CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Demandantes: Julio César López Espinosa y Luz Marina Vélez Gómez, quienes actúan en nombre propio y en representación de la menor Manuela López Vélez Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria de suspensión convertida en multa Actuación: Decide apelación de sentencia- Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío1, mediante la cual accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 161). Los señores Julio César López Espinosa y Luz Marina Vélez Gómez, quienes actúan en nombre propio y en representación de la menor Manuela López Vélez, a través de apoderado, ocurren ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulos: (i) el acto administrativo de 30 de septiembre de 2013, proferido por la procuraduría delegada para la moralidad pública, mediante el cual sancionó al señor Julio César López Espinosa, como gobernador del Quindío, con destitución e inhabilidad general por diez (10) años; (ii) la decisión administrativa de 18 de diciembre de 2015, con la que la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación redujo la sanción a suspensión en el ejercicio del cargo por diez (10) meses, convertida en multa; y (iii) el Decreto 468 de 11 de marzo de 2016, de ejecución de la sanción, proferido por el Ministerio del Interior. 1 Folios 468 a 515. 2 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación A título de restablecimiento del derecho, solicitan se condene a la Nación – Procuraduría General de la Nación a que elimine de sus registros el antecedente disciplinario de la sanción impuesta al señor Julio César López Espinosa y pague la indemnización por los daños materiales y morales irrogados a él, su esposa Luz Marina Vélez Gómez y su hija Manuela López Vélez. 1.3 Fundamentos fácticos.
Se relata en la farragosa demanda (de 167 páginas) que señor Julio César López Espinosa fue elegido gobernador del Quindío para el período 2008-2011 y, en tal condición, fue sancionado por la Procuraduría General de la Nación por haber suscrito, de manera directa, sin acudir al procedimiento de licitación pública, el convenio interadministrativo 254 de 12 de noviembre de 2009, por valor de $2.223.786.448, con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, cuyo objeto era realizar la gerencia del proyecto denominado «Rehabilitación de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en el departamento del Quindío».
Que, en primera instancia, se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por 10 años y, en segunda, se le modificó a 10 meses de suspensión en el ejercicio del cargo, la cual fue convertida en multa de $70.304.630, y la gobernación del Quindío, mediante Resolución 1045 de 18 de julio de 2016, le permitió pagarla en cinco (5) cuotas.
El apoderado efectúa un pormenorizado relato del trámite del procedimiento disciplinario desarrollado hasta la expedición de los actos acusados. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Procuraduría General de la Nación (sala disciplinaria), en 2105, sancionó al demandante, señor Julio César López Espinosa, con suspensión en el ejercicio del cargo por diez (10) meses, convertida en multa de $70.304.630, como gobernador del Quindío, elegido para el período 2008-2012.
En primera instancia, la procuradora delegada para la moralidad pública le había impuesto la de destitución e inhabilidad general por 10 años. Lo anterior, en razón a que lo halló disciplinariamente responsable de haber suscrito, de manera directa, sin acudir al procedimiento de selección objetiva de licitación pública, el convenio interadministrativo 254 de 12 de noviembre de 2009, por valor de $2.223.786.448, con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, cuyo objeto era realizar 3 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación la gerencia del proyecto denominado «Rehabilitación de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en el departamento del Quindío».
Le atribuyó como vulnerado, entre otros, el artículo 48 (numeral 31) de la Ley 734 de 2002, esto es, «Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley».
Calificó la falta como gravísima, a título de dolo. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas vulneradas por los actos administrativos demandados los artículos 15, 25, 26, 29, 40, 118, 209, 275 y 277-6 de la Constitución Política; 6, 9, 11, 14, 20, 21, 29, 30, 31, 73, 78, 113, 119, 129, 140, 141, 142 y 143-1 de la Ley 734 de 2002; 7 del Decreto 262 de 2000; 1618, 1619, 1620, 1622, 1623 1624 del Código Civil; 13, 24 y 32 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1050 de 2007; 78 del Decreto 2774 de 2008; 624 y 627 del Código General del Proceso; y 54 y 74 de la Ley 1260 de 2008.
Formula contra los actos acusados los cargos de (i) violación del debido proceso, por falta de competencia de la procuradora delegada para la moralidad pública para emitir el acto sancionatorio de primera instancia demandado, estima que el procurador general de la Nación debió designar a una dependencia y no a una funcionaria o persona en particular, como sucedió;
(ii) ilegalidad de la actuación de la sala disciplinaria del órgano estatal, toda vez que no solo decidió el recurso de apelación frente a ese acto administrativo, sino que también resolvió el de reposición que estaba pendiente contra la decisión de la aludida procuradora que negó la nulidad de la actuación, que únicamente era de su competencia desatar la apelación;
(iii) prescripción de la acción disciplinaria, comoquiera que habían trascurrido 6 años, 1 mes y 6 días cuando se profirió la decisión sancionatoria de segunda instancia, con lo cual se vulneró el «plazo razonable» establecido en el ordenamiento jurídico y que debe aplicarse, por favorabilidad, la versión inicial de artículo 30 de la Ley 734 de 2002;
(iv) defecto fáctico, puesto que era dable realizar la contratación directa con Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, por ser entidad estatal y estar autorizada para celebrar contratos interadministrativos; (v) se desconoció que los recursos de los convenios estaban autorizados por la Ley 1260 de 2008 y que, según sus artículos 54 y 74, podían ser ejecutados directamente por las entidades especializadas del sector transporte o mediante convenio con entidades territoriales; y (vi) falsa 4 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación motivación y desviación de poder, con fundamento en los cargos anteriores. 1.5 Contestación de la demanda.
El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto de 21 de septiembre de 2018 (f. 341), se abstuvo de reconocer personería al apoderado de la demandada por no acreditar la facultad de quien le otorgó poder. 1.6 La providencia apelada (ff. 468 a 514). El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia de 28 de febrero de 2019, accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la accionada.
De los cargos de anulación planteados en la demanda contra los actos acusados, únicamente declaró probado el de prescripción de la acción disciplinaria, no así los demás y, en consecuencia, ordenó al órgano de control reintegrar al actor el valor de la multa pagada ($75.184.924), con intereses, y negó las demás pretensiones. Para tal efecto, sostuvo: A guisa conclusión, resultan viciados de nulidad los actos administrativos demandados por la pérdida de competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a JULIO CÉSAR LÓPEZ ESPINOSA, por haber operado la caducidad de la facultad sancionadora de la administración y provocado el silencio administrativo positivo a favor del recurrente, al haber trascurrido más del año determinado en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 para resolver y notificar la decisión sobre el recurso de apelación contra el fallo sancionador, en virtud del debido proceso y el principio de favorabilidad aplicable a todas las actuaciones administrativas, garantizan a los disciplinados obtener dentro de un plazo razonable una decisión definitiva y no quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios (sic para toda la cita) [f. 505].
Acota que la sentencia de unificación de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado de 29 de septiembre de 2009, respecto de la manera de contabilizar e interrumpir el término de prescripción del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, es anterior a la expedición del CPACA. Que, como el aludido artículo 30 de la Ley 734 de 2002 (modificado por el artículo 132 de la 1474 de 2011) no establece el plazo para resolver el recurso de apelación (ni el de reposición) contra la sanción disciplinaria, se debe acudir a la aplicación del 52 del CPACA, según el cual los «actos que resuelven los recursos, […] deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en 5 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente», que hace parte del procedimiento sancionatorio, aplicable a toda clase de actuaciones administrativas.
Que, a partir del CPACA y como garantía del debido proceso y del principio de favorabilidad, se debe acatar esa disposición. Que, en este caso, el acto de sanción de primera instancia fue notificado el 5 de noviembre de 2013 (según los hechos xx y xxi de la sentencia, f. 492), es decir, que se realizó dentro del plazo establecido en la ley disciplinaria, y el mismo día se interpuso el recurso de apelación, lo que indica que la entidad tenía hasta el 5 de noviembre de 2014 para decidirlo y notificarlo al actor; sin embargo, la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación desató la alzada el 18 de diciembre de 2015 y lo dio a conocer al interesado el 18 de enero de 2016, de modo que por haber trascurrido más de un año desde la impugnación de la sanción, ocurrió la caducidad, por consiguiente, la autoridad disciplinaria perdió competencia y operó el silencio administrativo positivo a favor del actor, en aplicación del artículo 52 del CPACA.
Declaró no probados los restantes cargos de anulación de los actos acusados planteados en la demanda. Al respecto, sostuvo que la actuación disciplinaria es nula por falta de competencia del funcionario para proferir el «fallo» y no porque el señor procurador general de la Nación, en vez de designar a una dependencia para adelantar el procedimiento (como lo exige el demandante), haya encomendado la responsabilidad a una funcionaria en particular, como lo realizó con la procuradora delegada para la moralidad pública, que decidió el caso en primera instancia, por orden de la máxima autoridad de la Procuraduría General de la Nación. Tampoco admitió como válido el argumento del demandante, que afirma que no se vulneraron los principios de trasparencia, selección objetiva y responsabilidad, al eludir la licitación pública para suscribir el convenio interadministrativo 254 de 12 de noviembre de 2009, por valor de $2.223.786.448, con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, cuyo objeto era realizar la gerencia del proyecto denominado «Rehabilitación de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en el departamento del Quindío», dado que la contratación directa está permitida en los contratos interadministrativos. 6 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Para el Tribunal, la autoridad disciplinaria actuó en derecho, puesto que la contratista no tenía dentro de su objeto social realizar obras de infraestructura del sector transporte como la contratada (estaba limitado al servicio de la educación), no colmaba los presupuestos de capacidad jurídica y técnica para ejecutar directamente el objeto del contrato, al punto que se convirtió en mero intermediario y subcontrató la realización de las obras en forma directa, con lo que, de contera, negó la posibilidad de que terceros especializados pudieran ofertar y contratar legalmente. 1.7 El recurso de apelación (ff. 526 a 532).
La Nación - Procuraduría General de la Nación, por medio de apoderado, solicita se revoque el fallo del Tribunal, por las siguientes razones: 1. La segunda instancia está regulada por el artículo 171 de la Ley 734 de 2002, que establece el término de 45 días para que la autoridad disciplinaria decida la apelación, no el 52 del CPACA; además, la violación de ese plazo no representa, por sí sola, inobservancia del debido proceso, capaz de anular los actos cuestionados, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, en providencia SU- 901 de 2005.
La mora no implicó conculcar derechos fundamentales del actor, ni la pérdida de la competencia de la Procuraduría General de la Nación. 2. La Ley 734 de 2002 (modificada por la 1474 de 2011) consagra una norma especial, como el artículo 30, que regula la caducidad y prescripción de la acción disciplinaria, lo que impide dar cabida al 52 del CPACA, y aclara que al actor le es aplicable la versión inicial del aludido artículo 30. 3.
Que la prescripción de la acción disciplinaria se contabiliza, en este caso, desde el 12 de noviembre de 2009, cuando el actor celebró el cuestionado convenio interadministrativo 254 con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, y se interrumpió con el acto principal que decidió y notificó el asunto en primera instancia, no con el que resolvió la apelación, de conformidad con las reglas fijadas en la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 de esta Corporación, que no ha sido modificada.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 30 de abril de 20192 y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de octubre 2 Folio 552 y 553. 7 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación siguiente3, en el que se ordenó la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público con auto de 15 de febrero de 20214, con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que solo aprovechó el accionante. 2.1.1.
La parte demandante. En sus alegatos, el apoderado del accionante aduce que, para efecto de la caducidad de la acción disciplinaria, la actuación administrativa «[…] no termina con el fallo de primera instancia y su notificación sino tres días después de la última notificación de la decisión que resuelve los recursos que se hayan interpuesto y sean procedentes, de donde, esto se aviene con las reglas de la ley 1437 de 2011 sobre firmeza y ejecutoria de los actos administrativos y de las que regulan lo concerniente a las condiciones de procedibilidad para acudir al control judicial de tales actos administrativos y, siendo así, no es procedente acudir a teorías del Derecho Administrativo, además de obsoletas y revaluadas, para señalar que el proceso disciplinario termina en el momento que señala la sentencia de 29 de septiembre de 2009 porque una tal interpretación vulnera de manera ostensible todo el ordenamiento jurídico colombiano, en especial, los artículos 13 y 19 de la Constitución en lo que hace al principio de igualdad y al debido proceso, este último en lo que hace relación a la garantía de observar las reglas propias de cada juicio, que para el caso que ocupa nuestra atención están contenidas en las disposiciones de la ley 734 de 2002 que se han citado. […], pero si se insistiera en esta absurda posición, entonces la PROCURADURÍA también deber tener en cuenta que entre 2002 y 2011 se produjeron una serie de modificaciones normativas, tanto en el régimen disciplinario como en el procedimiento administrativo, razón suficiente para que se aplique el principio previsto en el artículo 14 de la ley 734 de 2002, esto es, que “En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política”, que “En la interpretación y aplicación de la ley disciplinaria el funcionario competente debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad 3 Folio 558. 4 Folio 568. 8 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen” y que “En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política […]» (sic para toda la cita) [índice 12, expediente digital, aplicativo SAMAI de esta Corporación]; agrega que los hechos relevantes para el derecho disciplinario ocurrieron en noviembre de 2009 y para ese momento estaba vigente la versión original de la Ley 734 de 2002.
Acota que «si la celebración del contrato interadministrativo entre la Gobernación del Quindío y la RED DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS DEL EJE CAFETERO- ALMA MATER se realizó el 12 de noviembre del año 2009 y si el fallo de primera instancia se produjo el día 30 de septiembre del año 2013, por parte de la Procuraduría Delegada para la Moralidad pública, es decir, 3 años, 10 meses 18 días después de los hechos, el cual no quedó ejecutoriado porque contra el mismo se interpuso recurso de apelación y si el fallo de segunda instancia, que es el definitivo, sólo se produjo el 18 de diciembre del año 2015, por parte de la Sala Disciplinaria de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, esto es, un año, un mes y seis días después de haber transcurrido los cinco años desde la ocurrencia de los hechos investigados y luego de haber transcurrido un total de seis años, un mes y seis días de ocurridos los hechos, no cabe la menor duda que la acción disciplinaria prescribió antes de que quedara en firme por haber causado ejecutoria formal y material el fallo definitivo» (sic para toda la cita).
Insiste en los demás cargos de anulación que formuló en la demanda, negados por el Tribunal Administrativo del Quindío. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Acto administrativo de 30 de septiembre de 2013, proferido por la procuraduría delegada para la moralidad pública, mediante el cual sancionó al señor Julio César López Espinosa, como gobernador del Quindío, con destitución e inhabilidad general por diez (10) años. 3.2.2 Decisión administrativa de 18 de diciembre de 2015, con la que la sala 9 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación redujo la sanción a suspensión en el ejercicio del cargo por diez (10) meses, luego convertida en multa. 3.2.3 Decreto 468 de 11 de marzo de 2016, de ejecución de la sanción, proferido por el Ministerio del Interior. 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si operó la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado, como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Quindío o si no aconteció, según lo plantea la entidad en el memorial de alzada. 3.4 Pruebas relevantes.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en escrito de apelación, así: 1. El señor Julio César López Espinosa, para la época de los hechos sancionados (2009), se desempeñaba como gobernador del Quindío, dado que fue elegido para el período 2008 a 2011, hecho que no discuten las partes (f. 469). 2.
La investigación disciplinaria contra el actor se inició por queja del ciudadano Romel Hurtado García, presentada el 16 de diciembre de 2009 ante la Procuraduría General de la Nación, por presuntas irregularidades, al haber suscrito de manera directa, sin acudir al procedimiento de licitación pública, el convenio interadministrativo 254 de 12 de noviembre de 2009, por valor de $2.223.786.448, con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, cuyo objeto era realizar la gerencia del proyecto denominado «Rehabilitación de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en el departamento del Quindío» (f. 490). 3.
Mediante acto administrativo de 30 de septiembre de 2013, la procuraduría delegada para la moralidad pública sancionó, en primera instancia, al señor Julio César López Espinosa, como gobernador del Quindío, con destitución e inhabilidad general por diez (10) años, lo mismo que a la señora Luz Marina Arbeláez Gálvez, directora del departamento administrativo y de contratación de la gobernación de ese departamento.
La decisión fue notificada por edicto desfijado el 30 de octubre de ese año y el 5 de noviembre siguiente el actor interpuso contra ella recurso de apelación (f. 492). 10 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación 4.
A través de decisión de segunda instancia de 18 de diciembre de 2015, la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación disminuyó la sanción a suspensión en el ejercicio del cargo por diez (10) meses. Se notificó al apoderado del sancionado el 18 de enero de 2016 (f. 493). 5. Por medio de Decreto 468 de 17 de marzo de 2016, el señor presidente de la República ejecutó la sanción impuesta al disciplinado, cual fue convertida en multa de $70.304.630 (f. 493) y la gobernación del Quindío, mediante Resolución 1045 de 18 de julio del mismo año, le permitió pagarla en cinco (5) cuotas, como lo reconoce el actor en el hecho 3.32 de la demanda (f. 13).
A las demás pruebas, en particular, hará referencia la Sala en el momento de resolver cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que nos ocupa. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables, que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes5: 5 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 11 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias6: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 7. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el memorial de apelación. La Sala revocará la sentencia apelada, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 3.6.1.
La caducidad de tres años de la facultad sancionatoria del Estado y la pérdida de competencia de la autoridad por no decidir dentro del año siguiente a la interposición los correspondientes recursos y demás efectos previstos en el artículo 52 del CPACA no aplican en materia disciplinaria, por la expresa salvedad consagrada en los artículos 2°, 47 y 52 del mismo Código y lo expuesto en la jurisprudencia. El argumento cardinal del Tribunal Administrativo del Quindío para anular los actos acusados consistió en que ocurrió la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado y, como consecuencia, la Procuraduría General de la Nación perdió competencia y operó 6 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 7 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 12 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación el silencio administrativo positivo a favor del actor, de conformidad con lo establecido en los artículos 47 y 52 del CPACA, aplicables en virtud del debido proceso y el principio de favorabilidad en todas las actuaciones administrativas, toda vez que en el caso concreto trascurrió más de un (1) año entre la fecha de interposición del recurso de apelación (5 de noviembre de 2013) y la de la respectiva decisión por el órgano de control (18 de diciembre de 2015).
Las disposiciones del CPACA, en las que el Tribunal basó su fallo, establecen:
ARTÍCULO
47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.
Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.
Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
PARÁGRAFO 1 o. «Parágrafo renumerado» Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.
PARÁGRAFO 2 o. «Parágrafo adicionado por el artículo 3 de la Ley 2080 de 2021». En los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales el término para presentar descargos y solicitar o aportar pruebas será de cinco (5) días […].
ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, 13 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. Con sustento en este último artículo, el Tribunal Administrativo del Quindío sostuvo: «Así las cosas, habiendo transcurrido más de un año desde la interposición del recurso de apelación, sin obtener decisión de segunda instancia de la administración, provocó que operara la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado por la decisión no oportuna del recurso de apelación interpuesto, lo que generó el surgimiento del silencio administrativo positivo a favor del recurrente, perdiendo la Procuraduría General de la Nación competencia para sancionar a JULIO CÉSAR LÓPEZ ESPINOSA, por tanto, este cargo debe prosperar y en consecuencia, deberá este Tribunal declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos por dicha entidad» (sic para toda la cita) [f. 499].
Agregó el a quo que «a partir de la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012) existe en sede administrativa un instrumento para la protección efectiva de los derechos de las personas como el debido proceso, que debe ser aplicado a los procedimientos previstos en leyes especiales que guarden silencio sobre la materia, incluso a los procedimientos sancionatorios que a la entrada en vigencia de la citada ley se encontraban en curso, ello en atención al principio de favorabilidad, que es de carácter constitucional, y opera en toda clase de actuaciones administrativas de carácter sancionatorio al tratarse dicho principio de una garantía mínima que integra el debido proceso […]» (negrilla del texto original).
De entrada, destaca la Sala que el Tribunal en la sentencia apelada parte de una premisa equivocada, para justificar la pretendida e insalvable aplicación del artículo 52 del CPACA en materia disciplinaria, cuando asegura que «[…] el inciso primero del artículo 47 del C.P.C.A. establece que el mismo se aplica a los procedimientos administrativos sancionatorios especiales y los regulados 14 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación por el C.D.U., en especial en los aspectos no regulados, y resulta claro que el plazo para decir los recursos no se encuentra regulado en la Ley 734 de 2002» (se destaca) [f. 497], aunque lo cierto es que esa Ley establece para ello 45 días, así:
ARTÍCULO 171. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA. El funcionario de segunda instancia deberá decidir dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso. Si lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará hasta en otro tanto.
PARÁGRAFO. El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación. Para su entendimiento, no se requiere interpretación más que la propia de su tenor. Del mismo modo, resulta indiscutible que el legislador dejó a salvo de la aplicación de la primera parte del CPACA (que integran los aludidos artículos 47 y 52) el régimen disciplinario de los servidores estatales, para el caso, el consagrado en la Ley 734 de 2002.
Esta afirmación se sustenta, en primer lugar, en el artículo 2° (inciso final) del CPACA, según el cual «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código» (se destaca), lo mismo que en el artículo 52 ibidem, que, en efecto, dispuso la caducidad de tres (3) años de la facultad sancionatoria del Estado, la pérdida de competencia de la autoridad y el silencio administrativo positivo si los recursos contra la sanción no se deciden dentro del año siguiente a su interposición, pero añadió: «Salvo lo dispuesto en leyes especiales» (negrilla fuera del texto original), dentro de las que se halla la Ley 734 de 2002, que regula una materia específica, como lo es la conducta de los servidores estatales.
Por otra parte, el artículo 47 del mismo CPACA fue más allá y, de manera específica, consagró: «Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes» (negrilla fuera del texto original). 15 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Congruente con lo anterior, la Corte Constitucional, en sentencia C-875 de 2011, declaró la constitucionalidad del aludido artículo 52 del CPACA, a partir del entendido de que no aplica al régimen disciplinario de los servidores estatales, al precisar que «La norma parcialmente acusada se encuentra ubicada en el capítulo III de la Ley 1437 de 2011, relativo al procedimiento administrativo sancionatorio, en el que por primera vez el legislador regula de manera sistemática un trámite general para la aplicación de esta facultad del Estado cuando no esté en leyes especiales; como es el caso de los procesos disciplinarios, fiscales, aduaneros etc., en los que expresamente existe un procedimiento y términos específicos para su desarrollo» (negrilla de la Sala).
Para el caso, el trámite de la segunda instancia en materia disciplinaria, como se anotó, está regulado expresamente en el artículo 171 de la Ley 734 de 2002, que señala el término de 45 días «siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso» dentro del cual «El funcionario de segunda instancia deberá decidir»; agrega que «Si lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará hasta en otro tanto» y precisa en su parágrafo que «El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación».
De modo que no resulta dable admitir que «el plazo para decidir los recursos no se encuentra regulado en la Ley 734 de 2002», como, de mera errada, lo plantea el a quo. Al estar explícitamente reglamentado, se concluye que esta circunstancia descarta, de plano, la aplicación del procedimiento administrativo sancionatorio general previsto en los artículos 47 y 52 del CPACA, contrario a como lo aplicó el Tribunal Administrativo del Quindío para anular la sanción disciplinaria impuesta al actor por la Procuraduría General de la Nación Ahora bien, si en realidad la voluntad del legislador del CPACA hubiera sido modificar la prescripción de la acción disciplinaria y el término para decidir en segunda instancia previstos en los artículos 30 y 171 de la Ley 734, en su orden, los habría derogado de manera expresa en el artículo 309 de aquella, que se ocupa de las «Derogatorias», tal como lo realizó respecto de otras disposiciones de carácter legal; sin embargo, lo que se observa es que, pese a que este artículo preceptúa que se derogan «todas las disposiciones que sean contrarias a este Código», el 47 del mismo CPACA, por el contrario, dejó a salvo los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio «regulados por leyes 16 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación especiales o por el Código Disciplinario Único» (se destaca), en sana hermenéutica jurídica.
Es más, el legislador en el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), que si bien no es aplicable al presente asunto, deja ver, en todo caso, la voluntad férrea y definitiva de conservar y salvaguardar la autonomía del régimen disciplinario de los servidores estatales frente al «Procedimiento administrativo sancionatorio» contenido en los artículos 47 a 52 del CPACA, al punto que en la mencionada codificación disciplinaria (artículo 33) reiteró la prescripción de la acción disciplinaria en el término de 5 años y consagró que «se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia».
De este modo, acogió la regla de derecho en tal sentido plasmada desde la sentencia de unificación de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado de 29 de septiembre de 20098, vigente a la fecha, y fue aún más drástico el Congreso de la República al establecer en la nueva codificación la prescripción de 12 años para las faltas relacionadas con la infracción al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario y agregó que «En este evento, para emitir y notificar el fallo de segunda instancia o de reposición, la autoridad disciplinaria tendrá un término de tres años contados a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión»9 (se destaca) y sin que haya permitido el silencio administrativo positivo a favor del sancionado.
Tampoco procede aplicar, por favorabilidad, al régimen disciplinario los efectos de la caducidad de la facultad sancionatoria previstos en el artículo 52 del CPACA, como lo plantea el Tribunal Administrativo del Quindío, puesto que, se itera, esta codificación excluyó expresamente de su cobertura los procedimientos administrativos sancionatorios «regulados por leyes especiales 8 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 11001-03-15-000-2003- 00442-01 (S). 9 Texto sin la modificación que introdujo la Ley 2094 de 2021, que estableció «ARTÍCULO 33.
PRESCRIPCIÓN E INTERRUPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. <En lo relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir del 29 de diciembre de 2023 (Art. 265)> <Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años.
La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique». 17 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación o por el Código Disciplinario Único», y, respecto del plazo para decidir el recurso de apelación interpuesto por el disciplinado contra la decisión que lo afecta, no existe vacío normativo que permita dar paso a aplicar la integración con el CPACA, comoquiera que, según el artículo 171 del CDU, «El funcionario de segunda instancia deberá decidir dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso.
Si lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará hasta en otro tanto». La exclusión antes mencionada tiene soporte, entre otros motivos, en que los servidores estatales no podrían tener, a la vez, dos regímenes sancionatorios en sede administrativa, esto es, el consagrado en los artículos 47 a 52 del CPACA y el de la Ley 734 de 2002, puesto que el primero puede tener entre sus destinatarios a particulares que no desempeñan funciones públicas, mientras que el segundo está dirigido solo a quienes las desarrollan, de conformidad con la indicada Ley, que preceptúa:
ARTÍCULO
25. DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código. Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria Si bien ambos regímenes constituyen expresión de la potestad sancionatoria del Estado, la realidad es que la regulación contenida en el CPACA no resulta del todo compatible con la Ley 734 de 2002, por la exclusividad de los destinatarios de esta, que la hace una codificación especial, al establecer, de manera detallada, que «Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento» (se destaca) [artículo 23]. 18 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Otra muestra de esa incompatibilidad se advierte en el hecho de que en el procedimiento administrativo sancionatorio general dispuesto en los artículos 47 a 52 del CPACA no cabe el ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, previsto en el régimen disciplinario regulado por la Ley 734 de 2002, que consagra: «ARTÍCULO 3o.
PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario.
También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso. [ ] Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente» y si lo asume, será siempre en el contexto de este régimen, puesto que para el otro no tiene esa atribución legal. De ahí que el legislador del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) fue cuidadoso en establecer en el artículo 21 que en lo no previsto en él se aplicaría, entre otros, «lo dispuesto en [el] Código Contencioso Administrativo […] en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario» (negrilla fuera del texto original).
Para tal efecto, la Corte Constitucional ha distinguido que: En lo que hace relación específicamente al derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha indicado que constituye una herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado (Arts. 1º y 2º de la C.P.), materializa el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos (Arts. 6, 122 y 123 de la C.P.), desarrolla la competencia del Legislador para la regulación de la responsabilidad de las autoridades, permite la tutela de los principios de la función pública y desarrolla las competencias del control disciplinario10.
La finalidad general del derecho disciplinario está dada por la salvaguarda de la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores del Estado11. Así mismo, por la garantía de la buena marcha y buen nombre 10 Sentencia C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 11 Sentencias C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell;
T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C- 818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la Sentencia C-948 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), precisó la Sala: “[c]onstituye elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los 19 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación de la administración pública y la obligación de asegurar a los gobernados que las funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la comunidad (Art. 2º de la CP)12.
En consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento de los deberes a cargo de los servidores públicos y desde el punto de vista externo, tiene el propósito de que se alcancen los fines del Estado y los principios de la función pública13 (se destaca) [sentencia C-392 de 2019]. Por tal razón, no resulta dable aceptar, a rajatabla y sin distinguir la naturaleza disciplinaria o no de la potestad sancionatoria del Estado desarrollada en cada caso, la tesis del Tribunal Administrativo del Quindío, en cuanto afirma en la sentencia apelada, de manera generalizada, que «a partir de la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012) existe en sede administrativa un instrumento para la protección efectiva de los derechos de las personas como el debido proceso, que debe ser aplicado a los procedimientos previstos en leyes especiales que guarden silencio sobre la materia, incluso a los procedimientos sancionatorios que a la entrada en vigencia de la citada ley se encontraban en curso, ello en atención al principio de favorabilidad, que es de carácter constitucional, y opera de en toda clase de actuaciones administrativas de carácter sancionatorio al tratarse dicho principio de una garantía mínima que integra el debido proceso […]», y nada indica que una actuación disciplinaria tramitada por los cauces de la Ley 734 de 2002 carezca, por sí sola, de «la protección efectiva de los derechos de las personas como el debido proceso», como lo sugiere el a quo.
De admitirlo, también se afectaría, por ejemplo, el régimen disciplinario de los miembros de la fuerza pública (en su momento la Ley 1015 de 2006) que, de igual modo, es de naturaleza administrativa, pero, por su especialidad, tampoco se gobierna por el procedimiento sancionatorio previsto en el CPACA. Todo para concluir que resulta improcedente aplicar al presente asunto los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública”. 12 Ver sentencias C-155 de 2002.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-762 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C- 948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte explicó que el derecho disciplinario “es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (C.P. art. 1º), por cuanto de esta manera se busca garantizar la buena marcha Por ello el derecho disciplinario "está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones", ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP. art. 6º)”.
Ver, así mismo, Sentencias C-341 de 1996. En esta misma decisión, se resaltó que la administración se halla instituida para servir a los altos intereses de la comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta, mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone, todo lo cual impone que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa.
De este modo, afirmó la Sala, “se asegura el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad”. 13 Sentencia C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 20 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación artículos 47 y 52 del CPACA, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Quindío, para acceder a las pretensiones de la demanda; por consiguiente, la sentencia apelada será revocada, dado que prosperan los cargos de alzada formulados en tal sentido por la entidad accionada. 3.6.2 La acción disciplinaria no prescribió; la actuación administrativa se decidió en primera instancia dentro de los 5 años establecidos en la versión inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, aplicable al caso.
Despejado lo anterior, reitera la Sala que la prescripción está consagrada en el artículo 29 de la Ley 734 de 200214 como una de las causales de extinción de la acción disciplinaria y ocurre cuando dentro del término legal fijado no se adelantó ni definió el procedimiento disciplinario. En la presente controversia, resulta necesario hacer remisión, por ser aplicable, a la versión inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 200215, por la fecha de ocurrencia de los hechos sancionados (año 2009), que establecía: Artículo 30.
Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique [aparte tachado, inexequible]. 14«ARTÍCULO
29. CAUSALES DE EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Son causales de extinción de la acción disciplinaria las siguientes: 1. La muerte del investigado. 2. La prescripción de la acción disciplinaria.
PARÁGRAFO. El desistimiento del quejoso no extingue la acción disciplinaria.» 15 Esta disposición fue modificada por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 –Estatuto Anticorrupción-, y quedó así: «La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.
Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique». 21 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Obsérvese que la normativa en cita determinó el momento a partir del cual comienza a contarse el término de prescripción de la acción, pero no especificó el que debe tenerse por interrumpido.
En vista de lo anterior, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 200916, precisó: En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa […] Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.
Y en fallo de 28 de julio de 201417, reiteró que «[L]a Jurisprudencia vigente de la Sala Plena del Consejo de Estado en materia de prescripción de la acción administrativa disciplinaria18, señala que dentro del término prescriptivo establecido por la ley, la autoridad competente debe concluir únicamente la actuación administrativa expidiendo y notificando el acto que resuelve la situación disciplinaria del encartado sin que comprenda en ella la resolución de los recursos interpuestos contra la decisión principal que impone la sanción disciplinaria al investigado, con los cuales se agotaría la vía gubernativa» (se destaca).
Añadió que, por consiguiente, es equivocado considerar que el término de prescripción de la acción disciplinaria comprenda la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años 16 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 11001-03-15-000-2003- 00442-01 (S). 17 Sección segunda, subsección B, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E), expediente 11001-03-25-000- 2011-00365-00 (1377-11). 18 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 11001-03-15-000-2003- 00442-01 (S). 22 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación contados a partir del último acto constitutivo de la falta (o del auto de apertura de la acción disciplinaria), significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.
La misma tesis fue corroborada por esta Colegiatura en sentencia de 13 de abril de 2018, que resolvió un recurso extraordinario de revisión19. Indistintamente de que se trate de faltas disciplinarias «instantáneas» o «de carácter permanente o continuado» señaladas en la norma trascrita, la prescripción se interrumpe con «el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria», incluida su notificación, «sin que comprenda en ella la resolución de los recursos interpuestos contra la decisión principal», como lo pretende la parte actora.
En el memorial de alegaciones presentado en esta instancia, el apoderado del accionante afirma que «no es procedente acudir a teorías del Derecho Administrativo, además de obsoletas y revaluadas, para señalar que el proceso disciplinario termina en el momento que señala la sentencia de 29 de septiembre de 2009 porque una tal interpretación vulnera de manera ostensible todo el ordenamiento jurídico colombiano».
Para él la prescripción se interrumpió con la notificación del acto que resolvió la apelación, el cual sobrepasó «un año, un mes y seis días después de haber transcurrido los cinco años desde la ocurrencia de los hechos investigados», dijo. Esta Colegiatura no evidencia obsolescencia alguna de la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 200920 de la sala de lo contencioso- administrativo de esta Corporación, puesto que la regla de derecho allí fijada fue precisamente recogida por el artículo 33 del hoy Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), en el sentido de que «La prescripción se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia» (se destaca), y entre la expedición de esa providencia y la promulgación del mencionado Código, el Consejo de Estado no modificó la regla; por el contrario, ha corroborado su aplicación, de manera pacífica y uniforme, hasta la fecha en casos análogos al presente. 19 Sala veinticinco especial de decisión, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-2014- 00915-00 (REV). 20 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 11001-03-15-000-2003- 00442-01 (S). 23 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Ahora bien, respecto de la aludida sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 de la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, no existe pronunciamiento de constitucionalidad en concreto que determine lo contrario a la regla de prescripción allí plasmada desde hace más de 12 años, lo que pone en evidencia la estabilidad y coherencia de la decisión judicial.
De igual modo, destaca esta Colegiatura que la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 de la sala plena fue revocada mediante fallo de tutela de 17 de abril de 2013 por una sala de conjueces del Consejo de Estado21, sin embargo, se advierte que esta providencia únicamente tuvo efectos temporales, inter partes y no intercomunis, debido a que fue, a su vez, revocada por la sección cuarta del Consejo de Estado con sentencia de 6 de marzo de 2014, al decidir la impugnación contra el fallo de tutela, por la razón de que «dejar sin efectos las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante un procedimiento preferente y sumario como la acción de tutela, constituye una flagrante violación a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, pues termina convirtiéndose en un recurso alterno para, finalmente, reabrir un debate jurídico resuelto, en el caso concreto, por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] En consecuencia, dentro del marco de las competencias asignadas a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, se contempló un procedimiento extraordinario para atacar las decisiones judiciales por violación directa de las normas sustanciales que, por el aparente mejor criterio del juez de tutela, no puede revocarse y dejarse sin efectos con la excusa de incurrir ésta en vía de hecho por defecto sustantivo, pues, precisamente, pretendió fijar la interpretación y alcance de una norma»22.
Resulta pertinente reiterar que, sobre la aplicación de la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 a casos pendientes de resolver, esta Corporación, en fallo de 3 de abril de 201823, en un proceso de contornos fácticos y jurídicos análogos al que ahora nos ocupa, al decidir un recurso extraordinario revisión, sostuvo: Como aspecto de relevancia, no puede perderse de vista que la labor de las altas Corporaciones, como órganos encargados de interpretar el orden jurídico, consolidar su interpretación y aplicarlo a cada caso concreto, entraña un ejercicio constructivo y dinámico del derecho que impone la 21 Expediente 11001-03-15-000-2010-0076-00. 22 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, expediente AC- 2010-00076. 23 Sala veinticinco especial de decisión, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-2014- 00915-00 (REV) 24 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación constante autoevaluación de sus propias teorías en orden a ajustarlas a los principios, reglas y normas y a la realidad que rodea la demanda del servicio de justicia. Ello puede traer como consecuencia que se recojan algunas tesis jurisprudenciales y, en su lugar, se adopten lineamientos distintos para la resolución de casos análogos, escenario en el cual habrá que determinarse que tal variación no afecte de manera sustancial al usuario.
Sin embargo, el respectivo análisis que ello conlleve deberá abordarse en cada caso particular y concreto. […] En el caso sometido a examen, se observa que la materia de debate gira en torno a la interpretación del artículo 34 de la Ley 200 de 1995, norma que si bien indicaba desde cuándo iniciaba el cómputo del término de prescripción de cinco años de la acción disciplinaria, no ofrecía claridad en cuanto a cómo se concluía la actuación administrativa sancionadora, esto es, si con la expedición del acto impositivo de la sanción o si resultaba indispensable que dentro de ese lapso se desataran los recursos interpuestos en su contra para entenderse agotada la potestad punitiva. […] Al respecto, se observa que aunque el caso que culminó con la sentencia materia de revisión se inició con antelación a la existencia de esa tesis jurisprudencial, lo cierto es que previamente a que esta fuera proferida no existía una postura consolidada dirigida a definir el asunto y que obligara al fallador de turno a resolverlo de determinada manera, de tal suerte que la aplicación de la tesis vigente al momento en que dictó la sentencia recurrida no transgredió la confianza legítima ni vulneró un mejor derecho existente al tiempo en que se formuló la demanda y cuya concreción, en términos del actor, debiera garantizarse.
Así las cosas, la Sala no encuentra que el hecho de que la sentencia que se revisa se apoyara en la sentencia de unificación de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación hubiera comportado una vulneración al debido proceso, habida consideración de que, aunque la misma se profirió con posterioridad al nacimiento del litigio, su aplicación en este caso no desconoció derechos adquiridos por el libelista o atentó contra el justo resultado de la controversia entablada.
Por otra parte, la constitucionalidad del artículo 10 del CPACA fue condicionada por la Corte Constitucional a que «las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad».
En tales circunstancias, la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, acerca de la manera de estructurar la interrupción de la prescripción de la acción 25 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación disciplinaria continúa vigente y, como se anotó, ha sido acogida en decisiones posteriores emitidas por esta Corporación24.
En consonancia con la pacífica y reiterada jurisprudencia de más de doce años de esta Colegiatura, la interrupción de la prescripción ocurrió con la expedición y notificación de la decisión administrativa de primera instancia, que en este caso lo fue el acto administrativo de 30 de septiembre de 2013 de la señora procuradora delegada para la moralidad pública, notificado por edicto desfijado el 30 de octubre siguiente (f. 492), es decir, antes de que se completaran los cinco años de prescripción establecidos en la versión inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, que vencían el 13 de noviembre de 2015, contados desde los mismos día y mes de 2009, cuando quedó consumada la falta disciplinaria por la ilícita suscripción del contrato interadministrativo 254 por valor de $2.223.786.448, por el demandante con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, cuyo objeto era realizar la gerencia del proyecto denominado «Rehabilitación de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en el departamento del Quindío» (f. 490), sin acudir al procedimiento de selección objetivo de licitación pública, como lo determinó en la sentencia apelada.
Conforme a lo expuesto, el cargo de violación del debido proceso por prescripción de la acción disciplinaria tampoco está llamado a prosperar. 3.6.3 Exceder el término legal del procedimiento disciplinario no invalida la actuación, si no se afecta el debido proceso ni el derecho de defensa del investigado. Reiteración de jurisprudencia. Según la actuación administrativa que nos ocupa, el 23 de enero de 2014 la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación recibió el expediente para decidir el recurso de apelación del actor (f. 492, vuelto) y lo desató mediante acto de 18 de diciembre de 2015, notificado al apoderado del accionante el 18 de enero de 2016, es decir, por fuera del término de los 45 días que otorga el artículo 171 de la Ley 734 de 2002 al funcionario de segunda instancia, pero esta situación no tiene la virtualidad de afectar, por sí sola, la legalidad de los actos acusados, por cuanto no implicó violación sustancial de derechos fundamentales del sancionado. 24 Por ejemplo, en sentencias de 12 de abril de 2018, subsección A, expediente11001-03-25-000-2014-01086- 00(3378-14); 18 de mayo de 2017, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-25-000-2012-00303- 00(1167-12); 30 de junio de 2016, sección segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 2011- 00170; y 19 de julio de 2019, subsección B, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 25000-23-42-000- 2014-00863-02 (1931-2017), entre otras. 26 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Sobre el particular, esta Sala25, desde la aplicación de la Ley 200 de 1995, ha sostenido que «[…] el vencimiento de los plazos no implica la pérdida de competencia para actuar en cuanto que, como ya tuvo oportunidad de expresarlo la Sala26, las normas disciplinarias previstas en los artículos 55 y siguientes de la ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida de la facultad para continuar conociendo el asunto y, tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario, el adelantamiento de actuaciones después de vencidos los plazos. […]».
En vigencia y para la aplicación de la Ley 734 de 2002, la Sala también ha reiterado que el vencimiento del término previsto para las etapas del procedimiento disciplinario acarrea sanciones para el funcionario que tiene a cargo realizar las diligencias y por descuido deja superar el término, pero no es causal de nulidad de los actos recurridos, si no representa violación del debido proceso, y tampoco implica la pérdida de competencia del funcionario que adelanta el procedimiento27.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-901 de 2005, sobre los efectos del incumplimiento de términos en la actuación disciplinaria, expresó: [D]el sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.
De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se 25 Sentencia de 8 de noviembre de 2007, C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, expediente 47001-23-31-000-2001- 00955- 01(3834-04); ver también sentencia de 17 de agosto de 2017, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-25-000-2013-00591-00 (1152-2013). 26 En sentencia de 18 de octubre de 2007, expediente 760012331000200303595 01 (2250-2006) Actor: Nelly Caicedo Lourido.
C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, precisó la Sala: “La Corte Constitucional mediante la sentencia C-720 de 2000, declaró la exequibilidad de la norma en mención (Art. 141 de la Ley 200 de 1995) y al respecto estableció que el legislador en ejercicio de su libertad configurativa está facultado para fijar las diferentes etapas y términos de los procesos disciplinarios.
No obstante lo anterior, el vencimiento del plazo no implica como lo señala la parte recurrente la pérdida de competencia para actuar porque las normas disciplinarias que contemplan el factor de la competencia previstas en los artículos 55 y s.s. de la Ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida del poder de continuar conociendo del asunto y tampoco se prevé como causal de nulidad del proceso disciplinario el adelantamiento de actuaciones después del plazo anterior a voces del artículo 131 y s.s. ibídem.
Además, como la misión de la autoridad disciplinaria durante el trámite de la indagación preliminar es establecer si se presentó una actuación constitutiva de falta disciplinaria y a quien podría imputársele la autoría de ese comportamiento, esa misma autoridad estaría abocada a ver comprometida su conducta disciplinaria con el desconocimiento de los términos para cumplir la función inherente a esta etapa”. 27 Sentencia de 30 de julio de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente 11001-03-25-000-2010-00142- 00 (0609-12).
Véase igualmente la sentencia de 18 de agosto de 2011, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25 000-2007-00753-01 (0532-08), entre otras. 27 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. Ahora bien, revisado el expediente disciplinario, encuentra esta Corporación que más allá de haberse sobrepasado los términos legales en la investigación disciplinaria, no se observa en la actuación ninguna irregularidad sustancial que haya conculcado los derechos de defensa y contradicción del actor ni lo justificó; es decir, no aportó prueba alguna con la potencialidad de demostrar que el desconocimiento de los términos afectara gravemente sus derechos sustanciales.
Para la Sala, resulta claro que el Estado no puede renunciar a su potestad disciplinaria por la violación formal de los plazos, si la acción disciplinaria no estaba prescrita, como ocurrió en este caso. La Corte Constitucional ha precisado como regla inicial que la simple trasgresión de las normas procesales no implica afectación del debido proceso.
Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional28. Además, verifica la Sala que en sede administrativa al actor se le concedieron todas la garantías procesales y sustanciales para que ejerciera los derechos de contradicción y defensa, así, desde la investigación disciplinaria fue escuchado en versión libre, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, pedir copias del expediente, proponer nulidades, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recurso, etc., siempre representado por un profesional del derecho, como lo relató en su extensa demanda.
Por consiguiente, el cargo de violación del debido proceso por desconocimiento de términos procesales tampoco está llamado a prosperar. 3.6.4 Fueron bien denegados por el a quo los demás cargos de anulación formulados por el demandante contra los actos acusados. Reitera esta Sala que en sede judicial se realiza un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello, no cualquier defecto procesal tiene el poder de 28 Sentencia T-233 de 2007.
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 28 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación afectar la presunción de legalidad que ampara tales actos administrativos. Agrégase que esta instancia no constituye una nueva oportunidad para repetir el debate jurídico desarrollado en sede administrativa, ni volver sobre aspectos de la sentencia que no fueron objeto de apelación por el accionante, so pretexto de realizar control integral de los actos cuestionados, máxime cuando, como el demandante lo reconoce, estamos en presencia de apelante único, como lo es la entidad.
Con todo, la Sala advierte lo siguiente: -Fue correcta la conclusión a la que arribó el Tribunal, en el sentido de que la decisión que pone fin al procedimiento disciplinario será nula solo por falta de competencia del funcionario para «proferir el fallo» y no porque el señor procurador general de la Nación, en vez de designar a una dependencia del ente estatal para adelantar el procedimiento (como lo plantea el demandante), haya encomendado esa responsabilidad a una funcionaria en particular, como lo realizó con la procuradora delegada para la moralidad pública, que por ello adelantó y decidió el caso en primera instancia. Para esta Sala, la actuación de la Procuraduría se ciñó al orden jurídico superior, toda vez la Constitución Política (artículo 277) preceptúa que «El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. […] ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» (se destaca); por otra parte, de conformidad con el artículo 7 (parágrafo) del Decreto 262 de 2000, «Las [funciones] señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o asignarlas a cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto»; y el 25 del mismo Decreto que establecía29: «Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias: 1.
Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra: […] c) […] los gobernadores […]», tal como aconteció en el presente caso, que la decisión administrativa de primera instancia fue proferida por la procuraduría delegada para la moralidad pública, a través de la respectiva funcionaria responsable del cargo o dependencia, como lo reconoce el demandante en sus intervenciones. 29 Este artículo modificado por el artículo 12 del Decreto ley 1851 de 2021; entra a regir el 29 de marzo de 2022. 29 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación Resulta contrario a la razón, afirmar que la funcionaria que profirió el acto sancionatorio de primera instancia carecía de competencia porque lo realizó como persona y no como dependencia, cuando la realidad demuestra que la designación que efectuó el señor procurador general de la Nación, mediante Resolución 371 de 2011, estuvo dirigida «a la doctora MARÍA MARGARITA ESCOBAR RUEDA, Procuradora Delegada para la Moralidad pública, como funcionaria especial disciplinaria, para que adelante las diligencias a que haya lugar respecto de las presuntas irregularidades que pudieron presentarse en las etapas precontractual y contractual del contrato interadministrativo 254 de 2009, suscrito el 12 de noviembre de 2009 entre el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO y la RED DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS DEL EJE CAFETERO PARA EL DESARROLLO REGIONAL, ALMA MATER» (se destaca), como también lo acepta el demandante en sus alegaciones en esta instancia (p. 46).
Para el caso, lo determinante es que la aludida procuraduría delegada para la moralidad pública emitiera la decisión de primera instancia, así no sea por medio de la misma servidora; el accionante tampoco demostró que la señora María Consuelo Cruz Mesa, quien la profirió como tal, no lo fuera. Por el contrario, en el hecho 3.18 de la demanda reconoce que «El 30 de septiembre de 2013, la doctora MARÍA CONSUELO CRUZ MESA, en su condición de Procuradora Delegada para la Moralidad Pública profirió el fallo de primera instancia y como consecuencia de ello sancionó a mi poderdante con destitución […]» (negrilla de la Sala) [f. 6].
De modo que no existe ninguna razón jurídica para admitir que ella carecía de competencia. La actuación fue legal. En efecto, la única causal que genera nulidad de la actuación disciplinaria por falta de competencia, según el artículo 43 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002, es cuando el funcionario carece de ella «para proferir el fallo», presupuesto que no fue acreditado por el demandante respecto de ninguna de las dos instancias que tuvo el procedimiento disciplinario que nos ocupa.
En este contexto, se ajustó a derecho la sentencia apelada, en cuanto el Tribunal Administrativo del Quindío concluyó que «dicha designación no recae única y exclusivamente en la persona sino en el cargo, pues es en ejercicio de este que, quien ostenta el cargo tiene atribuida[s] unas funciones y una competencia, así se desprende de la Resolución 371 de 2011, que en su parte considerativa hace simple alusión a la PROCURADORA DELEGADA PARA LA MORALIDAD PÚBLICA, sin indicar la persona en particular, una interpretación distinta equivaldría a suponer que en caso de que el funcionario especial asignado no 30 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación pueda llevar hasta el final el proceso disciplinario, deba el Procurador General de la Nación designar una nueva persona, so pena de la declaración de falta de competencia, situación contraria a cualquier lógica por la misma naturaleza humana y distinta de las instituciones, y de la propia finalidad de la acción disciplinaria» (f. 496, vuelto).
Por las razones expuestas, tampoco resulta válido el reproche de falta de competencia de la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación al resolver el recurso de reposición que, en criterio del actor, correspondía desatar a la misma funcionaria de primera instancia que negó la nulidad de la actuación administrativa por la supuesta pérdida de competencia. - Del mismo modo, estima la Sala razonable el juicio efectuado por el Tribunal, acerca de que, durante la actuación disciplinaria, la Procuraduría General de la Nación apreció adecuadamente las pruebas, de las que se evidencia «más que sustentada la falta atribuida al señor JULIO CÉSAR LÓPEZ ESPINOSA, en su condición de Gobernador del departamento del Quindío, consagrada en el Código Disciplinario Único en el artículo 48 numeral 31 que establece como gravísima: “Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, …, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley», de lo cual se infiere con obviedad que corresponde a la conducta por él consumada con la suscripción del Convenio No. 254 de 2009, en los términos analizados» (f. 504).
La versión original del artículo 2 (numeral 4) de la Ley 1050 de 2007, aplicable al caso, establecía que «La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: […] c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.
Se exceptúan los contratos de obra, suministro, encargo fiduciario y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o de selección abreviada de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del presente artículo» (negrilla fuera del texto original).
No es dable asentir el pretexto del apoderado del actor, para quien la disposición en cita no aplica, con la disculpa de que lo que se suscribió en este caso fue un «convenio interadministrativo» y no un «contrato interadministrativo». Tal 31 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación postura resulta irrazonable, puesto que en uno y otro evento se debe acudir a la licitación pública o procedimiento de selección objetiva cuando no se satisfagan a cabalidad los presupuestos del artículo 2 (numeral 4) de la Ley 1050 de 2007 para contratar directamente.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: A pesar de que la norma se refiere únicamente a los contratos interadministrativos, esto no implica que la excepción a la licitación pública sólo se aplique a éstos y no a los convenios interadministrativos, puesto que ello conduciría a una interpretación irrazonable según la cual esta modalidad contractual, cuyo objeto y finalidad sólo interesa a la administración, deba ser celebrado siguiendo el procedimiento de selección objetiva y en la cual únicamente será proponente aquélla.
En tal sentido, la causal de contratación directa es aplicable a los convenios y a los contratos interadministrativos (sentencia C-671 de 2015). En el presente asunto, se demostró que para esquivar el acatamiento de la normativa de contratación estatal, el señor López Espinosa, como gobernador del Quindío, acudió de manera fraudulenta a suscribir directamente el convenio interadministrativo 254 de 12 de noviembre de 2009, por valor de $2.223.786.448, con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, cuyo objeto era «realizar la gerencia del proyecto denominado “Rehabilitación de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en el departamento del Quindío”», sin acudir al procedimiento de licitación pública, pese a que implicaba la realización de obras públicas de infraestructura vial, como rehabilitación de puentes vehiculares, recuperación y estabilización de bancadas de carreteras, remoción de derrumbes, etc., para los cuales la contratista tampoco tenía capacidades logísticas, técnicas y administrativas.
Lo realizado por el demandante, como mandatario departamental, dio lugar a una suerte de «delegación» disfrazada en favor de la aludida Alma Mater, para que esta, a su arbitrio, pudiera «celebrar los contratos o convenios que se requieran para facilitar la ejecución de las obligaciones previstas en este contrato, con las personas naturales o jurídicas que tengan la idoneidad y la capacidad para ejecutar la actividad subcontratada» (f. 503), tal como aparece consignado en el cuestionado convenio.
Bajo tal maniobra y con el pretexto de «realizar la gerencia del proyecto», el entonces gobernador del Quindío permitió que la contratista se convirtiera en ramplona intermediaria para adjudicar contratos de obra pública de manera antojadiza, sin mediar procedimiento licitatorio, pese a que la ley los excluye expresamente del modo de contratación directa, y, por esa anormal vía, 32 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación benefició a subcontratistas como: (i) Inti Ltda, con el contrato de obra pública GQ-09-01 de 28 de diciembre de 2009, por valor de $898.851.644, para la rehabilitación de puentes y vías vehiculares en Pijao y Salento;
(ii) Asprina S.A.S., con el contrato de obra pública GQ-09-03 de 24 de enero de 2010, por $116.525.269, para la recuperación y estabilización de vías en Salento (sector río Boquerón y vereda Palogrande); (ii) Carlos Hernán Arias Betancourth, con el contrato de obra pública GQ-10-04 de 4 de febrero del mismo año, por valor de $509.717.868, para remoción de derrumbes y rehabilitación de la vía Córdoba – Cisneros – La Quiebra; y (iv) Luis Fernando Potes Caro, con el contrato de obra pública GQ-10-05 de 2 de junio de la misma anualidad, por $287.899.160.269, para la rehabilitación y recuperación de la vía Río Verde de Pijao, como lo puso en evidencia la autoridad disciplinaria y el Tribunal Administrativo del Quindío en la sentencia apelada (f. 500, vuelto).
Sobre la materia, esta Corporación ha reiterado que «La suscripción de contratos interadministrativos “de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras”, debe estar precedida de licitación pública o selección abreviada»30 (se destaca). - También coincide esta Corporación con la valoración probatoria que realizó la Procuraduría en los actos acusados y el Tribunal Administrativo del Quindío en la sentencia apelada, acerca de que tampoco se colmó el presupuesto legal previsto en la versión original del artículo 2 (numeral 4) de la Ley 1050 de 2007, aplicable al caso, en el sentido de que «La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: […] c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos» (negrilla fuera del texto original).
Nótese que lo que la ley ordena cotejar son las obligaciones derivadas del convenio o contrato interadministrativo frente al objeto social de la entidad ejecutora. 30 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 28 de junio de 2012, expediente: 11001-03-06-000-2012- 00016-00(2092). 33 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación El Consejo de Estado también se ha pronunciado en el sentido de que «Los contratos interadministrativos, en todos los casos, deben tener relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, los cuales, naturalmente, están sometidos a la ley.
Por tanto, en el caso de las universidades estatales, ese objeto debe estar de acuerdo a su vez con la Ley 30 de 1992»31 (negrilla de la Sala). En el asunto sub examine, las pruebas recaudadas y la sana crítica dan cuenta de que ninguna «relación directa» existió entre «las obligaciones derivadas» del convenio interadministrativo 254 de 12 de noviembre de 2009, con el objeto social de la contratista Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater.
Lo dicho se evidencia en que, en el aludido convenio, cuyo objeto era «realizar la gerencia del proyecto denominado “Rehabilitación de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en el departamento del Quindío”», aparecen como obligaciones de la contratista «5. Adelantar los procesos de contratación que se requieran en desarrollo de la consultoría con arreglo a los principios de transparencia, economía responsabilidad y selección objetiva establecidos en el estatuto contractual; 6.
Celebrar los contratos o convenios que se requieran para facilitar la ejecución de las obligaciones previstas en este contrato, con las personas naturales o jurídicas que tengan la idoneidad y la capacidad para ejecutar la actividad subcontratada» (f. 503) [se destaca], pero ninguna de ellas tiene relación directa con el objeto social del ente contratado, puesto que, según el certificado de existencia y representación legal32, está referido al desarrollo de actividades atadas a proyectos, planes y programas de docencia, servicios académicos, integración de universidades y, en el mejor de los casos, «REALIZAR ACTIVIDADES DE CONSULTORÍA, ESTUDIOS Y ASESORÍA Y PRESTACION DE SERVICIOS ACADÉMICOS CON ENTIDADES PÚBLICAS O PRIVADAS DE CUALQUIER NIVEL» y «CELEBRAR CONTRATOS Y CONVENIOS PARA LA REALIZACIÓN DE SU OBJETO SOCIAL», conceptos abstractos y generalizados, de los que no se infiere, por ninguna parte, la actividad específica y directa relacionada con el desarrollo y contratación para la ejecución de obras públicas especializadas, como las de infraestructura vial del país. 31 Ibidem 32 Folios 501del expediente y 185 del cuaderno administrativo.
Según el mismo documento, la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional –Alma Mater–, es una entidad de naturaleza pública, sin ánimo de lucro, constituida como asociación de entes universitarios autónomos, por acta 4 de 26 de septiembre de 2000 del Consejo de Rectores. 34 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación De manera que la sanción impuesta al accionante está provista de justificación legal, como se precisó en apartados anteriores de esta providencia; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue satisfecho a cabalidad.
Por otra parte, esta Sala tampoco echa de menos en los actos demandados ninguno de los requisitos contenidos en el artículo 17033 de la Ley 734 de 2002 alusivos a los aspectos que debe contener el «fallo» disciplinario, puesto que si se revisan las decisiones demandadas, se puede verificar que el ente estatal analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos y las alegaciones presentadas, relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad, y, en fin, expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de graduación de la misma, como se verifica en los actos acusados.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se revocará el fallo de primera instancia, en cuanto accedió parcialmente las súplicas de la demanda. 3.7 Otros aspectos procesales. 3.7.1 Condena en costas.
No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 188 del CPACA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación34, la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de 33 ARTÍCULO 170.
CONTENIDO DEL FALLO. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3. El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6.
El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. 34 Sentencia de 18 de febrero de 1999; radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque. 35 Expediente: 63001-23-33-000-2018-00082-01 (2893-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Julio César López Espinosa y otros contra la Nación – Procuraduría General de la Nación colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Revócase la sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Julio César López Espinosa contra la Nación – Procuraduría General de la Nación; en su lugar, niéganse tales súplicas, conforme a la parte motiva. 2°.
Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS