11001031500020250529201 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 22 de enero de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: CARMEN JULIA MARTÍNEZ SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Y OTRO Tema: Contra providencias dictadas en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Carmen Julia Martínez Sánchez contra la sentencia del 9 de octubre de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Carmen Julia Martínez Sánchez, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 26 de agosto de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderada, la señora Carmen Julia Martínez Sánchez pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, mínimo vital y a la seguridad social. A juicio de la demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de las providencias del 19 de marzo y 27 de junio de 2025, dictadas por el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, que denegaron las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-016-2023-00051-00/01 2.

Pretensiones La tutelante formuló de manera textual las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, en la providencia de fecha 27 de junio de 2025 que CONFIRMO lo ordenado en la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO DIECISEIS (16) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 19 de marzo de 2025, mediante la cual NEGO a las suplicas de la demanda, 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2025-01393-00.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN – A- a proferir sentencia de fondo ORDENANDO al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de la señora REVOCANDO el fallo emitido por el Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Bogotá y ORDENANDO al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de la señora CARMEN JULIA MARTINEZ SANCHEZ, incluyendo TODOS los factores salariales devengados a la fecha del retiro del servicio, además de los ya reconocidos, mediante las resoluciones que da cumplimiento a fallo judicial y la que reliquida la mesada pensional al retiro del servicio.

(sic para toda la cita) 3. Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. De la actuación administrativa La señora Carmen Julia Martínez Sánchez laboró como docente al servicio del Estado y realizó aportes pensionales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 11 de mayo de 1994 hasta el 1.° de agosto de 2021.

Mediante Resolución No. 0634 del 17 de febrero de 2011, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación del docente por un valor de $1.800.757 correspondiente al 75% del promedio de salarios del último año de servicios con inclusión de los factores de asignación básica y prima de vacaciones, a partir del 2 de mayo de 2010.

Por Resolución No. 6945 del 22 de septiembre de 2017, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ajustó la pensión de jubilación de la señora Martínez Sánchez por valor de 1.812.377, correspondiente al 75% del promedio de salarios del último año de servicios, a partir del 2 de mayo de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 25 de febrero de 2014.

Mediante Resolución No. 6877 del 15 de julio de 2019, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ajustó la pensión de la señora Martínez Sánchez en cumplimiento de la sentencia dictada por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá para lo cual aplicó la tasa del 75% con la inclusión de la asignación básico, prima especial, vacaciones y navidad, por valor de $ 1.961.523, efectiva a partir del 1° de mayo de 2010, pero con efectos a partir del 22 de febrero de 2014 por prescripción trienal.

La señora Carmen Julia Martínez Sánchez, se retiró del servicio el 1° de agosto de 2021. El 31 de enero de 2022, la señora Martínez Sánchez solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación con base en el promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, expidió la Resolución No. 2830 del 28 de marzo de 2022, que ajustó la liquidación pensional y determinó el monto de la pensión con una tasa del 75% con la inclusión de la asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica por valor de $3.332.675, percibidas en el año anterior al retiro del servicio, con efectividad a partir del 1.° de agosto de 2021.

El 29 de julio de 2022, la demandante le pidió al Fondo de Prestaciones Sociales del Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Magisterio reliquidar la pensión de jubilación con todos los factores salariales que devengó en el año anterior al retiro del servicio, más los factores2 ya reconocidos en la sentencia dictada por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá. Dicha solicitud fue resuelta de manera negativa por la Secretaría de Educación de Bogotá a través de la Resolución 8529 de 11 de agosto de 2022.

El 1° de agosto de 2022, la señora Carmen Julia Martínez Sánchez, solicitó ante la Secretaría Distrital de Educación realizar el pago de los aportes a seguridad social sobre los factores salariales sobre los que no realizó cotizaciones y a su vez se realizaran los trámites necesarios a efecto de trasladar los mismos al FOMAG. Dicha solicitud le fue negada por Oficio S2022-2527720 de 3 de agosto de 2022. 3.2.

De la actuación judicial La señora Martínez Sánchez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 8529 de 11 de agosto de 2022, que negó el ajuste de la reliquidación de pensión de jubilación y del Oficio S- 2022-2527720 de 3 de agosto de 2022, que negó la solicitud de realizar aportes a seguridad social sobre la totalidad de factores salariales devengados durante todo el tiempo de su vinculación laboral.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que el Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduciaria la Previsora S.A. y la Secretaría de Educación de Bogotá reliquidaran su pensión de jubilación, con inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año anterior al retiro del servicio.

El proceso se adelantó bajo el radicado 11001-33-35-016-2023-00051-00 y su conocimiento correspondió al Juzgado 16 Administrativo de Bogotá que, con sentencia del 16 de marzo de 2025, denegó las pretensiones de la demanda. Explicó que, de acuerdo con la jurisprudencia de Unificación del Consejo de Estado3, la señora Martínez Sánchez era beneficiaria de la Ley 33 de 1985, por lo que la liquidación de su mesada pensional debía sujetarse a lo previsto en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985, norma que definía los factores aplicables para calcular la prestación. Sin embargo, observó que ya se había ajustado la pensión mediante la Resolución 6877 de 2019, en cumplimiento de una orden del Juzgado 54 Administrativo de Bogotá. Que ese fallo amplió los factores salariales incluidos en la liquidación, y la entidad aplicaba ese ajuste desde entonces.

Que, aunque la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019 determinó que solo debían incluirse los factores previstos en la Ley 62 de 1985, y que sus efectos eran retrospectivos, consideró que, en ese caso, era necesario mantener el ajuste ya efectuado en 2019, para garantizar la seguridad jurídica de la demandante. Frente a la pretensión de reliquidar nuevamente la pensión de la demandante con posterioridad a lo decidido en la Resolución 6877 de 2019, señaló que la Secretaría de Distrital de Educación aplicó la jurisprudencia de unificación y por esa razón negó la solicitud a través de la Resolución 8529 de 11 de agosto de 2022, por lo que consideró que ese acto se ajustó a derecho, porque contrario a lo pretendido por la señora Martínez Sánchez, no existían factores adicionales que debieran incorporarse en la liquidación de su mesada pensional. 2 Sueldo, (1/12) prima especial, (1/12) prima de vacaciones y (1/12) de prima de navidad, a partir del 2 de mayo de 2010. 3 Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE-S2 -2019.

Expediente: 68001-2333-000-2015-00569-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En consecuencia, señaló que, frente a la pretensión de modificar nuevamente la reliquidación de la pensión después de lo decidido en la Resolución 6877 de 2019, la entidad, obligada a aplicar la jurisprudencia de unificación, debía negar la solicitud.

Indicó que así ocurrió mediante la Resolución 8529 de 11 de agosto de 2022, que se ajustaba a derecho porque no existían factores adicionales que debieran incorporarse en la liquidación de la mesada pensional. Inconforme, la demandante presentó recurso de apelación. Se opuso a que el a quo negara la inclusión de factores como la prima de navidad, la prima especial y la prima de vacaciones en la liquidación pensional, con fundamento en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 y la Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019.

Al respecto, sostuvo que dicha decisión desconoció el fallo proferido por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, que ordenó incluir la totalidad de los factores devengados al momento de adquirir el estatus pensional y efectuar los descuentos por aportes omitidos, así como, el artículo 48 del Acto Legislativo 01 de 2005, que determinó que debían incluirse todos los factores sobre los que se hubieran realizado cotizaciones.

Indicó que el precedente citado por el a quo fue interpretado de manera aislada, pues la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda4, reconoció que la lista de factores de las Leyes 33 y 62 de 1985 no es taxativa y que debían incluirse todos los factores salariales devengados, con sus respectivos descuentos. Señaló también que la Corte Constitucional5 estableció la regla de correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado, de manera que el IBL debe reflejar la totalidad de ingresos base de cotización. Afirmó que la exclusión de factores ya reconocidos desconoce los derechos adquiridos reconocidos por la jurisprudencia constitucional6, que, además, contraría los criterios fijados por la jurisdicción contencioso-administrativa en fallos recientes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca7, en los que se reiteró la obligatoriedad de incluir todos los factores devengados por el docente en el año anterior al retiro.

Que el artículo 40 del Decreto Ley 2106 de 2019 impone al Estado permitir la inclusión de la totalidad de los factores salariales y facilitar el pago de aportes faltantes, en armonía con los principios de igualdad, eficacia, progresividad y protección social. Mediante sentencia del 27 de junio de 20258, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, confirmó la decisión de primera instancia. Señaló que la pensión solo puede liquidarse con los factores sobre los que se efectuaron cotizaciones y que la demandante no probó aportes sobre los demás conceptos reclamados.

Precisó que la actora obtuvo la pensión de jubilación por aportes con base en la Ley 71 de 1988; sin embargo, en la reclamación administrativa y en la demanda, la señora Martínez Sánchez pidió la reliquidación conforme a la Ley 33 de 1985. Que, como estuvo vinculada a la docencia oficial desde el 11 de mayo de 1994, antes de la Ley 812 de 2003, le aplicaba el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de 1985 (modificada por la Ley 62 de 1985), que exigen 55 años de edad y 20 años de servicios. 4 Sentencias de 20 de febrero de 2019, CP: Carmelo Perdomo Cuéter, exp. 25000-23-42-000-2013-02705-01, 4 de abril de 2019, CP.

Carmelo Perdomo Cuéter, exp. 76001-23-31-000-2011-01418-01, 28 de agosto de 2018, CP. César Palomino Cortes, exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01, 7 de noviembre de 2019, de 7 de noviembre de 2019, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente No. 19001-23-31-000-2011-00144-01. 5 Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017. 6 Sentencias C-177 de 2005, C-168 de 1995 y C-529 de 1994. 7 Sentencia del 13 de junio de 2024, MP.

Israel Soler Pedroza, exp. 11001333502020220030201 y del 29 de julio de 2024, MP. Alberto Espinosa Bolaños, exp. 11001333502820230021401. 8 La providencia se notificó el 28 de abril de 2024, a los correos electrónicos informados por las partes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que la señora Martínez Sánchez afirmó que su pensión debía incluir todos los factores salariales devengados en el último año antes de su retiro, sin embargo, verificó que en el certificado salarial no aparecía la información sobre los factores sobre los que cotizó y que, en la reliquidación realizada en 2022, la entidad solo incluyó la asignación básica y las bonificaciones mensual y pedagógica, porque son los únicos factores enlistados en la Ley 33 de 1985 y sobre los que existe prueba de aportes.

Que los demás factores reclamados (prima especial, de servicios, de vacaciones, de navidad, entre otros) no podían integrar la base de liquidación porque no hay evidencia de cotizaciones y la ley exige que solo se incluyan los factores con aportes efectivos. Además, señaló que no se demostró que la administración hubiera omitido cotizar sobre factores obligatorios.

Finalmente, la Sala aplicó las reglas de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda9, que determinaron que la pensión debe liquidarse únicamente con los factores cotizados. 4. Fundamentos de la acción de tutela La tutelante expuso las razones por las que consideraba que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.

En cuanto al fondo del asunto, señaló que la providencia cuestionada incurrió en: Defecto sustantivo porque las decisiones cuestionadas omitieron aplicar el Acto Legislativo 01 de 2005, el Decreto 1045 de 1978 y la Ley 62 de 1985, para incluir todos los factores salariales devengados y cotizados en el año anterior a la fecha del retiro del servicio.

Defecto fáctico porque, en su opinión, las autoridades judiciales omitieron analizar los certificados de pago y el fallo proferido el 18 de junio de 2018 por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, que demostraban que los factores salariales reclamados sí fueron devengados y debidamente cotizados al momento de adquirir su estatus pensional.

Que tanto la administración como una decisión judicial anterior ya habían reconocido esos factores, lo cual se evidencia en la Resolución 0634 de 17 de febrero de 2011, que fijó la pensión con base en el 75% del salario del año anterior al retiro efectivo del servicio, y en la Resolución 6877 del 15 de julio de 2019, que dio cumplimiento a un fallo e incorporó salario básico, prima especial, vacaciones y navidad en el cálculo pensional.

Desconocimiento del precedente: indicó que se desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado10, horizontal del Tribunal Administrativo de Cundinamarca11 y la 9Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010; en consideración a los pronunciamientos de unificación de esa misma corporación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019,en fijan no sólo las reglas y subreglas para la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que además fijan de manera general las condiciones en que deben liquidarse este tipo de prestaciones de manera general a la luz de la Ley 33 de 1985, y los supuestos fijados en los artículos 1 y 48 de la Constitución Política. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de febrero de 2025, CP.

Elizabeth Becerra Cornejo. radicado: 25000-2342-000-2019-01210-01. 11 Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de marzo de 2025, MP. Néstor Javier Calvo Chaves, radicado: 11001-33-35-007-2024-00185-00; Sección Segundo, Subsección C, sentencia del 4 de octubre de 2023, MP. Amparo Oviedo Pinto, radicado: 11001-33-35-013-2021-00251-01, sentencia del 11 de octubre de 2023, MP.

Samuel José Ramírez Poveda, radicado: 11001-33-35-013-2021-00251-01, sentencia del 15 de noviembre de 2023, MP. Samuel José Ramírez Poveda, radicado: 11001334205020220044501; Sección Segunda, Subsección F, sentencia del 11 de julio de 2023, MP. Beatriz Helena Escobar Rojas, radicado 11001-33-35-029-2021-00343-01; Sección Segunda, Subsección E, sentencia del 22 de septiembre de 2023, MP.

Ramiro Ignacio Dueñas, radicado: 11001-33-35-030-2022- 00086-01; Sección Segunda, Subsección F, Sentencia del 26 de septiembre de 2023, MP. Luis Alfredo Zamora Acosta, radicado: 11001333502120220004201. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 jurisprudencia de la Corte Constitucional12, que en casos similares ordenó incluir la prima de vacaciones en la liquidación pensional.

Violación directa a la Constitución Política, toda vez que desconoció los artículos 13, 29 y 48 de la Constitución, ya que la decisión no tuvo en cuenta normas de rango constitucional como el Acto Legislativo 01 de 2005. 5. Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se denegara la acción de tutela, porque la accionante pretende reabrir un debate ya resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Afirmó que la sentencia cuestionada se ajustó a la normativa y jurisprudencia aplicable, por lo que no se configura defecto sustantivo ni desconocimiento del precedente. Explicó que el Juzgado 16 Administrativo negó la demanda ordinaria al concluir que, conforme a la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985 y las sentencias de unificación del Consejo de Estado, solo pueden incluirse en la liquidación de la pensión los factores sobre los que exista cotización efectiva.

El Juzgado 16 Administrativo de Bogotá realizó un recuento de las actuaciones que cursaron en el proceso ordinario, y solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela al considerar que no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora. La Secretaría Distrital de Educación solicitó que se denegaran las pretensiones de la tutela.

Indicó que no es la autoridad llamada a pronunciarse sobre los hechos, pues la tutela se dirige exclusivamente contra decisiones adoptadas por los despachos judiciales demandados, responsables de las actuaciones cuestionadas y autónomos en el ejercicio de sus funciones. Explicó que, conforme al Decreto 310 de 2022, no ejerce funciones de inspección, vigilancia o control sobre dichos despachos ni ostenta superioridad jerárquica frente a ellos, razón por la que no puede atribuírsele responsabilidad alguna.

Sostuvo que no tuvo incidencia en la supuesta vulneración alegada y que su actuación institucional se ajustó a la normativa vigente. El Ministerio de Educación solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y que se desvinculara del trámite constitucional al no existir legitimación en la causa por pasiva. Indicó que la controversia es de naturaleza económica y ya fue resuelta por el juez natural, por lo que no plantea un problema constitucional.

Añadió que la accionante no acreditó los requisitos generales ni las causales específicas que permiten la tutela contra providencias judiciales, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional Señaló que la actuación cuestionada corresponde exclusivamente a decisiones judiciales del Tribunal y que el Ministerio no tiene injerencia, control ni responsabilidad frente a ellas.

Además, indicó que la actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilite el amparo como mecanismo transitorio. La Fiduprevisora S.A. solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque la demandante no acreditó los requisitos generales ni las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y pidió que se desvinculara del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no existir ningún nexo entre sus actuaciones y la supuesta vulneración alegada. 12 T-934 de 2009, T-351 de 2011, T-464 de 2011 y T-212 de 2012.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Indicó que la tutela se usó para cuestionar decisiones ya definidas por el juez natural y que la accionante no demostró relevancia constitucional, irregularidad procesal decisiva, inmediatez, ni la existencia de algún defecto orgánico, procedimental, fáctico, sustantivo, error inducido, falta de motivación o desconocimiento del precedente.

Que no hubo vulneración al debido proceso ni a la seguridad jurídica, pues el tribunal actuó conforme a la normativa y precedentes aplicables. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 9 de octubre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela al concluir que no satisfacía el requisito de relevancia constitucional, pues el actor pretendía reabrir un debate legal, ya resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 7.

Impugnación La tutelante impugnó el fallo de primera instancia y sostuvo que la decisión liquidó la pensión sin incluir todos los factores salariales devengados y cotizados (prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación mensual, bonificación pedagógica y sueldo), a pesar de existir una orden judicial previa que reconoció dichos emolumentos percibidos en el año anterior del retiro efectivo del servicio.

Señaló que esta omisión vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a los derechos adquiridos, a la seguridad social, al mínimo vital y a la sostenibilidad financiera. Alegó que no buscaba utilizar la tutela como una instancia adicional, sino garantizar el cumplimiento de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual exige incluir en la pensión todos los factores efectivamente cotizados y proteger los derechos ya consolidados.

Sostuvo que existen decisiones del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en casos similares, ordenaron incluir la prima de vacaciones, lo que evidencia una vulneración de su derecho a la igualdad. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.

La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, pues, en efecto, los argumentos formulados por la demandante en la solicitud de amparo coinciden con los que se desestimaron en las providencias cuestionadas, de ahí que se evidencie que emplea este mecanismo judicial como una tercera instancia. Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) al análisis del caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 requisitos generales13 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos14 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-0015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En cuanto al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4. Análisis del caso concreto De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-016-2023-00051-00/01, tal como se concluyó en la sentencia impugnada.

Básicamente, tanto en la acción de tutela de la referencia, como en ese expediente la parte actora alegó que las autoridades judiciales demandadas omitieron incluir en la liquidación de la pensión de jubilación la prima de navidad, prima especial y prima de vacaciones, pese a haberse efectuado cotizaciones sobre dichos conceptos como lo demostraban sus certificaciones laborales, y que de manera previa habían sido reconocidos en la sentencia dictada por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, antes de cumplir su estatus pensional.

Asimismo, señaló que omitieron aplicar el Acto Legislativo 01 de 2005, el Decreto 1045 de 1978 y Ley 62 de 1985, para incluir todos los 13 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 14 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 15 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 factores salariales devengados y cotizados en el año anterior a la fecha del retiro del servicio, y desconocieron el precedente judicial horizontal y vertical dictados por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente.

En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 16 de marzo de 2025, dictada por el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-016-2023- 00051-00/01, se lee lo siguiente: «El Argumento del a-quo para no tener en cuenta la totalidad de los factores, es porque los factores salariales de PRIMA DE NAVIDAD, PRIMA ESPECIAL Y PRIMA DE VACACIONES no se encuentran enlistados en el artículo 1 de la ley 62 de 1985, según lo indicado en la Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019; sin embargo, se deben tener en cuenta dos razones OBLIGATORIAS, para que la entidad deba reconocer por lo siguiente: En primer lugar, porque ya hubo un fallo judicial en el que se ordenó a la entidad ajustar la mesada pensional con la inclusión de todos los factores devengados al momento del status pensional y que de los mismos se ordenó realizar el descuento al valor de los aportes pensionales no realizados sobre los factores certificados en la proporción correspondiente al trabajador y que fueron devengados hasta la fecha del retiro del servicio.

En segundo lugar, el ARTÍCULO 48 DEL ACTO LEGISLATIVO DE 2005, indica claramente que se deben tener en cuenta TODOS LOS FACTORES SOBRE LOS QUE SE HUBIEREN REALIZADO LAS CORRESPONDIENTES COTIZACIONES, es decir, aquí se le dio prevalencia a una norma cuando existe un marco jurídico constitucional, el cual debe ser de m mayor acatamiento. […] Teniendo como base el artículo 40 del Decreto Ley 2106 de 2019, es el mismo Estado quien facilita el acceso efectivo del derecho a la pensión jubilación con la inclusión de la totalidad de factores salariales, estableciendo trámites que agilizan el pago de aportes por conceptos sobre los cuales no se hayan realizado, garantizando la efectividad de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y en ese sentido el estado cumple con uno de sus fines que no es otro que garantizar la PROTECCIÓN SOCIAL a las personas de la tercera edad.

Ahora bien, debe existir coherencia entre el salario devengado y lo cotizado, por lo tanto, el Estado a través de sus entidades descentralizadas está obligado a realizar los respectivos descuentos (aportes a seguridad social) en los factores sobre los cuales no se ha practicado conforme a las normas ya referidas.» Por su parte, en la acción de tutela la parte actora sostuvo que las autoridades judiciales incurrieron en defecto sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente judicial y violación directa a la Constitución, porque al liquidar su pensión de jubilación omitió incluir como factores la prima de navidad, prima especial y prima de vacaciones, pese a haberse efectuado cotizaciones sobre dicho conceptos como lo demostraban sus certificaciones laborales, y que de manera previa habían sido reconocidos en la sentencia dictada por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, antes de cumplir su estatus pensional.

Que, inaplicaron el Acto Legislativo 01 de 2005, el Decreto 1045 de 1978 y Ley 62 de 1985 y el precedente vertical del Consejo de Estado16 y horizontal del Tribunal 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de febrero de 2025, CP. Elizabeth Becerra Cornejo. radicado: 25000-2342-000-2019-01210-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Administrativo de Cundinamarca17 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional18 que ordenaron la inclusión de dichos emolumentos y con ello, vulneraron los artículos 13, 29 y 48 de la Constitución. Así lo dijo la actora en la solicitud de amparo: Se concluye entonces, que, la presente ACCION DE TUTELA, versa en aras de garantizar el debido proceso, el Mínimo vital, Derechos adquiridos, Seguridad jurídica y Seguridad Social, en razón a que, frente a los actos administrativos proferidos por el FOMAG, tanto del reconocimiento de la Pensión Vitalicia de Jubilación, como del ajuste realizado, NO se tuvieron en cuenta todos los factores devengados, además de los ya reconocidos, por mi poderdante en el año anterior a la fecha del estatus pensional, los cuales fueron devengados por mi representado y se encuentra reglamentado en el Decreto 1045 de 1978 en concordancia a lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, normatividad de mayor rango constitucional, de la Ley 62 de 1985 y de sentencias de Unificación, que textualmente dice: […] En conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador.

Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa. […] Se vulnera el debido proceso de mi representada cuando la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado, tomando una decisión que no es razonable frente al asunto sin una fundamentación conforme a derecho, más aún cuando existe un rango constitucional como es el bloque de constitucionalidad, que para estos efectos es el Acto legislativo 01 de 2005, al indicar que para la liquidación de pensiones deben de tenerse en cuenta las cotizaciones realizadas por el aportante al sistema pensional, pues el sustento jurídico que se ha venido dando es apartado del rango constitucional que tiene el ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005, pues no se están teniendo en cuenta los factores sobre los cuales se realizaron las correspondientes cotizaciones.

Así mismo, si bien es cierto estos factores fueron tenidos en cuenta a la fecha en que mi mandante se retira del servicio, no es menos cierto que los percibió y además la entidad realizó las cotizaciones correspondientes, toda vez que dichos descuentos fueron ordenados mediante fallo judicial y en el acto administrativo que da cumplimiento al fallo reitera lo ordenado, es decir, la liquidación de la mesada pensional debe de ser con los siguientes factores COTIZADOS y/o determinados por Ley: BONIFICACION MENSUAL, SUELDO, BONIFICACION PEDAGOGICA, PRIMA ESPECIAL, PRIMA DE NAVIDAD, PRIMA DE VACACIONES. […] (sic para toda la cita) No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia dictada el 27 de junio de 2025, en los siguientes términos: De acuerdo con la jurisprudencia en cita es factible concluir: i) Los docentes afiliados al FOMAG no pueden ser beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en virtud de la excepción consagrada en el artículo 279 ibídem; ii) la forma de establecer la base de liquidación del personal docente es el contenido en la Ley 91 de 1989, esto es, el 75% del salario mensual promedio del último año de conformidad con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 001 de 2005; y iii) la segunda subregla fijada por el Consejo de Estado, esto es, la correspondiente a que los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación, son únicamente aquellos sobre los cuales se hubieren efectuado las cotizaciones, es de carácter general, en tanto lo que se busca es garantizar el principio de solidaridad y 17 Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de marzo de 2025, MP.

Néstor Javier Calvo Chaves, radicado: 11001-33-35-007-2024-00185-00; Sección Segundo, Subsección C, sentencia del 4 de octubre de 2023, MP. Amparo Oviedo Pinto, radicado: 11001-33-35-013-2021-00251-01, sentencia del 11 de octubre de 2023, MP. Samuel José Ramírez Poveda, radicado: 11001-33-35-013-2021-00251-01, sentencia del 15 de noviembre de 2023, MP.

Samuel José Ramírez Poveda, radicado: 11001334205020220044501; Sección Segunda, Subsección F, sentencia del 11 de julio de 2023, MP. Beatriz Helena Escobar Rojas, radicado 11001-33-35-029-2021-00343-01; Sección Segunda, Subsección E, sentencia del 22 de septiembre de 2023, MP. Ramiro Ignacio Dueñas, radicado: 11001-33-35-030-2022- 00086-01;

Sección Segunda, Subsección F, Sentencia del 26 de septiembre de 2023, MP. Luis Alfredo Zamora Acosta, radicado: 11001333502120220004201. 18 T-934 de 2009, T-351 de 2011, T-464 de 2011 y T-212 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 sostenibilidad fiscal, de conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 48 de la Constitución Política, este último modificado por el Acto Legislativo antes referido.

Finalmente, la Sala Plena de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado19, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, resolvió: […] Ahora bien, en cuanto a los factores que reclama la parte demandante se advierte que, según formato único para expedición de certificado de salarios del 13 de julio de 2022 proferido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., la demandante devengó del 1º de enero de 2020 al 30 de julio de 2021: sueldo, prima especial, bonificación pedagógica, prima de servicios, bonificación mensual, prima de vacaciones y prima de navidad; sin que se indique sobre qué factores se realizaron cotizaciones.

En la Resolución N° 2830 del 28 de marzo de 2022, por medio de la cual se reliquidó la pensión vitalicia de jubilación de la demandante, la entidad demandada liquidó la mesada pensional en cuantía del 75% del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios a la fecha de retiro definitivo, esto es, teniendo en cuenta como factores de liquidación la asignación básica, y las bonificaciones mensual y pedagógica, sin que haya lugar a incluir los otros factores devengados por la demandante en el último año anterior al retiro del servicio, ya que no se demuestra que se encuentren enlistados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, y la liquidación de la pensión no puede incluir factores sobre los cuales no se realizaron cotizaciones con destino a seguridad social, como se pretende en la demanda.

Advirtiendo que no se acredita la realización de cotizaciones durante el año anterior al retiro del servicio sobre los otros factores reclamados por la demandante. La parte demandante argumenta en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que “es el mismo Estado quien facilita el acceso efectivo del derecho a la pensión jubilación con la inclusión de la totalidad de factores salariales, estableciendo trámites que agilizan el pago de aportes por conceptos sobre los cuales no se hayan realizado”.

Tal afirmación no permite concluir a la Sala que para que se acceda a la pretensión de reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la parte demandante con la totalidad de los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio, se obligue a la parte demandada a realizar la cotización sobre aquellos factores que no lo hizo, ya que de conformidad con la sentencia de unificación citada en el fundamento normativo de esta providencia, para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes y para el presente caso no se acredita que la parte demandada haya omitido la obligación de cotizar sobre los factores que por ley le correspondía hacerlo.

Es de advertir que para el presente caso no tiene incidencia lo ordenado en la sentencia del 18 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. – Sección Segunda, y cumplida mediante Resolución N° 6877 del 15 de julio de 2019, por cuanto dicha providencia se refirió a la reliquidación de la mesada pensional devengada por la demandante con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición pensional; y la reclamación administrativa que dio lugar al presente medio de control y las pretensiones de esta demanda se dirigen a la reliquidación pero con la inclusión de todos los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior al retiro del servicio.

Aclara esta Sala de Decisión que si bien venía, en casos similares al sub examine, ordenando la reliquidación pensional con inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus o del último año de retiro, según fuera el caso, en aplicación de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; en consideración a los pronunciamientos de unificación de esa misma corporación de 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019, se acoge a lo allí señalado, en tanto en ellos se fijan no sólo las reglas y subreglas para la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que además fijan de manera general las condiciones en que deben liquidarse este tipo de prestaciones de manera general a la luz de la Ley 33 de 1985, y los supuestos fijados en los artículos 1 y 48 de la Constitución Política.

(sic para toda la cita). Como se ve, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, determinó que a la accionante no le asistía derecho a la reliquidación de su pensión 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia 25 de abril de 2019, exp. 68001-23-33-000-2015-00569-01, C.P. César Palomino Cortés (Cita original del texto).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 con inclusión de todos los factores devengados en el año anterior a su retiro del servicio, porque su régimen aplicable era el previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y aunque antes el Tribunal incluía la totalidad de factores devengados, acogió las reglas de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, que ordenaron liquidar pensiones solo con los factores sobre los cuales se hubieran realizado aportes.

Que en la Resolución 2830 de 2022 la entidad incluyó únicamente los factores respecto de los cuales existía evidencia de cotización (asignación básica, bonificación mensual y pedagógica), en consecuencia, no se incluyeron las demás primas porque no están enlistadas en la Ley 33 de 1985 y no se demostró aporte al sistema sobre ellas. Que la sentencia del Juzgado 54 Administrativo no era aplicable al caso porque aquella ordenó reliquidar la pensión de jubilación con base en los factores del año anterior al estatus pensional (2010), mientras que en esta demanda pretendía incluir factores del año anterior al retiro (2020–2021).

Ahora, aunque la demandante afirmó que en su caso se desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado y el horizontal del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenan incluir la prima de vacaciones y demás factores cotizados al IBL para calcular el valor de la pensión, lo hace para insistir en que en su caso también debían incorporarse todos los factores salariales devengados y cotizados en el año anterior a su retiro del servicio para liquidar su pensión de jubilación. Así las cosas, en el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades judiciales demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-016- 2023-00051-00/01, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional.

En ese orden de ideas, se constata que los cargos formulados por la tutelante están encaminados a extender en sede de tutela el debate jurídico zanjado por la providencia cuestionada de segunda instancia dentro del aludido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que denota que la acción de tutela de la referencia no colma el requisito de relevancia constitucional sobre el particular, de ahí que deba confirmarse la sentencia impugnada, que la declaró improcedente.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sección primera, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Carmen Julia Martínez Sánchez, conforme a la motivación. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05292-01 Demandante: Carmen Julia Martínez Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador