Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: CAMPO ELÍAS CORREA RAMÍREZ Demandado: LUIS EDUARDO TORRES GARCÍA Temas: Requisitos de procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos.
Elección democrática y autónoma de directivas universitarias. Alcance de la prohibición de favorecimiento electoral del artículo 126 de la Constitución Política. Falta de prosperidad de la medida cautelar solicitada. AUTO QUE RESUELVE SOBRE ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Procede la Sala a resolver sobre la admisión de la demanda de nulidad electoral, con solicitud de suspensión provisional, presentada por el señor Campo Elías Correa Ramírez contra el señor Luis Eduardo Torres García, en su condición de representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Campo Elías Correa Ramírez instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, contra el señor Luis Eduardo Torres García, elegido como representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, por un período de tres (3) años, comprendido entre diciembre de 2021 y diciembre de 2024, de conformidad con el Acta de 27 de octubre de 2021 de la Asamblea de Exrectores. 1 La demanda fue presentada el 18 de noviembre de 2021.
Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.1. Pretensiones El demandante pretende que se impartan las siguientes declaraciones y órdenes: PRIMERA.
Que se declare NULO el acto de elección contenido en el Acta de fecha del 27 de octubre de 2021 de la Asamblea De (sic) Ex – rectores (sic) de la Universidad de la Amazonia, a través del cual se eligió Representante de los Ex – rectores (sic) ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia al señor Luis Eduardo Torres García.
SEGUNDO. En consecuencia, se declaren NULOS los actos que contiene la Convocatoria Nº 03 de 2021 proferida por el Consejo Electoral Universitario y la Resolución Nº 2179 del 01 de octubre de 2021 “Por medio de la cual se convoca a los ex – Rectores (sic) de la Universidad de la Amazonia a elegir a su representante ante el Consejo Superior Universitario”, proferida por el Rector de la Universidad de la Amazonia.
TERCERO. Que se ORDENE al Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonia, proferir una nueva convocatoria electoral para la elección del Representante de los Ex – rectores (sic) ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad de la Amazonia en la cual dé aplicación irrestricta a lo dispuesto en el Acuerdo No. 32 de 2009, el Acuerdo No. 31 de 2010 y el Acuerdo No. 10 de 2017 del Consejo Superior Universitario.
CUARTO. Que se CONMINE al Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonia y al Secretario del Consejo Electoral y de la Asamblea a velar por la transparencia en el proceso electoral y a estudiar las prohibiciones que se puedan suscitar frente a algunos electores, con relación a configuración de una cadena de favores, situación proscrita por el artículo 126 de la Constitución Nacional (sic).
QUINTO. SUSPENDER provisionalmente los efectos del acto de naturaleza electoral aquí demandado contenido en el Acta de fecha del 27 de octubre de 2021 de la Asamblea De (sic) Ex – rectores (sic) de la Universidad de la Amazonia, a través del cual se eligió como Representante de los Ex – rectores (sic) ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia al señor Luis Eduardo Torres García, teniendo en cuenta los supuestos de hecho y de derecho que aquí se alegan. 1.2.
Hechos Narra la parte actora que el Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonia, de acuerdo con el estatuto electoral (Acuerdo 32 de 2009, adicionado por el Acuerdo 10 de 2017) y el reglamento de elecciones de los integrantes del Consejo Superior Universitario (Acuerdo 31 de 2010), expidió la Convocatoria No. 3 del 30 de septiembre de 2021, en la que solicitó al rector, a su vez, citar a los exrectores para elegir a su representante ante el máximo órgano colegiado.
El rector procedió de conformidad, a través de la Resolución 2179 del 1º de octubre de 2021. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Señala que el 27 de octubre de 2021, los siete (7) integrantes de la Asamblea de exrectores eligieron por voto secreto al señor Luis Eduardo Torres García como su representante ante el Consejo Superior Universitario, sin haberse surtido la etapa de inscripción y verificación de requisitos de los aspirantes ante la Secretaría General de la Universidad, según lo exigen los artículos 10, literal k) del estatuto electoral (Acuerdo 32 de 2009), 6º y 16 del reglamento electoral (Acuerdo 31 de 2010).
Agrega que solo uno (1) de los siete (7) asambleístas, el señor Ernesto Fajardo Castro, acreditó las calidades para ser candidato, razón por la cual considera que la elección infringió el principio de legalidad previsto en el artículo 2º, literal h) del referido estatuto. De otra parte, sostiene que la votación de dos (2) de los participantes en la Asamblea, señores Leonidas Rico Martínez y Gerardo Antonio Castrillón, se realizó en contra de la prohibición de favorecimiento electoral establecida en el artículo 126 de la Constitución Política y del principio de moralidad consagrado en el artículo 209 de la Carta, en concordancia con los artículos 123 ibídem y 51 del Estatuto General de la Universidad (Acuerdo 62 de 2002), pues “ha existido una cadena de favores y puerta giratoria” en beneficio del señor Luis Eduardo Torres García, ahora demandado.
En tal sentido, explica que el señor Torres García fue elegido como rector de la Universidad de la Amazonia para los periodos 2005 – 2007 y 2008 – 2010 y en ambas oportunidades participó en su elección el señor Leonidas Rico Martínez, en su calidad de representante de los egresados ante el Consejo Superior Universitario. A su turno, en la elección del señor Rico Martínez como rector del período 2014 – 2016, intervino el demandado cuando era representante de los egresados ante el órgano elector.
Además, en la misma condición, participó en la elección del señor Gerardo Antonio Castrillón como rector del período 2017 – 2019. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación El demandante arguye la infracción de normas en la elección del demandado como representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, lo mismo que en la convocatoria que le precedió. A su juicio, fue desconocido el artículo 6º del reglamento de las elecciones de los miembros de ese órgano colegiado (Acuerdo 31 de 2010), debido a que no se fijó una fecha para la inscripción de candidatos ante la Secretaría General.
Asegura que tampoco se previó la etapa de verificación de los requisitos de los aspirantes por parte del Consejo Electoral, según lo disponen los artículos 10, literal k) y 16 del estatuto electoral (Acuerdo 32 de 2009), normatividad aplicable Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 a este proceso por expresa remisión del artículo décimo primero de la Convocatoria No. 3 del 30 de septiembre de 2021.
En respaldo de esta afirmación, aporta certificación del 4 de noviembre y oficio SG-285 del 8 de noviembre de 2021, ambos de la Secretaría General de la Universidad. Particularmente, destaca que el referido oficio da cuenta únicamente de la postulación del señor Ernesto Fajardo Castro para participar en la Asamblea de electores. Por consiguiente, la parte actora interpreta que era competencia y obligación del Consejo Electoral proferir los registros electorales con las personas inscritas y habilitadas para ejercer los derechos a elegir y ser elegido, a partir del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo segundo de la mencionada convocatoria.
Adicionalmente, alega la transgresión de los artículos 126 y 209 de la Constitución Política, por permitirse una “cadena de favores” y “puertas giratorias” en la elección del demandado, que constituyen maniobras expresamente proscritas para asegurar los principios de transparencia y moralidad en la designación y postulación de servidores públicos, de acuerdo la sentencia SU- 261 de 2021 de la Corte Constitucional.
Al respecto, interpreta que los integrantes del Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia son destinatarios de dichos preceptos constitucionales, por tratarse de servidores públicos y particulares que ejercen funciones públicas, según lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 30 de 1992. Así mismo, señala que el artículo 51 del Acuerdo 62 de 2002, que contiene el Estatuto General del ente universitario, advierte que los miembros de cuerpos colegiados estatutarios ejercerán sus funciones en consonancia con los artículos 123 y 209 de la Carta.
Con base en lo expuesto, concreta que los señores Luis Eduardo Torres García, Leonidas Rico y Gerardo Castrillón se favorecieron en diferentes oportunidades con el voto para obtener sus elecciones anteriores como rectores universitarios, en la condición de integrantes del Consejo Superior, según lo explicó en los hechos de la demanda.
De esta forma, afirma que el acto impugnado en este caso desatendió los principios de legalidad, publicidad e igualdad, consagrados en el artículo 2º del Acuerdo 32 de 2009, por el cual se adoptó el estatuto electoral de la Universidad. Finalmente, propone el cargo de expedición irregular contra el acto demandado, la Convocatoria No. 3 del 30 de septiembre y la Resolución 2179 del 1º de octubre de 2021.
Para el efecto, reitera la omisión de las etapas de inscripción de Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 candidatos y expedición de los listados correspondientes, a cargo del Consejo Electoral, de acuerdo con la normatividad interna aplicable.
Sumado a lo anterior, asegura que en la actuación no se permitió la participación de testigos electorales ni fueron designados los respectivos jurados y escrutadores, en atención a lo regulado en los artículos 7º, 12, 13, 14 y 17 del estatuto electoral. Sobre el punto, señala que “se avizora en la (sic) numeral 5 del artículo Quinto (de la convocatoria), unos veedores que cumplen la función de escrutadores y estos veedores son integrantes del Consejo electoral, aspecto sospechoso cuando el Consejo electoral también es una autoridad electoral y no tiene dentro de sus funciones el ser jurado”. 2.
La solicitud de suspensión provisional En acápite de la demanda, la parte actora sustenta la petición de esta medida cautelar en los mismos argumentos expuestos como concepto de la violación normativa contra el acto acusado, a los que remite expresamente. 3. Trámite de la solicitud de medida cautelar 3.1. Mediante auto de 26 de noviembre de 2021, el magistrado ponente corrió traslado por cinco (5) días de la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora al demandado, la Universidad de la Amazonia y el Ministerio Público, de conformidad con los artículos 233 y 296 de la Ley 1437 de 2011.
En la providencia también se solicitó a la Secretaría General del ente universitario suministrar los nombres y datos de contacto de los exrectores que hicieron parte de la Asamblea del 27 de octubre de 2021, con el fin de que hicieran uso del mismo término. 3.2. El señor Luis Eduardo Torres García, obrando por intermedio de apoderado judicial, se opuso al decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora.
Con tal propósito, advirtió que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-261 de 2021, definió que la prohibición del artículo 126 de la Constitución Política “no debe ser entendida como de aplicación inmediata”, tratándose de nombramientos o postulaciones con origen en un órgano colegiado. Así mismo, señaló que el representante de los egresados ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia no adquiere la calidad de servidor o empleado público por el solo hecho de su pertenencia al mismo ni toma decisiones de forma individual, sino que ejerce una representación transitoria y comparte las funciones que tiene asignadas de forma colectiva dicho cuerpo universitario.
En consecuencia, resalta que los señores Leonidas Rico Martínez, Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Gerardo Antonio Castrillón Artunduaga y Luis Eduardo Torres García no eran servidores públicos cuando participaron en las elecciones de los rectores de los periodos 2005 – 2007, 2008 – 2010, 2014 – 2016 y 2017 – 2019 y, en su lugar, votaron en la condición de representantes de los egresados en el Consejo Superior Universitario.
En cuanto a las etapas que el demandante aduce como pretermitidas en el trámite de elección del demandado, señala que la violación normativa que se atribuye al acto acusado no surge de su confrontación prima facie con las disposiciones invocadas en la demanda ni del examen de las pruebas aportadas, sino que depende del estudio de legalidad e incidencia de otros actos de carácter general, como la Convocatoria 03 del 30 de septiembre de 2021 y la Resolución 2179 del 1º de octubre de 2021.
Por ello, considera que este análisis solo puede ser realizado por el juez electoral cuando se surtan todas las etapas del proceso. 3.3. El apoderado de la Universidad de la Amazonia refutó las razones ofrecidas por la parte actora en respaldo de la medida cautelar solicitada. Para el efecto, indicó que el artículo 123 de la Constitución Política no relaciona entre los servidores del Estado a los particulares que desempeñan funciones públicas ni el artículo 126 ibídem los incluye como destinatarios de la prohibición allí prevista, la cual debe ser aplicada de forma restrictiva, por tratarse de una norma que limita un derecho.
De otra parte, en cuanto a las fases de la convocatoria para la elección del representante de los exrectores ante el Consejo Superior y la violación de las reglas estatutarias, señala que no toda infracción de formalidades ocurrida en la conformación de los actos administrativos conduce a su invalidez o nulidad, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado2.
Por lo tanto, a su juicio, de admitirse la omisión de algunas formalidades en este caso, estas no tuvieron el alcance de sustanciales ni afectaron el núcleo esencial de los derechos de los interesados. 3.4. La señora procuradora séptima delegada ante esta Corporación se pronunció en esta oportunidad a través de memorial en el que aboga por que se niegue la suspensión provisional del acto demandado.
En respaldo de su postura, inició por explicar las condiciones para acceder a dicha medida cautelar, según la ley y la jurisprudencia, como también discurrió sobre al alcance de la autonomía universitaria y los límites que su ejercicio encuentra en el orden constitucional y legal. 2 Sobre el tema, citó: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 16 de octubre de 2014, sin informar el radicado del expediente.
Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Dicho aquello, revisó el contenido de la Convocatoria 03 del 30 de septiembre de 2021, expedida por el Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonia, y de la Resolución 2179 del 1º de octubre de 2021, proferida por el rector, documentos de los cuales observó que, en efecto, no se establecieron expresamente las etapas de inscripción de candidatos, expedición de listados y designación de jurados de votación, en la forma en que alega la parte actora.
Sin embargo, consideró que esa omisión no tiene la potencialidad de suspender los efectos del acto demandado, toda vez que el artículo quinto de la referida convocatoria dispuso que la nominación de los candidatos y los escrutinios se harían el mismo día de la Asamblea, lo primero ante el secretario y lo segundo por parte de los veedores, y de ello da cuenta el acta de la sesión del 27 de octubre de 2021.
Además, destacó que los exrectores participantes tuvieron la posibilidad de intervenir y depositar su voto y no hubo reclamaciones por parte de ningún interesado. Sobre la prohibición del artículo 126 de la Constitución Política, advirtió que en esta instancia procesal no es posible establecer si el demandado es destinatario de esta disposición, pues no se sabe si, en su condición de representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, tiene la calidad de empleado público o ejerce funciones públicas.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia3 La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional del acto de designación del representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia4, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 2, literal f) del artículo 125 del CPACA5, 3 Por tratarse de una demanda interpuesta antes de la entrada en vigencia de las reglas de competencia modificadas por la Ley 2080 de 2021 (artículo 86), resultan aplicables las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, sin la mencionada reforma.
Cabe anotar que desde el 25 de enero de 2022, las demandas electorales instauradas contra los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden son competencia de los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con el literal a), numeral 7 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. 4 De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 60 de 1982, la Universidad de la Amazonia es una institución de educación superior del orden nacional. 5 “Artículo 125.
De la expedición de providencias. (Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021). La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala;
(…).” Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en concordancia con el inciso final del artículo 2776 y el numeral 3 del artículo 149 del mismo estatuto7, sumado a lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, correspondiente al Reglamento del Consejo de Estado. 2.
Estudio sobre la admisión de la demanda En relación con el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en los artículos 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, encuentra la Sala que la demanda se ajusta a las exigencias establecidas, comoquiera que: (i) designa debidamente a las partes y sus representantes, (ii) expresa con precisión y claridad lo pretendido, e individualiza el acto acusado, (iii) informa los hechos y las omisiones que sustentan las pretensiones, (iv) explica los fundamentos de derecho y su concepto de violación, (v) incluye la petición de pruebas y adjunta las documentales en poder de la parte actora y (vi) suministra el lugar y dirección de notificaciones de las partes, lo mismo que los canales digitales para esos efectos.
En cuanto a los anexos de la demanda que requiere el artículo 166 ibídem, en particular la copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso, se observa que el demandante aportó copia auténtica del “Acta de la Asamblea de elección del representante de los ex – rectores ante el Consejo Superior Universitario”, fechada 27 de octubre de 2021.
Sin embargo, no acreditó su publicidad ni remitió al sitio web de la Universidad para constatar este trámite. Pese a ello, se advierte que el objeto de la norma al requerir a la parte actora esta información es facilitar al juez la verificación de la presentación de la demanda dentro del término de caducidad del respectivo medio de control y en este caso, se tiene que entre la fecha de expedición del acto demandado (27 de octubre de 2021) y la presentación del libelo (18 de noviembre de 2021) 6 “Artículo 277.
Contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. (…) En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección (…).” 7 “Artículo 149. Competencia del consejo de estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3.
De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley.
Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 transcurrieron catorce (14) días, es decir, menos de los treinta (30) que establece el artículo 164, numeral 2, literal a) del CPACA.
Por lo tanto, la omisión del demandante en cuanto a suministrar la constancia de publicación del acto acusado no impide corroborar su presentación oportuna y puede subsanarse solicitando el dato correspondiente al ente universitario, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia al momento de requerir la remisión de los antecedentes administrativos.
En todo caso, también es importante señalar que, consultada la página web de la Universidad de la Amazonia, el despacho del magistrado ponente pudo comprobar que la mencionada acta fue publicada el 28 de octubre de 2021, bajo el rótulo “Elección representante de los ex rectores ante el Consejo Superior”, en la opción “Convocatorias/Elecciones”8.
Adicionalmente, se observa que el demandante en este caso no tenía la obligación de asumir la carga procesal prevista en el numeral 8 del citado artículo 162 del CPACA, modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, es decir, enviar por medio electrónico copia de la demanda y sus anexos al demandado, toda vez que la propia norma lo exonera de tal deber cuando se soliciten medidas cautelares previas, como en efecto lo hizo.
Siendo así, se encuentra verificado el cumplimiento de los requisitos formales de la demanda y el ejercicio oportuno del medio de control de nulidad electoral en el sub judice. En consecuencia, la Sala dispondrá su admisión y ordenará las notificaciones y comunicaciones señaladas en el artículo 277 del CPACA. De otra parte, considerando los términos en que fue formulada la demanda, resulta pertinente precisar que el acto objeto del control de legalidad corresponde al Acta del 27 de octubre de 2021, por la cual la Asamblea de Exrectores eligió al señor Luis Eduardo Torres García como su representante ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia.
Con todo, esta circunstancia no impide que el estudio involucre el contenido de la Convocatoria 3 del 30 de septiembre de 2021, expedida por el Consejo Electoral de dicho ente universitario, como acto previo del procedimiento de elección y en el que también, según la parte actora, se concreta la infracción de normas estatutarias. 8https://www.uniamazonia.edu.co/documentos/docs/Secretaria%20General/Consejo%20Elector al/Convocatorias/2021/Acta%20Eleccion%20Representante%20Ex%20Rectores%20- %20Convocatorial%20Electoral%20003%20de%202021.pdf Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.
Análisis de procedencia de la solicitud de suspensión provisional 3.1. Marco general de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece en los procesos declarativos la facultad del juez de lo contencioso administrativo de decretar las medidas cautelares “que considere necesarias”.
De acuerdo con la misma norma, esta posibilidad busca asegurar temporalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de tal suerte que el ejercicio del medio de control respectivo no pierda su finalidad mientras se desarrollan plenamente sus etapas. Complementariamente, el artículo 230 ibídem ofrece un catálogo de medidas preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, que deben guardar relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la garantía de la tutela judicial efectiva. Con este enfoque, se reconoce que las personas tienen el derecho, no solo de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino también a que el objeto del litigio se proteja desde el inicio, a fin de asegurar la justicia material.
En particular, el numeral 3 de la disposición en cita contempla entre las medidas posibles “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”, sujeta a los requisitos previstos en el artículo 231 del mismo estatuto procesal: Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…).
Esta modalidad tiene su antecedente directo en el Decreto 01 de 1984, que dedicaba el título XVII a regular esta figura como la única cautela posible y cuya procedencia estaba condicionada a la “manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”.
Con tales parámetros, bajo el anterior régimen, para la suspensión provisional del acto acusado la jurisprudencia exigía que la discrepancia con el ordenamiento Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 superior fuera ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera.
De ahí que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y la tutela judicial efectiva. Sin embargo, esta Sección ha destacado una variación significativa para su decreto, con relación a la legislación anterior, dado que la regulación vigente de la medida no exige la manifiesta infracción de la norma superior, como se indicó en el siguiente precedente: 30.
Al respecto, la doctrina ha destacado que, con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata9.
Por consiguiente, en la actualidad el juez administrativo está habilitado para establecer la violación normativa a partir de la confrontación del acto demandado con las disposiciones superiores invocadas como transgredidas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este cambio en el presupuesto de procedencia de la medida supone un análisis profundo, detallado y razonado para verificar la vulneración del ordenamiento jurídico, que ciertamente puede coincidir con el examen del fondo de la litis.
No debe perderse de vista que, en todo caso, se trata de una decisión provisional que no implica prejuzgamiento, según lo previene expresamente el artículo 229 del CPACA. Además, de conformidad con el artículo 235 ibídem, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida e incluso, de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 12 de diciembre de 2019, Rad. 05001-23-33-000- 2019-02852-01, MP.
Rocío Araújo Oñate. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.2. Naturaleza e integración de los consejos superiores universitarios El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria, consagra la potestad de las universidades de darse sus directivas y regirse por estatutos propios y encomienda al legislador el régimen especial para aquellas de carácter oficial.
En desarrollo de lo anterior, los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, concreta las manifestaciones de dicha prerrogativa en la designación de las autoridades académicas y administrativas, el desarrollo de sus programas académicos y labores científicas, el otorgamiento de títulos, la selección de docentes, la admisión de sus alumnos, entre otras facultades allí previstas.
A partir de este reconocimiento normativo, la Corte Constitucional caracteriza la autonomía universitaria como la capacidad de autorregulación filosófica y autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior10. Tratándose en particular de la capacidad de autogobierno de los entes universitarios y en cumplimiento del mandato constitucional, la citada ley fija un régimen especial para las universidades y demás instituciones de educación superior oficiales, creadas por el Congreso, las asambleas o los concejos.
En tal virtud, la ley establece una estructura básica y unas pautas de funcionamiento que contribuyen a la realización de la finalidad social de este servicio público y facilitan la inspección y vigilancia sobre su prestación. Es así como el artículo 62 de la Ley 30 de 1992 dispone que la dirección de las universidades estatales corresponde al consejo superior universitario, el consejo académico y al rector, y en cuanto a los cuerpos colegiados mencionados, ordena su incorporación en los estatutos.
Específicamente sobre el consejo superior, el artículo 64 ibídem lo instituye como el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad, con la siguiente composición: 10 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterada, entre otras, en las sentencias T-097 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T- 277 de 2016.
M.P. Alejandro Linares Cantillo y T-152 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Citadas en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de diciembre de 2020, Rad. 2019-00145, MP Luis Alberto Álvarez Parra. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 El ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional. El gobernador, quien preside en las universidades departamentales, o el alcalde, tratándose de las universidades distritales y municipales. Un miembro designado por el presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex-rector universitario. El rector de la institución, con voz y sin voto.
Sobre los representantes de los estamentos universitarios, el parágrafo 2º del precepto en cita difiere a los estatutos la reglamentación de sus calidades, elección y periodo. Esta potestad sin duda tiene sustento en la autonomía universitaria, además de que fomenta la participación democrática en la escogencia de las autoridades universitarias, como lo destacó esta Sección de una oportunidad anterior: Dada la relevancia para la sociedad y en orden a cumplir los objetivos anteriores, resulta crucial asegurar un gobierno universitario democrático, que propenda por la correcta administración de los recursos públicos y la gestión de los programas y proyectos de la institución. En tal sentido, el artículo 68 de la Constitución Política ordena la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación. ( ) En particular, sobre el derecho a designar a sus directivas administrativas y académicas, los estatutos de las universidades oficiales contemplan varios mecanismos de democracia interna para elegirlas, que incluyen el voto directo de los diferentes estamentos universitarios, sin la intervención de ninguna autoridad, la conformación de ternas de candidatos por parte de sectores, estamentos o grupos de interés académico para que el consejo superior ejerza su función electoral y la designación directa por parte de dicho consejo, en su condición de máximo órgano administrativo y de gobierno de la universidad, entre otras formas de selección. De esta manera, el comentado principio de autonomía universitaria permite diversas fórmulas de elección o designación, según se trate del cargo o dignidad que corresponda proveer, que bien puede ser el rector o los miembros estamentarios de los consejos superiores11.
De manera que las universidades están llamadas a conformar sus órganos directivos a través de procedimientos, de rango estatutario, que involucren a los diferentes sectores concernidos. Por esta vía, también se legitima su gestión y 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 15 de diciembre de 2021, Rad. 11001-03-28- 000-2021-00031-00, MP Luis Alberto Álvarez Parra.
Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 se puede contrarrestar el monopolio de estas decisiones en manos de unos pocos agentes. 3.3. Solución de la medida cautelar solicitada en el caso concreto En el acápite de antecedentes se reseñó que el señor Campo Elías Correa Ramírez solicita la suspensión provisional de los efectos del Acta del 27 de octubre de 2021, por la cual la Asamblea de exrectores de la Universidad de la Amazonia eligió como su representante ante el Consejo Superior al señor Luis Eduardo Torres García, para el periodo comprendido entre diciembre de 2021 y diciembre de 2024.
Para el demandante, el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse y fue expedido de forma irregular, toda vez que la convocatoria que precedió la elección no estableció una etapa de inscripción, verificación de requisitos y conformación de listas de candidatos, como tampoco contempló la designación de jurados y escrutadores, según lo ordena el artículo 6º del Acuerdo 31 de 2010, por el cual se expide el reglamento de elecciones de los miembros del Consejo Superior Universitario.
Así mismo, la parte actora sustenta la petición de la medida cautelar en la prohibición de favorecimiento electoral prevista en el artículo 126 de la Constitución Política y la violación del principio de moralidad relacionado en el artículo 209 ibídem, porque el demandado fue elegido gracias al apoyo de exrectores en cuyas elecciones él participó en periodos anteriores, cuando fungía como representante de los egresados ante el mencionado órgano colegiado.
Así planteado el asunto, corresponde a la Sala abordar dos frentes temáticos: (i) las reglas internas de elección del representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia y (ii) el alcance de la restricción constitucional para las designaciones y nombramientos que corresponden a los servidores públicos, de cara a lo acreditado en el acto impugnado y demás documentos aportados con la demanda. 3.3.1.
Procedimiento para la elección del representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia El Estatuto General de la Universidad de la Amazonia está contenido en el Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002. De acuerdo con el artículo 16, modificado por el Acuerdo 35 de 2021, los órganos de dirección del ente Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 universitario son el Consejo Superior, el Consejo Académico y el rector, lo cual es concordante con la estructura prevista en el artículo 62 de la Ley 30 de 1992.
En lo que atañe al Consejo Superior Universitario, el artículo 24 de los estatutos reconoce su carácter de máximo órgano directivo, integrado en la forma señalada en el artículo 64 de la mencionada ley. En particular, sobre el representante de los exrectores, el literal i) del artículo 24 estatutario dispone lo siguiente: i) Un ex Rector de la Universidad elegido en Asamblea de los mismos que haya ejercido el cargo en propiedad en la Universidad de la Amazonia, convocados para el efecto por el Rector.
Adicionalmente, el parágrafo 2 de la norma en cita establece para este y los demás representantes de los estamentos con asiento en el órgano colegiado un periodo de tres (3) años, contados a partir de la fecha de su posesión. Acerca de su elección, el parágrafo 8 de la misma disposición advierte que la convocatoria deberá realizarla el rector con dos (2) meses de antelación al vencimiento del periodo de quien ha de ser reemplazado, conforme al reglamento expedido por el Consejo Superior.
En concordancia, el artículo 25, literal u) de los estatutos relaciona entre las funciones de este órgano colegiado expedir el reglamento para la elección de los representantes de los diversos sectores que en él participan. Este reglamento corresponde al Acuerdo 31 de 2010, “que determina el proceso de integración, designación y elección de los representantes ante el Consejo Superior Universitario y demás instancias de la institución”.
Los artículos 3º y 6º de dicho acuerdo reiteran la elección del exrector por parte de una asamblea de personas que hayan ocupado el cargo en propiedad, convocadas por el rector mínimo dos (2) meses antes de que termine el periodo correspondiente. Además, conforme con el referido artículo 6º, en el acto de convocatoria se consignarán los siguientes aspectos: Representación a proveer Requisitos Período Acto de inscripción de candidatos y fechas Organización y preparación Designación de jurados y escrutadores Fecha y lugar de la elección Expedición de listados Mecanismos de escrutinio Fecha de promulgación de resultados Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Notificación y nombramiento de elegidos Mecanismos de difusión Por otra parte, mediante Acuerdo 32 del 21 de diciembre de 2009, el Consejo Superior expidió el Estatuto Electoral, que gobierna “los procedimientos, el desarrollo, la vigilancia y el control de los procesos electorales de elección directa o de consulta estamentaria, que sean convocadas por las autoridades de la Universidad de la Amazonia”, según el artículo 1.
En este acto se consagra el Consejo Electoral, a cargo de las funciones previstas en el artículo 10, entre ellas, ejercer como máxima autoridad en materia de elecciones en la universidad (literal a), garantizar el cumplimiento de los reglamentos electorales que se expidan (literal c), verificar el cumplimiento de los requisitos de inscripción de los aspirantes (literal k), efectuar los escrutinios generales, declarar la elección y publicar los resultados (literal m).
Así las cosas, se observa que en la Universidad de la Amazonia coexisten varios cuerpos normativos para los certámenes electorales que se realizan con el fin de proveer los cargos de dirección y administración que tienen origen en las votaciones de los diferentes estamentos. En el caso concreto, el demandante acusa el acto de elección del señor Luis Eduardo Torres García como representante de los exrectores ante el Consejo Superior Universitario de haberse expedido sin que se cumpliera una fase de inscripción de candidatos, verificación de requisitos y conformación de lista.
Así mismo, subraya que no fueron designados testigos, jurados ni escrutadores, contrario a lo que ordenan el estatuto electoral y el reglamento de elecciones de los representantes. Sobre el particular, se advierte en el artículo quinto de la Convocatoria 3 del 30 de septiembre de 2021, expedida por el Consejo Electoral de la Universidad, lo siguiente:
QUINTO: PROCEDIMIENTO PARA ELECCIÓN. Para el desarrollo de la Asamblea se tendrá en cuenta el siguiente orden del día: 1. Verificación del quórum. 2. Nominación personal e indelegable de candidatos ante el Secretario de la Asamblea. 3. Lectura de candidatos según el orden de la nominación. 4. Elección: el mecanismo a través del cual se realizará la elección, será mediante el voto secreto, directo, personal e indelegable en la urna dispuesta para ello. 5.
Escrutinio por parte de los veedores de la Asamblea. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 6. Lectura del resultado del escrutinio por parte del presidente de la Asamblea.
PARÁGRAFO PRIMERO: se tendrá como ganador el aspirante que alcance el mayor número de votos de las personas asistentes con derecho a voto. ( ) (Se subraya). A su turno, el rector de la Universidad expidió la Resolución 2179 del 1º de octubre de 2021, en la que dispuso convocar para el 27 de octubre de 2021 a los exrectores a elegir a su representante ante el Consejo Superior, “con base en lo establecido en la Convocatoria No. 03 del 30 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo Electoral”.
De igual forma, se observa en el acto demandado, esto es, el Acta del 27 de octubre de 2021 de la “Asamblea de elección del representante de los ex-rectores ante el Consejo Superior Universitario”, que se registró la asistencia de siete (7) exrectores, el secretario general, quien fungió como secretario de la Asamblea y dos (2) veedores, integrantes del Consejo Electoral.
Del desarrollo de la sesión, se destacan las actuaciones que se relacionan a continuación: a) El secretario leyó los requisitos estatutarios para ser elegido como representante de los exrectores. b) Se postularon dos (2) candidatos entre los exrectores asistentes, a saber, los señores Luis Eduardo Torres García y Ernesto Fajardo Castro.
El primero manifestó su aspiración de forma verbal y el segundo lo hizo, además, por escrito. El presidente de la Asamblea leyó los nombres de los candidatos, en el mismo orden de postulación. c) Se escucharon las propuestas de los aspirantes. d) Los veedores entregaron el “tarjetón” a los electores, quienes marcaron su opción en un cubículo y lo depositaron en una urna. e) Los veedores también hicieron el escrutinio, del que resultó ganador el señor Torres García con cuatro (4) votos, sobre los tres (3) obtenidos por el otro candidato. f) El presidente de la Asamblea declaró elegido al señor Luis Eduardo Torres García como representante de los exrectores ante el Consejo Superior Universitario, para un periodo de tres (3) años, comprendido entre diciembre de 2021 y diciembre de 2024.
De lo acontecido, la Sala no encuentra, en esta primera etapa del litigio, violación al Acuerdo 31 de 2010, que establece el reglamento específico para esta elección, toda vez que en el procedimiento adelantado por la Asamblea electora se brindó la oportunidad de realizar postulaciones de candidatos y sus nombres se sometieron a votación en una fecha determinada, que fue anunciada desde el acto que convocó a los exrectores, la cual, para el caso, coincide con la sesión Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 en que fue realizada la elección del representante.
Así mismo, se observa que los veedores designados según la convocatoria entregaron las tarjetas para manifestar el voto y practicaron el escrutinio de las mismas. Al respecto, se destaca que el mencionado acuerdo no exige que las inscripciones de aspirantes se hagan con un plazo anterior determinado con relación a la fecha de la elección. Antes bien, como se reseñó líneas atrás, el artículo 6º del reglamento en cita relaciona entre los aspectos que debe contener la convocatoria el “acto de inscripción y fechas”, lo cual fue acatado en la Convocatoria 3 del 30 de septiembre de 2021, al disponer que esta actuación se haría ante el secretario en la Asamblea, es decir, el 27 de octubre de 2021.
Por lo tanto, en este momento procesal y con los elementos probatorios con que se cuenta hasta ahora, no es posible concluir que el acto de elección acusado se expidió al margen del trámite previsto en las normas internas que lo gobiernan, por el hecho de haberse inscrito los candidatos en la misma sesión de la Asamblea, como incluso se anunció desde la convocatoria cerca de un mes antes.
Tampoco es viable derivar una infracción normativa del hecho de no haberse conformado, en estricto sentido, una “lista de candidatos”, cuando lo cierto es que solo dos personas se postularon y sus nombres quedaron consignados en el acta bajo tal rótulo. En otras palabras, la relación de aspirantes fue consignada en el propio acto de elección, contenido en el acta de la sesión correspondiente.
Además, sobre la verificación de requisitos, si bien el demandante echa de menos esta labor como parte de la actuación, lo cierto es que no incluyó entre sus censuras el incumplimiento de las calidades por parte del demandado o los demás asambleístas ni desconoce que estos hayan ocupado el cargo de rector en propiedad. Por el contrario, la parte actora se limita a reparar en que solo uno de los exrectores asistentes presentó documentos para adelantar la etapa de verificación que estima omitida.
En cuanto a los jurados, en principio no parece una figura pertinente para este trámite, teniendo en cuenta que esta elección no requirió de la instalación de mesas de votación, lo cual es razonable, considerando el número de personas que participaron en la misma. Cosa distinta podría ocurrir en otros certámenes regulados por el Estatuto Electoral (Acuerdo 32 de 2009), por ejemplo, las consultas estamentarias o la elección de otros representantes ante el Consejo Superior, con un censo electoral muy superior al del evento bajo análisis.
Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En todo caso, es importante resaltar que, para la elección que se cuestiona, los veedores se encargaron de suministrar las tarjetas de votación a los sufragantes y de realizar el escrutinio, que corresponde, justamente, a las funciones tradicionales de los jurados de votación. También hay lugar a precisar sobre el punto que quienes hicieron las veces de veedores en esta elección fueron dos integrantes del Consejo Electoral de la Universidad, justamente en el marco de una de las funciones que se le atribuyen en el literal m) del artículo 10 del Acuerdo 32 de 2009, por el cual se expidió el Estatuto Electoral12.
Por último, en lo que atañe a los testigos, se tiene que esta figura no está prevista en el reglamento propio de las elecciones de los representantes ante el Consejo Superior (Acuerdo 31 de 2010). Por el contrario, es el Estatuto Electoral el que hace referencia a los testigos, como una posibilidad ofrecida a los candidatos que participan en las elecciones y consultas allí reguladas.
En consecuencia, no es posible concluir hasta el momento que el acto de convocatoria para la elección del representante de los exrectores ante el Consejo Superior tuviese que anunciar esta alternativa a los candidatos. En tales condiciones, no prospera esta primera censura que sustenta la petición de la medida cautelar formulada por el demandante. 3.3.2.
Alcance de la prohibición constitucional de favorecimiento electoral La segunda parte de los cuestionamientos que respaldan la petición de suspensión provisional del acto de elección del representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia radica en la violación del artículo 126 de la Constitución Política y del principio de moralidad, previsto en el artículo 209 ibídem.
En tal sentido, la parte actora explica que el señor Luis Eduardo Torres García, hoy demandado, fue elegido como rector de la Universidad de la Amazonia para los periodos 2005 – 2007 y 2008 – 2010 y en ambas oportunidades participó en su elección el señor Leonidas Rico Martínez, en su calidad de representante de los egresados ante el Consejo Superior Universitario.
A su turno, en la elección del señor Rico Martínez como rector del período 2014 – 2016, intervino el demandado cuando era representante de los egresados ante el órgano elector. Además, en la misma condición, participó en la elección del señor Gerardo Antonio Castrillón como rector del período 2017 – 2019. 12 “ARTÍCULO 10. FUNCIONES.
Son funciones del Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonia: (…) m) Efectuar los escrutinios generales de elecciones y consultas, hacer la declaratoria y la publicación de los resultados oficiales y expedir a través de la Secretaría General de la Universidad las credenciales correspondientes”. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Así mismo, infiere que los señores Castrillón y Rico intervinieron en la elección del señor Torres que ahora se impugna, porque en el acta de la sesión del 27 de octubre de 2021 quedó registrado que todos los asambleístas depositaron su voto.
Con relación a lo indicado, el artículo 126 de la Carta, invocado por el demandante, contiene algunos parámetros para el ejercicio del poder nominador de que gozan determinados servidores públicos, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 126. (Modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015) Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.
Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior. (…) (Subrayado y negrilla adicional). La Corte Constitucional13 fijó las reglas de interpretación de la prohibición contenida en la norma transcrita precisamente en el contexto de elecciones de universidades de carácter oficial, concretamente, de una rectora.
Por un lado, precisó que el funcionamiento de las universidades difiere en su mayoría del que se evidencia en otro tipo de corporaciones, pues la Constitución las revistió de autonomía para definir su régimen interno, con disposiciones estatutarias sobre gestión administrativa y gobierno. Por otro lado, aclaró que los destinatarios de la disposición superior son los servidores públicos y distinguió entre el acto de designación en un cargo público y la asignación de alguna función o tarea específica a quien ya lo ostenta, como ocurre con las representaciones en los órganos colegiados y directivos de los entes universitarios autónomos.
A su turno, tomando en consideración los lineamientos incorporados en la mencionada providencia, esta Sección se pronunció sobre la finalidad y destinatarios de este precepto constitucional14, con ocasión a un proceso de contornos similares al sub judice: El precepto transcrito contiene una prohibición cuyos destinatarios son los “servidores públicos” que gozan de atribuciones de nominación o postulación, quienes no pueden designar, también como “servidor público”, 13 Corte Constitucional, sentencia SU-261 de 2021. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 15 de diciembre de 2021, Rad. 11001-03-28- 000-2021-00031-00, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 a aquella persona que ha participado o intervenido en su designación. Esta práctica se conoce como el carrusel o intercambio de favores, bajo la premisa de “yo te elijo, tú me eliges”, cuyos contornos y propósitos han sido delineados por la Corte Constitucional, en los siguientes términos: “102.
Por otra parte, el artículo 126 de la Constitución estableció tres prohibiciones diferentes que, indirectamente, implican una restricción para ejercer funciones públicas o para celebrar contratos con el Estado. En primer lugar, la prohibición a los servidores públicos, en ejercicio de sus funciones, para nombrar, postular, o contratar con personas con las cuales tengan cierto grado de parentesco.
En segundo lugar, la prohibición para nombrar o postular como servidores públicos, o celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, o con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en la hipótesis anterior. Por último, la prohibición de reelección (inelegibilidad) para determinados cargos o para ser elegido a un cargo de elección popular, hasta un año después de haber cesado en el ejercicio de las funciones enlistadas en dicho artículo.
Este fenómeno ha sido denominado puerta giratoria. (…) 155. La enmienda del artículo 126 de la Constitución obedeció a la necesidad de hacer explícita la prohibición para que el servidor público nombrara o postulara a quien hubiera intervenido en su designación o postulación. Su finalidad era impedir el intercambio de favores entre servidores públicos, así como efectivizar la transparencia para la postulación y elección de los funcionarios del Estado. 156.
En las gacetas quedó consignado ese doble propósito. Por una parte, imposibilitar que los servidores públicos desempeñen sus funciones al servicio de intereses electorales personales. Por otra parte, evitar que los funcionarios que participaron en la elección de un servidor público puedan, a su vez, ser elegidos o nominados para otro cargo público por el funcionario que ellos mismos ayudaron a elegir.
Ambas finalidades buscan garantizar la transparencia en el servicio público y evitar conductas tan lesivas como el tráfico de favores”15. Por consiguiente, el objetivo de esta restricción constitucional es depurar el ingreso a la función pública y dotar de legitimidad a las autoridades e instituciones que dirigen los destinos de la sociedad, de tal suerte que se estimule para ello el mérito, la transparencia y la igualdad de los ciudadanos, en el ejercicio del derecho político de acceder a los cargos públicos16.
En este contexto, se ha destacado por esta Sección la utilidad de la norma superior en el propósito de abolir prácticas nocivas y antidemocráticas como el nepotismo, el clientelismo y la concurrencia de conflictos de intereses, que 15 Corte Constitucional, sentencia SU-261 de 2021. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de junio de 2019, Rad. 11001-03-28-000- 2018-00111-00, MP Rocío Araújo Oñate.
Ver además, de la misma Sección, auto de 24 de noviembre de 2016, Rad. 11001-03-28-000-2016-00072-00 y sentencia de 27 de octubre de 2016, Rad. 11001-03-28-000-2016-00038-00. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 facilitan la concentración de poder y sacrifican la idoneidad de quienes ingresan a la función pública17.
Así, entonces, en virtud de esta prohibición inhabilitante, los funcionarios no podrán designar –lo cual, según la jurisprudencia, involucra elegir, participar e intervenir– a personas que, a su turno, ejercieron estas competencias en la postulación o designación de aquellos18. Adicionalmente, la Sala Electoral también ha dirigido el reproche a quien ha sido elegido o nombrado, en estas condiciones, habida cuenta que es quien se favorece con esta práctica irregular19.
Así mismo, por vía jurisprudencial se ha entendido que la interpretación teleológica del precepto extiende su aplicación a los casos en que es el mismo elegido el que directamente tiene la posibilidad de postularse o participar en su elección20. Particularmente, en el ámbito de las universidades públicas, la transgresión a esta prohibición se constató en el proceso contra la rectora de un instituto tecnológico de carácter oficial, favorecida con el voto de docentes de cátedra que ella había vinculado21.
A partir de estas reglas, la Sala también ha sentado jurisprudencia, de forma específica, para la elección del representante de los exrectores ante el consejo superior de una universidad oficial, conforme a la cual el artículo 126 de la Constitución Política no resulta aplicable22. En esta línea, se ha explicado que lo ejercido al interior de dicho órgano colegiado es una representación y no propiamente un cargo o empleo que tenga funciones asignadas de forma individual, pues las mismas son inherentes y ejercidas de forma colegiada o corporativa por sus integrantes.
Así mismo, se ha reparado en que estos consejos no requieren la creación de cargos en la planta de la universidad ni la vinculación de empleados de disponibilidad permanente y continua. Adicionalmente, se ha precisado que el referido representante es un particular que ejerce funciones públicas, según lo dispone el artículo 67 de la Ley 30 de 1992, sin perjuicio de que, en pleno ejercicio de la autonomía universitaria, los estatutos dispongan la aplicación de algunas reglas propias de los servidores del 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2016, Rad. 11001-03-28- 000-2014-00130-00. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, y sentencia de 27 de octubre de 2016, Rad. 11001-03-28- 000-2016-00038-00, MP.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de junio de 2019, Rad. 11001-03-28-000- 2018-00111-00, MP Rocío Araújo Oñate. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2016, Rad. 11001-03-28- 000-2016-00038-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 15 de agosto de 2019, Rad. 52001-23-33- 000-2018-00585-02 (acumulado con 2018-00583-02 y 2018-00580-02), MP Carlos Enrique Moreno Rubio. 22 Se reitera lo expuesto en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 15 de diciembre de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2021-00031-00.
Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Estado, por ejemplo, su régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades. Sin embargo, estas circunstancias no le otorgan a ese particular la calidad de servidor público, atendiendo a las categorías previstas en el artículo 123 de la Constitución Política, que los clasifica en empleados, trabajadores del Estado y miembros de corporaciones públicas de elección popular.
Del mismo modo, ha de recordarse en esta oportunidad que esta prohibición debe ser interpretada de forma restrictiva, en la medida en que limita el derecho de todo ciudadano a participar y tomar parte en las decisiones que le conciernen, que constituye, a su vez, un fin del Estado, en los términos de los artículos 2º y 40 de la Constitución Política.
Por lo tanto, de acuerdo con esta línea pacífica y consistente de la Sala23, el artículo 126 de la Constitución Política no es una norma que gobierne las elecciones de los integrantes de los consejos superiores universitarios que representan estamentos universitarios, pues no tienen la condición de servidores públicos. Precisamente, para el caso específico de la Universidad de la Amazonia, el representante de los exrectores es elegido por una asamblea de personas que comparten la misma calidad, es decir, haber sido rectores, a condición de que hayan ostentado este cargo en propiedad.
En consecuencia, en principio se trata de particulares, que tienen atribuida una función electoral desde los estatutos y que les corresponde ejercer en forma colectiva, de ahí que tampoco puedan ser destinatarios de la norma constitucional que invoca el demandante. De otra parte, en cuanto al principio de moralidad, se recuerda que este concepto jurídico indeterminado propende por actuaciones administrativas adelantadas conforme a los postulados de interés general, ética, transparencia, rectitud, lealtad y honestidad, según lo dispone el artículo 3 del Decreto 019 de 202124. 23 Ver, además de la providencia referida previamente: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 4 de marzo de 2011, Rad. 11001-03-28-000-2010-00040-00.
Sentencia de 24 de agosto de 2005, Rad. 11001-03-28-000-2003-00041-01(3171). También se ocupa de esta materia: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de noviembre de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2010-00921-00(PI). 24 “ARTÍCULO 3. Moralidad. La actuación administrativa debe ceñirse a los postulados de la ética y cumplirse con absoluta transparencia en interés común. En tal virtud, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas”.
Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 De forma similar, la jurisprudencia de esta Corporación deriva de este axioma la obligación de los servidores públicos y particulares que cumplen funciones públicas de actuar con honradez, pulcritud, buena fe y en procura del interés general25.
Así entendido, no se advierte la vulneración de este principio en la elección acusada, teniendo en cuenta que el acto demandado da cuenta de la participación de exrectores cuya legitimación para votar por su representante ante el Consejo Superior no se cuestiona y tiene fundamento en la atribución estatutaria y reglamentaria que les corresponde.
Además, las pruebas allegadas hasta ahora no revelan que esta competencia electoral haya sido ejercida al margen de los cánones de conducta que caracterizan al principio constitucional invocado. Considerando lo discurrido, la Sala concluye que, a esta altura del litigio, no se configura la violación normativa que propone la parte actora por infracción de las disposiciones constitucionales y estatutarias analizadas, y que determina el decreto de la medida cautelar solicitada, conforme con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA.
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE:
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por el señor Campo Elías Correa Ramírez contra el señor Luis Eduardo Torres García, con ocasión de su elección como representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, periodo 2021 – 2024, conforme al Acta del 27 de octubre de 2021 de la Asamblea de Exrectores. 1.
Notifíquese personalmente al señor Luis Eduardo Torres García, en la forma prevista en el numeral 1º del artículo 205 del CPACA, esto es, enviando copia digital de la presente providencia a la dirección electrónica suministrada por la parte actora. En caso de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en los literales b) y c) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA. 25 Al respecto, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 4 de junio de 2021, Rad. 41001-23-31-000-2010-00418-02 (AP).
MP. María Adriana Marín. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 2. Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, a los siguientes sujetos procesales: a) Al rector de la Universidad de la Amazonia. b) A los integrantes de la Asamblea de Exrectores que sesionó el 27 de octubre de 2021, según la información que consta en la correspondiente acta y en el oficio remitido por la Secretaría General de la Universidad de la Amazonia el 2 de diciembre de 2021. c) A la agente del Ministerio Público. 3.
Córrase traslado de la demanda por el término de quince (15) días, acorde con lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA y en el numeral 2º del artículo 205 ibídem. 4. Notifíquese por estado a la parte actora. 5. Infórmese a la comunidad la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación. 6. Remítase al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. 7.
Adviértasele a la representante legal de la Universidad de la Amazonia que durante el término para contestar la demanda deberá allegar de forma íntegra los documentos donde consten los antecedentes del acto acusado que se encuentren en su poder, entre ellos, la constancia de su publicación, y que el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA.
SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos del Acta del 27 de octubre de 2021, por medio del cual la Asamblea de Exrectores eligió al señor Luis Eduardo Torres García como representante de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia, para el periodo comprendido entre diciembre de 2021 y diciembre de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-28-000-2021-00069-00 Demandante: Campo Elías Correa Ramírez Demandado: Luis Eduardo Torres García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 TERCERO: RECONOCER personería al abogado Fernando Vargas Soto, identificado con cédula de ciudadanía 17.642.737 y tarjeta profesional 91.870, como apoderado del demandado, señor Luis Eduardo Torres García, en los términos del poder allegado con el memorial de respuesta a la solicitud de suspensión provisional.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado José Francisco Sánchez Sánchez, identificado con cédula de ciudadanía 19.330.402 y tarjeta profesional 37.606, como apoderado de la Universidad de la Amazonia, en los términos del poder otorgado por el rector de esta institución educativa y demás documentos que acreditan tal calidad, aportados al expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”