CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 47001-2333-000-2023-00062-01 (1257-2025) Medio de control: Ejecutivo Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: UGPP Tema: Apelación auto que decreta medida cautelar – Embargo dineros depositados en cuentas bancarias.

Decisión: Confirma providencia que decretó medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, contra el auto del 24 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual accedió al embargo de sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda A través de apoderado judicial, David Enrique Rondón Palmera, instauró demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP, con el objeto que se declare la nulidad de la Resolución Núm. UGM 005385del 25 de agosto de 2011, por medio de la cual Cajanal EICE en liquidación reconoció una pensión de vejez, de manera transitoria al señor David Enrique Rondón Palmera.

El Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de la sentencia de 14 de agosto de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda. La Sentencia fue apelada por la UGPP, y en consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, dictó la sentencia de 10 de febrero de 2022, en virtud de la cual decidió lo que se indica a continuación: Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 2 “1o.

Confirmase parcialmente la sentencia de 14 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor David Enrique Rondón Palmera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2o.

Modificase el ordinal segundo de la parte decisoria de la sentencia apelada, en el sentido de ordenar a la UGPP reconocer y pagar pensión de vejez al accionante de conformidad con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, a partir del 8 de septiembre de 2011 (día siguiente al de configuración de su estatus pensional), liquidada con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de aquellos factores sobre los cuales demuestre haber efectuado aportes durante los 10 últimos años de servicio o con los previstos en el artículo 1o. del Decreto 1158 de 1994, cuyo ingreso base deberá ser actualizado a dicha fecha, y con una tasa de reemplazo de acuerdo con los parámetros establecidos en el artículo 34 de la referida Ley; con la advertencia que no podrá cobrar al actor las sumas que resulten a favor de la entidad, como quedó indicado en la parte motiva. 3o.

En atención al caso excepcional del accionante, ordénase a la UGPP abstenerse de retirarlo de nómina de pensionados, por tanto, una vez notificada de la presente sentencia, deberá reajustar de manera inmediata el monto de la mesada para continuar el pago, pero en los términos de liquidación indicados en el ordinal anterior. 4o. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.” El ejecutante, presentó demanda ejecutiva en la cual solicitó lo siguiente: PRIMERA: Solicito su señoría, se libre mandamiento de pago a favor de DAVID ENRIQUE RONDON PALMERA y en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP-, por la suma de CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS NUEVE PESOS M/L ($479.938.909), por concepto de mesadas atrasadas, causadas a partir del 01 de septiembre de 2013 hasta el 08 de septiembre de 2019, debidamente indexadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, a saber, el 5 de mayo de 2022.

SEGUNDA. Se libre mandamiento de pago a favor de DAVID ENRIQUE RONDON PALMERA y en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP-, por la suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES PESOS M/L ($55.785.533) por concepto de la diferencia causada por la indexación que omitió pagar la UGPP, respecto al retroactivo pensional causado desde el 8 de septiembre de 2011 hasta el 31 agosto de 2013.

Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 3 1.2 Solicitud de medida cautelar En escrito separado, el demandante solicitó que se decrete el embargo y retención de los dineros que posea o que posteriormente llegare a tener, a cualquier titulo la ejecutada, en las cuentas de ahorro y corrientes, certificados de depósito a término, certifijos, CDAT, fiducias y demás, junto con sus rendimientos financieros exigibles o que posteriormente se llegaren a liquidar en las siguientes entidades financieras: Banco Agrario de Colombia, Banco Popular, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco Itaú, Banco BBVA, Banco GNB Sudameris, Banco Caja Social, Bancolombia, Davivienda, Banco AV Villas, Banco ScotiaBank Colpatria, Falabella, Banco Pichincha, Banco Unión y Bancoomeva.

Mediante auto de 17 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Magdalena, decretó “el embargo de los dineros que tenga o llegare a tener depositados la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, en cuentas de ahorro o corrientes en las entidades financieras Banco Agrario de Colombia, Banco Popular, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco Itaú, Banco BBVA, Banco GNB Sudameris, Banco Caja Social, Bancolombia, Davivienda, Banco AV Villas, Banco ScotiaBank Colpatria, Falabella, Banco Pichincha, Banco Unión y Bancoomeva, por la suma de quinientos treinta y cinco millones setecientos veinticuatro mil cuatrocientos cuarenta y dos pesos ($535.724.442), con la precisión que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas, así reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago”.

El Tribunal argumentó que pueden ser objeto de embargo, las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas aun cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones, salvo que, se trate de rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, los cuales son inembargables, al igual que, las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 4 Crédito Público.

Así las cosas, consideró el Despacho que la solicitud de medida cautelar presentada por el apoderado de la parte ejecutante en el asunto objeto de estudio es procedente, teniendo en cuenta que se trata de un proceso ejecutivo promovido para obtener el pago de una condena reconocida en una sentencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y la petición de embargo va dirigida a sumas de dinero que tenga depositada la entidad ejecutada en la banca principal, sin que con ello desconozcan las prohibiciones legales en relación con la embargabilidad de dineros de las entidades públicas.

En consecuencia, es posible afirmar que, el principio general de inembargabilidad no opera de forma absoluta y que pierde su supremacía con la finalidad de hacer efectivos otros derechos fundamentales, tales como, la igualdad, la dignidad humana, la seguridad jurídica, el acceso a la justicia, entre otros, que también corren por cuenta del Estado En contra de la anterior decisión, la parte ejecutada presentó recurso de reposición, en el cual manifestó que la medida cautelar de embargo decretada no es procedente, toda vez que los dineros objetos de las medidas cautelares tiene el carácter de inembargables, puesto que los recursos públicos pertenecientes a la UGPP no hacen parte del sistema de seguridad social y que además estos se encuentran bajo protección constitucional y legal de inembargabilidad por hacer parte de rentas incorporadas al presupuesto general de la nación. Conforme a lo anterior, de acuerdo con lo expresado, asegura la entidad que con la medida cautelar decretada se ven notoriamente afectados los derechos de terceros que no se encuentran involucrado en el presente trámite ejecutivo.

Mediante auto del 1 de agosto de 2023, el Tribunal decidió no reponer la decisión contenida en auto de fecha 17 de mayo de 2023, por medio del cual se decreta medica cautelar de embargo a favor del señor David Rondón Palmera y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, reiterando los argumentos señalados en el escrito recurrido. 1.3 La providencia apelada Mediante auto del 24 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena, decidió la solicitud de embargo y retención de dineros que por concepto de remanente llegare a tener el ejecutado, y reiteración de la orden de embargo dada mediante auto del 17 de mayo de 2023, presentada por la parte ejecutante.

En la petición del 30 de enero de 2025 la parte ejecutante solicitó el embargo y retención de los títulos de depósito Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 5 judicial remanentes, identificados así: (i) Número de Título: 442100000813528, por valor de 125¨000.000, radicado del proceso 47001333300220160005800, demandante Jorge Rivas Moreno, demandado UGPP, control Ejecutivo. despacho Judicial: Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta.

(ii) titulo ejecutivo 442100000700068, por valor de 194¨841.482, radicado del proceso 47001310500220220006600. Demandante Aida Marina Sandoval Méndez. Demandado: ESE José Prudencio Padilla UGPP. Control ejecutivo. Despacho Judicial Juzgado Segundo de Santa Marta. Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal accedió a la persecución de bienes embargados en otro proceso, establecida en el artículo 466 del Código General del Proceso.

Así las cosas, ordenó decretar el embargo y retención de los dineros que se llegaren a desembargar y de los remanentes que por cualquier concepto tenga o llegare a tener la entidad ejecutada dentro del proceso ejecutivo identificados con radicado 47-001-3333- 002-2016- 00058-00 tramitado ante el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta; sin que con ello desconozcan las prohibiciones legales en relación con la embargabilidad de dineros de las entidades públicas.

El Tribunal precisó que, sólo podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas, así reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA. 6.

Ahora bien, en cuanto a la solicitud de embargo de remanentes a favor de la E.S.E. José Prudencio Padilla-En Liquidación, y que se encuentran a disposición del mismo juzgado, se tiene que dicha solicitud no resulta procedente. Si bien la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, de conformidad con el ARTÍCULO 2.2.10.39.1 del Decreto 1833 de 2006, asumió el pasivo pensional de la extinta Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en liquidación, el crédito judicial cuya ejecución se pretende en este proceso no es un pasivo de la extinta empresa aludida, sino de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, siendo improcedente perseguir el pago de Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 6 obligaciones a cargo de está, disponiendo de títulos de depósitos judiciales constituidos en procesos donde fungió como demandada la ESE. 1.4 El recurso de apelación La parte ejecutada, insistió en que la medida cautelar de embargo decretada no es procedente, toda vez que los dineros objetos de las medidas cautelares tiene el carácter de inembargables, puesto que los recursos públicos pertenecientes a la UGPP no hacen parte del sistema de seguridad social y que además estos se encuentran bajo protección constitucional y legal de inembargabilidad por hacer parte de rentas incorporadas al presupuesto general de la nación. Conforme a lo anterior, de acuerdo con lo expresado, asegura la entidad que con la medida cautelar decretada se ven notoriamente afectados los derechos de terceros que no se encuentran involucrado en el presente trámite ejecutivo.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Sala es competente para decidir el presente recurso en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 literal h y numeral 5 del artículo 243 del CPACA. 2.2 Problema Jurídico Corresponde a esta sala determinar si la decisión de primera instancia que accedió al decretó de las medidas cautelares de embargo de las cuentas a nombre de Colpensiones se acoge a los parámetros normativos y jurisprudenciales y es viable el embargo de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero, que posea la entidad ejecutada y que pertenecen al sistema de seguridad social y pensiones. 2.3.

Las medidas cautelares Esta Corporación se ha referido a las medidas cautelares afirmando que, “El decreto de medidas cautelares busca prevenir y precaver las contingencias que pudieren sobrevenir Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 7 sobre los bienes o las personas mientras se inicia o se adelanta un proceso1”.

En opinión de Carnelutti, estas medidas buscan evitar “aquellas alteraciones en el equilibrio inicial de las partes que puedan derivar de la duración del proceso2”. Por su parte, la Corte Constitucional3 también se ha referido a las cautelas decretadas al interior los procesos judiciales y en tal sentido ha dicho que, en el sistema jurídico colombiano, las medidas cautelares encuentran su principal regulación en el Código General del Proceso4, y previamente en el Código de Procedimiento Civil5.

Estas medidas encuentran su razón de ser en la necesidad de prevenir las contingencias que puedan sobrevenir sobre las personas y/o los bienes, de manera tal que se asegure la ejecución del fallo correspondiente6. La citada corporación precisó que la finalidad de estas es: « En nuestro régimen jurídico, las medidas cautelares están concebidas como un instrumento jurídico que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de créditos), impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho (secuestro preventivo en sucesiones) o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado 7».

Con base en lo anterior, es pertinente recordar que las medidas cautelares comportan las siguientes características, las cuales se deducen de su definición y naturaleza8: (i) Son actos procesales, toda vez que con ellas se busca asegurar el cumplimiento de las decisiones del juez, lo cual es una de las funciones esenciales del proceso.

(ii) Son actuaciones de carácter judicial, propias de un proceso. (iii) Son instrumentales, esto es, solo encuentran asidero cuando se dictan en función de un proceso al cual acceden. (iv) Son provisionales, y tienen como duración máxima el tiempo en el que subsista el proceso al cual acceden, por lo que una vez culminado este, la medida necesariamente deja de tener efecto.

(v) Son taxativas, es decir, se encuentran consagradas en la ley, la cual señala el proceso dentro del cual proceden.9 El legislador al momento de establecer las medidas cautelares, lo hizo pensando en el principio de igualdad y equilibrio procesal, puesto que al actuar en beneficio de la parte activa del proceso, lo hace en defensa del orden jurídico, ya que dichos instrumentos procesales no 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 26 de marzo de 2009, Expediente 34.882, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 2 CARNELUTTI, Franceso.

Derecho y proceso, Buenos Aires, E.J.E.A., 1971, pág. 415. 3 Sentencia T-206 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 4 Capítulo I, Título I, Libro IV. 5 Título XXXV, Libro IV. 6 Sentencia T-172 de 2016. 7 Ver sentencia C-054 de 1997 8 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, Tomo I. Parte General. Novena Edición. 2007, DUPRE editores. 9 Reiterado en Sentencia T-172 de 2016.

Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 8 defienden únicamente los derechos subjetivos, sino que a su vez propenden por la seriedad de la función jurisdiccional. Igualmente, la Corte Constitucional ha establecido que las medidas cautelares guardan relación directa con el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que esta garantía fundamental, en cierta medida, asegura que las decisiones de los jueces sean ejecutadas y cumplidas.

No obstante, esta Corporación ha considerado que “su decreto y ejecución por parte de las autoridades públicas debe conciliarse con el postulado superior relativo al respeto de los derechos fundamentales de las personas10”. Ahora bien, las medidas cautelares aplicables al proceso ejecutivo contencioso administrativo, no fueron objeto de desarrollo especial en el compendio procesal contenido en la Ley 1437 de 2011.

Así se deduce de la revisión de su Segunda Parte, Título V, Capítulo XI, que se encarga de regular dicha figura jurídica y su aplicación a los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción Contenciosa. Lo mismo sucede con el Título IX, contentivo de las normas que fijan el alcance del proceso ejecutivo tramitado ante esta jurisdicción, pero que no contempla un desarrollo especificó en tal sentido.

No obstante, el artículo 298, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, determinó que este tipo de proceso se debe adelantar según las reglas establecidas en la Ley 1564 de 201211, y para el caso específico de las medidas cautelares, se aplica el contenido normativo establecido en Libro Cuarto, Capítulo II, artículos 559 y siguientes.

Decantado lo anterior, se tiene que de conformidad con el numeral 11 del artículo 593 del CGP, es procedente el embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares. 2.4 El embargo de bienes de la nación. Por regla general los bienes del Estado son inembargables; sin embargo, como toda regla existen excepciones.

Frente al tema la doctrina ha indicado: «la regla general en lo que atañe a los recursos de las entidades públicas del orden nacional es que son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia ha estudiado seriamente el tema para concluir que, si bien la inembargabilidad es la regla general, también lo es que la excepción es la embargabilidad de los bienes del Estado.

En el esquema legal colombiano existe una división de los recursos económicos del Estado y están, de una parte, los recursos propios de las entidades públicas nacionales, y de otra, los dineros que reciben esas mismas entidades por concepto de transferencias que les hace la 10 Sentencia T-788 de 2013. 11 En adelante CGP Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 9 Nación, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y que se pagan con cargo al Presupuesto General de la Nación. Debe advertirse que el principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación solo cubre a las entidades y organismos de lo conforman y, además, a los recursos que la Nación (Transferencias y regalías) le giran a las entidades territoriales por disposición directa de la constitución12» Aquí se considera necesario traer a colación algunos apartes normativos del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo referente a los órganos que hacen parte de dicho componente, en donde su artículo 3 señala: “ARTÍCULO 3o.

COBERTURA DEL ESTATUTO. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional. El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”.

Y en cuanto a la composición de dicho presupuesto, determina el artículo 11 ibidem: “ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”. 3.4 El principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación El principio de inembargabilidad aparece consagrado formalmente en el art. 63 de la Constitución Política en los siguientes términos: 12 Rodríguez Tamayo Mauricio Fernando, La Acción Ejecutiva Ante la Jurisdicción Administrativa.

Séptima Edición, Editorial Jurídica Sánchez R. S.A.S., Medellín, Colombia 2024, p. 654 y 655. Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 10 "Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables".

En relación con este concepto el artículo 19 del Decreto 111 de 199613, determina: “ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3.).

Por su parte el artículo 59414 del CGP, expresa:

ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social (…).

En una fase inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 39 de 1989, en sentencia C-546 de 1992, consideró que, […] «el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante en el Estado Social de Derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto" y, en tal virtud, estimó que "los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer las mismas garantías de las sentencias judiciales, esto es, que pueden prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los 18 meses después de haber sido ejecutoriados de conformidad con el art. 177 del código contencioso administrativo ".

Es decir, que según la Corte el principio de la inembargabilidad de los bienes y recursos de las entidades estatales sufre una excepción, cuando se trate de obligaciones laborales, debido a la necesidad de asegurar la protección del derecho fundamental al trabajo15». 13 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0111_1996.html 14 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1564_2012_pr014.html 15 Ver reiteración de jurisprudencia, entre otras, en las sentencias C-013/93, C-017/93, C-337/93 y C-103/94.

Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 11 Luego en sentencia C-354 de 199716, al analizar la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1196, se dijo que, […] «Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.

Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.

Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente». Bajo las anteriores consideraciones, se determinó declarar exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, en el entendido que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.

Posteriormente, el Tribunal Constitucional en sentencia C-1154 de 200817, al analizar la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, indicó que, ante la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las siguientes reglas de excepción: «4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad 16 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 17 MP.

Clara Inés Vargas Hernández Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 12 de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación”. Finalmente, se plasmó en la decisión que, las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

Conforme lo anterior, esta Sala llega a la conclusión que frente a los órganos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación queda claro que rige el principio de inembargabilidad, salvo cuando el crédito que se cobre judicialmente tenga como título ejecutivo una providencia judicial condenatoria proferida por la jurisdicción contencioso- administrativa, entiéndase conciliaciones y sentencias; un crédito laboral o se derive de Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 13 un contrato estatal; en los anteriores casos, no resulta aplicable el mencionado principio y serán embargables los bienes con las excepciones consignadas en el artículo 594 del C.G.P. Ahora bien, a la luz del contenido normativo del parágrafo 2º 18 del artículo 195 del CPACA, pese a configurarse la excepción de embargabilidad, pueden ser embargadas las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo que se trate de rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al fondo de contingencias.

Así mismo, acorde con el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, también son inembargables las Cuentas corrientes o de ahorro abiertas exclusivamente a favor de la Nación-Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.5 Caso concreto La parte ejecutada, solicitó que se revoque la medida cautelar de embargo decretada, al considerar que esta no es procedente, toda vez que los dineros objetos de las medidas cautelares tiene el carácter de inembargables, puesto que los recursos públicos pertenecientes a la UGPP no hacen parte del sistema de seguridad social y que además estos se encuentran bajo protección constitucional y legal de inembargabilidad por hacer parte de rentas incorporadas al presupuesto general de la nación. Conforme a lo anterior, de acuerdo con lo expresado, asegura la entidad que con la medida cautelar decretada se ven notoriamente afectados los derechos de terceros que no se encuentran involucrado en el presente trámite ejecutivo.

Establecido el extremo del recurso, se tiene que la ejecutada Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional que tiene por objeto la administración del régimen de prima media con prestación definida del régimen de pensiones, en otras palabras, es una institución de la “Seguridad Social” y sus recursos tienen naturaleza parafiscal, los cuales son gravamen especial, destinado al recaudo y administración que se encuentran por fuera del presupuesto nacional.

Ahora bien, los recursos de la seguridad social categorizados como rentas parafiscales, 18 La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre este parágrafo 2o. por ineptitud de la demanda, mediante Sentencia C-543-13 de 21 de agosto de 2013, Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 14 los cuales tienen protección constitucional previsto en el artículo 48 superior que dispone que: “ (…) [n]o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella (…)”, adicionalmente, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, expone que son “contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector.

El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella (…)”. Así las cosas, esta destinación según la naturaleza de Colpensiones está dirigida a cubrir los riesgos de vejez o muerte. No obstante, la Corte Constitucional mediante sentencia C-1154 de 2008, determinó de manera excepcional la procedencia de embargos de recursos de destinación específica para el pago de obligaciones, cuando los ingresos corrientes de libre destinación no son suficientes para asegurar el pago, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.

Aun así, la Subsección “A” de esta Corporación mediante auto del 21 de septiembre de 202319, realizó un análisis de la inembargabilidad de los aportes de la seguridad social, en la cual se destaca: (…) los artículos 134 de la Ley 100 de 1993, 594 del CGP (numeral 1) y 2.2.8.9.1., del Decreto 1833 de 2016 establecieron la inembargabilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, pues se encaminan a proteger a la población de los riesgos de la invalidez, vejez y muerte, por lo cual requieren de una especial protección de parte del Estado en aras de salvaguardar la sostenibilidad financiera de dicho sistema, así como los derechos fundamentales de los titulares y las prestaciones económicas previstas para cubrir dichos riesgos.

Igualmente, el constituyente y el legislador resguardaron tales dineros. En efecto, los artículos 48 Constitucional y 9 de la Ley 100 de 1993 prohibieron su utilización para asuntos distintos a financiar esas prestaciones sociales e impidieron que se tuvieran como prenda de garantia para los acreedores. Las referidas medidas son consecuentes con el deber del Estado de asegurar el adecuado funcionamiento del sistema de seguridad social como servicio público esencial y derecho fundamental, y también el pago oportuno de las prestaciones sociales que reconoce, conforme lo ordena el artículo 53 de la Carta Política.

Es pertinente indicar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-017 de 1993, declaró «la constitucionalidad del artículo 1° de la Ley 15 de 1.982 en la parte que dice "Los 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCION A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 47001 23 33 000 2017 00071 01 (2676-2022) Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 15 dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables", dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales sólo pueda hacerse mediante el embargo de los mismos, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 117 del Código Contencioso Administrativo».

Esta Sala considera que la anterior regla no puede tomarse como fundamento para concluir que en la actualidad los aportes al sistema de la seguridad social en pensiones están sujetos a la excepción anotada en la mencionada providencia, pues la norma analizada no es materialmente idéntica a las que con posterioridad reiteraron la inembargabilidad de esos dineros.

Además, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se modificó sustancialmente el diseño del sistema pensional e, inclusive, se previó que los fondos privados también concurrirían en su administración, por ende, se modificaron las condiciones legales y fácticas bajo las cuales se profirió la Sentencia C-017 de 1993, por lo cual no resultaría acertado trasladar su regla de decisión a la normativa actual”.

La anterior postura de la inembargabilidad de los recursos del sistema de seguridad social fue reiterada por está Subsección mediante auto del 6 marzo de 202420, en la cual precisó: “44. Así se expuso, por ejemplo, en el auto proferido el 21 de septiembre de 2023. En esta oportunidad, la Subsección A de esta Sección puntualizó que «los aportes que realizan los empleadores y los trabajadores» del sistema de seguridad social tienen destinación específica « son inembargables, dado que son recursos parafiscales, razón por la cual no le pertenecen a la entidad que los administra [..]».

Así las cosas, se expidieron cambios normativos en materia de seguridad social en pensiones que determinan la inembargabilidad de estos recursos. Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto lo establecido en el artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, que dispone sobre la “inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva”, con excepción de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación, Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCION B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 16 República o en cualquier otro establecimiento de crédito.

Y conforme a lo dispuesto en el Decreto 111 de 199621, el cual regula todas las disposiciones en materia presupuestal, correspondiente a la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, la capacidad de contratación y la definición del gasto público social y en el artículo 3 dispone sobre la cobertura del estatuto que determina dos niveles, así: “Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.

El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.

A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas se les aplicarán las normas que expresamente las mencione. (Ley 38/89, artículo 2o., Ley 179/94 artículo 1o.).” De acuerdo con lo anterior, en materia de la cobertura del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que las empresas industriales y comerciales del Estado, les aplicará las normas que expresamente las mencione, asimismo, lo dispuso la Leyes 30 de 1989 y 179 de 1994.

Más adelante en el artículo 11 del Estatuto Orgánico presupuesto, expone que este se compone de “a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”.

En ese sentido, Colpensiones como Empresa Industrial y Comercial del Estado, recibe recursos provenientes del presupuesto nacional, en virtud de lo dispuesto en el Decreto Ley 4121 de 2011, que en su artículo 4º estableció que el patrimonio “estará conformado 21 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 17 por los activos que reciba para el funcionamiento y la acumulación de los traslados que se hagan de otras cuentas patrimoniales, las transferencias del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás activos e ingresos que a cualquier título perciba” asimismo, se indicó en el artículo 4 parágrafo 2 del Decreto 307 de 2017.

De acuerdo con todo lo expuesto, es procedente el decreto de la medida cautelar de embargo, y el subsiguiente embargo de remanentes sobre las cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, conforme se establece en el artículo el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015. Así las cosas, sin más consideraciones esta Sala procederá a confirmar el auto del 24 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual accedió al embargo de sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del 24 de febrero de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual accedió al embargo de sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, y efectuadas las anotaciones de rigor, por la secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, REGRESAR el expediente al Tribunal de origen para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Número interno: 1257-2025 Demandante: David Enrique Rondón Palmera Demandado: COLPENSIONES 18 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.