Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandantes: MILLER GÓMEZ LÓPEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA CUARTA DE DECISIÓN, Y OTRO Temas: Contra providencia judicial que negó pretensiones de reparación directa que se promovió por activación de mina antipersona.

Efectos temporales del precedente jurisprudencial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 22 de noviembre de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 29 de septiembre de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Miller Gómez López pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la justicia, a la verdad y a la reparación. A juicio del actor, la vulneración se presenta con ocasión de las sentencias del 21 de julio de 2016 y el 22 de marzo de 2022, dictadas, respectivamente, por el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila.

En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se tutelen los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, EL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, A LA IGUALDAD, A LA JUSTICIA, A LA VERDAD A LA REPARACION Y LOS DEMAS QUE DE OFICIO PRECISE Y ADVIERTA LA HONORABLE CORPORACION, y en consecuencia se decrete lo pertinente a fin de que se restablezcan los derechos y garantías fundamentales vulnerados al demandante en la acción de reparación directa y se ordene en un término prudencial de 30 días, emitir una nueva sentencia en estricto acatamiento de las interpretaciones dadas por el Consejo de Estado, SEGUNDA: Que se declare que la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE HUILA dentro del proceso; 41001-33-33-006- 2013-00596-00 violó los artículos 13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia y los demás que el despacho considere.

El Tribunal Administrativo de Huila como autoridad judicial se le imponía el deber de cumplir la convención y valorar las pruebas correctamente viendo la preexistencia de la situación de Minas en ese Municipio y en especial del Quebrandon sur con 2 antecedentes de Minas. TERCERA: Que se deje sin valor y efectos la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Huila - Notificada a mi correo electrónico, con fecha del 28 de marzo del 2022.

CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se sirvan ordenar al Tribunal Administrativo del Huila, que emita la providencia de remplazo y que en derecho Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 corresponda en el proceso Ordinario de Acción de Reparación Directa, referenciada en el que funge como demandante el señor MILLER GOMEZ LOPEZ Y OTROS como demandados LA NACION MINISTERIO DE DEFENSA EJERCITO NACIONAL; sentencia que no puede ser otra que la providencia que declare la RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA - POR INCUMPLIMIENTO DE LA CONVENCION AL MOMENTO DE LOS HECHOS.

QUINTA: Que se hagan las demás declaraciones y condenas que la Honorable Corporación de oficio, y precise y advierta el Honorable Consejo de Estado. (…) 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 25 de noviembre de 2011, el señor Miller Gómez López y su núcleo familiar se encontraban cortando madera en su finca ubicada en el sector Las Perlas, corregimiento Quebradón, municipio de Algeciras - Huila, cuando accidentalmente activó una mina antipersonal. 2.2.

Como consecuencia de lo anterior, el señor Miller Gómez López perdió su pierna izquierda y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, mediante Acta No. 3569 de 17 de mayo de 2012, dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del 44,20 %. 2.3. El señor Miller Gómez y su grupo familiar promovieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, con el fin de que fueran declarados administrativamente responsables por los perjuicios materiales e inmateriales derivados de la explosión de la mina antipersonal. 2.4.

El Juzgado Sexto Administrativo de Neiva, mediante sentencia del 21 de julio de 2016, denegó las pretensiones al concluir que el material probatorio obrante en el plenario no es suficiente para declarar que el Ministerio de Defensa falló en la prestación del servicio, por inactividad y omisión en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios (labor de detección, limpieza o destrucción de minas antipersonales); en la medida en que no se comprobó que el daño tuviera como causa eficiente una violación o conducta omisiva de contenido obligacional en la prestación del servicio que le correspondía. 2.5.

Inconforme con la decisión, la parte demandante apeló, pues, a su juicio, el Estado no cumplió con su posición de garante lo cual configura una falla en el servicio, así mismo aseguró que la parte demandada no aportó pruebas para demostrar el cumplimiento de los deberes que le impone la Constitución Política y los tratados internacionales. 2.6.

Mediante sentencia del 22 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Decisión, confirmó la decisión de primera instancia, porque no se probó que el Ejército Nacional hubiese colocado el artefacto explosivo ni se logró establecer que esa entidad hubiere tenido conocimiento que ese lugar estaba minado. Sostuvo que, por el contrario, se logró establecer que el Ministerio de Defensa estuvo trabajando en programas de desminados en el municipio de Algeciras – Huila y que, por lo tanto, sí demostró interés en ejecutar acciones tendientes a desminar esa zona del país. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1 La parte actora alegó que las sentencias proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva y por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Decisión, incurrieron en defecto fáctico, porque no valoraron en debida forma los documentos allegados al expediente de reparación directa, con los que se demostraban los presupuestos fácticos y jurídicos necesarios, para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.1.1 Al respecto, manifestó que las autoridades judiciales demandadas omitieron valorar, adecuadamente, el oficio OFI15-0031828/JMSC 130200 de 21 de abril de 2015, y que tampoco tuvieron en cuenta el oficio N° 002669/MDN-CGFM-CE-DIV5-BR09- BATAM09-S3-81 de 18 de julio de 2014, suscrito por el comandante del Batallón de Alta Montaña N° 9. 3.2.

Afirmó que el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en defecto fáctico, porque no decretó pruebas de oficio, pese a que en los alegatos de conclusión se solicitó verificar la certificación de desminado desarrollada en el municipio de Algeciras. 3.3. Añadió que las providencias acusadas, incurrieron en desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque aplicaron la teoría del riesgo creado, tesis desarrollada por la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para desconocer la responsabilidad de la entidad demandada, sin tener en cuenta que, para el momento de la ocurrencia de los hechos, se encontraba vigente la tesis de la falla del servicio por incumplimiento normativo. 3.4.

Por último, señaló que la valoración de los elementos probatorios obrantes en el proceso ordinario, por parte del tribunal demandado, denotan la existencia de un defecto sustantivo y un exceso de ritual manifiesto. 4. Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo del Huila efectuó una descripción de las actuaciones surtidas al interior del proceso de reparación directa y de los argumentos expuestos en la sentencia de 22 de marzo de 2022, para concluir que la decisión cuestionada resolvió cada uno de los alegatos de las partes y se fundamentó en los medios de convicción recaudados en el proceso, así como el precedente del Consejo de Estado, relacionado con la controversia jurídica sometida a estudio de la Corporación. 4.2 La Nación – Ministerio de Defensa solicitó que se declarara improcedente el amparo solicitado, en atención a que, a su juicio, el tribunal demandado efectuó una valoración adecuada del material probatorio y, además, manifestó que el precedente aplicado es el correcto para casos en los que se discuten asuntos frente a accidentes con minas antipersonales. 4.2.1.

Señaló que la parte demandante pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para subsanar yerros del proceso ordinario ya que no aportó en la etapa procesal correspondiente los medios de convicción que apoyaran su tesis. 4.3. El Juzgado Sexto Administrativo de Neiva allegó los enlaces de acceso al expediente de reparación directa sin emitir pronunciamiento frente a los hechos y pretensiones alegados por la parte actora en el escrito de tutela. 4.4.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás demandantes del proceso ordinario no se pronunciaron, a pesar de estar debidamente notificados. 5. Sentencia impugnada 5.1. Mediante sentencia del 22 de noviembre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, denegó el amparo solicitado. Respecto del defecto fáctico, trajo a colación la relación de pruebas que realizó el Tribunal Administrativo del Huila y concluyó que, frente al oficio OFI15-0031828/JMSC 130200 de 21 de abril de 2015, la mencionada autoridad judicial sí lo valoró y le asignó el valor probatorio que en su análisis objetivo de Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 las pruebas consideró pertinente.

De otra parte, frente al oficio N° 002669/MDN-CGFM- CE-DIV5-BR09-BATAM09-S3-81 de 18 de julio de 2014, señaló que si bien es cierto este no fue tenido en cuenta por el mencionado tribunal, también lo es que en el escrito de tutela tampoco se señaló de qué manera la valoración de esa prueba hubiese inferido en la decisión que finalmente tomó la autoridad judicial demandada. 5.2.

En cuanto al defecto sustantivo por no haber decretado pruebas de oficio por parte del Tribunal Administrativo del Huila, manifestó que es potestativo del juez de instancia decretar o no pruebas de oficio, lo cual estará siempre sujeto a la pertinencia y utilidad de las pruebas y del convencimiento que le generen las que fueron aportadas al proceso frente al problema jurídico.

Concluyó, por lo tanto, que no es obligatorio para los jueces y magistrados decretar pruebas de oficio. 5.3. Frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial, en el escrito de tutela, la parte demandante, con el fin de destacar que para el momento de interposición de su demanda ordinaria de reparación directa la jurisdicción contenciosa fallaba los asuntos de minas antipersonales con la tesis de la falla del servicio por incumplimiento normativo, aportó los radicados de algunas providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado en las que el problema jurídico se resolvió bajo la mencionada tesis 5.3.1.

Al respecto, al resolver ese cargo, el juez de tutela de primera instancia realizó un análisis de las providencias a que hizo referencia el actor y concluyó que ninguno de esos fallos constituye un precedente de obligatorio cumplimiento en el entendido que se trata de sentencias y posiciones que no fijan una regla única para solucionar un determinado asunto jurídico y que, por lo tanto, no se configuró el desconocimiento del precedente jurisprudencial. 5.4.

Por último, el juez de tutela de primera instancia no se pronunció frente al exceso ritual manifiesto, por cuanto el actor se limitó a mencionar el defecto, pero no expuso una argumentación suficiente que permitiera analizarlo de fondo. 6. Impugnación 6.1. El demandante impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda de tutela.

Para el efecto, sostuvo, en concreto, que la autoridad judicial demandada aplicó una sentencia de unificación que no había sido proferida al momento en que ocurrió el accidente de la mina antipersonal, pues este sucedió el 25 de noviembre de 2011, mientras que la sentencia de unificación fue proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de marzo de 2018. 6.2.

Que en esa sentencia el Consejo de Estado cambió la tesis bajo la cual se analizaría la responsabilidad del Estado en asuntos como el de los accidentes con minas antipersonales, es decir, que se aplica la teoría del riesgo creado, teoría que dista del régimen que se venía aplicando en la Corporación hasta ese momento y que corresponde al de la falla en el servicio por el incumplimiento u omisión de los deberes normativos del estado, tesis bajo la cual el actor fundamentó la demanda de reparación directa.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo judicial previsto para la protección de derechos fundamentales, cuando se Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 vean amenazados o vulnerados por cualquier autoridad, incluidos los jueces de la República1. 1.2.

La Corte Constitucional, por su parte, ha determinado dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En primer lugar, están los requisitos generales de procedibilidad que son de naturaleza procesal y, por lo tanto, deben estudiarse de manera previa a cualquier análisis de fondo. Esos requisitos fueron fijados en la sentencia C-590 de 2005, así: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 1.3.

En segundo lugar, están los requisitos específicos o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. Esos vicios de fondo se han clasificado en defecto orgánico 2, defecto sustantivo 3, procedimental4, fáctico5, error inducido6, decisión sin motivación7, desconocimiento del precedente judicial8 o violación directa de la Constitución9. 1.4.

Solo cuando se superen los requisitos generales y, al menos uno de los requisitos específicos, el juez constitucional puede conceder un amparo y dejar sin efectos una decisión judicial. 2. Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala decidir si el a quo acertó al denegar la tutela formulada por el señor Miller Gómez López, por considerar, entre otras, que la sentencia del 22 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, aplicó indebidamente una sentencia de unificación de jurisprudencia, 2.1.1.

Así pues, la Sala se centrará en analizar la pertinencia de la aplicación de la mencionada sentencia de unificación al caso objeto de estudio, el cual, como ya se indicó, aconteció antes de que el Consejo de Estado unificara su postura en asuntos que involucren minas antipersonales. De la providencia objeto de tutela 2.2. En la sentencia del 22 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo del Huila realizó una reseña de la evolución jurisprudencial que ha tenido el régimen de imputación en asuntos que involucren minas antipersonales.

En ese sentido, explicó que, en un primer momento, las sentencias del Consejo de Estado reconocieron la responsabilidad del Estado desde la falla en el servicio atribuible a la administración por el incumplimiento de sus obligaciones para con los administrados. No obstante, señaló que, con base en otras posiciones jurídicas que en su momento adoptó la Corporación, al Estado no le son imputables todas todos los daños causados a terceros. 1 Sentencia C-543 de 1992. 2 Sentencias SU-388 de 2021, SU-355 de 2020, SU-373 de 2019, SU-309 de 2019, SU-072 de 2018, SU- 050 de 2018, SU-041 de 2018. 3 Sentencias SU-424 de 2021, SU-260 de 2021, SU-116 de 2018, SU-055 de 2018, SU-050 de 2018, SU- 041 de 2018, SU-035 de 2018, SU-395 de 2017, SU-050 de 2017, SU-556 de 2016. 4 Sentencia SU-061 de 2018. 5 Sentencias SU-424 de 2021, SU-405 de 2021, SU-226 de 2019, SU-355 de 2017, SU-448 de 2016. 6 Sentencia SU-261 de 2021. 7 Sentencia SU-489 de 2016. 8 Sentencias SU-317 de 2021, SU-228 de 2021, SU-053 de 2015. 9 Sentencias SU-228 de 2021, SU-201 de 2021, SU-516 de 2019, SU-069 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.2.1. A partir de lo anterior, la autoridad judicial demandada manifestó que en asuntos como el que ahora es objeto de estudio, donde se alega que la falla en el servicio se originó en la omisión de la administración en la prestación de un servicio o en el incumplimiento de una obligación, es menester demostrar no solo el perjuicio o daño, sino también que éste derivó de un hecho, que aun cuando fuera previsible, no fue evitado, posición que adoptó el Consejo de Estado a partir del 7 de marzo de 2018, cuando se profirió la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado al estudiar el expediente No. 34.359 y en la que se empezó a aplicar la teoría del riesgo creado. 2.2.2.

Con base en dicha jurisprudencia, la cual unificó criterios en materia de minas antipersonales, el tribunal demandado consideró que al haberse probado por parte del Ministerio de Defensa - Ejército Nacional que fueron realizados esfuerzos con miras a ubicar y desactivar los campos minados en ese municipio (Algeciras), resultaba inviable condenar a la Nación, pues no solo se probó el interés de las autoridades en mitigar los efectos adversos que derivan de la instalación de minas, sino que no se logró demostrar por parte del demandante que el artefacto explosivo haya sido puesto allí por los militares, de manera que confirmó la sentencia de primera instancia en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. 2.3.

De la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado 2.3.1 En este capítulo, la Sala explicará las subreglas fijadas por la sentencia de unificación. 2.3.2. La primera subregla señala que «habrá lugar a declarar la responsabilidad del Estado por los daños causados con MAP/MUSE/AEI10 en casos en los que la proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad, o suceda en una base militar con artefactos instalados por el mismo Ejército Nacional». 2.3.3.

La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó que existe responsabilidad del Estado en dos supuestos: (i) cuando, por la proximidad del artefacto explosivo, pueda colegirse que iba dirigido contra agentes del Estado, a título de riesgo excepcional, y (ii) cuando la explosión del artefacto suceda en una base militar y dicho artefacto haya sido instalado por el propio Ejército Nacional, a título de falla en el servicio. 2.3.4.

En cuanto al primer supuesto, la Sección Tercera explicó que el interesado debe demostrar razonablemente que el artefacto explosivo estaba destinado a afectar una base militar, estación de policía u otro bien que pueda constituir un objetivo militar para un grupo armado ilegal. También señaló que si bien los ataques con minas antipersona o municiones sin explotar, per se, son indiscriminados, lo cierto es que la responsabilidad puede derivarse de la cercanía con un objetivo militar (bases militares, personal del estado, etcétera), por existir un contexto de guerra y un riesgo creado para la comunidad. 2.3.4.1.

Textualmente, la Sección Tercera dijo lo siguiente: «si bien los ataques con minas antipersonal o municiones sin explotar, se constituyen como un ataque indiscriminado, pues no van dirigidos específicamente contra cierta persona o entidad –de ahí el término antipersonal-, sino a generar daños a cualquiera que se tope con ellas, y en últimas buscan generar pánico en la comunidad, la cercanía del artefacto explosivo a una base militar, estación de policía, u otro bien que pueda constituir un objetivo militar para un grupo armado ilegal, permite inferir que se trataba de un ataque dirigido a personal del Estado, y que, si un particular resulta lesionado, se trata de un riesgo excepcional que debe ser indemnizado». 10.

Minas antipersona, municiones abandonadas y artefactos explosivos improvisados. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.3.4.2. En el segundo supuesto, la Sección Tercera sostuvo que la responsabilidad del Estado cuando en el proceso de reparación directa se demuestra que la explosión ocurrió al interior de una base militar y que el artefacto explosivo fue instalado por agentes del Estado.

La Sección Tercera delimitó este supuesto, así: «el Estado se vería en la obligación de reparar los daños ocasionados con las minas antipersonal ubicadas en las bases militares, i) en fechas anteriores al plazo fijado por la Convención de Ottawa para erradicarlas, en atención al riesgo al que él mismo sometió a la víctima de sufrir un accidente con la detonación del artefacto o por la falla en el servicio ante la omisión de proteger a su propio personal o civiles que ingresaran a la base militar y ii) una vez cumplido dicho plazo, pues se habría configurado una falla en el servicio por la inobservancia del deber contenido en la Convención y la ley que la ratificó». 2.3.5.

La Sección Tercera aclaró que no es procedente imputar responsabilidad al Estado con fundamento en el principio de solidaridad, en la posición de garante o el deber de protección contemplado en el artículo 2 de la Constitución Política. 2.3.5.1. Frente al principio de solidaridad, la Sección Tercera explicó que se trata de un valor constitucional y que no confiere obligaciones concretas de protección en cuanto a accidentes por MAP, MUSE o AEI.

Que «el valor hermenéutico de la solidaridad hace que su eficacia normativa se materialice en la labor legislativa y en el ejercicio que adelanta la Corte Constitucional al momento de sopesar los principios en pugna al revisar la exequibilidad de una ley, lo cual deja por fuera al juez administrativo, a menos que hubiere una ley que desarrolle el sentido de dicha solidaridad en la materia en la que debe fallar y que le permita pronunciarse respecto del incumplimiento de los deberes funcionales consagrados en la misma.

Este no es el caso de los accidentes con MAP, MUSE o AEI». 2.3.5.2. En cuanto a la posición de garante, la Sección Tercera puso de presente que, en otras oportunidades, declaró la responsabilidad del Estado por daños ocasionados con MAP y MUSE instaladas por miembros de grupos armados ilegales, en virtud de la posición de garante, por el hecho de la omisión de completar el desminado humanitario en todo el territorio nacional, de conformidad con los compromisos adquiridos con ocasión de la ratificación del tratado de Ottawa.

Seguidamente, explicó que no es posible aceptar esa posición, puesto que no ha fenecido el plazo previsto para el cumplimiento de la obligación de desminado, prevista en la convención de Ottawa. 2.3.5.3. Conviene recordar que el artículo 5 de la convención de Ottawa prevé dos obligaciones fundamentales para los estados parte: (i) «destruir, o a asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en los zonas minadas que estén bajo su jurisdicción o control, lo antes posible, y a más tardar en un plazo de 10 años, a partir de la entrada en vigor de esta Convención para ese Estado Parte», y (ii) esforzarse «en identificar todas las zonas bajo su jurisdicción o control donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal, y adoptar todas las medidas necesarias, tan pronto como sea posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas bajo su jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y protegidas por cercas u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de civiles, hasta que todas las minas antipersonal contenidas en dichas zonas hayan sido destruidas.

La señalización deberá ajustarse, como mínimo, a las normas fijadas en el Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos, enmendado el 3 de mayo de 1996 y anexo a la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados». 2.3.5.4.

La Sección Tercera, en la providencia de unificación, entendió que el plazo para el cumplimiento de la primera obligación feneció el 1°de marzo de 2021, por virtud de la prórroga solicitada por el Estado colombiano. Que, por ende, «no es posible afirmar que el Estado ha incumplido los compromisos pactados en el tratado de Ottawa, de “destruir, o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en las zonas minadas Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que estén bajo su jurisdicción o control” (artículo 5), ya que dicha obligación se haría exigible a partir de la fecha en mención». 2.3.5.5.

En cuanto a la obligación de esforzarse en identificar las zonas minadas, la Sección Tercera sostuvo que el Estado colombiano la ha cumplido, según se evidencia en las actividades de identificación de esas zonas. En lo que interesa, dijo: La Sala observa que Colombia ha hecho importantes avances en materia jurídica, como parte del cumplimiento de las obligaciones contraídas con la adopción del tratado de Ottawa, para el momento de los hechos de la acción de reparación directa en estudio y con posterioridad a ellos, dentro de los que se destaca: i) La implementación desde el año 2002 de una estrategia de gestión de información dirigida a recopilar y sistematizar los datos disponibles sobre el fenómeno de las MAP/MUSE/AEI en Colombia, a través del IMSMA, administrado, como se mencionó, por el PAICMA, el cual constituye la primera fuente utilizada para determinar la existencia de zonas sospechosas que requieren ser intervenidas, de acuerdo a la información reportada en él, ii) la creación, mediante la Ley 759 de 2002, de la Comisión Intersectorial Nacional para la Acción contra Minas Antipersonal CINAMAP, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, e integrada por varios miembros del Gobierno Nacional, encargada del diseño de la acción del Estado en aplicación de la Convención de Ottawa, la verificación del cumplimiento de las medidas contempladas en el CONPES en la misma materia, la promoción y coordinación con las autoridades nacionales de los procesos de cooperación entre el Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional, destinada a las obligaciones adquiridas en la Convención, la aprobación de los informes dirigidos a la comunidad nacional e internacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, entre otros, iii) la puesta en marcha, mediante la Ley 759 de 2002, del Observatorio de Minas Antipersonal, a cargo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en el año 2002, encargado de “recopilar, sistematizar, centralizar y actualizar toda la información sobre el tema, así como facilitar la toma de decisiones en prevención, señalización, elaboración de mapas, remoción de minas y atención a víctimas”, el cual posteriormente se denominó el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal-PAICMA, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por disposición del Decreto Presidencial 2150 de 2007, responsable de varias funciones, bajo la supervisión del vicepresidente116, entre las cuales se destaca: “4.

Elaborar y aplicar una estrategia nacional de acción contra minas antipersonal en todo lo referente al desminado humanitario; asistencia y rehabilitación a víctimas; destrucción de minas almacenadas; campañas de concientización y educación de la población civil; y todos aquellos aspectos que demanden el cumplimiento del tratado de Ottawa”; y iv) la creación de un régimen penal para castigar el empleo, producción, comercialización y almacenamiento de minas antipersonal mediante la Ley 759 de 2002. 2.3.5.6.

Con respecto a la posición de garante, la Sección Tercera manifestó que no existe una norma que en la actualidad confiera esa condición al Estado colombiano y que, por ende, resulta difícil configurar una responsabilidad por falla en el servicio. Agregó que aceptar la responsabilidad derivada de la posición de garante «también ofrece la tentación al juez administrativo de crear obligaciones a cargo del Estado que ni siquiera se encuentran plasmadas en ninguna fuente normativa, como aquella de informar a la población sobre la existencia de minas antipersonal o demarcar los lugares donde se crea que haya presencia de las mismas». 2.3.5.7.

Frente al deber de protección, previsto en el artículo 2° de la Constitución Política, la Sección Tercera señaló que, en estos casos, no puede sustentar la responsabilidad del Estado, pues se trata de un deber muy general y que no se encuentra concretado en una regla jurídica específica, por lo menos en los casos de accidentes con MAP/MUSE/AEI.

Que «fundamentar la falla del servicio únicamente en un juicio de reproche derivado del artículo 2, confunde el alcance obligacional que se desprende de los principios frente a aquel que se deriva de las reglas cuyo contenido es más concreto y perentorio […]». 2.3.6. La segunda subregla señaló que «el Estado de Colombia no ha infringido su deber de prevenir y respetar los derechos de las víctimas de MAP/MUSE/AEI, en los términos del artículo 1.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, teniendo en cuenta el análisis acerca del alcance y naturaleza de la obligación de prevenir las violaciones a los derechos a la vida e integridad personal de estas víctimas, y en atención a las particularidades del fenómeno y la dinámica del conflicto armado en Colombia, al marco legislativo dispuesto por el Estado para adelantar labores de desminado humanitario y de ERM, a las disposiciones adoptadas en materia de indemnización mediante la ley de Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 víctimas y sus decretos reglamentarios, y recordando que el mero hecho de que se presente la violación de un derecho contemplado en la Convención Americana no constituye un incumplimiento de las obligaciones convencionales adquiridas por el Estado». 2.3.6.1.

Esta subregla tuvo sustento en que «es posible determinar, que dado el uso sistemático y continuo de MAP y MUSE por parte de los grupos guerrilleros, la asimetría en la dinámica de instalación de las minas, la dificultad de ubicar los campos minados, la cantidad de departamentos afectados por la presencia de estas municiones como lo evidencia la “Tabla III.

Accidentes en todos los departamentos de 2003”, Colombia con corte año sumado a los recursos limitados del Estado para hacer frente a este fenómeno, hace que las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo sean bajas». 2.3.6.2. Como se ve, a juicio de la Sección Tercera, el Estado colombiano no ha vulnerado el deber de prevenir y respetar los derechos de las víctimas de MAP/MUSE/AEI, toda vez que ha adoptado las medidas razonablemente posibles para efecto de controlar y mitigar la situación provocada por la presencia de esos artefactos.

Que, de hecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la obligación de prevención es de medio y no de resultado y que, por ende, el hecho de la ocurrencia de un accidente por MAP/MUSE/AEI no significa la responsabilidad automática del Estado. 2.3.7. La tercera subregla indica que, pese a que, en las condiciones actuales es muy limitada la responsabilidad del estado en casos de accidentes por MAP/MUSE/AEI, «será deber del juez de daños solicitar la inclusión de los actores en la ruta de atención integral para víctimas de minas antipersonal ofrecida por el Gobierno, a través de las distintas entidades que prestan los servicios requeridos según sus necesidades para asistir a las personas que hayan tenido este tipo de lesiones así como a los familiares de una víctima mortal». 2.3.7.1.

En síntesis, esta subregla se sustenta en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que, entre otras cosas, señala que los Estados están en la obligación de «indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales». Justamente, en cumplimiento de ese deber, el Estado colombiano ha creado una serie de programas de ayudas para víctimas de accidentes con MAP/MUSE/AEI. 2.3.8.

Finalmente, al decidir el caso concreto11, la Sección Tercera dijo lo siguiente: «en cuanto al régimen de responsabilidad por riesgo creado, el fallo ha recogido dos eventos en los que habría lugar a condenar, pero que no corresponden al caso en estudio; se trata de los accidentes con MAP/MUSE/AEI ocurridos en las bases militares que fueron minadas por el mismo Ejército Nacional, se trate de una víctima militar o civil, y casos de accidentes con estos artefactos explosivos en una proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, que permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad». 2.3.8.1.

Como se ve, la decisión de denegar las pretensiones se sustentó en que no se configuraron los supuestos de responsabilidad del Estado por accidentes con MAP/MUSE/AEI. No se trató de un accidente ocurrido en una base militar y con artefactos instalados por agentes estatales ni se evidenció la proximidad del artefacto con agentes del Estado. 2.3.8.2.

Además, en cumplimiento de la subregla tercera, la Sección Tercera del Consejo de Estado dispuso que «se deberá remitir copia del presente fallo a la Dirección de Acción 11. El caso concreto estudiado en la sentencia de unificación se refirió a las lesiones sufridas por una señora y su menor hijo cuando transitaban por zona rural del municipio de La Palma (Cundinamarca).

La Sección Tercera del Consejo de Estado denegó las pretensiones porque no se configuró ninguno de los supuestos de responsabilidad descritos. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Integral contra Minas Antipersonal-DAICMA, de modo el evento se registre en el IMSMA; la señora (…) y su hijo (…) sean incluidos, si es que ya no lo están, en la ruta de atención y reparación coordinada por el DAICMA y ofrecida por el Gobierno Nacional, a fin de que puedan gozar de todos los servicios asistenciales e indemnizatorios dispuestos para el goce efectivo de sus derechos; y esta informe a la Fiscalía General de la Nación sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrió el evento, para facilitar la correspondiente investigación penal». 2.4.

De la presunta indebida aplicación de una sentencia de unificación 2.4.1. El demandante alegó que la autoridad judicial demandada aplicó indebidamente la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto para la época en la que interpuso la demanda de reparación directa, el Consejo de Estado consideraba que los asuntos de minas antipersonales se estudiaban bajo el régimen de imputación de falla en el servicio por el incumplimiento u omisión de los deberes normativos del Estado. 2.4.2.

Sobre de los efectos temporales de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, conviene decir que la Sección Tercera del Consejo de Estado nada dijo al respecto. Luego, en principio, se entiende que esa decisión resulta aplicable para todos los casos que se encuentren en discusión. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia SU- 406 de 2016, explicó que “el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre implica una modificación en la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición y que, en atención al carácter vinculante general e inmediato del precedente, determina la aplicación judicial -en el orden horizontal y vertical- del derecho sustancial o procesal, según sea el caso” (subrayado fuera del texto). 2.4.3.

De modo que, contra lo alegado por la parte actora, a pesar de que cuando se presentó la demanda de reparación directa no se había expedido la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, lo cierto es que sí resultaba aplicable porque precisamente el caso propuesto por la parte actora se encontraba en discusión. 2.4.4. Adicional a lo anterior y, en relación con las subreglas establecidas por la Sala de Sección Tercera al unificar su postura respecto de los asuntos que involucren minas antipersonales, resulta necesario aclarar que con lo resuelto en la sentencia del 22 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo del Huila no desconoció los parámetros fijados por en el fallo de unificación, pues el caso bajo estudio no está probado que la mina que afectó la salud del señor Gómez López haya explotado en proximidad a un agente estatal o que haya estado dirigida contra alguno de estos últimos, así como tampoco está demostrado que el hecho haya sucedido dentro de una guarnición militar.

Por el contrario, en la demanda se manifestó que los hechos sucedieron en un predio privado, propiedad del afectado. 2.4.5. Así mismo, se probó que el Ejército Nacional ha demostrado interés en los programas de desminado en el municipio de Algeciras, con lo cual se manifiesta la voluntad del estado en la mitigación y prevención de accidentes como el que ahora es objeto de análisis. 2.5.

En este punto, en necesario recordar que si bien de manera previa a la expedición de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, fueron amparados los derechos fundamentales y se dejaron sin efecto las providencias cuestionadas en virtud de régimen de imputación de la falla en el servicio por incumplimiento de las obligaciones del Estado para con sus ciudadanos, lo cierto es que ante la expedición de la aludida sentencia de unificación, la Sala no tiene más opción que modificar el criterio, en el sentido de denegar las pretensiones, justamente, por no evidenciarse el desconocimiento de las subreglas de Radicado: 11001-03-15-000-2022-05206-01 Demandante: Miller Gómez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 unificación. En otras palabras, la posición de la Sala cambia por virtud de la obligatoriedad de la decisión de unificación. 3.

Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: el a quo sí acertó al denegar las pretensiones de la acción de tutela. Por consiguiente, se impone confirmar la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN