Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02510-01 Demandante: ALICIA TORRES DE DEVIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas: Tutela contra providencia judicial – Relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 29 de junio de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera mediante la cual declaró improcedente el amparo solicitado por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 15 de mayo de 2023 al buzón de la Secretaría General de esta Corporación, la señora Alicia Torres de Devia, actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales «a la vida, al mínimo vital, la vida digna, el debido proceso, la igualdad y seguridad social». 2.
La actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión del fallo proferido por la autoridad demandada el 24 de noviembre de 2022, mediante el cual modificó la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 73001-33-33- 002-2018-00016-01 presentada por la actora contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – (Cremil).
Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensión 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: «habida cuenta que de la pensión que se le ha reconocido judicialmente, mediante sentencias de primera y segunda instancia, le fue negado el RETROACTIVO PENSIONAL desde el día del fallecimiento de su esposo VICENTE DEVIA (Q.E.P,D.), por consideraciones erradas y de una presunta intención de protección a los recursos públicos, argumentos esgrimidos en fallo judicial, que vulneran y hasta desconocen sus derechos fundamentales como adulta mayor y cónyuge sobreviviente del causante de la Señora ALICIA TORRES DE DEVIA. 1.2.- Que, en consecuencia de lo anterior, se REVOQUE el NUMERAL PRIMERO de la sentencia de Segunda Instancia proferida el día 24 de Noviembre de 2022 por la SALA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, y en su lugar, se ordene al precitado Tribunal, que proceda a confirmar en sentencia de segunda instancia, en su integridad la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué.1» 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor Vicente Devia prestó sus servicios como sargento del Ejército Nacional y por cumplir los requisitos legales se le concedió su asignación de retiro. 5. La señora Torres de Devia contrajo matrimonio con el señor Vicente Devia el 12 de septiembre de 1951, quien falleció el 23 de febrero de 2017 en el municipio de Pereira. 6.
El 25 de julio de 2017 la accionante radicó ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares una solicitud para el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge, la cual fue negada mediante la Resolución 7058 del 6 de septiembre de 2017 y posteriormente confirmada por la Resolución 9245 del 21 de noviembre de la misma anualidad. 7.
La señora Torres de Devia interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las referidas resoluciones, con el fin de que se declarará la nulidad de éstas y que a título de restablecimiento del derecho se le reconociera y pagará la pensión de sobreviviente con el reconocimiento del retroactivo de la prestación. 8.
El asunto fue conocido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué que, por medio de la providencia del 3 de septiembre de 1 Transcripción del texto original con posibles errores. Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021, dispuso declarar la nulidad de las Resoluciones No. 7058 del 6 de septiembre de 2017 y No. 9245 del 21 de noviembre de 2017, expedidas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. 9.
También, a título de restablecimiento del derecho condenó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares al pago de la pensión de sobreviviente a partir del 23 de febrero de 2017 en favor de la señora Alicia Torres de Devia el 44% del valor total de la prestación. 10. La anterior decisión se fundó en que, de acuerdo con el material probatorio aportado al proceso, el matrimonio religioso aún tenía vigencia a pesar de haberse adelantado el proceso de cesación de los efectos civiles de la sociedad conyugal ante el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá, pues este vínculo finalizó solamente con la consecuencia del fallecimiento del señor Vicente Devia. 11.
También, se tuvo en consideración que las pruebas no respaldaron que entre estos existió convivencia, pues se advirtió que concurría una mera cordialidad entre éstos por los hijos procreados. Además, se encontraban en diferentes ciudades, por tanto, no se podía vislumbrar la relación que se alegó. Igualmente, los testimonios practicados no fueron consistentes en determinar el momento que 12. cohabitaron entres estos. 13.
Ahora, lo que sí se demostró en el proceso, fue que la señora Alicia Torres de Devia recibió en varias oportunidades consignaciones que efectuó el señor Vicente Devia en su favor. Esto, mediante las pruebas documentales que fueron ratificadas en las declaraciones que fueron allegadas al proceso. 14. A pesar de lo anterior, respecto de la unión marital de hecho con la señora Rubiela Tabimba Marín aparecen dos declaraciones extra juicio realizadas por el señor Vicente Devia en el año 2012 en la Notaria 23 de Bogotá señaló que convivían desde hace aproximadamente 32 años, documento en el cual se extrajo que no tenía vínculo alguno con la señora Alicia Torres de Devia.
Posteriormente, rindió otra declaración extra-juicio en el año 2014 ante la Notaria Séptima de Pereira en la cual manifestó que el señor Vicente Devia y la señora Rubiela Tabimba Marín convivían hace 34 años. 15. De acuerdo con el material probatorio, se constató que la señora Rubiela Tabimba Marín era quién recibía los medicamentos y elementos de salud del señor Vicente Devia, asimismo fue quien interpuso acción de tutela como agente oficiosa para solicitar tratamientos médicos de las enfermedades que padecía el señor Devia.
Además, mediante providencia del 14 de febrero de 2017 fue declarado interdicto por el Juzgado Primero de Pereira en donde se designó como guardadora a la compañera permanente Rubiela Tabimba Marín. 16. De manera que lo único que determinó el juzgado fue establecer el tiempo exacto de convivencia del señor Vicente Devia con la señora Alicia Torres de Devia, Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con quien tenía una sociedad conyugal vigente al momento de su fallecimiento, y con la señora Rubiela Tabimba Marín con quien formó una unión marital de hecho. 17.
Por tanto, se accedió a la declaración de nulidad de los actos administrativos acusados y en lugar se dispuso el reconocimiento y pago, con efectos a partir del 23 de febrero de 2017, de la sustitución de la asignación de retiro por el tiempo de convivencia entre la señora Alicia Torres de Devia y el señor Devia, en una cuantía del 44% como cónyuge supérstite con dependencia económica del causante y para la señora Rubiela Tabimba Marín el 56%. 18.
La anterior decisión fue apelada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Al respecto, su inconformidad se fundó en la fecha a partir de la cual se ordenó el reconocimiento de la parte de asignación de retiro a la señora Alicia Torres de Devia, pues de buena fe se pagó la prestación periódica con lo cual iría en detrimento del tesoro público ya que, se generaría un doble pago de la misma presentación desde el 23 de febrero de 2017 hasta el cumplimiento de la sentencia que ponga fin al proceso. 19.
Adicionalmente, sostuvo que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 164 (sic) de la Ley 1437 de 2011, numeral 1, literal c pues «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, luego, en el mismo orden, CREMIL no puede cancelar dos veces la misma prestación periódica, en detrimento de las arcas del Estado, como ocurre en el caso bajo estudio, en que la sustitución pensional del causante ha venido siendo reconocida en el 100% a su compañera permanente desde el 23 de febrero de 2017, fecha de fallecimiento del militar.» 20.
El asunto fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima que mediante sentencia del 24 de noviembre de 2022 modificó el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo proferido el 3 de septiembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. 21. Lo anterior, al considerar que «Así las cosas, para la Sala no es dable admitir que se ordene el reconocimiento de la cuota parte de la sustitución de la asignación de retiro a favor de la demandante, conforme lo ordenó el a quo, ya que ésto implicaría una doble erogación a cargo de la entidad demandada quien, en cumplimiento del deber constitucional de obrar de buena fe, ha venido pagando desde el fallecimiento del causante el 100% del derecho pensional a la beneficiaria (compañera permanente) a quien creyó deberla, por tratarse de la persona que desde un primer momento acreditó los presupuestos de ley para que se le concediera la prestación. De igual forma, se estaría afectando el Tesoro Público, máxime si se trata del sistema pensional, en donde se encuentra en peligro la sostenibilidad financiera de la seguridad social y el mínimo vital de las personas inclusive de las futuras generaciones.» Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
También la referida posición, se fundamentó con la postura dispuesta en la sentencia del 5 de agosto de 2021, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. En esa medida, la autoridad judicial llegó a la conclusión que: «En orden a lo expuesto, es evidente que el reconocimiento de la prestación a favor de la demandante, debe hacerse a partir de la ejecutoria de la sentencia que la reconoció como beneficiaria, y no desde la fecha de consolidación del derecho a sustituir asignación de retiro, como lo ordenó la primera instancia, en cuanto a que, conforme a la jurisprudencia trascrita, no se puede imponer a la demandada un doble pago por un valor que ya fue desembolsado, con recursos del tesoro público, y en cumplimiento de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad (Resolución 2941 del 17 de abril de 2017).» 1.4.
Sustento de la vulneración 23. Indicó que, la señora Alicia Torres de Devia tiene 90 años sufre quebrantos de salud, no tiene trabajo ni ningún tipo de profesión por lo cual su sostenimiento se basaba en el dinero que giraba el señor Devia o sus hijos. 24. Expuso que se le vulneraron los derechos fundamentales a la vida, seguridad social, mínimo vital.
Sin expresar argumento alguno. 25. Sostuvo que, la acción de tutela es procedente con el fin de evitar un perjuicio irremediable. Así mismo, analizó que, la decisión tomada por el tribunal fue arbitraria pues no se cuenta con otro medio de defensa judicial por parte de la accionante. 26. Así mismo, explicó que, el asunto reviste de relevancia constitucional en la medida que «es un derecho pensional que le fue reconocido a la señora ALICIA a medias y en forma sorprendentemente arbitraria.
En este sentido, resalto y reitero que con la acción de tutela, la peticionaria señora ALICIA TORRES DE DEVIA, busca evitar un perjuicio inminente, toda vez que se trata de una mujer de NOVENTA (90) AÑOS de edad, enferma de Hipertensión, con un Lipoma, Incontinencia Urinaria, Dispepsia, Insuficiencia Venosa, sin una fuente de ingresos reales, sin vivienda propia, sin fuerzas para laborar, lo cual conduce a concluir que su situación económica es crítica, ya que por falta de recursos no puede tener una vida en condiciones dignas, ni atender sus necesidades básicas.» 27.
Por último, alegó que, se cumple con el requisito de la inmediatez, pues ejerció la acción constitucional en un tiempo menor de 6 meses. 1.5. Admisión de la demanda 28. El magistrado ponente de la decisión de primera instancia, mediante auto del 16 de mayo de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima; iii) vinculó, en calidad de terceros con interés al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y a Rubiela Tabimba Marín; iv) ordenó también que se remitiera el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 73001-33-33-002-2018-00016-01.
Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. Intervenciones 1.7. Caja de retiro de las Fuerzas Militares – (Cremil) 29. Mediante correo electrónico allegado a la Secretaría General del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2023, la entidad argumentó que, respecto de la acción constitucional debía ser declarada improcedente.
Esto, en cuanto a que no se ha realizado ninguna vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que ha expuesto la accionante. 30. Sostuvo que, en el asunto se configuraba la cosa juzgada en razón a que se encontraba en firme una decisión judicial y ninguna parte podrá plantear de nuevo el pleito si subsisten los aspectos comunes de sujetos, procedimiento, juez y naturaleza de la decisión. 1.8.
Tribunal Administrativo del Tolima 31. A través de memorial allegado el 23 de mayo de 2023, la autoridad judicial accionada expuso que, no se debía acceder a las pretensiones elevadas en el proceso. Lo anterior, en cuanto a que con la acción constitucional se pretende es discutir criterios de interpretación de normas legales y jurisprudenciales que tuvo el tribunal en su decisión. 32.
Ahora bien, recordó que, la tutela tiene un carácter residual y subsidiario, el cual tiene como fin garantizar las competencias naturales establecidas a las autoridades judiciales dentro del respeto de las autonomía e independencia judicial. A pesar de esto, la Corte Constitucional mediante su jurisprudencia ha indicado la procedencia de la acción de tutela en contra de las providencias judiciales, siempre y cuando cumplan con los requisitos adjetivos de procedibilidad y también los defectos que dispuesto en la jurisprudencia. 33.
La entidad adujo que, a pesar de lo anterior, al descender al caso en concreto no se encontraba los requisitos adjetivos de procedibilidad y lo que se pretende es reabrir un debate jurídico que ya se zanjo en la instancia ordinaria. Por lo cual, no es necesario la intervención del juez constitucional, ya que, el accionante solamente manifiesta es una inconformidad con el sentido del fallo. 1.9.
Rubiela Tabimba Marín 34. Con memorial recibido el 9 de junio de 2023, el apoderado judicial de la señora Rubiela Tabimba Marín, manifestó que, la señora Alicia Torres de Devia mediante la acción constitucional pretende reabrir un debate jurídico que se surtió en el juez de instancia. Esto, al ser contrario a sus pretensiones del proceso ordinario.
Sin embargo, la acción de tutela no se encuentra llamada a prosperar en cuanto a que no cumple con los lineamientos de la procedibilidad que ha dispuesto la Corte Constitucional. Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Para fundamentar lo anterior, efectuó un test de procedencia de la acción de tutela en contra de providencia judicial, en el cual al analizar el caso en concreto dispuso que, la decisión objeto de reproche se sustentó en la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, por lo cual, no existió error alguno en la decisión que tomó el juez de instancia. 36.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué guardó silencio en el trámite. 1.10. Sentencia de primera instancia 37. El Consejo de Estado, Sección Primera conoció del asunto, la cual profirió sentencia del 29 de junio de 2023 mediante la cual declaró la falta del requisito del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Esto, al considerar que, de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional SU-215 de 2022, la parte actora no planteó una discusión en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental, a lo que se agrega que no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituyó una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 38.
Adujo que, si bien la parte actora indicó que se generó una vulneración de diferentes derechos fundamentales, no ofreció una explicación de las razones de la afectación que considera desproporcionada. Por lo cual, la parte actora no cumplió con una carga mínima argumentativa del asunto en cuestión ya que, no señaló de manera explicita el defecto que se consideraba configurado.
En esa medida, se advierte que, no se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional por tanto declaró la improcedencia de la solicitud de la acción de tutela. 1.8. Impugnación 39. Mediante memorial allegado el 11 de julio de 2023, la parte actora presentó escrito de impugnación del fallo referido. En el referido escrito adujo que, el asunto sí está revestido de relevancia constitucional. 40.
Esto, al considerar que a pesar de que el asunto está encaminado a una discusión económica y legal, este resulta ser un evento excepcional, pues la mesada pensional de la accionante fue reconocida a medias ya que, no tiene el pago del retroactivo del dinero de la pensión que no percibió durante la discusión del proceso de nulidad y restableciendo del derecho. 41.
Indicó que, de acuerdo a los cambios a los que se somete la jurisprudencia diariamente, los jueces deben ser garantistas y no imponer barreras para acceder a la administración de justicia. En esa medida, explicó que, el principio de favorabilidad debió en este caso ser obligatorio y no opcional como lo efectuó el tribunal. Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
Explicó que, el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió un defecto sustantivo al declarar el reconocimiento de la sustitución pensional a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia dictada en segunda instancia dentro del proceso administrativo, con lo cual se generaría un cambio en las reglas tendientes a la causación y disfrute del derecho a la pensión, pues a criterio la accionante, el derecho se causa con la muerte del causante y no con la ejecutoria de la providencia. 43.
Además, sostuvo que, la accionante interpuso la solicitud pensional en un término inferior a 5 meses para efectuar el reclamo ante Cremil, con lo cual fue injusto pues la entidad no se detuvo a revisar la jurisprudencia. En ese sentido, argumentó que, adentro del trámite ordinario, la entidad demandada no se opuso al reconocimiento pensional, sino que, solamente discutió el pago del retroactivo, sabiendo que desde el inició del trámite administrativo ante la entidad demandada. 44.
Ahora bien, la accionante explicó un desconocimiento del proceso de la reclamación administrativa por parte de la autoridad judicial, puesto que no tuvo en consideración que la entidad no suspendió el pago de la prestación social, la cual está regulada en la Ley 1204 del 4 de julio de 2008. En ese sentido, no se tuvo en cuenta dicha solicitud en el proceso administrativo para analizarlo en el ordinario.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 45. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia 29 de junio de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico 46. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 29 de junio de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 47.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en el defecto por desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 2 de febrero de 2023? 48.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos de procedibilidad adjetiva y iii) caso en concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 49. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3 y declaró su procedencia.4 50.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 51. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 52.
Igualmente, se debe manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 20225 y la sentencia SU-573 del año 20196, 2.4.2. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 54.
La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos generales de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 55. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 56.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 57. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala). 5 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. 7 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico8; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”9 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”10 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”11 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto12, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal13.
(Resaltado de la Sala) 59. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-128 de 2021. 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Ibid.
Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. Por su parte, en asuntos como el caso en concreto, esta sala ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional14. 61.
Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella15. 62. A su turno, esta corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito sine qua non para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.4.3.
Caso en concreto 63. En el escrito de impugnación allegado en este trámite de tutela, se advierte que, existe una disparidad de argumentos que no fueron expuestos al juez de tutela de la primera instancia, en esa medida la sala advierte que éstos no serán estudiados de fondo. Lo anterior, con respecto al presunto defecto fáctico y defecto sustantivo indicado en el escrito de impugnación. 64.
Ahora bien, la señora Alicia Torres de Devia mediante su escrito de impugnación manifestó que el asunto sí reviste del requisito adjetivo de procedibilidad de la relevancia constitucional, en cuanto a que, a pesar de que el asunto contiene una pretensión meramente económica, lo que se discute aquí es el goce de la prestación social, pues no puede gozar del pago del retroactivo a la cual tiene derecho por la orden del Tribunal Administrativo del Tolima mediante su sentencia del 24 de noviembre de 2022. 65.
En ese sentido, la accionante indició que es una señora de más de 90 años de edad y que no cuenta con los medios suficientes para subsistir dignamente. Además, de los diferentes problemas de salud de los cuales padece. 66. En contraste con lo aseverado por la parte actora, la Sala advierte que la señora Torres de Devia actualmente goza de una mesada pensional, que a su vez, 14 En relación con la improcedencia de las pretensiones de índole meramente económico, ver los siguientes fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, con ponencia de Rocío Araujo Oñate: Sentencia del 20.02.21, Expediente: N°11001-03-15-000-2019-04788-01;
Sentencia del 7.05.20, Expediente: 11001-03-15-000-2019-04762-01 y sentencia del 20.05.21, Expediente: 11001-03-15-000-2021- 01836-00. 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le permite tener acceso a los servicios de salud en el régimen contributivo.
En este orden, no se presenta el riesgo de que se configure un perjuicio irremediable. 67. Ahora bien, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional.
En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 68.
En el presente asunto se advierte que en el escrito inicial se acusó al Tribunal Administrativo del Tolima de cercenar el derecho a percibir un pago retroactivo a la actora. No obstante, no se explicó que norma fue desconocida, cual prueba fue omitida o valorada erróneamente ni, en estricto sentido, en qué consistió la falencia en la motivación de la autoridad accionada. 69.
Nótese que en el fallo de 24 de noviembre de 2022 se manifestó que la orden, a favor de la actora, tendría efectos a partir de la ejecutoria de esa decisión en atención a que: (i) de otra forma se causaría un doble pago sobre una misma obligación; (ii) la existencia de un acto administrativo vigente que no fue demandado y que reconocía la prestación a favor de la compañera permanente, y (ii) la afectación al tesoro público.
Argumentos que no fueron adecuadamente atacados en la sustentación de la presente acción de tutela, falencia que pretendió corregirse con los cargos incluidos en la impugnación. 2. 5. Conclusión 70. Con fundamento en lo expuesto en los párrafos precedentes, se confirmará la sentencia del 29 de junio de 2023 dictada por Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la tutela promovida por la parte actora, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de junio de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, por medio de la cual se DECLARÓ LA Demandante: Alicia Torres de Devia Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicado: 11001-03-15-000-2023-02510-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo, conforme a la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.