w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., 13 (trece) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: ALEJANDRO OCHOA LÓPEZ Demandado: NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Excepción de caducidad.
Ley 1437 de 2011. Apelación auto La Sección Segunda, Subsección «A» del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad accionada contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, en la audiencia inicial celebrada el 13 de agosto de 2018, de declarar impróspera la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido.
ANTECEDENTES El señor Alejandro Ochoa López, a través de apoderado judicial, presentó demanda 1 el 15 de agosto de 2017, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, para que se declare la nulidad de los fallos de primera y segunda instancia a través de los cuales la Procuraduría General de la Nación lo declaró disciplinariamente responsable por los cargos formulados y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años.
A título de restablecimiento del derecho pidió: i) retirar de los respectivos boletines el antecedente disciplinario originado en los fallos cuya nulidad se solicita; ii) dar cumplimiento a la sentencia 1 Folios 2-17. Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 en los términos previstos en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA y iii) condenar en costas.
El actor en el acápite de los hechos expresó que debido al escrito que presentó la personera de Necoclí (Antioquia), el 13 de abril de 2012, la procuraduría provincial de Apartadó, el 12 de junio de ese año, lo vinculó en su calidad de secretario de planeación y desarrollo territorial del municipio, a una investigación disciplinaria adelantada contra el alcalde.
Luego, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, el 27 de octubre de 2015, emitió fallo de primera instancia en el que lo declaró disciplinariamente responsable por los cargos formulados y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el termino de doce (12) años. La decisión fue confirmada en segunda instancia mediante fallo de fecha 9 de febrero de 2017, expedido por la Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria.
Trámite El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Plena de Oralidad, el 8 de noviembre de 2017 2, admitió la demanda instaurada por el señor Alejandro Ochoa López en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los fallos del 27 de octubre de 2015 y 9 de febrero de 2017, expedidos por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y la Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria, y dispuso notificar a esta entidad, la cual, en el escrito de contestación 3 formuló la excepción de caducidad, porque su entender, para cuando se radicó la solicitud de conciliación, el 4 de julio de 2017, habían transcurrido más de los cuatro meses que prevé la ley para acudir en vía judicial, pues el actor fue notificado el 1 de marzo de 2017 del fallo de segunda instancia, por tanto, perdió el derecho de acción, teniendo en cuenta que en estos casos, aquella figura se computa a partir del día siguiente a la comunicación del acto administrativo definitivo.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral en el curso de la audiencia inicial celebrada el 13 de agosto 2 Folio 139. 3 Folios 186-202. Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 de 2018, resolvió declarar impróspera la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada.
Indicó que el fallo de segunda instancia fue notificado el 1 de marzo de 2017, por lo que el 2 de julio de esa anualidad finalizaba el término para acudir en vía judicial, pero como la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 4 de junio de 2017 (28 días antes del vencimiento), la constancia de la procuraduría fue entregada el 14 de agosto de ese año y la demanda se incoó el 15 de agosto de 2017, no operó la mencionada institución procesal.
Recurso de apelación El apoderado de la parte demandada, en desacuerdo con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación 4, que sustentó, en síntesis, aduciendo que reiteraba los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda, en el sentido de que como el fallo de segunda instancia fue notificado el 1 de marzo de 2017, los cuatro meses que trata el artículo 164 del CPACA, empezaron a contabilizarse a partir del día siguiente (2 de marzo de 2017) y en el proceso la solicitud de conciliación ante los procuradores judiciales fue presentada el 4 de julio de 2017, operó el fenómeno de la caducidad.
CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 13 de agosto del 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Corresponde al ponente dictar la presente providencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, ya que la decisión que se adopta no está entre las que contemplan los numeral 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. 4 Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Problema jurídico Corresponde al despacho determinar si en el presente asunto se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido.
Para dilucidar el anterior planteamiento jurídico, la Sala de manera previa considera necesario hacer referencia a lo siguiente: De la caducidad Entendida por esta Corporación como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado.
En ese sentido, ha precisado este colegiado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho de acción y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial en cualquier momento; la caducidad produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.
Al respecto la Corte Constitucional 5 se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado". 5 Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio.
Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Bajo tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo la Ley 1437 de 2011, dispuso la oportunidad para presentar la demanda: Artículo 164.
La demanda deberá ser presentada. «[…] 2. En los siguientes términos, so pena de que opera la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».
Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida en los artículos 21 6 de la Ley 640 de 2001 y 3 7 del Decreto 1716 de 2009 y hasta que se logre acuerdo conciliatorio o el acto de conciliación se haya registrado en los casos en que ese 6 Ley 640 de 2001.
Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. 7 Decreto 1716 de 2009.
Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según e l caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra p rimero.
En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providenc ia correspondiente. La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.
Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 trámite sea exigido por la ley o se expidan las constancias de que trata el artículo 2 de esta ley o venza el término de los tres (3) meses a que se refiere el artículo 20 de la mencionada ley.
Por su parte, la Sección Segunda 8 de la Corporación, en relación con lo anterior, unificó el criterio para establecer la caducidad en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan asuntos sobre sanciones disciplinarias administrativas que originen el retiro temporal o definitivo del servicio, en los eventos en que la sanción sea ejecutada de conformidad con lo señalado en el artículo 172 del Código Disciplinario Único.
Al respecto precisó: «[…] En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los ext remos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […]».
Indicó que el momento a partir del cual debe empezar a contabilizar la caducidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en aquellos casos concretos en que: i) se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del CDU y iii) dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa, será desde el acto de ejecución de la sanción disciplinaria, en tanto afecta el vínculo laboral. 8 Auto Consejo de Estado, Sección Segunda; magistrado ponente, Arenas Monsalve, Gerardo; proceso radicado: 11001 03 25 000 2012 00386 00 (1493 -2012) de 25 de febrero de 2016; demandante: Rafael Eberto Rivas Castañeda.
Ver también. Auto del 27 de agosto de 2020, magistrado ponente: Hernández Gómez, W illiam, proceso numero: 66001-23-33-000-2018-00546-01 (1334-2020), demandante: Víctor Manuel Tamayo Vargas. Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Ello, con fundamento en el principio interpretativo pro homine que garantiza a los administrados los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso, habida cuenta de la conexidad que guardan en estos asuntos la sanción disciplinaria y el acto de ejecución, pues el último constituye una consecuencia jurídica directa del primero, toda vez que ejecuta la medida correctiva.
Caso concreto En el presente asunto se observa que el demandante pretende la nulidad de los fallos disciplinarios administrativos de primera 9 y segunda10 instancia, a través de los cuales la Procuraduría General de la Nación lo sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años, en su condición de secretario de planeación del municipio de Necoclí, Antioquia dentro del proceso IUS-2012-156680.
La entidad accionada, en el escrito de contestación al libelo, formuló la excepción de caducidad, de la que el a quo, en el trámite de la audiencia inicial, declaró impróspera habida cuenta que no encontró superado el término dispuesto en el literal d), numeral 2 del artículo 164 de CPACA, para que el actor acudiera ante la jurisdicción a cuestionar la legalidad de los fallos administrativos censurados.
Contra esa decisión la procuraduría formuló recurso de apelación en el que reiteró el argumento de que como el fallo de segunda instancia fue notificado el 1 de marzo de 2017, los cuatro meses que trata el artículo 164 del CPACA, empezaron a contabilizarse a partir del día siguiente (2 de marzo de 2017) y dado que la solicitud de conciliación ante los procuradores judiciales se presentó el 4 de julio de 2017, operó el fenómeno de la caducidad.
De lo probado en el proceso: - Fallo disciplinario administrativo de segunda instancia de fecha 9 de febrero de 2017, expedido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, 9 Expedido el 27 de octubre de 2015 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa folios 106 -136. 10 Expedido el 9 de febrero de 2017 por la Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria folios 18-72.
Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 notificado11 al actor el 1 de marzo de 2017, mediante correo electrónico. - Constancia 55412, expedida por el Procurador 170 Judicial I para Asuntos Administrativos, que da cuenta que el demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 4 de junio de 2017 y que el 14 de agosto de 2017, quedó agotado ese requisito, debido a que se declaró fallida tal diligencia ante la falta de ánimo conciliatorio.
Conforme con lo anterior y teniendo en cuenta la postura sostenida por esta corporación de que cuando haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo de servicio, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del i) acto de ejecución como garantía para el administrado, o ii) cuando no existe tal acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o iii) dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, el término de caducidad debe empezar a contar a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario.
De conformidad con las condiciones jurisprudenciales antes expuestas, para determinar la institución jurídica de la caducidad cuando se controviertan sanciones administrativas disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, se observa en este caso particular y concreto que aquella debería iniciar a contar a partir de la notificación del acto de ejecución, dado que al demandante se le impuso una sanción de destitución, no obstante, ese acto administrativo no obra en el expediente, motivo por el que habrá de contabilizarse a partir de la ejecutoria del fallo de segunda instancia. En ese orden, según la constancia del 28 de abril de 2017 13, expedida por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, el fallo de segunda instancia del 9 de febrero de 2017, proferido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, quedó ejecutoriado el 7 de abril de 2017, lo que significa que al empezar a contabilizar el término de caducidad desde el día siguiente a esa actuación, esto es, desde 11 Folio 1008 cuaderno de pruebas núm. 3. 12 Folio 74 cuaderno principal. 13 Folio 1023 cuaderno de pruebas núm. 3.
Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 8 de abril de 2017, la oportunidad para acudir ante la jurisdicción era hasta el 8 de agosto de 2017. Empero, como el actor suspendió el término de los cuatro meses cuando había transcurrido 1 mes y 26 días entre el 4 de junio de 2017, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial y el 14 de agosto de 2017, cuando fue expedida la constancia por la Procuraduría 170 Judicial I para Asuntos Administrativos de que fue agotada esa diligencia administrativa, el plazo vencía el 20 de octubre de 2017, por lo tanto, el momento para cuando el accionante radicó la demanda, el 15 de agosto de 2017, estaba dentro del oportunidad legal para hacerlo, tal como lo establece el literal d), numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Es oportuno aclarar que en caso de que hubiera sido aportado al proceso el acto de ejecución, tampoco prosperaría la excepción de caducidad, en consideración a que este es emitido con posterioridad al momento de la ejecutoria del fallo disciplinario que resuelve de fondo el asunto administrativo. Así las cosas, corresponde al despacho confirmar la decisión del tribunal de declarar impróspera la excepción de caducidad y no aceptar las súplicas del recurrente, toda vez que, de lo que se avizora en el expediente respecto del momento de la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría, según da cuenta la constancia 554 del 14 de agosto de 2017, expedida por Procurador 170 Judicial I para Asuntos Administrativos, tal actuación se hizo el 04 de junio de 2017 y no el 4 de julio de 2017 como lo afirmó la entidad demandada.
En ese sentido, no puede ser atendido el argumento aducido por el apelante. Conclusión: No operó el fenómeno procesal de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido para demandar la legalidad de los fallos disciplinario s administrativos del 27 de octubre de 2015 y el 9 de febrero de 22017, expedidos por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación dentro del proceso disciplinario IUS -2012- 156680.
Por lo anterior, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, en el curso de la audiencia inicial celebrada el 13 de agosto de 2018 de Radicado: 05001 23 33 000 2017 02362 01 (5907-2018) Demandante: Alejandro Ochoa López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por la Procuraduría. Por lo tanto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 13 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral que declaró impróspera la excepción de caducidad formulada por la entidad demandada.
SEGUNDO: Se reconoce personería jurídica a la abogada Piedad María Gómez Ángel como apoderada de la Procuraduría General de la Nación en los términos y fines del poder especial visible a folio 225.
TERCERO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que continúe con el trámite del proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado