuando en el ejercicio de un derecho subjetivo se desbordan los límites que el ordenamiento le impone a este, con independencia de que con ello ocurra un daño a terceros. Es la conducta de la extralimitación la que define al abuso del derecho, mientras el daño le es meramente accidental. 53. En la misma providencia de unificación se precisó que para que el abuso del derecho, en temas pensionales, admita la intervención del juez constitucional para la protección de la sostenibilidad financiera, aquel debe ser palmario.

Para la corte, lo anterior no implica que simplemente deba advertirse el ejercicio del derecho pensional sin tener en cuenta los límites que impone el derecho de solidaridad del sistema de seguridad social – caso en el cual no debe perderse de vista que la acción de tutela es, en principio, improcedente – sino que debe constatarse la existencia de una ventaja irrazonable y desproporcionada que genere un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social. 54.

De conformidad con lo expuesto, se concluye que, en el presente caso, no se configura un abuso palmario del derecho pues la UGPP no cumplió con la carga de constatar de qué forma la orden de reconocer una pensión de sobreviviente a favor de la señora Grueso Morales es exorbitante o desproporcionada de tal forma que atente de manera irrazonable contra los principios y las reglas del sistema de seguridad social en pensiones. 55.

Por tanto, los argumentos expuestos por la entidad no permiten que se declare la procedencia del amparo, conforme con las excepciones establecidas por la Corte Constitucional en la jurisprudencia estudiada. 56. De igual forma, al no configurarse un abuso palmario del derecho, tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que posibilite acceder a un amparo transitorio de los derechos invocados.

Lo anterior, puesto que como se ha expuesto anteriormente, la entidad no cumplió con la carga que le asiste de demostrar que, en el caso en concreto, se evidencia un daño a las finanzas del Estado que ponga en riesgo el derecho a la seguridad social de los colombianos18. 17 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia del 12.10.17.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 18 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-427 del 11.08.16. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 57.

Por tanto, no es necesario que esta sala, en su calidad de juez constitucional, declare la procedencia excepcional del mecanismo de amparo para adoptar medidas tendientes a evitar la consumación de la vulneración alegada por la UGPP. De tal forma, corresponde al juez del recurso extraordinario de revisión, hacer un estudio de fondo sobre el asunto y determinar si le asiste razón a la entidad demandante. 58.

Es pertinente reiterar que será el juez natural del asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión, quien establecerá si existió o no abuso del derecho en la orden de reconocimiento de la pensión de sobreviviente de la señora Grueso Morales y/o si la misma es contraria a los parámetros legal y jurisprudencialmente establecidos. 59.

Por último, la sala advierte que, dado el carácter residual de la acción de tutela, no es aceptable que tal mecanismo sea utilizado para suplantar la competencia de los jueces naturales, o para obviar los trámites ordinarios y extraordinarios que la legislación ha dispuesto para resolver casos como el presente. 2.8. Conclusión 60.

Por lo expuesto, se declarará la improcedencia de la acción por la existencia de otro medio de defensa, a saber, el recurso extraordinario de revisión, a través del cual la UGPP tiene la posibilidad de exponer ampliamente sus motivos de disenso. En consecuencia, no hay lugar abordar los demás argumentos de inconformidad y problemas jurídicos planteados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR LA SOLICITUD DE DESVINCULACIÓN elevada por la Junta Nacional de Calificación, por lo explicado.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02292-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.