88001233300020250004401 — Consejo de Estado

Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Tema: Revoca parcialmente sentencia impugnada.

En su lugar, se declara la improcedencia de la acción por subsidiariedad y se confirma levantamiento de medida cautelar. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 18 de septiembre de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina demandó a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., en adelante SAE, por el presunto incumplimiento del artículo 91 de la Ley 1708 de 20141, con el fin de que la demandada transfiera a la demandante el derecho real de dominio del bien inmueble identificado con la matricula inmobiliaria 450-14318, con destino a proyectos sociales y de interés público.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: PRIMERA. Que se declare configurado el incumplimiento, por parte de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. - SAE S.A.S., del deber legal claro, expreso y exigible contenido en el artículo 91 del Código de Extinción de Dominio, en cuanto a la entrega a la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del bien inmueble con FMI 450-14318 y de sus frutos, por estar ubicado en la jurisdicción del Archipiélago. 1 Puede consultar el contenido de la norma en el siguiente enlace: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1686736 Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA.

Que se ordene a la SAE S.A.S. transferir a título gratuito a favor de la Gobernación el derecho de dominio del referido inmueble FMI 450-14318, junto con sus frutos y rendimientos conforme al propio tenor del art. 91, dentro del término que fije el despacho. TERCERA. Que se disponga que cualquier pretensión de cubrir pasivos de INTERFIAR S.A. en liquidación con cargo al FMI 450-14318 no es procedente, debiendo atenderse las acreencias con otros activos de la masa liquidable, por prevalecer la lex specialis del art. 91 sobre reglas generales de liquidación (art. 105) en lo que concierne a bienes ubicados en el Archipiélago. 2.

Hechos Los supuestos fácticos se resumen de la siguiente manera: en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se encuentra ubicado el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 450-14318, que fue objeto de sentencia de extinción de dominio el 30 de septiembre de 2016 y pasó a formar parte del patrimonio del Estado.

Con fundamento en el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, el departamento accionante solicitó a la SAE, mediante oficio radicado YECU8668-70895 de 2024, la transferencia gratuita del dominio de ese bien para destinarlo a proyectos sociales y de interés público. La SAE respondió, por comunicación 20245200381361, que se trata de un bien extinto que, en principio, podría ser transferido a la Gobernación del departamento, e informó que la petición había sido remitida al área encargada.

Posteriormente, mediante oficio de 17 de marzo de 2025, la accionante reiteró la solicitud a la accionada y le pidió información sobre el estado del trámite; la SAE, por comunicación del 10 de marzo de 2025 (radicado No. 20255100104101), negó la transferencia alegando que el inmueble hace parte de los activos de la sociedad INTERFIAR S.A., en Liquidación, y que se requiere para el pago de sus acreedores, con apoyo en el artículo 105 de la Ley 1708 de 20142.

En criterio de la parte actora, pese a que el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014 ordena que, una vez declarada la extinción de dominio, los bienes ubicados en el Archipiélago se transfieran a título gratuito al departamento, sin condiciones adicionales, la SAE no ha efectuado la transferencia del inmueble solicitado, a pesar de las reiteradas solicitudes de la entidad territorial. 2 Artículo 105.Efectos de la extinción de dominio de persona jurídica, sociedades y/o establecimientos de comercio.

Declarada por el operador judicial la extinción del derecho de dominio a favor del Estado del 100% de acciones, cuotas, derechos o partes de interés que representen el capital de una sociedad o persona jurídica, tal declaración comprenderá la extinción del derecho de dominio sobre los bienes que componen el activo societario. Declarada la extinción sobre las acciones y cuotas sociales, y en el evento de procederse a la liquidación de la misma, las deudas a cargo de la sociedad serán canceladas con el producto de la venta de bienes y hasta concurrencia del valor de los activos, respectando las prelaciones legales.

Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, el 1 de julio de 2025, el departamento requirió a la SAE el cumplimiento del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, advirtiendo que ese escrito tenía como finalidad agotar el requisito de la renuencia prevista en el artículo 8.° de la Ley 393 de 1997. 3.

Admisión de la demanda En auto de 25 de agosto de 2025, el ponente del Tribunal de primera instancia admitió la demanda, y ordenó la notificación de lo decidido a la SAE y al Ministerio Público. Además, frente a la medida cautelar de urgencia que solicitó el departamento accionante3, el ponente concluyó que la norma invocada ordena destinar esos bienes al departamento y existe peligro de que no se entregara a la parte actora, porque la SAE ha calificado el predio como activo imprescindible para pagar acreencias de INTERFIAR S.A., en Liquidación, lo que evidenciaba riesgo real de enajenación. En consecuencia, ordenó a la SAE que se abstuviera de enajenar, gravar, adjudicar o disponer del inmueble hasta que se profiera la decisión de fondo, pero negó la suspensión provisional de actos de disposición emitidos por la demandada, porque no obraban en el expediente ni fueron aportados con la solicitud.

Finalmente, requirió a la SAE para que remitiera el expediente administrativo o certificara su inexistencia. 4. Informe La SAE se opuso a las pretensiones demanda alegando, en síntesis, que el inmueble FMI 450-14318 pertenece a la sociedad INTERFIAR S.A., actualmente en liquidación, y por tanto está sometido al régimen comercial propio de ese proceso.

Explicó que todos los bienes de la sociedad son garantía para el pago de los acreedores y deben monetizarse, de modo que el patrimonio se destina exclusivamente a cubrir los pasivos. Señaló que INTERFIAR S.A. solo tiene dos inmuebles para pagar sus deudas y que, si se entrega gratuitamente el de mayor valor (FMI 450-14318, tasado en $ 10 769 400 000), solo quedaría disponible el otro bien (FMI 450-17711) por $ 655 032 000, cifra insuficiente frente a acreencias por $ 820 017 176, contraviniendo las reglas del Código de Comercio sobre prelación del crédito.

Sostuvo que no desconoce el artículo 91 de la Ley 1708, sino que lo aplica de forma sistemática para proteger a los acreedores y el patrimonio público dentro de las restricciones legales. Por ello pidió levantar la medida cautelar de urgencia, afirmando que no hay prueba de una intención arbitraria de enajenar el bien, sino de una imposibilidad jurídica de entregarlo gratuitamente por ser un activo 3 Consistente en que se ordenara la suspensión de todo acto administrativo, contractual o de disposición material encaminado a la enajenación, venta, subasta, adjudicación o uso del inmueble con matrícula inmobiliaria 450-14318, ubicado en el departamento mientras se decide de fondo la acción de cumplimiento.

Sentencia de primera instancia En fallo de 18 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. El a quo concluyó que la SAE incumplió el deber claro, expreso y exigible previsto en el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014 —modificado por la Ley 2294 de 2023—, que ordena transferir a título gratuito al departamento los bienes objeto de extinción de dominio ubicados en San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

El Tribunal consideró que la SAE se negó a entregar el inmueble FMI 450-14318, amparándose en la Liquidación de INTERFIAR S.A. y en la necesidad de pagar acreencias, razones que estimó insuficientes frente a la norma especial que privilegia la destinación social y territorial del bien. Concluyó que la interpretación sistemática de ese artículo no permite supeditar la entrega.

En consecuencia, declaró el incumplimiento, ordenó la entrega material y jurídica del inmueble y sus frutos al departamento, levantó la medida cautelar, remitió copias a los órganos de control para lo de su competencia y se abstuvo de imponer costas. 6. Impugnación La SAE impugnó la decisión de primera instancia. En resumen, alegó que respondió de manera motivada al departamento, explicando por qué no podía entregar el inmueble, de modo que no hubo silencio ni negativa arbitraria.

En segundo término, sostuvo que no existe un deber legal claro, expreso y exigible, la entrega de bienes no es automática sino condicionada a una verificación previa. A ello sumó que el Tribunal desconoció la necesidad de armonizar esa norma con el régimen de liquidación societaria del Código de Comercio y de la Ley 1116 de 2006, pues el inmueble hace parte de la masa liquidatoria de INTERFIAR S.A. y constituye garantía de los acreedores, cuyos derechos están protegidos por el artículo 58 de la Constitución. Afirmó que el fallo excedió el alcance propio de la acción de cumplimiento al ordenar la entrega inmediata del inmueble sin considerar los trámites administrativos y registrales necesarios, y al remitir copias a los órganos de control, cuando este medio de control se limita a constatar el incumplimiento de un deber legal y no a iniciar juicios de responsabilidad.

También reprochó que se desconocieron las documentales que demuestran que el bien es un activo indispensable para atender los pasivos de INTERFIAR S.A., con lo cual se vulnera el debido proceso y los criterios de sana crítica. Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 18 de septiembre de 2025 del Tribunal Administrativo del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 18 de septiembre de 2025. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, respecto del cumplimiento del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo4 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), Sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000- 2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»8.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado9.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,10 a menos que estén apropiados;11 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional12. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este13 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. Igualmente, esta Sección15 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). 10 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia antes citada. 13Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[16] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»17. En el caso concreto, el accionante acompañó con la demanda copia del escrito de 1 de julio de 2025, en el que le requirió a la SAE el cumplimiento del artículo 91 de 16 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 17 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, toda vez que no obra respuesta de la accionada a la petición de 1.º de julio de 2025. 3.4. Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.

El departamento demandante invocó como disposición incumplida el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014. No obstante, el objeto del presente asunto implica controvertir la legalidad de la respuesta de la sociedad accionada, del 10 de marzo de 2025 (radicado No. 20255100104101), por medio de la cual le negó la transferencia del derecho real de dominio del bien inmueble identificado con la matricula inmobiliaria 450-14318, con destino a proyectos sociales y de interés público.

En la que le indicó lo siguiente: Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Por tanto, el análisis de procedencia no se limita exclusivamente a la disposición invocada, porque el objeto de discusión en este asunto recae sobre una decisión adoptada previamente al requerimiento de la renuencia y las demás actuaciones adoptadas por la SAE al interior del trámite administrativo del mencionado inmueble (expediente administrativo aportado por la accionada a este trámite); al proceso de liquidación voluntaria que actualmente atraviesa la sociedad Interfiar S.A. en Liquidación, el cual es un procedimiento reglado en los artículos 218 al 259 del Código de Comercio, inclusive, implica dirimir la controversia interpretativa entre la norma invocada por el departamento actor y el artículo 105 del Código de Extinción de Dominio aludido por la SAE.

En ese orden, no es suficiente que el precepto legal que se dice desatendido por la accionante supere el juicio de procedibilidad para que esta Corporación analice de fondo sus pedimentos, pues implica un juicio de legalidad respecto de las respuestas y actuaciones de la SAE y que resultan desfavorables a los pedimentos de la entidad territorial actora, además se afectaría los derechos de crédito de los demás sujetos que hacen parte del citado trámite de liquidación. Aspectos y discusiones que escapan a la lógica prevista por el constituyente para la acción de cumplimiento.

Así las cosas, esta Sección determinará la improcedencia18, dado que, el debate propuesto se debe plantear a través de otros medios de control de naturaleza declarativa; mecanismos en los cuales puede pedir las medidas cautelares que estime pertinentes. Además, en este asunto no se alegó ni demostró la configuración de un perjuicio irremediable que permita superar el cumplimiento del requisito de procedencia contenido en el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. 18 Puede consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 9 de septiembre de 2021, radicación n.º 17001-23-33-000-2021-00078-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra; Sentencia de 23 de septiembre de 2021, radicación n.º 13001-23-33-000-2021-00391-01, MP. Rocío Araújo Oñate; Sentencia de 21 de diciembre de 2021, radicación n.º 68001-23-33-000-2021-00745-01, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio; Sentencia de 23 de marzo de 2023, radicación n.º 73001-23-33-000-2022-00467-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil;

Sentencia de 11 de abril de 2024, radicación n.º 08001-23-33-000-2024-00023-01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez; Sentencia de 2 de abril de 2024, radicación n.º 68001-23-33-000-2024-00181-01, MP. Gloria María Gómez Montoya y Sentencia de 2 de mayo de 2024, radicación n.º 25000-23-41-000-2024- 00059-01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandada: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Radicación: 88001-23-33-000-2025-00044-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, para la Sala es clara la causal de improcedencia que impide abordar el análisis de fondo de las pretensiones del ente territorial demandante.

En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia. Además, la Sala reitera y recuerda al Tribunal a quo que, la acción de cumplimiento no es un medio de control de naturaleza declarativa; por ende, las medidas cautelares no son procedentes, en consecuencia también se levantará la medida cautelar declarada pero por improcedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:

PRIMERO. Revocar parcialmente la sentencia de 18 de septiembre de 2025 del Tribunal Administrativo del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En su lugar, declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento por subsidiariedad.

SEGUNDO. Confirmar la decisión de levantar la medida cautelar de urgencia dictada mediante proveído de 25 de agosto de 2025, pero por las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx