CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Demandante: Marlene Bonilla González Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia, demostración de la vinculación a la docencia oficial anterior al 31 de diciembre de 1980 en interinidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 12). La señora Marlene Bonilla González, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 17808 de 18 de mayo, RDP 24953 de 28 de junio y RDP 37680 de 17 de septiembre, todas de 2018, por las cuales se negó a la actora la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación, de manera retroactiva, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio recibido durante el año anterior a la adquisición de su estatus pensional; junto con los intereses moratorios y el 2 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA.

Por último, condenar en costas a la accionada. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 12 de abril de 1956, se ha desempeñado durante más de 20 años como docente territorial y nacionalizada para el departamento del Valle del Cauca y el municipio de Soacha (Cundinamarca), en su orden; y solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, al adquirir «[ ] el status pensional el 20 DE ENERO DE 2005 [ ]» (sic), sin embargo, le fue negada a través de los actos acusados, por cuanto «[ ] no se aportó el acta de nombramiento Decreto 364 de 1976, en copia auténtica u original». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966 y 91 de 1989. Arguye que «[…] de los certificados de tiempo de servicio se puede constatar que [la accionante] laboró en establecimientos educativos del orden territorial que de acuerdo con la Ley 43 de 1975, son suficientes para cumplir con los requisitos [ ] para tener derecho al disfrute de la pensión demandada [ ]».

Asimismo, «[ ] de los documentos aportados [ ] se puede establecer que [la] demandante se desempeñó como docente de carácter territorial desde 1980. Es decir se cumple con la ritualidad exigida en el sentido de dejar claramente establecida la REALIDAD del ejercicio docente [ ]: tipo de vinculación, fecha de ingreso, institución Educativa en donde prestó sus servicios […]» (sic); no obstante, «[ ] la entidad se apresura a negar la pensión desechando documentos probatorios válidos, en contravía de postulados legales y constitucionales […]». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 63 a 69).

La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; propuso las excepciones que denominó prescripción, inexigibilidad de la obligación – costas, buena fe de la UGPP e inexistencia de las obligaciones.

Asevera que «[ ] no existe nombramiento proferido mediante Acto Administrativo por los delegatarios aprobados dentro de la respectiva entidad territorial, por lo que no es posible tener en cuenta dichos tiempos […]» (sic); por ende, la accionante «[ ] no reúne los requisitos exigidos por la Ley 114 de 3 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP 1913 […]». 1.3 Providencia apelada (ff. 125 a 136).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante sentencia de 13 de diciembre de 2021, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA [ ] manifiesta que la [actora] laboró en calidad de docente nacionalizada en Yumbo, desde el 5 de febrero de 1976 hasta el 9 de abril de ese mismo año, en la Institución Juan B Palomino. En consecuencia, se advierte que se encuentra demostrado el requisito de vinculación anterior al 1° de enero de 1981 [ ]».

Agrega que «[d]e acuerdo con la certificación expedida el 25 de abril de 2012, por parte de la Directora Administrativa de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOACHA, [la accionante] prestó sus servicios como docente de aula desde el 25 de febrero al 17 de septiembre de 1993 (9 meses y 5 días) y desde el 17 de febrero al 30 de noviembre de 1994 (9 meses y 12 días), con un tiempo de contrato como docente territorial de 1 año, 6 meses y 17 días»; y, como la «[ ] vinculación bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios es computable para efectos prestacionales y pensionales, en aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 53 de la Constitución Política; [ ] este interregno [ ] se tendrá en cuenta para efectos de establecer la procedencia de reconocer la pensión solicitada».

Que la demandante «[ ] fue nombrada por el ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SOACHA mediante el Decreto No. 261 del 10 de febrero de 1995 [ ]. Hecho reiterado mediante el Formato Único para la Expedición de Certificados del FOMAG, en el que se indica que la actora, es docente nacionalizada [ ]. Nombramiento que, según los hechos de la demanda y las pruebas, se encontraba vigente al menos hasta la presentación de la demanda (26 de septiembre de 2019) […]» (sic).

Por tanto, «[ ] se evidencia que la docente reúne los requisitos para acceder a la pensión gracia […], pero «[ ] si bien adquirió el status pensional el 12 de abril de 2006, lo cierto es que los 20 años de servicio, los cumplió hasta el 10 de febrero de 2015, debiendo tenerse esa fecha como la de causación de la mesada pensional gracia» (sic).

En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó «[ ] reconocer [ ] una pensión gracia a partir del 10 de febrero de 2015, en cuantía del 75% del promedio del salario devengado en último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status [ ]». 4 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP 1.4 El recurso de apelación (ff. 140 a 141 vuelto).

La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, pues, en su criterio, «[ ] en ningún momento se aportó el Decreto 364 de 1976 a fin de acreditar el nombramiento [ ] antes del 31 de diciembre de 1980, [ ] pues solo se aportó el acto administrativo de posesión, sin que con dicho documento se logre concluir cuál fue el tipo de vinculación que ostentó [ ], lo que [ ] se opone a los requisitos sustanciales para acceder al derecho pretendido [ ]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 11 de febrero de 2022 (ff. 143 y vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de julio siguiente (f. 147), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes guardaron silencio, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público emitió concepto. 2.1.

Ministerio Público. El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio de que el fallo de primera instancia se debe confirmar, por cuanto «[…] la parte actora, ha laborado como docente territorial y nacionalizada durante 26 años, 4 meses y 8 días, cumpliendo de tal manera con el requisito de años de servicio previsto en la norma [ ]».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es dable tenerla en cuenta al no haberse aportado prueba del acto de nombramiento, como lo aduce la UGPP. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «[S]obre Instrucción Pública». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6.

La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19988, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido 6 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19759, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: 9 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley10.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 10 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202011, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal. 11 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán 11 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación12 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 12 de abril de 1956 (f. 16. b) Decreto 364 de 17 de abril de 1976 (ff. 27 a 29), por el que gobernador del Valle del Cauca nombró a la accionante, en su condición de normalista, «a partir del 5 de febrero del presente año y mientras dura la licencia por enfermedad concedida al señor [ ], interinamente [ ], para desempeñar las funciones de seccional de la escuela No. 96 “SAN JUAN BAUTISTA LA SALLE”, distrito educativo No. 2 Cali [ ]» (sic).

En el acto de comunicación de esa designación, el director del distrito educativo 2 aclaró que la referida 12 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP licencia sería hasta el 9 de abril del mismo año (f. 26 y CD13 en f. 15B, archivo 125F2).

Se posesionó el 6 de julio siguiente en el despacho del precitado gobernador, con efectos retroactivos a las fechas antes citadas (CD en f. 15B, archivo 3A1D3). d) Certificación en la que el secretario de educación del Valle del Cauca informa que la referida maestra se desempeñó en interinidad desde el 5 de febrero hasta el 9 de abril de 1976 y que su nombramiento era nacionalizado (f. 33). e) La directora de apoyo administrativo de la secretaría de educación y cultura de Soacha hizo constar el 25 de abril de 2012 (CD en f. 15B, archivo 501-6- 2020-08-10), que la actora «[ ] prestó sus servicios como docente de aula mediante contratos individuales de trabajo [de] la siguiente manera: Desde el 25/02/1993 al 17/09/1993, [ ] como docente de aula, grado 7, [ ] Tiempo: 09 meses, 05 días.

Desde el 17/02/1994 al 30/11/1994, [ ] Tiempo: 09 meses, 12 días […]. Tiempo de servicio x contrato – Docente territorial Años 01 Meses 06 Días 17» (sic para toda la cita). f) Decreto 261 de 10 de febrero de 1995 (CD en f. 15B, archivo 3A1C6), expedido por el alcalde de Soacha (Cundinamarca), por medio del cual nombra a la demandante «[…] en la planta de personal docente [del municipio] para el establecimiento Educativo MPAL.

FCO. DE PAULA SANTANDER SEDE SAN MATEO, Jornada MAÑANA […]» (sic). g) De conformidad con «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», emitido el 12 de julio de 2013 por la secretaría de educación y cultura de Soacha, la actora prestó servicios como docente en propiedad, nombrada a través del Decreto señalado en la letra anterior, con efectos desde el 10 de febrero de 1995.

En el régimen de pensiones indicó que era «Nacionalizado» (CD en f. 15B, archivo 501-8-2020-08-10_160607). h) Certificación de salarios expedida el 1º de febrero de 2018 por la precitada secretaría, en el que informa que (i) la educadora se encontraba activa, (ii) de 2011 a 2013 devengó asignación básica, sueldo de vacaciones y primas de vacaciones y navidad;

(iii) del 1º de junio de 2014 a la fecha de expedición del documento recibió también prima de servicios y bonificación mensual; y (iv) le pagaron horas extras en 2012 y 2014 (ff. 30 a 32). 13 Aportado por la UGPP, que contiene los antecedentes administrativos de la accionante. 13 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP i) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido el 18 de julio de 2013 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la demandante no presenta antecedentes disciplinarios (CD en f. 15B, archivo 20135141957452_12). j) Resolución RDP 17808 de 18 de mayo de 2018, con la que la UGPP negó la petición de pensión gracia de 7 de febrero del mismo año, formulada por la actora, pues «[…] verificado el cuaderno administrativo se evidencia que no se aportó el acta de nombramiento Decreto 364 de 1976, en copia auténtica u original» (ff. 17 a 19). k) Por conducto de Resoluciones RDP 24953 de 28 de junio de 2018 (ff. 20 a 22) y RDP 37680 de 17 de septiembre siguiente (ff. 23 a 25), la referida entidad, al resolver unos recursos de reposición y apelación interpuestos por la accionante, confirmó la decisión precedente.

De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 12 de abril de 1956 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a m d Departamento del Valle del Cauca Decreto 364 de 17 de abril de 1976 (en interinidad) 05/02/1976 09/04/1976 0 2 4 Municipio de Soacha «Contratos individuales de trabajo» 25/02/1993 17/09/1993 0 6 22 17/02/1994 30/11/1994 0 9 13 Municipio de Soacha Decreto 261 de 10 de febrero de 1995 10/02/1995 01/02/201814 22 11 21 Total tiempo de servicio 24 6 0 En tal virtud, el 7 de febrero de 2018 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resoluciones RDP 17808 de 18 de mayo, 24953 de 28 de junio y RDP 37680 de 17 de septiembre, todas de 2018, puesto que, en criterio de la entidad, el Decreto 364 de 17 de abril de 1976, que designó a la docente en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980, no fue aportado.

De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la demostración del período durante el cual la demandante prestó 14 Fecha en la que se encontraba activa, según lo certificó la secretaría de educación y cultura de Soacha. 14 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP servicios como docente en interinidad para el departamento del Valle del Cauca, es decir, del 5 de febrero al 9 de abril de 1976.

Al respecto, resulta evidente para la Sala que, contrario a lo dicho por la parte apelante, tanto en el trámite administrativo que se adelantó ante la UGPP, como en el presente medio de control la actora aportó copia del Decreto 364 de 17 de abril de 1976, expedido por gobernador del mencionado departamento, por el que se le designó en la citada condición en la «escuela No. 96 “SAN JUAN BAUTISTA LA SALLE”» de Yumbo, que desvirtúa la afirmación de la alzada (relativa a que únicamente se había allegado el acto de posesión en el cual no se podía establecer el tipo de vinculación), máxime cuando, amén de ese documento, se adjuntó la comunicación de tal nombramiento (en la que, además, se aclara el lapso en el que desempeñaría el cargo) y la certificación emitida por el secretario de educación departamental en la que reiteró el período de prestación del servicio y que era de carácter nacionalizado.

Debe anotarse que las anteriores pruebas son las que, a la luz del artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»15, pues el primero prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de maestro territorial o nacionalizado es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)16, precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé 15 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 prevé que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 16 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 15 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que ciertamente la accionante fue nombrada y se desempeñó en interinidad como educadora nacionalizada en el departamento del Valle del Cauca, durante el lapso comprendido entre el 5 de febrero y el 9 de abril de 1976 (equivalente a 2 meses y 4 días), el cual es susceptible de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, que comporta el único reparo contenido en el recurso de apelación. Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente, cuánto más si no se ajusta a los parámetros de justicia que la entidades públicas nieguen prerrogativas pensionales con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba y exigencias de documentos originales o copias auténticas, que la norma y la jurisprudencia no consagran.

Así las cosas, toda vez que la vinculación de la accionante con el municipio de Soacha desde el 10 de febrero de 1995 hasta el 1º de febrero de 2018 (22 años, 11 meses y 21 días) no se encuentra en discusión, se puede concluir que ella acreditó plenamente los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada por más de veinte (20) años (trabajó más de 24), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (5 de febrero de 1976), contar con 50 años de edad (los cumplió el 12 de abril de 2006) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio 16 Expediente: 25000-23-42-000-2019-01396-01 (1792-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Marlene Bonilla González contra la UGPP Público, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Marlene Bonilla González contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS