Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIDÓS ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Tema: Causales invocadas: i) existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación y ii) ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada - Artículo 250, numerales 5 y 8 del CPACA.

Requisitos para su configuración. Falta de congruencia externa como materialización de la nulidad originada en la sentencia. Competencia del juez de segunda instancia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por las sociedades Megaproyectos S.A. en reorganización empresarial, Excarvar S.A.S., Parra y Cía. S.A., Construcciones Cortés Pérez S.A. – Concorpe S.A., como integrantes de la Unión Temporal Vagachí – Yalí, por intermedio de apoderado judicial, en el cual se invocaron las causales 5 y 8 del artículo 250 del CPACA1 y que pretende que se infirme la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado2.

Lo anterior con base en los siguientes: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA - «Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […] 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. […]». 2 Radicado 05001-23-31-000-2006-03454-01, MP. Alberto Montaña Plata. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.

ANTECEDENTES 1.1 Demanda de controversias contractuales3 El departamento de Antioquia, en ejercicio de la entonces denominada acción de controversias contractuales4, demandó a la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos (SAI), la Unión Temporal Vegachí-Yalí –como sociedad de hecho– y las sociedades integrantes de dicha Unión Temporal (Excarvar S.A., Parra Molina y Cía. Ltda., Megaproyectos S.A., Grinco Ltda., Construcciones Pervel Ltda. y Concorpe S.A.), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 2.1 Que se declare la Nulidad de la decisión adoptada por la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos, como amigable componedor en ejercicio de las facultades conferidas por el Departamento de Antioquia y la Unión Temporal Vegachí-Yali, la cual está contenida en el documento denominado Amigable Composición que fue comunicada a las partes en audiencia celebrada el día 13 de julio de 2006.

En el evento de no declararse la nulidad de la mencionada decisión subsidiariamente solicito que se declare que lo decidido por la SAI como amigable componedor es inoponible al Departamento de Antioquia y a la Unión Temporal Vegachí-Yalí y a sus integrantes, y en consecuencia que dicha decisión es ineficaz jurídicamente. 2.2 Que se condene a la Sociedad Antioqueña de Ingenieros a devolverle al Departamento de Antioquia el valor de $16.291.111, suma que corresponde con lo pagado por la entidad territorial a la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos, por concepto de costos y honorarios de la Amigable Composición referida.

Este valor debe ser actualizado según el IPC desde las fechas en que la gobernación de Antioquia realizó los pagos hasta el momento en que efectivamente se haga la devolución del dinero. 2.3 Que se condene a las partes demandadas al pago de las costas y agencias en derecho que se causen en el trámite de este proceso. 2.4 Que a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Departamento de Antioquia no esta (sic) obligado al pago de $3.803'490.452, conforme lo establecido por la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos, obrando como Amigable Componedor.

La demanda se sustentó en los siguientes supuestos fácticos, que se sintetizan así: Señaló que el 21 de octubre de 1997, el departamento de Antioquia y la Unión Temporal Vegachí-Yalí celebraron el Contrato 97-CO-20-1501, cuyo objeto fue la pavimentación de la Troncal del Nordeste, sector Vegachí-Yalí-La Floresta, del municipio de Yolombó. 3 Antecedentes tomados del expediente ordinario de controversias contractuales y del fallo recurrido. 4 Hoy medio de control.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que el contrato definió que sus diferencias de carácter técnico se someterían a la decisión de expertos en la materia (se trascribe): CLÁUSULA TRIGÉSIMA PRIMERA: COMPROMISORIA.

Las diferencias que surjan por razón de la celebración del presente contrato, de su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación se someterán a la decisión de 2 árbitros; el arbitramento será en derecho, y se regirá por las normas vigentes sobre la materia. Las diferencias de carácter exclusivamente técnico se someterán a la decisión de expertos en la materia, designados directamente por las partes.

Manifestó que la Unión Temporal presentó una reclamación al departamento por las diferencias surgidas con ocasión de la definición de las fuentes de materiales que se utilizarían para la realización de las obras. Adujo que, para dirimir sus diferencias, las partes designaron a la SAI como amigable componedora. Sostuvo que, mediante la decisión, notificada el 13 de julio de 2006, la SAI consideró que se había originado una mayor permanencia en obra en virtud de la inclusión de datos equivocados en los pliegos de condiciones en relación con las fuentes de materiales.

Agregó que la amigable componedora también determinó que el contratista era parcialmente responsable por la lentitud en las labores de exploración inicial de las canteras y decidió que el departamento le debía a la Unión Temporal la suma de $3.803.490.452 discriminada así: i) valor actualizado de la mayor permanencia: $2.887.924.653; valor actualizado precios cantidades en exceso: $ 1.138.491.827; menos cuantía pagada de más $222.926.028.

Mencionó que la amigable componedora consideró que la mayor permanencia se originó porque en los pliegos de condiciones se suministraron datos equivocados respecto de las fuentes materiales. Con base en lo anterior, la demandante presentó dos cargos como fundamento de la anulación de la decisión de amigable composición a saber: 1) la amigable composición solo es aplicable a particulares y 2) la decisión proferida por el amigable componedor no se sustenta en la técnica, sino en la equidad.

Al respecto afirmó que la decisión de la amigable componedora no se sustentó en la técnica, como lo determinaron las partes, sino en la equidad, como puede concluirse luego de revisar los argumentos que le sirvieron de fundamento para la solución adoptada. Sostuvo que en la decisión que se entregó por la amigable componedora no se encuentra una determinación sobre el estado, las partes y la forma de cumplimiento del negocio jurídico puesto a su consideración. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Adujo que la amigable composición debió limitarse a establecer el estado y la forma de cumplimiento del contrato de obra puesto a su consideración, pero no podía determinar la cantidad de la obligación sino la existencia de aquella, es decir, determinar si efectivamente se dio una indefinición en la fuente de materiales y a quién correspondía responder por ella.

Agregó que al disponer el pago de una suma de dinero a cargo de la entidad dejó de lado las normas presupuestales y procedimentales que regulan la forma de pago de las obligaciones de las entidades públicas, cuando estas devienen de una decisión judicial. 1.2 Posición de las entidades demandadas La Unión Temporal basó su defensa en el argumento según el cual la decisión de la amigable componedora no podía ser declarada nula toda vez que la actora no demostró que se hubieran reunido los elementos jurídicos que sustentan su impugnación, por cuanto no acreditó la falta de capacidad de las partes, la ausencia de consentimiento, vicios de aquel, ni objeto o causa ilícitas.

La Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos por su parte, sostuvo que no era cierto que la amigable composición estuviera reservada a los particulares, pues los artículos 68 y 69 de la Ley 80 de 1993 permitían utilizarla en las controversias de carácter público. 1.3 Actuaciones procesales relevantes La demanda correspondió por reparto a la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, que la admitió por auto de ponente de 19 de febrero de 20075, providencia en la que, igualmente, se ordenó notificar a las sociedades demandadas y al Ministerio Público.

La Unión Temporal y la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos contestaron la demanda oportunamente6. A través de auto del 27 de agosto de 2009 se decretaron las pruebas dentro del proceso de primera instancia7 y mediante providencia del 7 de febrero de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión8. 5 Folio 116 del cuaderno principal del expediente físico con radicado 05001233100020060345400 6 Folios 138 a 151 y 155 a 238 del cuaderno principal del expediente físico con radicado 05001233100020060345400 7 Folio 262 del cuaderno principal del expediente físico con radicado 05001233100020060345400 8 Folio 294 del cuaderno principal del expediente físico con radicado 05001233100020060345400 Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4 Sentencia de primera instancia La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 15 de enero de 2015 declaró la nulidad de la decisión de amigable composición y negó las demás pretensiones de la demanda9.

Como fundamento de su decisión, invocó los siguientes argumentos: Señaló que las entidades estatales no tenían competencia para acudir al mecanismo de la amigable composición. Afirmó que, si bien esa figura podía ser utilizada como mecanismo de solución de conflictos con fuerza vinculante para las partes en materia contractual, como lo indicaba el Estatuto de Contratación y demás normas concordantes, a partir de la vigencia de la Ley 446 de 1998 se derogó parcialmente el artículo 68 de la Ley 80 de 1993, que permitía acudir a este medio, por lo que su uso quedó limitado a los particulares.

Adujo que, por tal razón, el departamento de Antioquia no se encontraba facultado para solicitar a la Sociedad de Ingenieros y Arquitectos que fungiera como amigable componedor. Concluyó, con base en lo anterior, que la decisión de la amigable componedora estaba viciada de nulidad, pues la entidad no tenía «capacidad» para acudir a dicho mecanismo.

Agregó que la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos había cumplido la prestación acordada, consistente en proferir una decisión de amigable composición y, en tal sentido, no había lugar a la devolución de lo pagado por la parte demandante por concepto de honorarios. 1.5 Recurso de apelación10 El departamento de Antioquia y la Unión Temporal Vegachí – Yalí interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, sin embargo, el primero desistió de la impugnación, razón por la cual sólo se tramitó la segunda que estuvo planteada en los siguientes términos: Aludió a los antecedentes normativos de la figura de la amigable composición con el fin de destacar que aquella fue incluida en el artículo 68 de la Ley 80 de 1993 la consagró como un mecanismo de solución directa de controversias contractuales. 9 Folios309 a 316 del cuaderno principal del expediente físico con radicado 05001233100020060345400 10 Folios 320 a 333 del cuaderno principal del expediente con radicado 25000234200020150249101.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Explicó que la Ley 446 de 1998 en su artículo 130 dispuso que la referida figura es un mecanismo de solución de conflictos por medio del cual dos o más particulares delegan en un tercero la forma de cumplimiento de un negocio jurídico.

Afirmó que la regulación de la Ley 80 de 1993 sobre la materia no fue derogada por la Ley 446 de 1998, toda vez que la primera, es una norma de carácter especial que debe primar sobre la ley posterior y general. Destacó que en los artículos 223 a 225 del Decreto 1818 de 1998 por medio del cual se expidió el Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos para la época, reprodujeron la regulación de la Ley 80 de 1993 en materia de amigable composición. Agregó que el artículo 226 del precitado estatuto se refería a una serie de entidades facultadas para acudir a la amigable composición las cuales, debe entenderse, que son las relacionadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993.

Señaló que el artículo 227 de la misma norma decía que las autoridades no pueden establecer prohibiciones a la utilización de los mecanismos de solución directa de controversias de los contratos estatales. Indicó que la Ley 1150 de 2007 en su artículo 32 reitera que las normas del Estatuto General de Contratación priman sobre cualquier otra, por cuanto son de carácter especial.

Puso de presente que la Ley 1563 de 2012 a través de la cual se expidió el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional, en su artículo 59 corrigió el error en que incurrió la Ley 446 de 1998 y precisó que la amigable composición «es un mecanismo alternativo de solución de conflictos por medio del cual, dos o más particulares, un particular y una o más entidades públicas o varias entidades públicas o quien desempeñe funciones administrativas, delegan en un tercero, denominado amigable componedor, la facultad de definir, con fuerza vinculante para las partes, una controversia contractual de libre disposición.» Sostuvo que, con base en lo anterior, es infundada la teoría del tribunal de primera instancia toda vez que es claro que la amigable composición sí opera para resolver conflictos derivados de contratos estatales.

Mencionó que para el momento en que se suscribió el contrato en cuestión se encontraba vigente la Ley 23 de 1991 y el Decreto 2278 de 1989, normas que facultaban a las entidades públicas a acudir a la amigable composición. Insistió en que la Ley 80 de 1993 debe prevalecer sobre la Ley 446 de 1998 al ser especial en materia de contratación. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Con base en lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, negar la totalidad de pretensiones de la demanda. 1.6 Sentencia de segunda instancia A través de providencia del 11 de octubre de 2021 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado11, confirmó la sentencia de primera instancia. Como fundamento de su decisión, expresó, en resumen, lo siguiente: Explicó que la decisión de primera instancia se debía confirmar, pero por motivos distintos a los presentados por el Tribunal.

Señaló que, en primer lugar, contrario a lo afirmado por el Tribunal, el departamento de Antioquia sí tenía competencia para acudir a la amigable composición y, en segundo lugar, la amigable componedora no tenía competencia para cuantificar perjuicios en su decisión. Expuso que a diferencia de lo sostenido por el departamento de Antioquia y por el juzgador de primera instancia, este mecanismo de solución de controversias sí resulta procedente cuando una de las partes es una entidad pública.

Destacó que del análisis de la normativa que ha regido la figura de la amigable composición, se deduce que el legislador nunca limitó el uso de este mecanismo a los particulares, de hecho, habilitó expresamente a las entidades para que acudieran a la figura. Adujo que desde 1984, el Código Contencioso Administrativo autorizó a las entidades estatales a transigir sus controversias y el artículo 68 de la Ley 80 de 1993 –reproducido, luego, en el artículo 226 del Decreto 1818 de 1998– promovió que las entidades estatales resolvieran sus diferencias mediante la amigable composición. Comentó que frente a la postura según la cual la Ley 446 de 1998 había derogado el inciso 2 del artículo 68 de la Ley 80 de 1993, que permitía a las entidades acudir a la amigable composición, esta Corporación ya se pronunció en sentido contrario en la Sentencia de 15 de abril de 2015 (exp. 38053)12 Agregó que luego de la expedición de la Ley 1563 de 2012, no existe duda respecto de la competencia de las entidades estatales para acudir a la amigable composición, pues esta está expresamente establecida en su citado artículo 59. 11 Folios 411 a 417 del cuaderno principal del expediente con radicado 25000234200020150249101. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 15 de abril de 2015, exp. 38053.

Ver también Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 12 de diciembre de 2017, exp. 2338. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Explicó que en el caso concreto está acreditado que la cláusula trigésima primera del contrato celebrado el 21 de octubre de 1997, entre el departamento de Antioquia y la Unión Temporal Vegachí-Yalí13, definió que las diferencias de carácter técnico que surgieran entre las partes se someterían a la decisión de expertos en la materia.

Manifestó que también está probado que el 9 de septiembre de 2005, las partes le enviaron una comunicación a la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos14 «para que obr[ara] como amigable componedor, en los términos contractuales establecidos en la cláusula [trigésima primera] precitada en procura de dirimir una controversia de carácter técnico que se presenta actualmente en la ejecución del contrato»; por lo que la SAI resolvió las diferencias entre las partes mediante una decisión notificada el 13 de julio de 200615.

Sostuvo que la habilitación legal del departamento para acudir a la amigable composición debe estudiarse al momento de la suscripción del contrato –21 de octubre de 1997–, fecha en la cual estaba vigente la Ley 80 de 1993, cuyo artículo 68 permitió a las entidades estatales resolver sus diferencias mediante la amigable composición, por lo que el departamento estaba expresamente habilitado para acudir al mecanismo.

Esto implica una habilitación directa del departamento para someterse a la amigable composición, pues al momento de celebración del contrato, las normas relativas a este mecanismo se integraron al negocio jurídico. Adujo que, en gracia de discusión y con ocasión de la naturaleza procesal de la amigable composición, podrían estudiarse las normas posteriores al contrato y definir si al momento de activar este mecanismo, la entidad tenía competencia para someterse a aquella con base en la legislación vigente.

Esto, bajo el entendido de que las normas procesales son de orden público. La decisión, sin embargo, se mantendría incólume, pues cuando las partes presentaron a la Sociedad Antioqueña de Ingenieros la solicitud para que actuara como amigable componedora de su conflicto el 9 de septiembre de 2005, fecha para la cual estaba vigente el Decreto 1818 de 1998, que, en su artículo 226, reiteró lo dispuesto por la Ley 80 de 1993, según lo cual las entidades estatales podían acudir a ese mecanismo.

Explicó que, en virtud de lo anterior, no es procedente la declaración de nulidad que hizo el Tribunal de primera instancia bajo el presupuesto de que la decisión de la amigable componedora estaba viciada porque el departamento no tenía capacidad para acudir a dicho mecanismo. Precisado lo anterior, analizó la competencia de la SAI para reconocer perjuicios en el caso concreto. 13 Folios 19 a 33, cuaderno 1. 14 Folios 78 a 79, cuaderno 1. 15 Folios 44 a 77, cuaderno 1.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Recordó que la SAI tomó una decisión desfavorable para el departamento de Antioquia, por lo que este la demandó y adujo que dicho mecanismo solo era aplicable a particulares y que la determinación de la SAI no se había sustentado en la técnica.

Mediante la sentencia de primera instancia, se declaró la nulidad de la decisión de amigable composición por el primer cargo formulado por la actora. Aquella fue apelada por el contratista y no por la entidad, pues la providencia era favorable a sus intereses. Señaló que, aunque la Sala comparte el argumento presentado por la apelante, en aras de proteger el derecho al acceso a la administración de justicia del demandante, está obligada a estudiar los otros cargos que el departamento esgrimió en primera instancia para sustentar la nulidad de la decisión. Lo anterior, pues no podría exigírsele a la entidad demandante recurrir la decisión del Tribunal relativa a la declaratoria de nulidad de la decisión, pues esta acogió su pretensión. Sostuvo que, en tales condiciones, corresponde a la Sala determinar ahora si la amigable componedora estaba legalmente facultada para cuantificar perjuicios en su decisión. Lo anterior de cara al numeral 1 del artículo 1502 del Código Civil16, que dispone que la capacidad de las partes es uno de los requisitos para obligarse.

En efecto, según el artículo 223 del Decreto 1818 de 1998 –vigente al momento de la notificación de la decisión de la SAI–, el amigable componedor actuaba como delegatario de las partes y, por tanto, debía ser legalmente capaz o competente para tomar una decisión. Es por ello que esta decisión se equipara a una transacción, pues se entiende como un acuerdo entre las partes en conflicto.

Reiteró que la amigable composición no es un mecanismo de solución de conflictos de carácter jurisdiccional sino contractual, pues la ley equipara la decisión del amigable componedor a un contrato de transacción. Según el artículo 2483 del Código Civil, esta decisión, al igual que la transacción, «produce el efecto de cosa juzgada en última instancia»; lo que significa que esta no puede ser controvertida mediante recursos ordinarios o extraordinarios a fin de revocarla o modificarla.

Adujo que, no obstante, de conformidad con la misma norma citada y con la jurisprudencia de esta Corporación17, la decisión del amigable componedor puede ser cuestionada ante la jurisdicción por nulidad o rescisión, en los casos 16 “Artículo 1502. Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario: 1o.) que sea legalmente capaz. [ ]”. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 21 de octubre de 2009, exp. 36951;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 04 de abril de 2013, exp. 25000232600020080014102. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 contemplados en los artículos 150218, 174019 y 2470 a 2482 del Código Civil, a través del medio de control de controversias contractuales (antes del CPACA, denominado acción) Indicó que la competencia de la amigable componedora, al ser un elemento de naturaleza procesal, deberá estudiarse al momento en el que fue proferida la decisión –notificada el 9 de septiembre de 2005–.

En ese momento, estaba vigente el Decreto 1818 de 1998, que no facultaba a los amigables componedores a cuantificar perjuicios, de lo que se colige que la SAI no contaba con el requisito de la capacidad definido en el numeral 1 del artículo 1502 del Código Civil20. Razón por la cual procede la declaratoria de nulidad de la referida decisión, pues en esta la SAI reconoció $ 3.803'490.452 a favor del contratista.

Afirmó que, si bien la parte actora, en relación con este cargo, argumentó que la amigable componedora había proferido una decisión «en equidad», el sustento que a esto le dio, fue, justamente, la falta de competencia que esta tenía para reconocer perjuicios sufridos por uno de los contratantes. Resulta evidente, entonces, la pertinencia de este cargo, de cara a la revisión judicial que puede y debe hacerse sobre una decisión adoptada por un amigable componedor, en los términos previstos en la legislación vigente. 2.

Recurso extraordinario de revisión 2.1 Demanda El 18 de julio de 2022, las sociedades Megaproyectos S.A., en reorganización empresarial; Excavar S.A.S.; Parra y Cía. S.A. Ingenieros Constructores y Construcciones Cortés Pérez S.A. – Concorpe S.A., a través de apoderado judicial, presentaron recurso extraordinario de revisión fundado en las causales previstas en los numerales 5 y 8 del artículo 250 del CPACA contra la sentencia 11 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En la demanda solicitaron21: Declarar fundado el recurso extraordinario de revisión promovido en contra de la sentencia dictada por la Sección Tercera – Subsección B, dentro del expediente de controversias contractuales 05001-23-31-000-2006-03454-01 (55104). 18 “Artículo 1502. Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario: 1o.) que sea legalmente capaz. 2o.) que consienta en dicho acto o declaración y su consentimiento no adolezca de vicio. 3o.) que recaiga sobre un objeto lícito. 4o.) que tenga una causa lícita.

La capacidad legal de una persona consiste en poderse obligar por sí misma, sin el ministerio o la autorización de otra”. 19 “Artículo 1740. Es nulo todo acto o contrato a que falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato según su especie y la calidad o estado de las partes. La nulidad puede ser absoluta o relativa”. 20 Artículo 1502.

Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario: 1o.) que sea legalmente capaz. [ ]. 21 Anotación 2 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Infirmar la sentencia dictada por la Sección Tercera – Subsección B, dentro del expediente de controversias contractuales 05001-23-31-000-2006-03454-01 (55104).

Ordenar devolver el proceso a la Sección Tercera – Subsección B, M.P. Alberto Montaña Plata para que rehaga lo actuado o dicte sentencia se nuevo dentro del expediente de controversias contractuales 05001-23-31-000-2006-03454-01 (55104). Luego de hacer el recuento de lo ocurrido en el proceso ordinario de controversias contractuales señaló que la sentencia de segunda instancia incurrió en las causales referidas, las cuales desarrolló así: 2.1.1 Nulidad originada en la sentencia Señaló que la sentencia recurrida se basó en motivos que no fueron objeto de apelación por el único recurrente y que, además, no fueron controvertidos en primera instancia. Refirió el desarrollo jurisprudencial que se le ha dado a esta causal por parte del Consejo de Estado.

Destacó que dentro de los supuestos que se han identificado a modo enunciativo para la configuración de la nulidad originada en la sentencia como causal de recurso extraordinario de revisión están: la transgresión del principio de non reformatio in pejus, revivir un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención y desconocer el principio de congruencia, bien sea por una condena extra, ultra o infra petita.

Indicó que la providencia objeto de recurso trasgrede el principio de la non reformatio in pejus, desconoce el principio de congruencia al condenar al demandado por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada, por desconocer el debido proceso al no ser juzgado conforme con las leyes preexistentes y porque se profirió en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención. Manifestó que la Unión Temporal fue único apelante respecto de la sentencia de primera instancia del 17 de febrero de 2015 y su recurso se limitó a demostrar que sí era viable acudir al mecanismo de amigable composición para dirimir una controversia en la que es parte una entidad pública.

Indicó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil aplicable para la época (hoy artículo 328 del Código General del Proceso) el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante y por esta razón el juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa su situación si fue el único que se alzó contra una decisión. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Mencionó que la competencia del ad quem está dada por las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen contra la decisión del a quo, por lo que, los demás aspectos se excluyen del debate de la instancia superior.

Adujo que, en este caso, luego de haberse resuelto el planteamiento del recurso interpuesto, se resolvieron otros aspectos diversos a los planteados por la Unión Temporal Vegachí – Yalí, tales como la competencia de la amigable componedora para cuantificar perjuicios. Destacó que el ad quem pese a tener un único apelante, so pretexto de la protección del derecho de acceso a la administración de justicia del departamento de Antioquia, resolvió sin limitaciones sobre otros asuntos que no fueron objeto de recurso.

Lo anterior, por cuanto consideró que no podía exigírsele al departamento apelar si la sentencia le había sido favorable a sus intereses. Puso de presente que el departamento de Antioquia no sólo podía cuestionar la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia sino, además, los motivos de la decisión si es que existía inconformidad alguna en relación con aquellos.

Adujo que no era viable que en segunda instancia se considerara motu proprio que el departamento de Antioquia estaba inconforme con la sentencia de primera instancia de no resolver el otro cargo de nulidad planteado en la demanda. Puso de presente que el mencionado departamento desistió del recurso de apelación inicialmente presentado contra la sentencia de primera instancia, lo que demuestra que no era su intención controvertirla.

Afirmó que con el pronunciamiento cuestionado no sólo se desconoció el principio de la non reformatio in pejus sino, además, el de justicia rogada y el de congruencia. Sostuvo que dentro de los cargos de la demanda inicial no estaba el de la falta de competencia de la amigable componedora para cuantificar perjuicios, por lo que el juez de segunda instancia fue el que lo planteó con base en una afirmación del demandante que no tenía ese alcance según la cual la amigable composición debió limitarse a establecer el estado y la forma de cumplimiento del contrato de obra puesto a su consideración y no podía determinar la cantidad de la obligación sino la existencia de la misma.

Aseveró que el ad quem no sólo resolvió asuntos que no fueron objeto de recurso por parte del apelante único, sino que, además, utilizó una amplia hermenéutica del querer del departamento de Antioquia. Señaló que de la demanda no se deduce el estudio efectuado por el juez de segunda instancia y, además, no otorga el insumo suficiente para llegar a una Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 decisión tan drástica como la de afirmar que los amigables componedores no pueden cuantificar perjuicios.

Recordó que la congruencia de la sentencia se relacionada en forma directa con la causa petendi, por lo que constituye una limitante para el poder decisorio del juez y una materialización del principio de justicia rogada que rige en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Indicó que, en virtud del referido principio, el juez no puede iniciar un juicio de oficio y se encuentra vinculado a lo solicitado en la demanda, de manera que, no puede pronunciarse sobre puntos que no están planteados ni sustentados por el actor.

Reiteró que la sentencia recurrida se basó en supuestos que no fueron alegados en la demanda, puesto que el departamento de Antioquia no se refirió para nada a la falta de competencia de la amigable composición para cuantificar perjuicios, sino que ello se extrajo de un forzado ejercicio hermenéutico del ad quem quien a partir de la afirmación de que la decisión cuestionada había sido en equidad le otorgó un alcance diverso de manera oficiosa.

Aseguró que si dicho argumento se hubiera incluido en la demanda la unión temporal lo habría controvertido y hubiese formulado las respectivas excepciones, sin embargo, como ello no fue así, es claro que el precitado grupo de sociedades no pudieron ejercer su derecho de defensa sobre ese punto. Manifestó que, en consecuencia, la sentencia recurrida constituye un desconocimiento tajante del principio de congruencia por cuanto incluyó un reconocimiento extra petita.

Destacó que la sentencia recurrida carece de coherencia entre lo pedido y lo resuelto, razón por la cual debe ser objeto de nulidad. Agregó que también se desconoció en este caso el debido proceso por cuanto se basó en leyes diferentes a las preexistentes para el momento en que surgió la controversia. Mencionó que en la sentencia en cuestión se afirmó que para el momento en que se produjo la decisión de composición, esto es, el 13 de julio de 2006 se encontraba vigente el artículo 233 del Decreto 1818 de 1998, norma que en entender del ad quem no facultaba a los amigables componedores a cuantificar perjuicios, motivo por el cual se declara la nulidad de la decisión de composición. Señaló que de esa norma no se infiere la conclusión en la que se basa la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado para proferir la decisión bajo estudio y, además, desconoce la garantía procesal según la cual Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 nadie puede ser juzgado sino conforme con las leyes preexistentes al acto que se le imputa.

Recordó que se debe tener en cuenta que existen tres negocios concatenados en la controversia: el pacto, acuerdo o contrato de composición donde las partes resuelven acudir a la amigable composición; el contrato de mandato con representación que suscriben cada una de las partes con el tercero que fungirá como componedor y la decisión adoptada por el amigable componedor, negocio jurídico que surte los efectos de un contrato de transacción. Advirtió que la amigable composición tiene un carácter contractual en el cual el amigable componedor, dirime la controversia con la fuerza propia del negocio de transacción y no como autoridad judicial.

Adujo que, por lo tanto, debe entenderse que son las partes directamente quienes zanjaron el pleito vía transacción en los términos del artículo 2469 del Código Civil, por lo que ellas tenían un amplio margen para facultar a un tercero (amigable componedor) para que dirimiera sus diferencias y dispusiera lo pertinente. Es decir, eran ellas quienes podían definir el objeto y alcance del negocio jurídico.

Puso de presente que el artículo 2483 del Código Civil precisa que la amigable composición, al igual que la transacción produce el efecto de cosa juzgada en última instancia, lo que significa que no puede ser controvertida mediante recursos ordinarios o extraordinarios con el fin de revocarla o modificarla mediante otra decisión que también haga tránsito a cosa juzgada como la sentencia recurrida.

Sostuvo que como en este caso ni el departamento de Antioquia ni la Unión Temporal Vegachí – Yalí tenían limitaciones para determinar o cuantificar perjuicios, la amigable componedora tampoco las tenía. 2.1.2 Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada Reiteró que la decisión de amigable composición es un mecanismo de solución de conflictos cuyo efecto la ley lo equipara o iguala al de la transacción, por lo que produce el efecto de cosa juzgada en única instancia, de modo que, la sentencia objeto de censura despojó de ese carácter inmutable y de cosa juzga a la decisión de composición. Señaló que al ser la sentencia recurrida contraria a otra decisión anterior que, sin tener esa naturaleza, constituye cosa juzgada entre las partes del proceso en aquella fue dictada, se configura de esta manera la causal de revisión 8, por lo que se hace necesario infirmarla para mantener incólume la determinación de composición proferida por mandato mismo de las partes del contrato.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Insistió en que la figura de la cosa juzgada, predicable también de las decisiones de composición, es la que dota de inmutabilidad, certeza y fuerza vinculante a las decisiones que a través de este mecanismo alternativo de solución de conflictos se adopten, con lo cual se busca proteger la seguridad jurídica y la confianza depositada por las partes de un contrato que intervinieron en un litigo anterior.

Recordó que esa figura procesal evita que, contra las decisiones de composición, a las que voluntariamente se someten las partes de un contrato, se presenten en el futuro demandas o proceso que versen sobre un asunto que ya se encuentra resuelto a través de ese mecanismo, lo que garantiza que no se vuelva a reabrirse dicho debate ante la jurisdicción. Expuso que el hecho de que la primera de las decisiones adoptadas se profiera en el marco de una amigable composición, no le resta su efecto de cosa juzgada para configurar la causal 8 de revisión, pues aquel no fue limitado de manera exclusiva y excluyente a sentencias dictadas por los jueces, sino además a otros medios reconocidos por la ley para resolver controversias que tienen los mismos efectos de aquellas. 2.2 Actuaciones procesales relevantes Por medio de auto dictado el 15 de noviembre de 202222, se admitió la demanda y se surtieron las notificaciones de rigor23, las cuales se realizaron en legal forma, según constancias obrantes en el Sistema de gestión judicial Samai.

Asimismo, se ordenó requerir a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia, para que remitiera el expediente contentivo del proceso de controversias contractuales del derecho con el radicado 05001-23-31-000-2006- 03454-01. Mediante proveído del 17 de enero de 2023 se decretaron las pruebas dentro del proceso24. 2.2.2 Contestación de la demanda Ninguno de los sujetos vinculados a través del auto admisorio de la demanda se pronunció en este asunto. 22 Anotación 15 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 23 Se tuvo como litisconsortes necesarios por activa a la sociedad Construcciones Pervel Ltda., en liquidación y a la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos (SAI) y como litisconsorte necesario por pasiva al departamento de Antioquia, por tener interés directo en el resultado de la actuación como se indicó en la parte considerativa de esta providencia. Además, se notificó de la providencia al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 24 Anotación 27 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2.2.3 Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto dentro de este proceso.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3. Presupuestos procesales 3.1 Competencia De acuerdo con el inciso 1 del artículo 249 del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión, conoce de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

Asimismo, corresponde precisar que el artículo 107 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación y que el Acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, reglamentó su integración y funcionamiento. Por su parte, el numeral 1 del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, asignó la competencia a las Salas Especiales de Decisión sobre los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.

De acuerdo con lo anterior, la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para conocer la demanda de revisión contra la sentencia proferida el 11 de octubre de 2021, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso de controversias contractuales que el departamento de Antioquia promovió contra la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos (SAI), la Unión Temporal Vegachí-Yalí –como sociedad de hecho– y las sociedades integrantes de dicha Unión Temporal (Excarvar S.A., Parra Molina y Cía. Ltda., Megaproyectos S.A., Grinco Ltda., Construcciones Pervel Ltda. y Concorpe S.A.) con el fin de que, entre otras, se declarara la nulidad de la decisión adoptada por la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos, como amigable componedora respecto de las controversias derivadas del Contrato 97-CO-20-1501 celebrado por aquellos el 21 de octubre de 1997. 3.2 Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del término establecido en el artículo 251 del CPACA, toda vez que la sentencia que se pretende infirmar fue dictada el 11 de octubre de 2021, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, notificada por edicto electrónico desfijado el 23 de noviembre de 2021, de tal manera que cobró ejecutoria el 26 Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de noviembre siguiente y la demanda de revisión fue interpuesta el 18 de julio de 202225, por ende, se presentó dentro del término del año consagrado en la precitada norma. 3.3 Legitimación en la causa En punto a este presupuesto procesal, considera la Sala que las sociedades Megaproyectos S.A. en reorganización empresarial, Excarvar S.A.S., Parra y Cía. S.A., Construcciones Cortés Pérez S.A. – Concorpe S.A., como integrantes de la Unión Temporal Vagachí – Yalí están legitimadas en la causa por activa, toda vez que tuvieron la calidad de partes en el proceso en el que se dictó la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. 4.

Problema jurídico Conforme con los planteamientos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si es procedente infirmar la sentencia dictada el 11 de octubre de 2021, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que confirmó la providencia de 15 de enero de 2015 del Tribunal Administrativo de Antioquia a través de la cual se declaró la nulidad de la decisión de amigable composición comunicada a las partes en audiencia celebrada el 13 de julio de 2006, pero por las razones expuestas en la providencia de segunda instancia. Para el efecto se deberá establecer si en el caso concreto se configuran las causales de revisión referidas a: I) Existir nulidad originada en la sentencia (art. 250.5 CPACA) por: a) la presunta vulneración del principio de «non reformatio in pejus» para lo cual se debe determinar si con la sentencia recurrida se desmejoró la situación de las sociedades recurrentes en su calidad de apelantes únicos; b) la trasgresión del principio de congruencia para lo cual se deberá establecer si el juez de segunda instancia resolvió un punto ajeno a su competencia, concretamente lo referente a la posibilidad de que la amigable componedora tasara perjuicios o no; c) el desconocimiento del debido proceso por cuanto se resolvió con base en lo consagrado en el artículo 223 del Decreto 1818 de 1998 que no estaba vigente para el momento en que se acudió a la figura de la amigable composición y d) por cuanto la decisión recurrida fue proferida en un proceso que había terminado por transacción. II) Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada (art. 250.8 CPACA), por cuanto la decisión de la amigable componedora tiene efectos de cosa juzgada en última instancia que fueron desconocidos con la sentencia recurrida. 25 Anotación 1 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En este orden de ideas, la Sala abordará el estudio de los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) la causal quinta de revisión, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, iii) la causal octava de revisión, consistente en ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada y iv) con base en lo anterior, se resolverá el caso concreto. 4.1 Generalidades del recurso extraordinario de revisión26 El recurso extraordinario de revisión constituye un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, el cual, permite el rompimiento del principio de cosa juzgada y su finalidad se contrae a restablecer tanto el imperio de la justicia, como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por decisiones injustas.

Este recurso, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA27, y su ámbito de acción está restringido a las causales previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas dado que comportan situaciones excepcionales a la institución jurídico procesal de la cosa juzgada. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA, y en síntesis se refieren a hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación al debido proceso, y se trata de causales que no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial, es decir, como lo ha precisado esta Corporación, «no es un recurso que proceda por violación de la ley»28.

En otras palabras, «el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia.»29. Las sentencias susceptibles del recurso a voces del artículo 248 del CPACA son «[…] las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» 26 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV-2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV- 078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007-00267.

Cita original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, Rad. 11001-03-15-000-2012-00231-00, Actor: Víctor Daniel Viveros Villegas. 27 Con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, arts. 68, 69 y 70. 28 Cfr., Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 3, sentencia de 4 de agosto de 2021.

Rad. 11001031500020210061000. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, Rad. 11001-03-15- 000-2012-00231-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En suma, este medio de impugnación excepcional no está previsto para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio que dio origen a la sentencia recurrida, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar el derecho al debido proceso y el restablecimiento de la justicia material.

De manera que, como lo ha indicado esta Corporación, el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba para replantear el litigio o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso concreto. En efecto, sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia SU-026 de 202130, a partir de la jurisprudencia de esta Corporación, explicó que: […] 5.5.

Respecto de la tipología y comprensión particular de estas causales, el Consejo de Estado precisó que, a excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley. Por el contrario, las causales cuestionan puntualmente las irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes.

Al respecto, dicha autoridad judicial expuso que “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión31. 5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.

De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho […]. 4.2 La causal de revisión consistente en la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso De conformidad con el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, «[s]on causales de revisión: 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Como se desprende claramente de la norma, para configurar esta causal es necesario que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación. Lo anterior, por cuanto los posibles vicios que 30 Corte Constitucional, referencia: Expediente T-7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 31 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 7 de febrero de 2017, rad. 11001-03-15-000-2013- 02042-00(REV), MP.

Lucy Jeannette Bermúdez. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 pudieran invalidar la decisión deben ser alegados por la parte interesada, a través del recurso de alzada, ante el juzgador de segunda instancia 32.

En cuanto al primer supuesto, es importante recordar que el legislador no definió los eventos constitutivos de la nulidad originada en la sentencia, es decir, se trata de un texto en blanco33, por lo que, la jurisprudencia de esta corporación, con el fin de establecer su alcance, a partir de los supuestos legales de la nulidad procesal y el artículo 29 de la Constitución Política, ha dotado de contenido el enunciado normativo, sin que se desfigure la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión. De esta manera, se han identificado dos grupos de nulidades que configuran la causal34, a saber: El primer grupo está conformado por las irregularidades que constituyen las causales taxativas de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP, pero examinadas como vicios que tengan origen en la sentencia, toda vez que no se trata de figuras idénticas, por cuanto solo interesa a este medio extraordinario los vicios graves e insaneables que surgen al momento de la expedición del fallo y no los acaecidos en etapas anteriores, habida cuenta que los defectos procesales que ocurran con anterioridad a la expedición, deben seguir la regla de oportunidad para ser alegados en el proceso ordinario35.

Es así como se ha sostenido que este límite temporal y material impide que emerja una confusión entre el instrumento de corrección y/o saneamiento del proceso o de ser un hecho constitutivo de nulidad insaneable, con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis36; sin embargo, también se ha aceptado que es posible alegar la nulidad originada en la sentencia, cuando, pese a configurarse el vicio antes de proferirse el fallo, «no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso»37, evento en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad procesal, pues de lo contrario, la causal se convertiría en una excusa para subsanar las omisiones cometidas en el trámite de instancia. El segundo grupo está conformado por vicios que afectan de manera grave y sustancial la legalidad de la decisión que se origina en el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política.

Al respecto, es importante señalar que la 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de julio de 2005, radicación: 11001- 03-15-000-1998-00177-01(REV), MP. Héctor Romero Díaz. 33 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 7 de febrero de 2017, radicación: 11001-03-15- 000-2016-02260-00(REV), MP.

Lucy Jeannette Bermúdez. 34 Causal prevista en el numeral 6.º del artículo 188 del CCA, hoy, numeral 5.º del artículo 250 del CPACA. 35 Artículo 134 del CGP. 36 Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación: 11001-03-15-000- 2016-02343-00(REV), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de agosto de 2013, radicación: 11001- 03-15-000-2009-00687-00 (REV), MP.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [En la decisión referida se citaron las siguientes providencias, también dictadas por el pleno de esta corporación, sentencia de 20 de abril de 2004, radicación: 11001-03-15-000-1996-0132-01 (REV), MP. María Inés Ortiz Barbosa y sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV), MP.

Mauricio Torres Cuervo]. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 jurisprudencia ha decantado algunos de los supuestos que pueden constituir la causal supralegal de violación al debido proceso que da lugar a la nulidad originada en la sentencia. Para comenzar, impera precisar que, en un primer momento, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, solo tuvo como causal de revisión fundada en la nulidad originada en la sentencia, los supuestos previstos en el artículo 140 del CPC38, y que pudieran configurarse al momento de la expedición de la sentencia, sin mencionar la violación del debido proceso previsto de forma genérica en el artículo 29 superior.

En efecto, en providencia del 11 de mayo de 199839, señaló los siguientes eventos: [L]a nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.

Con posterioridad, la Sala Plena Contenciosa de esta corporación aceptó el supuesto contenido en el artículo 29 de la Constitución Política, como causal de nulidad originada en la sentencia, en atención a los alcances que la Corte Constitucional fijó al estudiar la constitucionalidad del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, (sentencias C-491 de 199540, C-217 de 199641), en donde precisó que existe una causal supralegal de nulidad restringida a la invalidez procesal por la obtención de pruebas con desconocimiento del debido proceso. 38 Hoy artículo 133 del CGP. 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, radicación: «167- CE-SP-EXP1998-NREV0932» (REV-093), MP.

Mario Alario Méndez. [La anterior providencia se citó por el pleno de esta corporación en sentencia de 18 de octubre de 2005, radicación: 11001-03-15-000-2000-00239-00 (REV), MP. Jaime Moreno García]. 40 Corte Constitucional, sentencia C-491 de 2 de noviembre de 1995, expediente: D-884, MP. Antonio Barrera Carbonell. [En la providencia se declaró exequible «la expresión [solamente] acusada del inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, con la advertencia expresa de que dicho artículo reguló las causales de nulidad legales en los procesos civiles.

En consecuencia, además de dichas causales, es viable y puede invocarse la prevista en el art. 29 de la Constitución, según el cual, "es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", que es aplicable en toda clase de procesos»]. 41 Corte Constitucional, sentencia C-217 de 16 de mayo de 1996, expediente: D-1122, MP.

José Gregorio Hernández Galindo. [En la providencia se dispuso «Primero.- En cuanto a la expresión "solamente", contenida en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia C-491 del 2 de noviembre de 1995. Segundo. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en el entendido de que se refiere únicamente a causas o motivos de nulidad de orden legal»].

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Así mismo, mediante sentencia de 7 de febrero de 200642, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia, esta corporación explicó que ese Tribunal: [H]a admitido que no se trata de nulidad del proceso nacida antes de dictar la sentencia que decide el litigio, dado que ésta podía y debía alegarse antes de dicha oportunidad, so pena de considerarse saneada, sino de irregularidades que al momento de dictar sentencia pudiera incurrir el fallador y que fueren capaces de constituir nulidad, entendidas éstas únicamente como las enlistadas taxativamente en el artículo 140 del CPC y la prevista constitucionalmente en el artículo 29 de la Carta Política con los alcances dados por la Corte Constitucional en sentencias C-491/95 y C-217/96, teniendo en cuenta que no puede haber nulidad sin texto que la consagre 43, y que en ese orden de ideas y con sujeción a ese principio cualquier ataque que pretendiera hacer el recurrente en sede de revisión, bajo la causal de existencia nulidad originada en la sentencia, imponía al recurrente la carga de demostrar la ocurrencia de algunas de las situaciones que exclusivamente bajo las normas citadas, fueran constitutivas de nulidad.

(negrillas del texto original). En este orden, mediante sentencia de 31 de mayo de 201144, atendiendo la evolución del alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sintetizó los supuestos que la configuran de la siguiente manera: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación. Con posterioridad, en sentencia de 8 de mayo de 201845, con fines de unificación jurisprudencial46 y a partir del artículo 29 superior, la Sala Plena Contenciosa fijó 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de febrero de 2006, radicación: 11001- 03-15-000-1997-00150-00 (REV), MP.

María Elena Giraldo Gómez. 43 En la providencia se citó «Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Antonio Castillo, sentencia de 5 de diciembre de 2000, exp. No. 7732, actor: Sociedad Acevedo Martínez Limitada». 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, radicación: 11001- 03-15-000-2008-00294-00 (REV), MP.

Mauricio Torres Cuervo. [En la providencia se citó la sentencia de 7 de febrero de 2006, radicación: 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV), MP. María Elena Giraldo Gómez]. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado radicado 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV), MP. Alberto Yepes Barreiro. [En la providencia se citaron, la sentencia C-739 de 2001, MP.

Álvaro Tafur Galvis, que dispuso, entre otras, «ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-491 de 1995 […] y C-217 de 1996», y la providencia sentencia de 7 de febrero de 2006, radicación: 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV), MP. María Elena Giraldo Gómez.] 46 Por auto de 7 de julio de 2015, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación decidió asumir la competencia para decidir el caso con el propósito de unificar criterio en cuanto: «[ i) En qué casos una sentencia inhibitoria Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 un nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia, agregando otro supuesto, esto es, el fallo inhibitorio injustificado, que también configura causal de revisión por desconocer el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho al acceso a la administración de justicia. En este sentido se indicó: Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.

La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso. Un criterio a tener en cuenta para efectos de lo anterior es el cumplimiento, o no, de los fines funcionales del derecho47, por parte de la providencia revisada. Por lo tanto, la causal de nulidad originada en la sentencia, de naturaleza supralegal, fundada en la violación del derecho al debido proceso, conforme al artículo 29 de la Carta, debe entenderse, igualmente, con carácter excepcional, en tanto se configura cuando concurre alguno de los supuestos que jurisprudencialmente se han definido como vicios que pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, siempre y cuando se originen en el mismo fallo o que habiendo acontecido esta circunstancia en el transcurso del proceso, no pudieron alegarse por la parte recurrente.

Lo anterior, por cuanto es necesario impedir que a través de esta causal se revivan los términos y las oportunidades procesales que tuvieron las partes para debatir el vicio correspondiente y con ello, reabrir la instancia, lo cual es ajeno a la naturaleza y finalidad de este recurso extraordinario. Dentro de los vicios o irregularidades procesales constitutivos de la nulidad originada en la sentencia, distintos de los previstos en el artículo 133 del Código General del Proceso, que ha venido reconociendo la jurisprudencia de esta corporación, por virtud del artículo 29 superior, se pueden mencionar, entre otros: - Haberse dictado la sentencia con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso48; - Cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley; puede dar origen a la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso». 47 En la providencia se citó «Cfr. Recasens Siches, Luis.

Introducción al Estudio del Derecho. Editorial Porrúa. México. 2003». 48 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15-000- 2015-02493-00 (REV), MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 20 de agosto de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00 (REV), MP.

Martha Nubia Velásquez Rico. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 - En el caso de que la providencia carezca completamente de motivación49; - Cuando la sentencia se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus50; - Cuando la decisión desconozca el principio de congruencia51; - Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso52; - Haberse producido fallo inhibitorio injustificado53 A su vez, esta corporación ha indicado que los eventos señalados por ella, «no son taxativos»54 y que no cualquier irregularidad resulta subsumible en la casual quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, sin perder de vista, que por razones de seguridad jurídica, el recurso no es una instancia para replantear los asuntos ya resueltos e intentar una nueva valoración probatoria o una interpretación normativa diferente para corregir los yerros que hayan cometido las partes en el litigio precedente55.

Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada. En suma, el Consejo de Estado56, por vía de interpretación, teniendo en cuenta que no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre, ha dado contenido a la institución procesal de la «nulidad originada en la sentencia», bajo una perspectiva dual; en primer lugar, haciendo alusión a los vicios enlistados en el artículo 133 del CGP, (antes artículo 140 del CPC), que pueden ubicarse al momento de emitirse el fallo o que si bien pudieron presentarse durante el trámite procesal, en todo caso, no pudo ser advertida por el recurrente, evento en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad procesal; en segundo lugar, refiriéndose a algunas situaciones distintas 49 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03-15-000- 2009-00494-00 (REV), MP.

Martha Teresa Briceño de Valencia. 50 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001- 03-15-000-2001-00091-01 (REV), MP. Mauricio Torres Cuervo. 51 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15- 000-2015-02342-00 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 52 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15- 000-2014-04059-00 (REV), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 53 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 11 de octubre de 2021, radicación: 76001-23-31-000- 2004-02181-01 (REV), MP.

Alberto Montaña Plata. 54 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación: 11001- 03-15-000-1998-00153-01(REV), MP. Alberto Yepes Barreiro. 55 Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, radicación: 11001-03-15- 000-2018-00216-00 (REV), MP.

María Adriana Marín. 56 Consejo de Estado, Sala Doce Especial de Decisión, sentencia de 6 de marzo de 2018, radicación: 11001-03-15-000- 2012-01027-00 (REV), MP. Ramiro Pazos Guerrero. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 que podrían enmarcarse en el artículo 29 superior, esto es, la invalidez procesal originada en la sentencia por la violación del derecho al debido proceso, con la misma excepcionalidad propia del recurso extraordinario, como la señalada en el inciso final de la norma mencionada, esto es, aquella derivada de la prueba obtenida con violación del derecho al debido proceso57. 4.3 La causal de revisión consistente en ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada En primer lugar, es importante destacar que en el ordenamiento jurídico colombiano las providencias que ponen término a una controversia están amparadas por el instituto jurídico procesal de la res iudicata o cosa juzgada, conforme con la cual se otorga a aquellas decisiones emanadas de la autoridad judicial, el carácter de definitivas y vinculantes, para evitar que se presente un nuevo litigio entre idénticas partes respecto de pretensiones ya decididas.

El referido instituto, que encuentra su sustento en el artículo 29 de la Constitución Política, hace parte inescindible del derecho al debido proceso. En efecto, todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede recaer indefinidamente la expectativa alrededor del sentido de la solución judicial a su conflicto, pues existe el derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por lo tanto, a la cosa juzgada.

En ese sentido, el instituto jurídico procesal en mención representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales; asegura la inmutabilidad, inimpugnabilidad y obligatoriedad del fallo frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto, y evita que un asunto ya resuelto sea debatido nuevamente ante la jurisdicción. Sin embargo, debe aclararse que, aunque la firmeza de la decisión sea el objeto de la cosa juzgada, no significa que no sea posible reabrir el debate jurídico, pues este puede plantearse nuevamente, siempre y cuando se trate de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida.

En relación con el principio de cosa juzgada, el artículo 189 del CPACA prevé: […] Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. 57 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 19 de septiembre de 2023.

Radicación 11001031500020200358500. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.

Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.

La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. […]. Por su parte, el CGP en su artículo 303, prevé la cosa juzgada, de la siguiente manera: […] Artículo 303.

Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. La Sala Plena de esta Corporación, en cuanto a la causal octava de revisión, ha indicado que: […] El fenómeno de la cosa juzgada ocurre, cuando entre dos procesos judiciales se presenta una serie de identidades procesales que determinan que, en el segundo juicio al juez le resulte vedado pronunciarse sobre aquellas cuestiones sobre las que concurren las anotadas identidades.

Esto, en tanto la cosa juzgada está llamada a garantizar la unidad de la jurisdicción, de modo que solamente haya un pronunciamiento sobre la misma materia. Así, cuando la jurisdicción se agota con una decisión, ésta se vuelve intangible por antonomasia y ningún otro juez puede volver sobre el asunto, pues de hacerlo, sería posible el hallazgo de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia lo cual desconocería la unidad de jurisdicción y lesionaría la seguridad Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 jurídica, pues la aplicación de unas mismas normas a un caso idéntico, no puede conducir razonablemente a resultados distintos.

Quiere decir que para que se acepte la existencia de cosa juzgada se requiere que la materia objeto de decisión del nuevo proceso ya haya sido resuelto, que el motivo o razón para obrar o accionar sea el mismo y que entre ambos procesos exista identidad jurídica de partes, esto es, sean las mismas. […]58 Igualmente, para que se configure esta causal, la Sala Plena de la Corporación ha señalado que es necesario que se cumplan los siguientes requisitos: […] 1.

Que existan dos sentencias contradictorias. 2. Que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada. 3. Que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada. El último de los requisitos señalados tiene un ingrediente adicional al exigírsele al recurrente demostrar la imposibilidad de haber propuesto al interior del proceso ordinario, la cosa juzgada como excepción, bien sea porque estuvo representado por curador ad-litem, o porque ignoraba la existencia del proceso anterior, puesto que no puede premiarse la inactividad o negligencia de quien pudiendo alegar este hecho exceptivo oportunamente no lo hace, y pretende, luego de concluido el proceso de manera desfavorable a sus intereses, corregir su inactividad a través de este recurso extraordinario, pasando por alto que los términos procesales son preclusivos y deben cumplirse en aras de un correcto desarrollo de los principios constitucionales del debido proceso, el derecho de defensa y de contradicción, aunado a la buena fe y lealtad procesal que orientan las actuaciones de las partes procesales.

Además de lo anterior, para los efectos de esta causal, ha de entenderse que la alusión a un término nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de haberse proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes. […] (negrilla de la Sala)59.

Así las cosas, de acuerdo con las disposiciones referidas y los criterios jurisprudenciales expuestos, son varios los presupuestos para que prospere la causal 8 del recurso extraordinario de revisión, en los términos del artículo 250 del CPACA. Asimismo, esos requisitos deben presentarse de manera concurrente, por lo que, si falta alguno de ellos, no puede configurase la causal.

Estos son60: 58 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de diciembre de 2014, Rad. 11001- 03-15-000-2012-00228-00 (REV), MP. Gustavo Gómez Aranguren. 59 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001- 03-15-000-2001-00118-01. (REV), MP.

Gerardo Arenas Monsalve. 60 Sobre esta causal puede consultarse la sentencia de 29 de octubre de 2020, radicado11001-03-25-000-2016-00065- 00, Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 - Que exista una sentencia ejecutoriada, en firme y constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que se dictó. -Que se adelante un segundo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en el proceso anterior. - Que en ambos procesos exista identidad de partes, reducido a los sujetos procesales obligatorios (sujetos activo y pasivo, y litisconsortes necesarios); es decir, que sean los mismos en ambos procesos; identidad de objeto, aspecto relacionado con lo que se demanda, esto es, el petitum del libelo introductorio; que el tema sometido a conocimiento del juez sea idéntico en uno y otro, y las pretensiones coincidan en una demanda y otra; e identidad de causa, aspecto relacionado con el por qué se demanda, es decir, la motivación o razón jurídica de la primera demanda es igual a la que se invoca en la segunda. - Que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada, porque si fue propuesta y se negó, no se configura la causal, comoquiera que el recurso extraordinario no puede ser usado para revisar la decisión del juez natural de instancia. - Que la sentencia dictada en el segundo proceso sea contraria a la proferida en el primer proceso, respecto de la cual se presenta la identidad de partes, objeto y causa.

En este orden de ideas, con fundamento en lo expuesto, procede la Sala a estudiar los argumentos del recurso extraordinario de revisión propuesto en el presente caso. 4.4 El caso concreto La parte recurrente solicita que se infirme la sentencia proferida el 11 de octubre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar que desconoció: i) la non reformatio in pejus toda vez que se trató de apelante único y, pese a ello falló en su contra; ii) el principio de congruencia, por cuanto decidió en segunda instancia un aspecto que no fue controvertido en el recurso de apelación; iii) el debido proceso, toda vez que resolvió la controversia con una norma que no estaba vigente para el momento en que se presentó la demanda y iv) un proceso que terminó por transacción y que hizo tránsito a cosa juzgada.

Frente al primero de los cuestionamientos referente al desconocimiento de la non reformatio in pejus resulta del caso precisar que, si bien en su consagración constitucional original en el artículo 31 de la Carta Política61 pareciera referirse a 61 Constitución Política. Artículo 31. Toda sentencia judicial podrá será apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 causas penales, la jurisprudencia constitucional ha precisado que resulta aplicable a todo tipo de procesos administrativos y judiciales, así62: Sobre el particular, no puede perderse de vista que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la garantía de la no reformatio in pejus es un principio general del derecho de rango constitucional, que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, siendo de obligatoria observancia en todas las actuaciones judiciales y administrativas, y en todas las áreas del derecho.

Así, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha analizado extensivamente la garantía de la no reformatio in pejus, señalando que si bien en el artículo 31 de la Constitución Política se hace referencia a la prohibición de la agravación de la “pena”, la aplicación de la garantía de no desmejorar la situación jurídica del apelante único es obligatoria en todos los procesos, y recae sobre todas las sentencias y todas las jurisdicciones.

(…) Particularmente, la Corte Constitucional ha señalado que la garantía de la no reformatio in pejus tiene lugar, tanto en la vía gubernativa, como en los procesos de carácter contencioso administrativo, y que, por tanto, debe realizarse una interpretación armónica de las garantías constitucionales consagradas en los artículos 29 y 31 de la Carta Política.

Así, en Sentencia T-033 de 2002[34], la Corte analiza la aplicabilidad de la no reformatio in pejus en la vía gubernativa en el marco de un concurso de méritos, señalando que esta garantía constitucional constituye un límite a la competencia del juez de segunda instancia: “La prohibición de la reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica.

De suerte que la congruencia y la prohibición de la no reformatio in pejus, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia, legalidad y garantía en la actuación administrativa.” (Subraya y negrilla fuera del texto) 42. Ahora bien, en tanto la garantía de la no reformatio in pejus es parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso y de obligatoria observancia por parte del juez, la misma no puede ser pretermitida, ni siquiera bajo el argumento de preservar la legalidad de la sentencia de primera instancia y de corregir errores en los que haya incurrido el juez de primera instancia al momento de proferir su decisión. En consecuencia, le estaba vedado al Tribunal omitir su aplicación, incluso bajo el argumento de la protección del patrimonio público, o de la necesidad de preservar el principio de legalidad en el fallo de primera instancia… (Se resalta) Conforme a lo anterior, es claro que este principio hace parte del núcleo esencial del debido proceso, por lo que es viable su análisis en sede del recurso El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. 62 Corte Constitucional.

Sentencia T-204 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 extraordinario de revisión. Además, que resulta aplicable a todo tipo de procesos administrativos y judiciales y que constituye un mandato imperativo que no puede ser desconocido so pretexto de corregir errores de las decisiones de primera instancia. Ahora bien, en aplicación de aquel «el juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella»63 Sobre el punto, esta Corporación ha dicho: Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera, salvo que conforme lo señala el artículo 328 de la Ley 156464.

Precisado lo anterior, se advierte que efectivamente, las sociedades integrantes de la Unión Temporal Vegachí – Yalí, como parte demandada dentro del proceso de controversias contractuales 05001233100020060345400 fueron las únicas que apelaron la sentencia de primera instancia del 15 de enero de 2015 del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Lo anterior, por cuanto si bien el departamento de Antioquia también había presentado recurso contra dicha decisión, desistió de aquel mediante memorial del 2 de marzo de 201565 el cual fue aceptado a través de auto del 12 de mayo de 2016 por parte del a quo66. En tales condiciones, asiste razón a las recurrentes cuando afirman que fueron apelantes únicas, entendidas todas como parte demandada dentro del proceso ordinario; no obstante, no se encuentra que la providencia ahora recurrida haya desmejorado su situación, toda vez que tanto la sentencia de primera instancia, como la de segunda declararon la nulidad de la decisión de amigable composición del 13 de julio de 2006, aunque por razones diversas: el a quo, porque consideró que ese mecanismo de solución de conflictos no era aplicable respecto de entidades públicas y el ad quem porque concluyó que la amigable componedora no tenía competencia para fijar perjuicios, pero en todo caso confirmó la sentencia apelada.

En otras palabras, la agravación del apelante único que se invoca en el recurso bajo estudio solo se materializa cuando se desconocen las decisiones adoptadas 63 Artículo 328 del Código General del Proceso aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 64 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Quince Especial de Decisión. Providencia del 24 de octubre de 2022. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 65 Folio 334 del cuaderno principal del expediente físico con radicado 05001233100020060345400 66 Folio 387 del cuaderno principal del expediente físico con radicado 05001233100020060345400 Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 a su favor en primera instancia, las cuales no pueden ser modificadas, ni revocadas y, por ende, limitan el decisum de la sentencia de segundo grado.

En esa medida, como en ambas instancias se negaron las pretensiones, la consecuencia jurídica fue la misma, a pesar de que las consideraciones de cada autoridad judicial fueron distintas, situación inherente a la apelación, pues precisamente la finalidad de dicho recurso es que la litis se resuelva desde otra óptica, sin que ello signifique vulneración alguna del debido proceso.

Así las cosas, no se advierte que la decisión objeto de recurso extraordinario haya desmejorado la situación de la parte apelante, por lo que este argumento no tiene vocación de prosperidad. De otra parte, en lo que tiene que ver con el desconocimiento del principio de congruencia resulta del caso recordar que existen dos tipos67: la congruencia interna que se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia; y la externa que propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación68 (o para el caso, en el recurso de apelación), es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador69.

Lo anterior encuentra fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso70 ꟷque reformó el artículo 305 del C.P.C.ꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Cuando falta esa congruencia externa, se habla de decisiones ultrapetita, que tienen lugar cuando se reconoce un mayor derecho al pretendido, extrapetita cuando se reconoce un derecho no reclamado o que siendo reclamado se concede por una causa distinta al supuesto fáctico y jurídico de la demanda, o infrapetita cuando no se resuelve algún asunto debidamente planteado71.

De fondo, la razón por la cual procede la nulidad originada en la sentencia cuando se desconoce el principio de congruencia, es porque el fallador excede su competencia, la que, como se ha dicho, está determinada por las pretensiones y 67 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Sexta Especial de Decisión. Radicado 11001031500020220613100.

Providencia del 11 de abril de 2023. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 68 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 1 de marzo de 2018. Radicado 11001-03-25-000- 2013-00838-00. 69 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 13 de agosto de 2021. Radiado 11001-03-26-000- 2019-00100-00(64246). 70 “ARTÍCULO 281.

CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

(…)”. 71 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Radicado 760012324000199704345-01(12668). Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 los fundamentos de la demanda, y por la contestación y las excepciones propuestas72.

Frente al punto, los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso73 disponen: FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión… (Se resalta).

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. De conformidad con las normas, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por los apelantes, de hecho, puede pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el recurrente.

Ahora, si bien es cierto, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha manifestado que es posible revisar liquidaciones de perjuicios fijadas por el a quo, esa sección precisó que ello solo es viable cual tal estudio sea favorable al recurrente, no en caso contrario. De manera específica se dijo74: (…) de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 13 de agosto de 2021.

Radiado 11001-03-26-000-2019-00100-00(64246). 73 Aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 74 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Providencia del 6 de abril de 2018. Exp. 46005. M.P. Danilo Rojas Betancourth.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada.

En el caso concreto, la entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia con el objeto de que se revisara la decisión de declararla administrativamente responsable por la muerte de Milena Andrea Santamaría López y por la afectación del estado de salud de Leidy Yuliana Vásquez Cano, y de condenarla a pagar indemnizaciones en cuantías que, en su criterio, no se compadecen con la intensidad de los perjuicios morales padecidos por algunos de los demandantes.

En consecuencia, la Sala, atendiendo al criterio expuesto y a la prohibición de la reformatio in pejus, revisará todos aquellos aspectos que son desfavorables a la entidad demandada y que son consecuencia directa de la declaratoria de su responsabilidad, lo cual incluye –en el evento de ser procedente– no solo la condena por perjuicios morales, sino también por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante.

En el caso concreto, es claro que la apelación presentada por el apoderado de la Unión Temporal Vegachí – Yalí se limitó a cuestionar lo referente a la procedencia de la amigable composición cuando hay una entidad pública de por medio, sin hacer mención alguna al tema de los perjuicios que fue la razón por la cual la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

De manera específica, las razones que la parte recurrente invocó contra la sentencia de primera instancia fueron las siguientes: i) validez de la amigable composición en materia de contratos estatales y ii) aplicación de criterios interpretativos para el caso concreto; ambos dirigidos exclusivamente, como se expuso in extenso en los antecedentes de esta providencia, a demostrar que la amigable composición sí es un mecanismo de solución de conflictos válido en contratación estatal, razón por la cual, conforme con la normativa en cita el juez de segunda instancia estaba facultado exclusivamente para pronunciarse sobre esos puntos específicos y no, respecto de otros.

Ahora bien, la justificación del ad quem para realizar el estudio de la competencia de la amigable componedora para declarar el reconocimiento de perjuicios causados por el contratista fue del siguiente tenor: Tal y como se indicó en los antecedentes de esta sentencia, la SAI tomó una decisión desfavorable para el Departamento de Antioquia, por lo que este demandó la decisión y adujo que dicho mecanismo solo era aplicable a particulares y que la decisión de la SAI no se había sustentado en la técnica.

Mediante la sentencia de primera instancia, se declaró la nulidad de la decisión de amigable composición por el primer cargo formulado por la actora. Esta sentencia fue apelada por el contratista y no por la entidad, pues la providencia era favorable a sus intereses. Si bien la Sala comparte el argumento presentado por la apelante, en aras de proteger el derecho al acceso a la administración de justicia del Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 demandante, está obligada a estudiar los otros cargos que el Departamento esgrimió en primera instancia para sustentar la nulidad de la decisión. Lo anterior, pues no podría exigírsele a la entidad demandante recurrir la decisión del Tribunal relativa a la declaratoria de nulidad de la decisión, pues esta acogió su pretensión. El primer argumento ya fue estudiado, por lo que corresponde determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la decisión por el segundo cargo.

En la argumentación de este, la actora manifestó que la amigable componedora “no podía determinar la cantidad de la obligación”; consideración que comparte la Sala, como se expondrá en los numerales siguientes… En ese orden de ideas, es claro que el mismo fallador de segunda instancia reconoce en la providencia recurrida que el tema de los perjuicios no fue objeto de apelación, es decir, que actuó fuera del parámetro de competencia fijado en el precitado artículo 328 del Código General del Proceso, razón suficiente para encontrar configurado el desconocimiento del principio de congruencia invocado por el recurrente extraordinario.

No obstante, si en gracia de discusión se aceptara la justificación incluida en la providencia objeto de estudio, se advierte que el a quo debió haber resuelto todos los cargos de la demanda, con el fin de que se emitiera pronunciamiento judicial respecto de todos los planteamientos de las partes, precisamente para evitar situaciones como esta, en que presuntamente se dejaron de resolver puntos en primera instancia. Con todo, revisada la demanda, encuentra la Sala que, tal como lo indicó la parte recurrente, tampoco se encontró cargo alguno que se dirigiera en contra de la competencia de la amigable componedora para fijar perjuicios.

Específicamente en la demanda se formularon dos cargos del siguiente tenor: «la decisión proferida por el amigable componedor infringió las normas en que se sustenta su competencia» y «el amigable componer no cumplió cabalmente con el mandato conferido, porque no aplicó correctamente la técnica al solucionar el tema puesto a su consideración».

De la lectura de la demanda no se encuentra ningún reparo dirigido a la fijación de perjuicios, simplemente en uno de los hechos mencionó el monto de la condena impuesta e hizo afirmaciones del siguiente tenor: «la amigable composición debió limitarse a establecer el estado y la forma de cumplimiento del contrato de obra puesto a su consideración, no podía determinar la cantidad de la obligación sino la existencia de la obligación, es decir, llegar hasta el punto de determinar si efectivamente se dio una indefinición en la fuente de materiales y a quién correspondía responder por ella.» Y «al disponer el pago de una obligación de dinero a cargo de la entidad, dejó de lado las normas presupuestales y procedimentales que regulan la forma de pago Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 de las obligaciones de las entidades públicas, cuando estas devienen de una decisión judicial.» Sin embargo, ese planteamiento no fue desarrollado por la parte actora ni mucho menos cuestionó en la forma en que se resolvió en la sentencia ahora recurrida lo referente al tema de perjuicios.

Con todo, como se dijo, independientemente de que se haya hecho mención o no al tema de perjuicios en la demanda, se reitera que no le era posible al ad quem resolver puntos ajenos a los planteados en el recurso de apelación que fijó su competencia, razón por la cual no era viable que revisara la demanda más allá de lo planteado por el recurrente.

En ese orden de ideas, encuentra la Sala que el fallador de segunda instancia modificó la causa petendi con lo cual trasgredió del derecho de defensa de la parte accionada, clave de la garantía del debido proceso y, además, desconoció en el presente caso el principio de congruencia en su fase externa, toda vez que resolvió un punto que no hacía parte del recurso de apelación y que, de hecho, no fue desarrollado por la parte actora en la demanda.

Es decir, profirió una decisión extrapetita, razón por la cual es claro que la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia prospera y, por ende, hay lugar a infirmar la providencia recurrida. No obstante, se resolverán los demás cargos del recurso, con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y evitar que queden puntos sometidos a la judicatura sin pronunciamiento.

El tercer planteamiento del cargo de nulidad originada en la sentencia es el referente a que la decisión se produjo con base en el artículo 18 del Decreto 1818 de 1998, norma que en criterio del juez de segunda instancia no permitía a los amigables componedores cuantificar perjuicios, pero que, desde la perspectiva del recurrente no es una disposición preexistente a la controversia y debe ser contrastada con la normativa que regula la figura en el Código Civil y en las demás disposiciones aplicables.

Frente al punto se advierte que el cuestionamiento de la recurrente se refiere al marco jurídico con base en el cual debió haber sido resuelta la controversia, es decir, se relaciona con un aspecto de fondo de la decisión recurrida que no puede ser analizada en sede de recurso extraordinario de revisión toda vez que este no constituye una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala insiste en que, al juez del recurso extraordinario de revisión, cuya competencia está limitada por las causales del artículo 250 del CPACA, no le corresponde examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, para este caso, el juez de controversias contractuales, ni de revisar la valoración probatoria ni el fundamento normativo, pues no se trata de una instancia que permita una Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 nueva discusión sobre el fondo de la controversia.

Además, es claro que en el caso concreto el sustento del argumento referente a la norma aplicable para resolver la controversia constituye un motivo de inconformidad respecto del análisis sustancial en que el juez basó la decisión ahora recurrida, circunstancia que desborda los supuestos que configuran la nulidad originada en la sentencia. En tales condiciones, este argumento no tiene vocación de prosperidad.

De otra parte, en lo que tiene que ver con el cuarto argumento en que la parte recurrente sustenta la causal de nulidad originada en la sentencia, esto es, haber sido proferida la decisión recurrida en un proceso que había terminado por transacción, se advierte que el sustento de aquel se relaciona directamente con la segunda causal de revisión invocada en la demanda: ser la sentencia contraria a otra anterior que constituye cosa juzgada entre las partes del proceso, razón por la cual serán estudiadas de manera conjunta.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que contrario a lo indicado por las recurrentes la Sala Plena del Consejo de Estado de tiempo atrás, a través de distintos pronunciamientos ha precisado el alcance de esta causal en el sentido de indicar que sólo procede respecto de sentencias judiciales, así: [L]a cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y que sólo puede extenderse a aquéllos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.

Igualmente, que tratándose de sentencias dictadas en litigios interpartes, la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el objeto sobre el que versa el debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso75. Esta causal octava de revisión, exige para su configuración la presencia de tres presupuestos concurrentes, a saber: 1.

Que existan dos sentencias contradictorias. 2. Que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada. 3. Que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada. (…) Además de lo anterior, para los efectos de esta causal, ha de entenderse que la alusión a un términos nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de haberse proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las 75 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de diciembre de 1994, Rev. 038, C. P. doctora Dolly Pedraza de Arenas.

Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 mismas partes.76 […] El fenómeno de la cosa juzgada ocurre, cuando entre dos procesos judiciales se presenta una serie de identidades procesales que determinan que, en el segundo juicio al juez le resulte vedado pronunciarse sobre aquellas cuestiones sobre las que concurren las anotadas identidades…77 (Se resalta).

Conforme con lo anterior, es claro que la causal invocada por la parte recurrente se refiere únicamente al evento de sentencias judiciales. Adicionalmente, resulta de caso precisar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 1563 de 2012 «la amigable composición es un mecanismo alternativo de solución de conflictos, por medio del cual, dos o más particulares, un particular y una o más entidades públicas, o varias entidades públicas, o quien desempeñe funciones administrativas, delegan en un tercero, denominado amigable componedor, la facultad de definir, con fuerza vinculante para las partes, una controversia contractual de libre disposición.» Además, el artículo 60 de la precitada norma establece que «la decisión del amigable componedor producirá los efectos legales propios de la transacción.» Al respecto, la Sala Plena de la corporación, a través de sus salas especiales de decisión ha dicho: Se tiene que la determinación sobre la obligatoriedad de la decisión del amigable componedor está dada por la ley, al prever que en razón a que es un mecanismo alternativo de solución de conflictos, lo decidido se integra al negocio jurídico y, en consecuencia, resulta un mandato para las partes.

No obstante, lo anterior no quiere decir que al equipararse la decisión al contrato de transacción no pueda ser revisado por el juez de controversias contractuales. Bajo esa premisa, se advierte que la decisión de amigable composición emitida por la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos dentro del asunto de la referencia no reúne los requisitos para configurar la causal octava de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual este cargo no prospera. 4.5 Conclusión La Sala encontró acreditada la causal 5 de revisión prevista en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, referidas a la nulidad originada en la sentencia por violación del principio de congruencia, tal como quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia, razón suficiente para infirmar la sentencia del 11 de octubre de 2021 76 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001- 03-15-000-2001-00118-01.

(REV), MP. Gerardo Arenas Monsalve. 77 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de diciembre de 2014, Rad. 11001- 03-15-000-2012-00228-00 (REV), MP. Gustavo Gómez Aranguren. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 202178 se devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que dicte sentencia de nuevo con base en lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. 4.6 Costas La Ley 2080 de 2021, por medio de su artículo 70, modificó el artículo 255 del CPACA y en cuanto al recurso dispuso que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».

A su vez, el artículo 86 de la misma norma, relativo a la vigencia, indica que las reformas procesales allí establecidas, prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación -25 de enero de 2021-. Por tanto, como el recurso extraordinario se presentó el 18 de julio de 2022, - a través de una nueva demanda- para la Sala es aplicable al presente asunto la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que, para la fecha de presentación del recurso, ya estaba en vigor la nueva ley.

Sin embargo, advierte la Sala que en este caso hay lugar a declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, razón por la cual no se cumple el postulado del precitado artículo 255 y, por ende, no hay fundamento para condenar en costas. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 78 ARTÍCULO 255.

SENTENCIA. <Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Vencido el período probatorio se dictará sentencia. Si el competente encuentra fundada alguna de las causales de los numerales 1 a 4 y 6 a 8 del artículo 250 de este código, o la del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde.

En la sentencia que invalide la decisión revisada se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación. Si en el expediente no existiere prueba para imponer la condena en concreto, esta se hará en abstracto y se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 193 de este código.

Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda.

Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente. Demandante: Megaproyectos S.A. en reorganización y otros Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-03940-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 V. FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por las sociedades Megaproyectos S.A. en reorganización empresarial, Excarvar S.A.S., Parra y Cía. S.A., Construcciones Cortés Pérez S.A. – Concorpe S.A., como integrantes de la Unión Temporal Vagachí – Yalí, contra la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, INFIRMAR la referida providencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEGUNDO: REMITIR el expediente79 al despacho de origen con el fin de que emita nuevamente sentencia de segunda instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado Magistrado Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx» 79 Incluidos los 2 cuadernos físicos remitidos en calidad de préstamo.