Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2025-00136-00 (0241-2026) Demandante: Jhon Fredy Criollo Arciniegas Demandada: Ministerio del Trabajo Asunto: Resuelve solicitud de suspensión provisional.

NIEGA MEDIDA. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA–, el señor Jhon Fredy Criollo Arciniegas, actuando en nombre propio, solicitó la nulidad del artículo 22 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 7 de la Resolución nro. 0474 del 5 de marzo de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo, «Por la cual se establece el procedimiento para la postulación, selección y designación de los representantes de los trabajadores en los Consejos Directivos de las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones». 2.

En la subsanación de la demanda, el actor indicó que el artículo 22 de la Ley 789 de 2002 modificó el artículo 52 de la Ley 21 de 1982 y dispuso que los representantes de los trabajadores beneficiarios ante los consejos directivos de las cajas de compensación familiar serían escogidos por el Ministerio del Trabajo de listas remitidas por centrales obreras con personería jurídica reconocida.

A su vez, señaló que el artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019 reglamentó ese procedimiento y exigió que, cuando se trate de trabajadores sindicalizados, la hoja de vida sea presentada por dichas centrales. 3. A juicio del demandante, esas disposiciones desconocen los derechos a la igualdad, libertad sindical, participación democrática y pluralismo, porque condicionan la posibilidad de postulación de los trabajadores sindicalizados a la intervención de centrales obreras.

Según su criterio, esa exigencia excluye a los sindicatos independientes o no afiliados a una central, y les impide presentar directamente candidatos para integrar los consejos directivos de las cajas de compensación familiar. 4. El actor también sostuvo que las normas acusadas vulneran los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT–, incorporados al orden interno mediante las Leyes 26 y 27 de 1976, pues, en su criterio, imponen una forma Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00136-00 (0241-2026) indirecta de afiliación a organizaciones de grado superior y generan una diferencia injustificada entre trabajadores sindicalizados, según la estructura sindical a la que pertenezcan. 5.

Con fundamento en lo anterior, solicitó que se declare la nulidad de las disposiciones acusadas; se ordenara al Ministerio del Trabajo expedir una nueva regulación que permitiera la participación de todos los trabajadores sindicalizados, incluidos aquellos cuyos sindicatos no estén afiliados a centrales obreras; y que, como medida cautelar, se suspendan provisionalmente los efectos de las normas demandadas para evitar que continuaran procesos de convocatoria y designación bajo reglas que considera excluyentes.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA 6. La demanda fue admitida el 10 de marzo de 2026; además, se declaró la falta de jurisdicción para conocer la pretensión en contra del artículo 22 de la Ley 789 de 2002, se remitió el expediente a la Corte Constitucional y se adecuaron las demás al medio de control de nulidad1. 7. El Ministerio del Trabajo2, en la contestación de la demanda, se opuso a la solicitud de suspensión provisional.

Señaló que la medida debía negarse porque el artículo 22 de la Ley 789 de 2002 fue excluido del objeto del proceso por falta de jurisdicción, de modo que no era posible emitir un pronunciamiento cautelar sobre esa disposición ni condicionar la validez del reglamento ministerial a una supuesta inconstitucionalidad de una norma legal vigente y amparada por presunción de constitucionalidad. 8.

Frente al artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019, sostuvo que el acto administrativo no creó una restricción autónoma, sino que desarrolló el mandato previsto en el artículo 22 de la Ley 789 de 2002. Por ello, afirmó que no existe una infracción directa, evidente u ostensible que surja de la comparación entre el acto acusado y las normas superiores invocadas por el demandante. 9.

La entidad agregó que el actor no cumplió los presupuestos del artículo 231 del CPACA, pues formuló afirmaciones generales sobre la supuesta vulneración de la igualdad, la libertad sindical, la participación democrática y los Convenios 87 y 98 de la OIT, pero no demostró una contradicción manifiesta. A su juicio, esos cargos requieren un análisis de fondo sobre razonabilidad, proporcionalidad, alcance de la libertad sindical, participación en los órganos de administración de las cajas de compensación familiar e interpretación del bloque de constitucionalidad. 10.

También indicó que el demandante no acreditó un perjuicio irremediable. Según el Ministerio, la existencia de procesos de elección de representantes de 1 Véase el índice 00020. 2 Véase el índice 00037. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00136-00 (0241-2026) trabajadores en los consejos directivos de las cajas de compensación familiar no constituye, por sí sola, un daño inminente, grave e irreparable, pues se trata de un procedimiento periódico y regulado desde la Ley 789 de 2002. 11.

Por último, sostuvo que el actor no justificó por qué resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla. En criterio de la entidad, suspender provisionalmente el procedimiento de postulación, selección y designación podría generar un vacío institucional y afectar la gobernanza de las cajas de compensación familiar.

Con fundamento en esas razones, solicitó negar la suspensión provisional del artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019. CONSIDERACIONES 12. Le corresponde al Despacho determinar si procede decretar la suspensión provisional de los efectos del artículo 7 de la Resolución nro. 474 del 5 de marzo de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo, por la presunta vulneración de los artículos 13, 39, 40, 93 y 103 de la Constitución Política, así como de los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.

Régimen de las medidas cautelares – Suspensión provisional de los efectos del acto demandado 13. El artículo 229 del CPACA prevé la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Establece que, cuando la parte presente una petición debidamente sustentada, mediante providencia motivada, el juez o magistrado ponente podrá decretar las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa esta decisión no implica prejuzgamiento. 14.

El artículo 230 ibidem establece que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, condicionándolas a que tengan relación directa y necesaria con las pretensiones, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la efectividad de la sentencia. 15. Los requisitos para decretarlas están previstos en el artículo 231, concretamente, para la suspensión previsional exige: i) que sea a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como transgredidas, o del estudio de las pruebas remitidas con la solicitud; y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la existencia de los perjuicios se acredite sumariamente. 16.

Esto significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en los requisitos exigidos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. El primero y más importante es que se evidencie Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00136-00 (0241-2026) una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, y que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas. 17.

Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, es decir, que no debe ser evidente, palmaria o producto de la simple comparación, lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, que «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad tiene distintos niveles de profundidad, según la etapa en que se encuentre. 18.

Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso. 19.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Caso concreto 20. Como aspecto previo, se precisa que el análisis de la solicitud cautelar se circunscribe al artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo. Lo anterior, porque mediante auto del 10 de marzo de 2026 se declaró la falta de jurisdicción del Consejo de Estado para conocer de las pretensiones dirigidas contra el artículo 22 de la Ley 789 de 2002 y se ordenó remitir copia del expediente a la Corte Constitucional. 21.

Esa delimitación es relevante para resolver la medida, porque la solicitud de suspensión provisional de la resolución y de la ley que la fundamenta se basó en un mismo reproche: la exigencia de que la postulación de trabajadores sindicalizados ante los consejos directivos de las cajas de compensación familiar se canalice a través de centrales obreras con personería jurídica reconocida.

Sin embargo, en esta sede solo es posible estudiar lo relacionado con el acto administrativo admitido para control, esto es, el artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019. 22. El artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019 regula los requisitos que deben cumplir los trabajadores postulados para integrar los consejos directivos de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00136-00 (0241-2026) las cajas de compensación familiar.

El cuestionamiento del actor se dirige, en particular, contra la regla según la cual, si se trata de trabajadores sindicalizados, la hoja de vida debe ser presentada por centrales obreras con personería jurídica reconocida. Según la demanda, esa exigencia excluye a los sindicatos independientes o no afiliados a una central y, por esa vía, desconoce la igualdad, la libertad sindical, la participación democrática, el pluralismo y los Convenios 87 y 98 de la OIT. 23.

Sin embargo, en esta etapa inicial del proceso, el Despacho advierte que la exigencia censurada no aparece, en principio, como una creación autónoma del Ministerio del Trabajo. Por el contrario, la regla cuestionada desarrolla directamente al artículo 22 de la Ley 789 de 2002, norma que modificó el artículo 52 de la Ley 21 de 1982 y previó que los representantes de los trabajadores beneficiarios ante los consejos directivos de las cajas de compensación familiar serían escogidos por el Ministerio del Trabajo de listas remitidas por las centrales obreras con personería jurídica reconocida. 24.

De esta manera, el cargo cautelar tiene una particularidad que no puede pasarse por alto, pues, aunque formalmente se dirige contra un acto administrativo, su fundamento material recae sobre la disposición legal que el acto desarrolla. En efecto, la presunta exclusión que denuncia el demandante no surge, al menos inicialmente, de una condición adicional introducida por el reglamento, sino del mecanismo previsto por el legislador para la postulación de los trabajadores sindicalizados. 25.

Esta circunstancia incide directamente en el juicio cautelar. El artículo 22 de la Ley 789 de 2002 conserva, en esta etapa, su presunción de constitucionalidad. Hasta el momento no ha sido declarada inconstitucional. A su vez, el artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019, en cuanto desarrolla una norma legal vigente, se encuentra amparado por la presunción de legalidad propia de los actos administrativos. 26.

Lo anterior no significa que el acto reglamentario quede excluido del control judicial. Sin embargo, para efectos de la suspensión provisional, la carga del solicitante consiste en mostrar que la infracción surge con la claridad suficiente de la confrontación entre el acto acusado, las normas superiores invocadas y los elementos obrantes en esta etapa del proceso. 27.

En el presente asunto, esa carga no se satisface. La solicitud no evidencia, con el grado de certeza propio de esta fase cautelar, que el Ministerio del Trabajo hubiera añadido una restricción distinta o más gravosa que la contenida en la Ley 789 de 2002. Por el contrario, el reproche se concentra en que la intervención de las centrales obreras, prevista por la ley y reproducida por el reglamento, resulta incompatible con la Constitución y con los Convenios 87 y 98 de la OIT.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00136-00 (0241-2026) 28. Así planteado el debate, acceder a la suspensión provisional implicaría dejar sin efecto –inaplicando–, en la práctica, la regla legal que sirve de sustento al acto administrativo demandado. 29.

La inaplicación de una norma legal por vía de excepción de inconstitucionalidad no puede asumirse como una consecuencia ordinaria o generalizada. Se trata de una herramienta excepcional, procedente cuando la incompatibilidad entre la Constitución y la norma aplicable sea clara, directa e insuperable. De ahí que no baste afirmar que la ley y el reglamento afectan derechos constitucionales; es necesario demostrar, que no existe una interpretación compatible con la Constitución y que la aplicación de la ley resulta abiertamente contraria al orden superior. 30.

Esa conclusión no se desprende de manera evidente de los argumentos expuestos por el demandante. Ese examen requiere una valoración sistemática que excede el análisis inicial propio de la medida cautelar. 31. En consecuencia, en esta etapa preliminar no se advierte una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico del artículo 7 de la Resolución nro. 474 de 2019 que justifique suspender sus efectos.

La resolución demandada desarrolla una norma legal vigente y amparada por presunción de constitucionalidad, y la eventual inaplicación de esa ley por vía de excepción exige un análisis que no puede agotarse en esta decisión. Por ello, se negará la solicitud de suspensión provisional. En consecuencia, se RESUELVE Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 474 de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo, según las consideraciones expuestas.

Segundo. RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Angela Jimena Franco Contreras, identificada con cédula de ciudadanía 40.039.846 y portadora de la tarjeta profesional 257.741 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio del Trabajo conforme al poder que obra en el índice 00037 de SAMAI. Tercero. REALIZAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente