Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) Demandante: Luz Delfina Neira Dueñas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial, nacionalizado y nacional.
Vinculación de docente bajo la modalidad de educación contratada. No se pueden computar periodos de labor en cargos administrativos. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Luz Delfina Neira Dueñas instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes 1 Ver índice 2 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta, Archivo: 50001233300020180033600_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_5082020100052am_48d586f 1cf2e4f31beb7cf9c4bef0f6d(.pdf).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 38278 del 6 de octubre de 2017 y RDP 046766 del 13 de diciembre de 2017, por medio de las cuales la entidad negó la pensión gracia. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prestación a la actora a partir del 10 de enero de 2009, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, con los reajustes legales correspondientes, y que sobre las sumas adeudadas se realice la debida indexación y el pago de los intereses moratorios conforme lo establece el artículo 192 y 195 del CPACA.
Que la entidad pague los perjuicios inmateriales ocasionados por el sufrimiento derivado del no pago oportuno de su mesada pensional y que ascienden a 100 SMMLV. Que dé cumplimiento al fallo conforme al artículo 189 y siguientes del CPACA, y que sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la actora inició la prestación de sus servicios el 15 de febrero de 1973 a favor del departamento de Boyacá como docente nacionalizada, nombrada por Decreto 143 de 1973 proferido por el gobernador de la referida entidad territorial, y que por Resolución 106 del 28 de febrero de 1973 fue designada como directora de la RD San Vicente en Duitama, laborando allí hasta el 1.° de mayo de 1974.
Que, de manera posterior, se vinculó como docente nacionalizada en el departamento de Vaupés, mediante Decreto 029 del 23 de marzo de 1981, trabajando desde la mencionada fecha hasta el 23 de septiembre de 1981, luego prestó sus servicios en la misma calidad, desde el 5 de agosto de 1988 hasta el 18 de abril de 1993. Que continuó laborando como docente nacionalizada en la referida entidad territorial, esta vez nombrada por Decreto 171 de 1995, desempeñando su cargo desde el 14 de marzo de dicha anualidad hasta el 23 de julio de 2003.
Que finalmente, trabajó a favor del Meta como docente departamental, desde el 24 de julio de 2003 hasta el 16 de marzo de 2010. Que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia el 22 de junio de 2017, la cual fue negada mediante las resoluciones demandadas. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 2, 4, 5, 15, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 83, 128, 209 y 230 de la Constitución Política; las Leyes 153 de 1887, 4 de 1966, 114 de 1913, 37 de 1933, 37 de 1933, 224 de 1972, 91 de 1989, 60 de 1993, 4 de 1994, 100 de 1993; y el Decreto 2277 de 1979.
Que con la expedición de los actos la UGPP incurrió en un grave defecto sustantivo, falta de motivación, falta de valoración probatoria y violación a la constitución política, pues la actora fue docente territorial y nacionalizada por más de 20 años e inició sus actividades antes del 31 de diciembre de 1980. Que la entidad no tuvo en cuenta el certificado de tiempo de servicios y los decretos que acreditaban la vinculación conforme a la Ley 91 de 1989.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 6 de diciembre de 20182 y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que la actora no cuenta con 20 años en la docencia oficial de carácter territorial o nacionalizado, pues una vez revisada la documentación aportada, se evidencia un certificado expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá que señala que la demandante laboró desde el 15 de febrero de 1974 hasta el 1.° de mayo de 1974, sin establecer el tipo de vinculación docente, que además, en el certificado expedido por el departamento de Vaupés el 13 de septiembre de 2013, se observa una categoría nacional.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, (iii) prescripción, (iv) cobro de lo no debido, y (v) sobre la indexación. En la audiencia inicial4 se fijó el litigio, se declaró fallida la conciliación, y se efectuó el decreto de pruebas, teniendo como medios de convicción aquellos aportados con la demanda y su contestación. Decretó las documentales solicitadas y requirió de oficio al departamento de Boyacá, Vaupés y Meta, para que allegaran los actos administrativos de nombramiento de la docente durante los periodos laborados en dichas entidades territoriales.
El 7 de julio de 20225 incorporó como prueba documental las allegadas por los departamentos requeridos y el 7 de febrero de 20246 la información aportada por la 2 Ibid., páginas 111 a 113. 3 Ibid., páginas 181 a 113. 4 Ver índice 18 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. 5 Ver índice 40 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. 6 Ver índice 77 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) Contraloría Departamental de Boyacá, y señaló que, de no formularse tacha alguna de los mismos, se correría traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que, si a bien lo considerara, emitiera su concepto.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia el cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones al señalar que la docente fue nombrada por el gobernador de Boyacá desde el 15 de febrero de 1973 hasta el 30 de abril de 1974, y que a partir del acto de designación es posible concluir que su categoría fue territorial.
Que desde el 23 de marzo hasta el 21 de septiembre de 1981 fungió como docente nacionalizada, teniendo en cuenta que su nombramiento fue posterior al proceso de nacionalización y que su nombramiento contó con el visto bueno del Ministerio de Educación Nacional a través de un delegado. Que el periodo desempeñado desde el 4 de agosto de 1988 al 18 de abril de 1993 no puede ser considerado, esto por ser desempeñado como auxiliar administrativa y no como docente.
Que laboró desde el 14 de marzo de 1995 hasta el 1.° de febrero de 1996 y fue nombrada por la entidad territorial, de nuevo con la intervención del delegado del MEN, por lo que le atribuyó un vínculo nacionalizado. Que desde el 2 de febrero de 1996 hasta el 23 de julio de 2003 fue nombrada de manera autónoma por la autoridad administrativa del departamento, por lo que su categoría fue territorial.
Que del 24 de julio de 2003 al 28 de febrero de 2017 fue trasladada de institución educativa y continuó con su calidad territorial. Que consolidó su estatus pensional el 20 de octubre de 2013 y que se configuró la prescripción de mesadas a partir del 22 de junio de 2014. Condenó en costas a la entidad demandada. RECURSO DE APELACIÓN8 La demandada interpuso recurso de apelación argumentando que la educadora no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento 7 Ver índice 99 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. 8 Ver índice 77 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) de una pensión gracia. Que si bien se encuentra demostrado el tiempo comprendido entre el 15 de febrero de 1973 y el 1.° de mayo de 1974, por existir un certificado que indicó que la vinculación fue nacionalizada, respecto de los demás tiempos no puede predicarse lo mismo, y que incluso, hay historias laborales que señalan una vinculación nacional, como la expedida por la Secretaría de Educación de Vaupés del 13 de septiembre de 2013, que la certifica para el periodo trabajado del 23 de marzo de 1981 al 30 de julio de 2003.
Que debe considerarse la Resolución 704 de 2017, la cual le reconoció la pensión de jubilación como docente de calidad nacional. Que de los certificados allegados no puede establecerse la naturaleza de los recursos con los que se pagaron los emolumentos de la docente, por lo que no hay certeza si son recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, los cuales se consideran de orden nacional, lo que implica una vinculación incompatible con la pensión gracia. Que las pruebas documentales obrantes en el expediente no permiten establecer de manera inequívoca el tipo de vinculación sostenida, por lo que se debe dar aplicación a la regla jurisprudencial del Consejo de Estado en la sentencia de unificación 04683 de 2018, que requiere que se determine de forma irrefutable que la plaza no es nacional.
Sobre la condena en costas, manifestó que solo hay lugar a su imposición cuando se pruebe que efectivamente se hayan causado, y que, además, no se evidenció en la actuación una trasgresión de los principios de buena fe y lealtad procesal. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 10 de diciembre de 2024 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar.
En la oportunidad para pronunciarse, la demandante allegó memorial9 en el que manifestó que la jurisprudencia ha precisado que por el solo hecho de advertirse la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional y que los recursos con lo que se financien las plazas docentes provengan del Situado Fiscal, ello no permite concluir que la vinculación haya sido del orden nacional.
Que cuenta con más de 50 años de edad, que cumplió los 20 años de servicio el 20 de octubre de 2013 y ha observado buena conducta e idoneidad en el desempeño de sus funciones, cumpliendo cabalmente los requisitos de la Ley 114 de 1913. 9 Ver índice 8 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) La demandada guardó silencio.
El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Luz Delfina Neira Dueñas nació el 3 de julio de 195010, de modo que cumplió los 50 años el 3 de julio del 2000.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 15 de febrero de 1973 al 30 de abril de 1974 Obra en el plenario el Decreto 0143 del 15 de febrero de 197311, por medio del cual el gobernador de Boyacá nombró a la docente.
A su vez, se encuentra la Resolución 0106 del 28 de febrero de 197312 por medio de la cual se destinó a la docente para prestar sus servicios a favor de dicho departamento como directora de la R.D. San Vicente, labor que finalizó el 1.° de mayo de 1974 según consta en el Decreto 300 de 197413. Los referidos extremos temporales se constatan con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 1722 del 10 de mayo de 202114, en el que se observa que la actora fue nominada como docente nacionalizada desde el 15 de febrero de 1973 al 30 de abril de 1974, en la referida entidad territorial.
Respecto a la plaza ocupada durante el periodo en estudio, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o 10 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante en la página 38, del archivo: 50001233300020180033600_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_5082020100052am_48d586f 1cf2e4f31beb7cf9c4bef0f6d(.pdf), visible en el índice 2 de SAMAI de tribunal de origen. 11 Ver índice 2 de SAMAI de tribunal de origen, archivo: 50001233300020180033600_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_5082020100052am_48d586f 1cf2e4f31beb7cf9c4bef0f6d(.pdf), página 43, y ver índice 32 de SAMAI del tribunal de origen. 12 Ibid. 13 Ver índice 2 de SAMAI de tribunal de origen, archivo: 50001233300020180033600_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_5082020100052am_48d586f 1cf2e4f31beb7cf9c4bef0f6d(.pdf), páginas 51 a 52. 14 Ver índice 24 de SAMAI del Tribunal de origen.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala).
Pese a la calificación del tipo de vínculo que se observa en el mencionado certificado de historia laboral, y aunque es cierto que en los Decretos 0143 del 15 de febrero de 1973 y 300 de 1974 intervino el delegado de Boyacá ante el MEN, no puede en esta oportunidad calificarse la plaza como nacionalizada, ya que, como lo indica la citada jurisprudencia, es claro que antes de la Ley 43 de 1975 solo exisitían 2 plazas: nacional y territorial, y la categoría nacionalizada sólo se contempló hasta finales del año 1975, por lo tanto, no es congruente atribuirle a un docente un vínculo que ni siquiera se había creado al momento en el que desempeñó su cargo.
Tampoco puede derivarse que aun con una vinculación previa a dicho proceso el docente haya sido objeto del proceso de nacionalización pues su labor finalizó antes de la expedición de la mencionada ley. Por tanto, en el entendido de que el periodo laborado por la reclamante (15 de febrero de 1973 al 30 de abril de 1974), fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 1975)15, y en consideración a que en dicho tiempo sólo existían las dos categorías referidas, aplica a este caso para la educadora la calidad territorial del vínculo.
Lo anterior considerando que de los actos por medio de los cuales se nombró y se aceptó su renuncia, no se extrae que el cargo ejercido haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial en calidad de administrador del personal de la Nación en virtud de la desconcentración, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
A partir de los medios probatorios, se concluye con claridad que el nombramiento en este caso tuvo lugar por decisión autónoma del departamento de Boyacá, lo que indica que tal vínculo fue en calidad de docente territorial, incluso, se evidencia en el mismo certificado de historia laboral No. 389916 que la entidad a la cual la maestra realizó sus aportes fue a la caja de previsión del departamento, confirmando este hecho la categoría territorial ostentada.
En consecuencia, el periodo desempeñado entre el 15 de febrero de 1973 al 30 de abril de 1974 (1 año, 2 meses y 16 días), en calidad docente territorial, debe ser incluido a efectos de acumular el tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. 15 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975. 16Ver índice 2 de SAMAI de tribunal de origen, archivo: 50001233300020180033600_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_5082020100052am_48d586f 1cf2e4f31beb7cf9c4bef0f6d(.pdf), páginas 43 a 44.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) • Periodo II: del 23 de marzo de 1981 al 20 de septiembre de 1981 Para la acreditación del lapso referido, en el plenario reposa el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral del 13 de septiembre de 201317 y el certificado de tiempos laborados-CETIL expedido el 7 de junio de 202218, los cuales señalan que la docente laboró desde el 23 de marzo de 1981 al 23 de septiembre de 1981.
Se encuentra también el Decreto 029 del 23 de marzo de 198119, mediante el cual el comisario especial del Vaupés en su calidad de presidente de la Junta Administrativa del Fondo Educativo Regional nombró a la actora para desempeñar el cargo de maestra de enseñanza primaria. Asimismo, obra el Decreto 072 de 198120, a través del cual el mismo comisario, en ejercicio de las mismas facultades y calidades, aceptó la renuncia de la educadora, efectiva a partir del 21 de septiembre de 1981, por lo que, el lapso efectivamente laborado fue desde el 23 de marzo de 1981 al 20 de septiembre de 1981.
Respecto a la calidad de la vinculación docente, de los actos referidos se puede concluir su naturaleza nacionalizada, ya que, en cada uno de los decretos antes mencionados, expresamente se indica que el comisario del departamento decidió en ejercicio de sus facultades legales y en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional.
Sobre este aspecto, resulta esencial traer a colación el Decreto 102 de 1976 que refiere a la descentralización de la administración de los planteles nacionales de educación, y el cual dispuso que: «Artículo 1°: Los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales - FER, en las condiciones que establece el presente Decreto. […] Artículo 3°: Las Juntas Administradoras de los F.E.R. se integrarán así: a) Por el Gobernador, Intendente, Comisario o el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, quien será el Presidente de la Junta: b) El delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional; c) El Secretario de Educación de la respectiva entidad territorial; 17 Ibid., páginas 45 a 46. 18 Ver índice 36 de SAMAI del tribunal de origen. 19Ver índice 2 de SAMAI de tribunal de origen, archivo: 50001233300020180033600_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_5082020100200am_2d60790 4804246f4af68fe2f30c1c59d, página 31. 20 Ibid., página 32.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) […] Artículo 6°: Los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá serán los ejecutores de las decisiones de las Juntas Administradoras de los F.E.R.» (negrillas y líneas de la sala) A su vez, el Decreto 378 de 1976, «por el cual se reglamenta lo dispuesto en el Decreto extraordinario número 102 de 1976 sobre Fondos Educativos Regionales, Juntas Administradoras de dichos Fondos y se dictan otras disposiciones», sobre las Juntas Administradoras de los FER, estableció que: «Artículo 6º: Las Juntas Administradoras de los FER presentarán al Ministro de Educación, para su aprobación, la planta de personal del Fondo Educativo Regional respectivo, con indicación de las funciones, clases, grados y sueldos de los cargos, de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia.
Artículo 7º: La provisión de los cargos docentes y administrativos pagados por los FER, creados por el Gobierno Nacional o por el Gobierno departamental, intendencial, comisarial y distrital, según el caso, se hará mediante decreto o resolución de los respectivos Jefes de la administración seccional, en su calidad de ejecutores de las decisiones de las Juntas Administradoras de los FER.» A partir de lo expuesto, resulta adecuado concluir que la plaza ocupada por la demandante, fue creada en cumplimiento de la Ley 43 de 1975, en virtud de la cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, esto considerando que el comisario no actuó con autonomía en calidad de autoridad administrativa del departamento, sino como presidente de Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, la cual era la encargada de la administración de los planteles educativos nacionalizados, además, los mentados decretos contaron también con la firma del delegado del Ministerio de Educación ante el FER de Vaupés, cumpliendo con el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6. ° de dicha norma21.
Es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 21 «Artículo 6º.- Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional.» «Artículo 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).
Ahora, si bien estima la entidad demandada que en el certificado de historia laboral se observa que el vínculo de la educadora fue nacional, al respecto se tiene que, pese a que el referido elemento probatorio establezca dicha calidad, lo cierto es que los actos administrativos dan cuenta de una situación diferente, en la medida que allí consta la voluntad que tuvo el nominador respecto de la plaza a ocupar, siendo esta una nacionalizada.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora nacionalizada entre el 23 de marzo de 1981 y el 20 de septiembre de 1981 (6 meses y 8 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo III: 5 de agosto de 1988 al 19 de abril de 1993 (cargo administrativo) Respecto de estos tiempos bajo estudio, se encuentra en el expediente el Decreto 055 de 198822, el cual nombró a la demandante como auxiliar administrativa del Fondo Educativo Regional del Vaupés, cargo del que tomó posesión el 8 de agosto de 1988, según consta en el acta23, y finalizó sus labores a partir del 19 de abril de 1993, conforme se observa en el Decreto 004 de 199324 por medio del cual se aceptó su renuncia. Las mentadas fechas de inicio y terminación, así como el carácter administrativo del cargo, se corroboran con el certificado de tiempos laborados-CETIL expedido el 7 de junio de 2022. 22 Ver índice 33 de SAMAI del tribunal de origen. 23 Ibid. 24 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) Conforme a lo probado, ratifica la Sala lo expuesto por el tribunal de primera instancia al considerar que los tiempos de servicio referidos no son relevantes para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, ya que no fueron desarrollados por la demandante en el ejercicio de funciones de enseñanza como maestra oficial, sino para realizar actividades administrativas.
A dicho análisis ha de sumarse además la definición establecida para la profesión de educador en el artículo 2.° del Decreto 223 de 1972, norma que se encontraba vigente a la fecha en la que la demandante prestó sus labores como auxiliar administrativa y tesorera: «Artículo 2° La profesión docente de que trata el presente Decreto es el ejercicio del magisterio, primaria y secundaria en sus distintas modalidades, profesional normalista, especial, de adultos y de la administración educativa.
Así mismo, es profesión docente la actividad que realiza el personal docente por medio de la televisión y otros medios de comunicación de masas en programas regulares de carácter escolar oficial, en general, en aquellas instituciones que impartan enseñanza sistemática, y de cuya labor los profesionales en educación y administradores docentes deriven los medios de subsistencia.» Conforme al concepto de docente examinado, es claro que dicha profesión se restringe únicamente al ejercicio del magisterio, término que según la Real Academia Española25 significa: «1.Oficio o actividad de maestro, 2.
Conjunto de estudios para la obtención del título de maestro, 3. Conjunto de los maestros.», connotaciones que no se ajustan a los cargos desempeñados por la accionante como auxiliar de pagaduría y tesorera, ya que la definición de la disposición normativa referenciada no incluye las labores destinadas a la administración de las instituciones.
En tal sentido, no existe prueba alguna en el expediente que permita establecer que los citados cargos estaban llamados a cumplir con labores relacionadas con el ejercicio del magisterio, por lo cual su naturaleza es propia de aquellos de carácter administrativo, los cuales se rigen por las normas aplicables a los demás empleados públicos.
Por tal razón la Sala no computará el tiempo en mención, pues las designaciones analizadas no tenían el carácter docente, lo cual se opone a la finalidad de la pensión gracia y a la normativa que la desarrolla, a partir de la cual, los beneficiarios son única y exclusivamente los maestros oficiales vinculados como territoriales o nacionalizados. • Periodo IV: 14 de marzo de 1995 al 1. ° de febrero de 1996 y del 2 de febrero de 1996 al 23 de julio de 2003 25 Real Academia Española.
Diccionario del estudiante. Consultado en http:// https://www.rae.es/diccionario- estudiante/magisterio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) Para la acreditación del lapso referido, en el plenario reposa el Decreto 171 de 199526 en el que el alcalde de Mitú nombró de manera temporal a la accionante mientras duraba la comisión concedida al docente José González Torres, desde el 1.° de marzo de 1995 al 1.° de marzo de 1996.
Sin embargo, se aprecia que, en el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral del 13 de septiembre de 2013, la fecha de posesión del cargo fue el 14 de marzo de 1995, por lo que será esta data la que determine el inicio de la relación laboral aquí examinada. En las consideraciones del acto, se evidencia una participación del representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, pues dicho funcionario certificó que existía la disponibilidad presupuestal y la vacancia temporal de la plaza a ocupar.
En virtud de lo anterior, se concluye que la plaza fue creada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6. ° de dicha norma, que establecen: «ARTÍCULO 6º.- Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional.» «ARTÍCULO 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.» A partir de lo expuesto, resulta que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante el tiempo que duró su nominación y no nacional como lo estimó la entidad demandada, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
A partir de lo expuesto, es posible concluir que la demandante fue maestra oficial nacionalizada desde el 14 de marzo de 1995 hasta el 1.° de febrero de 1996 (10 meses y 18 días), tiempo que deberá ser tenido en cuenta para efectos del cómputo de la prestación. Aunque en principio el cargo temporal ocupado tenía como fecha de terminación el 1.° de marzo de 1996, en el expediente se encuentra que la accionante tuvo otro nombramiento de manera previa a la terminación del cargo ocupado de manera transitoria, a partir del 2 de febrero de 1996. 26 Ver índice 33 de SAMAI del tribunal de origen.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) El referido nombramiento posterior, fue efectuado en virtud del Decreto 0019 de 199627, por medio del cual el gobernador del Vaupés designó a la actora como docente en la Escuela Rural La Libertad, y prestó sus servicios allí hasta el 23 de julio de 2003, conforme se constata en el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral del 13 de septiembre de 2013.
Ahora, respecto a la naturaleza jurídica del vínculo de la docente, se tiene que, en el mentado decreto de nombramiento no se observa que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
De igual manera, tampoco se señala en el acto en mención que esta plaza se hubiese ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional, intervención que tampoco se encuentra en el decreto.
Contrario a lo expuesto, sí se concluye con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente. La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora territorial entre el 2 de febrero de 1996 y el 23 de julio de 2003, puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada, no obstante, se advierte que en el transcurso de la relación laboral, a la docente le fueron concedidas unas licencias no remuneradas desde el 26 de agosto al 30 de agosto de 1997 (5 días) por Resolución 1463 de 1997, del 11 de septiembre al 20 de septiembre de 1997 por Resolución 4091 de 1988 (10 días), del 25 de enero al 7 de febrero de 1999 por Resolución 023 de 1999 (13 días), del 18 de mayo al 1.° de junio de 1999 por Resolución 372 de 1999 (14 días), del 2 de junio al 11 de junio de 1999 por Resolución 377 de 1999 (10 días), del 24 de abril al 16 de mayo de 2003 por Resolución 236 de 2003 y 254 de 2003 27 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) (23 días), y del 17 de julio al 22 de julio de 200328 por Resolución 0421 de 2003 (6 días), y que sumadas todas dan un total de 81 días. Por lo tanto, el tiempo reconocido menos las licencias otorgadas dan como resultado 7 años, 3 meses y 1 día. • Periodo V: del 24 de julio de 2003 al 28 de febrero de 2017 Respecto al mentado periodo, se observa que, por solicitud de la demandante, esta fue trasladada del departamento del Vaupés por medio de la Resolución 0013 del 23 de enero de 200329 expedida por el gobernador, con destino al Meta, nombrada en dicha entidad territorial mediante la Resolución 398 del 24 de julio de 200330 proferida por la jefe de la Oficina de Personal Docente de la Secretaría de Educación del Meta con la participación en la firma del coordinador de la Educación Contratada de Ariari.
Tomó posesión de su cargo en la misma fecha del acto y laboró hasta el 28 de febrero de 2017 a causa del retiro forzoso efectuado por medio de la Resolución 904 de 201731, tiempos que se corroboran con el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral No. 1208 del 10 de mayo de 202232. Respecto a la calidad de la vinculación docente, se tiene que, de manera previa a su traslado, venía ocupando una plaza territorial, y si bien, en principio los traslados son situaciones administrativas sin solución de continuidad, y conforme a la definición del Decreto 180 de 1982, «se considera traslado el desplazamiento por orden de la autoridad nominadora de un educador de un cargo docente a otro cargo docente de igual a superior categoría», del caso particular no puede predicarse un simple desplazamiento de un cargo a otro, en su lugar, lo que se advierte es un cambio de plaza docente, a saber, la educadora venía ejerciendo su actividad docente en una plaza de carácter territorial pero con el traslado efectuado, pasó a ocupar una plaza de distinta naturaleza, una nacional.
La Resolución 398 de 2003 en sus consideraciones señala que, teniendo en cuenta el deber del gobierno departamental y de la Coordinación de Educación Contratada del Ariari de administrar el recurso humano docente y que existía una vacante definitiva del cargo y disponibilidad presupuestal, decidió efectuar el “traslado nombramiento” de la demandante.
Advirtió a su vez que, el departamento del Meta celebró un contrato con la Conferencia Episcopal de Colombia para administrar de manera conjunta el servicio educativo en algunos establecimientos educativos de la entidad territorial, esto en virtud del Decreto 1286 de 2001 que reglamenta la 28 Esta licencia fue concedida hasta el 31 de julio de 2003, pero según las pruebas, fue trasladada al departamento del Meta desde el 23 de julio de 2003. 29 Ver índice 22 de SAMAI del Tribunal de origen. 30 Ibid. 31 Ibid. 32 Ver índice 34 de SAMAI del Tribunal de origen.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) contratación del servicio público educativo por parte del Estado con iglesias y confesiones religiosas. En relación con la educación contratada, esta Corporación en sentencia del 24 de julio de 200833, con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, sostuvo: «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.
Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.
Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 33 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 24 de julio de 2008. Exp. 44001-23-31- 000-2003-00175-01(0663-06). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) 1. El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos.
(…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.
Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.
Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4.
En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5. La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7.
Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8. Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.
Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.
(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» En ese orden de ideas, los docentes vinculados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto, la plaza que pasó a ocupar la docente fue creada en virtud de la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de vinculación, estaría a cargo de la Nación. Esto en contraposición a lo referido por el tribunal de primera instancia, el cual, pese a sustentar su argumento en la consolidada jurisprudencia de esta corporación que le atribuye un carácter nacional a los vínculos docentes que surgen de la educación contratada, concluyó que la naturaleza de la categoría ocupada fue territorial por entender que la competencia para celebrar dichos contratos fue trasladada a los entes territoriales.
La ya colegida naturaleza nacional para este caso, también se constata en el oficio expedido por el gerente administrativo y financiero de la Secretaría de Educación del Meta, en el que al responder el requerimiento de oficio elevado en primera instancia, señaló que el tipo de vinculación de la docente fue en propiedad como nacional. Por lo tanto, el lapso comprendido entre el 24 de julio de 2003 y el 28 de febrero de 2017 (13 años, 7 meses y 5 días), no podrá ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues la relación legal y reglamentaria nacional es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Ahora bien, de la sumatoria de los periodos acreditados en el proceso (9 años, 10 meses y 13 días) y al descartar el periodo comprendido entre el 24 de julio de 2003 y el 28 de febrero de 2017 (13 años, 7 meses y 5 días), resulta insuficiente el tiempo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) laborado para efectos del reconocimiento del derecho bajo estudio, pues no alcanzan a sumar 20 años de servicio, por lo que se encuentra que el fallo de primera instancia, al considerar un interregno que no fue acreditado, resultó equívoca la decisión de reconocer la prestación solicitada.
Bajo tal contexto, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, ya que el reconocimiento del derecho debe ser negado, de manera que se revocará la providencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202134 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP35, y observando los argumentos esbozados por la parte demandante en sus distintas intervenciones, no se presenta el mencionado supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. de manera que no se impondrá condena en costas en ninguna de las instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
En su lugar, Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Reconocer personería a la abogada Rocío del Pilar Arenas España, portadora de la tarjeta profesional 287.249, representante legal de la sociedad Conde Abogados Asociados S.A.S., identificada con el NIT 828002664-3, quien es 34 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 35 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 50001-23-33-000-2018-00336-01 (5945-2024) la apoderada judicial de la UGPP según el poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 11 de la plataforma SAMAI. Quinto. Reconocer personería a la abogada Mayra Alejandra Padilla Niviayo, portadora de la tarjeta profesional 399.821, en calidad de apoderada sustituta de la UGPP conforme al memorial en el índice 11 de la plataforma SAMAI.
Sexto. Devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente