Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Demandante: Maruja Rosso Álvarez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial.

Condiciones para la configuración de una mala conducta. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARUJA ROSSO ÁLVAREZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 009656 del 12 de marzo de 2015, y (ii) RDP 025263 del 23 de junio de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente al resolver un recurso de reposición. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, 1 Folios 33 a 34.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, con efectividad desde esta misma fecha, y cancelando intereses moratorios conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 189 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 16 de septiembre de 1952. Que durante su vida laboral se desempeñó inicialmente al servicio del departamento de Norte de Santander como docente oficial, nombrada por esa misma entidad en una plaza nacionalizada desde el 25 de marzo de 1971 hasta el 20 de enero de 1978.

Que posteriormente laboró para el distrito capital de Bogotá en calidad de educadora en interinidad durante los siguientes períodos: (i) del 1.º de mayo al 30 de noviembre de 1978, (ii) del 21 de mayo de 1980 al 9 de agosto de 1983, (iii) del 19 de febrero al 30 de marzo de 1998, (iv) del 5 de agosto al 7 de octubre de 1998, y (v) del 19 de octubre al 30 de noviembre de 1998.

Sin embargo, a partir del 15 de febrero de 1999, la actora fue vinculada mediante nombramiento y posesión ordinarias como maestra estatal, cargo que ha ocupado, por lo menos, hasta el 5 de agosto de 2015 cuando se expidió el certificado de información laboral. Que la reclamante también tuvo una relación legal y reglamentaria como educadora con el departamento de Cundinamarca desde el 5 de febrero de 1979 hasta el 16 de junio de 1980.

Que, el 21 de noviembre de 2014, la señora Rosso Álvarez radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 009656 del 12 de marzo de 2015, aduciendo que la docente tuvo un vínculo del orden nacional con el distrito capital de Bogotá, y además demostró una mala conducta por haber sido sancionada con destitución, aspectos que le impedían acceder a la prerrogativa solicitada.

Por esta razón, aquella interpuso recurso de reposición que fue resuelto negativamente a través de la Resolución RDP 025263 del 23 de junio de 2015, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial. 2 Folios 34 a 35. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 4 de diciembre de 2015,3 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 con el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que, según el material probatorio que reposa en el expediente, la señora Maruja Rosso Álvarez cumplió 50 años de edad el 16 de septiembre de 2008, sin embargo, conforme los decretos expedidos por la Gobernación de Cundinamarca, su vinculación como docente fue de carácter NACIONAL, pues el nombramiento se realizó por el Ministerio de Educación Nacional, motivo por el cual, no cumple con el segundo requisito establecido en la norma, el cual es, 20 años de servicio docente en el nivel territorial, así como tampoco con la buena conducta por haber sido destituida.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de causa e inexistencia de la obligación, (ii) buena fe, (iii) prescripción, (iv) legalidad de los actos administrativos demandados y (v) genérica. En la audiencia inicial6 no hubo pronunciamiento sobre excepciones previas, pues la entidad accionada no formuló ninguna de esta clase, pero precisó que la prescripción será analizada en la sentencia por depender de la prosperidad de las pretensiones.

Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” dictó sentencia escrita el 25 de mayo de 2017, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de lo anterior expuso que, según sentencia del Consejo de Estado del 13 de junio de 2013, la conducta reprochable u objeto de mala conducta se presenta cuando en forma reiterada se presenta en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, se afecten gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa que impida el cumplimiento de los deberes y fines estatales.

Que, en el caso concreto, mediante Decreto 1357 del 9 de agosto de 1983 proferido 3 Folios 46 a 47. 4 Folios 48 a 52. 5 Folios 55 a 57. 6 Folios 95 a 98. 7 Folios 122 a 129. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) por el alcalde mayor del distrito capital de Bogotá, se declaró vacante el cargo de maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria que ocupaba la demandante, esto al considerar que, según informe suscrito por la jefe de dicha dependencia, aquella abandonó el cargo y hasta ese momento no se había reintegrado al mismo.

Además, la Resolución 671 del 14 de septiembre de 1983 suscrita por la Junta Seccional de Escalafón Nacional ante Bogotá, excluyó del escalafón nacional docente a la actora, al señalar que esta jamás desempeñó su cargo en la entidad territorial, que tampoco se probó que hubiese presentado la carta de renuncia, ni se preocupó por resolver su situación laboral, que aceptó el cargo de profesora por horas en 1981 a pesar de haber abandonado su cargo en primaria, que realizó interinidad en un colegio nocturno en 1982 y al posesionarse debe tenerse en cuenta que estaba suspendida del cargo, por lo que claramente se tipificó el abandono de cargo a partir del 21 de julio de 1980.

Que, mediante el Decreto 0054 del 11 de enero de 1984 proferido por el alcalde mayor del distrito de Bogotá, se sancionó a la accionante con la destitución del cargo de maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria, al haber sido excluida del Escalafón Nacional Docente. Que el hecho sancionado respecto de la situación de la reclamante corresponde a una mala conducta susceptible para que se configure la pérdida del derecho a la pensión gracia, en la medida en que el abandono del cargo, junto a la exclusión del escalafón docente y la destitución, constituyen actos reprochables para la sociedad, lo que conlleva que se afecte también a la comunidad educativa como se desprende del contenido del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979.

Que, al no cumplir con esta exigencia bajo estudio, se hace innecesario verificar los demás requisitos de la Ley 114 de 1913, pues al no acreditar la buena conducta es válido negar directamente el reconocimiento de la prerrogativa en litigio. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia para acceder a las pretensiones de la actora.

Para ello adujo que, la causal por la que fue expedida la sanción a la accionante no tiene relación directa con su desempeño con la labor como educadora, pues esta fue una conducta eventual, tanto así que no es cierto que haya sido excluida del escalafón docente. Que debe tenerse en cuenta el hecho de que la actora no fue destituida de su empleo, pues incluso para la fecha de la radicación de la demanda seguía activa en 8 Folio 133 a 134.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) el servicio tal como se puede verificar en los documentos que obran en el expediente administrativo, esto es, ejerciendo su profesión hasta el día 29 de febrero de 2016. Que, en todo caso, las faltas disciplinarias de los docentes que no tengan relación directa con su labor profesional y que no estén determinadas como causal de mala conducta en el artículo 46 del Estatuto Docente (Decreto 2277 de 1979), no determina la pérdida del derecho a la pensión gracia, tal como lo manifestó el Consejo de Estado en sentencia del 7 de septiembre de 2006 (4896-04).

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante radicó alegatos9 en los que reiteró los argumentos de su demanda y de su recurso de apelación. La parte demandada presentó alegaciones finales10 con las que reiteró los argumentos expuestos en su contestación, puntualmente en el sentido de resaltar que la actora fue sancionada con destitución de su cargo, lo cual configura una mala conducta que impide el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.

POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular, verificar si acreditó o no la exigencia de observar buena conducta en el ejercicio de su cargo como docente oficial, bajo el entendido de que tuvo una sanción de destitución por abandono del cargo.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: 9 Folio 161. 10 Folios 162 a 164.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) De hecho, acerca de la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) En suma, conforme a la anterior normativa, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Ahora bien, sobre esta última exigencia puede destacarse que, en principio, tanto la calificación como la cualificación del debido comportamiento del educador en razón de sus funciones, fue prevista normativamente en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979,15 a través del cual se fijaron una serie de supuestos que podrían configurar lo que podría entenderse como un indebido ejercicio del empleo, a saber: «[…]

ARTICULO

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a). La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b). El homosexualismo16 o la práctica de aberraciones sexuales. c). La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d).

El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos. e). La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f). El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones: g). El ser condenado por delito o delitos dolosos; h). El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascensos en el Escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; 15 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 16 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-481 de 1998 del 9 de septiembre de 1998, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) i). La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j). El abandono del cargo. […]». Sin embargo, para efectos prestacionales y de reconocimiento de dádivas como la pensión gracia, debe tenerse en cuenta que jurisprudencialmente, el concepto de la buena o mala conducta ha superado solo el análisis exegético y subjetivo de esta norma, para impedir que la definición de esta figura se haga por parte del operador de manera arbitraria, atendiendo sus convicciones éticas personales.

Por ello, en diferentes providencias, el estudio del comportamiento del empleado como requisito para adquirir una prerrogativa, se ha intentado concretar bajo criterios de objetividad. Por ejemplo, en su momento la Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2002 sostuvo que: «[…] Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador.

(…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “ una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. […] No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto. […]» (Subrayado fuera de texto).

Por su parte, el Consejo de Estado también17 ha desarrollado este concepto, específicamente en casos como el particular, donde se discute el cumplimiento o no de la exigencia en comento, en orden de acceder a la pensión gracia, tal como se abordó en sentencia del 13 de agosto de 2018 en el siguiente sentido: «[…] Respecto del cumplimiento del aludido requisito, la sección segunda (subsecciones A y B) de esta Corporación ha sido reiterativa en advertir: […] si bien el num. (sic) 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 13 de agosto de 2018.

Radicado: 73001-23-33-000-2014-00645-01(4493-15). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación18. […] En oportunidad reciente, esta subsección estableció una serie de condiciones para la configuración del incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia. Así se discurrió: Incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta.

En primer lugar, para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia por el incumplimiento del requisito de observar buena conducta (artículo 4, numeral 4, de la Ley 114 de 1913), se requiere: i) Que el proceder reprochable tenga ocurrencia durante el lapso en que el infractor se encuentre al servicio oficial docente. ii) Que el comportamiento inadecuado que se imputa esté descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta. iii) Que en tal virtud, la autoridad competente adelante un procedimiento de carácter administrativo que culmine necesariamente con una sanción disciplinaria19. iv) Que no obstante la sanción impuesta, se debe hacer un análisis objetivo acerca de la gravedad o levedad de la falta. v) Que la infracción censurable no sea de aquellas que la jurisprudencia estima como un «hecho aislado», esto es, que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia. Y vi) Que la actuación objeto de reproche se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa20.21 […]».

De conformidad con lo anterior, para el presente caso, la mala conducta debe entenderse como aquellos actos del docente que sean reprochables en el ejercicio 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de abril de 2003, radicación 15001-23-31-000-1999-1454-01 (4251-02), M. P. Jesús María Lemos Bustamante.

En el mismo sentido, también se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 10 de julio de 2014, radicación 41001-23-31-000-2011-00083-01 (3330-13), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 19 Sobre este particular, se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 1º de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2014-00105-01 (383-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Frente a los numerales iv), v) y vi) se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de marzo de 2017, radicación 68001-23-31-000- 2011-00406-01 (4555-2014); y Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 9 de marzo de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00044-01 (3982-2013); ambas con ponencias del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2017, radicación 08001-23-33-000-2013-00676-01 (1324-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) de la labor educativa, esto es, los señalados en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, siempre que hayan sido objeto de sanción disciplinaria con garantía del debido proceso, pero que, además, sean reiterados, persistentes o habituales a lo largo de la vinculación. En todo caso, lo propio también se configura cuando ocurran una sola vez y tengan el impacto de gravedad y afectación suficiente para perturbar negativamente las garantías del ambiente escolar, y que, por tanto, pueda ser criterio exclusivo y justificado para la pérdida de una prerrogativa como la pensión gracia. De hecho, en razón a que la pensión gracia surgió como una acción afirmativa del Gobierno Nacional para eliminar en su momento el trato diferencial e inequitativo en materia salarial y prestacional que sufrían los docentes territoriales y nacionalizados frente a los nacionales, resultaría poco garantista sostener que el educador que haya incurrido por una sola ocasión en alguna causal leve de mala conducta, debe perder automáticamente este derecho, pues sin un análisis objetivo e integral del caso concreto, tal decisión no sería una consecuencia directamente proporcional a la naturaleza jurídica de la dádiva en comento.

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Maruja Rosso Álvarez nació el 16 de septiembre de 1952,22 de modo que cumplió los 50 años el 16 de septiembre de 2002.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es uno de los puntos de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Del 25 de marzo de 1971 al 20 de enero de 1978 Se advierte en primer lugar que, conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 10 de noviembre de 2011 por la Secretaría de Educación Departamental de Norte de Santander,23 así como la certificación laboral del 13 de noviembre de 2014 expedida por la Oficina de Talento Humano de la referida entidad,24 efectivamente la demandante laboró en el Colegio 22 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 2 del expediente. 23 Folios 26 a 27. 24 Folio 17.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Departamental Integrado de Bachillerato del municipio de Cúcuta durante el período bajo estudio y mediante una vinculación que, según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada.

Sobre el punto, es del caso precisar que si bien no se encuentran en el proceso las copias del acto administrativo de nombramiento de la demandante como maestra oficial a lo largo del mencionado período (Resolución 269 del 18 de marzo de 1971) y del acta de posesión, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacionalizada en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En tal sentido, según la certificación precitada, así como la constancia laboral emitida el 27 de enero de 1978 por el jefe de la división administrativa docente del departamento de Norte de Santander,25 es posible inferir con claridad que la plaza ocupada por la señora Rosso Álvarez en la mencionada institución educativa, fue del orden nacionalizado, tal como la propia UGPP lo reconoció expresamente en el acto administrativo demandado (Resolución RDP 009656 del 12 de marzo de 2015)26 cuando al relacionar los tiempos de servicio, indicó: Por consiguiente, el período de labor oficial de la actora, comprendido entre el 25 de marzo de 1971 y el 20 de enero de 1978 (6 años, 9 meses y 26 días), sí puede ser computado para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario para acceder a la pensión gracia solicitada. 25 Ver expediente administrativo en archivo PDF que reposa en el CD visible a folio 82. 26 Folios 5 a 7.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) • Bajo la modalidad de interinidad, del 1.º de mayo al 30 de noviembre de 1978, del 19 de febrero al 30 de marzo de 1998, del 5 de agosto al 7 de octubre de 1998, y del 19 de octubre al 30 de noviembre de 1998 Al respecto se advierte que, conforme al certificado de información laboral del 5 de agosto de 2015 elaborado por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,27 efectivamente la accionante laboró como docente interina por contratos28 durante dichos interregnos. Este documento se coloca de presente con la siguiente imagen: Sobre estos tiempos se destaca que tampoco reposan en el expediente los referidos contratos mediante los cuales se identifique el tipo de vinculación de la reclamante para esa época.

No obstante, tal como se indicó previamente, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado permite que 27 Folio 16. 28 Lo cual fue ratificado mediante la certificación expedida el 25 de junio de 2012 por el jefe de la Oficina de Nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá (visible a folio 25). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) la demostración de la calidad de la docente pueda darse a través de certificaciones como la anterior, que de manera clara y expresa señala que dichos períodos de servicio tuvieron lugar en el sector público departamental o distrital, es decir, del orden territorial.

Ahora, acerca del ingreso a la docencia en interinidad, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera transitoria.

Precisamente el Consejo de Estado29 en lo atinente a este planteamiento aseguró que: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo. [ ]» Por lo tanto, para la Subsección es claro que quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos sean computados al momento de verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, ello incluso en el evento en que tales lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues esta en nada influye o distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria30, así como tampoco el 29 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp.2636-2014, CP Gerardo Arenas Monsalve. 30 O también de una relación laboral encubierta como la derivada de contratos de prestación de servicios indicada para este caso concreto.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho. Aclarado este punto, lo que se observa a partir de la certificación bajo análisis es que, la demandante fue contratada para ejercer funciones como profesora interina del nivel distrital, sin que se mencione o se aduzca la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha decisión, más aún cuando se señala que el “empleador” fue la Secretaría de Educación del distrito capital de Bogotá, lo que también da a entender que se trataba de una plaza que le era propia a esta entidad territorial.

Ahora, bajo dicho entendido, es posible arribar a la conclusión de que la vinculación de la accionante fue como maestra territorial, y no nacional según lo afirmado por la UGPP, pues el mismo distrito lo plantea así en su certificación, y en todo caso, es adecuado resaltar que esta última clasificación solo se configura cuando el maestro es nombrado directamente por la referida cartera gubernamental, o por otra autoridad local en representación de la primera con fundamento en la figura de la desconcentración autorizada de manera legal.

En tal sentido, es viable considerar que los períodos de labor oficial de la señora Maruja Rosso Álvarez como docente interina, del 1.º de mayo al 30 de noviembre de 1978 (6 meses y 29 días), del 19 de febrero al 30 de marzo de 1998 (1 mes y 11 días), del 5 de agosto al 7 de octubre de 1998 (2 meses y 2 días), y del 19 de octubre al 30 de noviembre de 1998 (1 mes y 11 días), deben ser computados para efectos del reconocimiento pensional solicitado. • Del 5 de febrero de 1979 al 16 de junio de 1980 Frente a este período de labor oficial docente, es de resaltar que en el expediente solo reposa la certificación laboral emanada de la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca el 7 de septiembre de 2001,31 en la que se precisa que la señora Rosso Álvarez efectivamente fue nombrada en propiedad como maestra de dicha entidad territorial en virtud del Decreto 2988 del 2 de noviembre de 1978, tomando posesión del cargo desde el 5 de febrero de 1979 hasta el 16 de junio de 1980, con una licencia sin remuneración por 30 días del 15 de abril al 15 de mayo de 1980.

Teniendo en cuenta entonces que no obra en el proceso el mencionado acto administrativo de nombramiento, deberá acudirse a la tesis expuesta en el estudio del primer lapso de servicio, en el sentido de que es dable acudir a este clase de certificaciones laborales, analizadas en conjunto con el contexto fáctico del caso en concreto, tal como lo planteó la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado. 31 Folio 28.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Por ello, en atención a que en la prueba en mención no se menciona que en la relación legal y reglamentaria de la accionante haya intervenido directamente el Ministerio de Educación, sino que, era el departamento de Cundinamarca quien actuaba como su empleador, es posible extraer que la plaza no era del orden nacional, sino nacionalizada, tal como la misma UGPP lo reconoció expresamente en la Resolución RDP 009656 del 12 de marzo de 2015 que negó el pago de la pensión gracia cuando al determinar los tiempos de servicio se señaló lo siguiente: De lo anterior se precisa que, como la misma entidad demandada en vía administrativa tuvo en cuenta el interregno bajo estudio como una vinculación del orden nacionalizado, sin haber planteado discusión al respecto en vía judicial, tal lapso comprendido entre el 5 de febrero de 1979 y el 16 de junio de 1980, con la interrupción de 30 días (1 año, 3 meses y 9 días), también deberá ser computado en esta causa judicial a fin de colmar el requisito del tiempo de servicio. • Del 21 de mayo de 1980 al 9 de agosto de 1983 Al respecto, si bien en el certificado de información laboral del 5 de agosto de 2015 elaborado por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,32 se indicó que entre el 21 de mayo y el 7 de julio de 1980 existió un vínculo contractual de la demandante como docente en interinidad, ello en realidad correspondió a un tiempo cumplido materialmente antes de la posesión derivada del nombramiento previsto con el Decreto 689 del 19 de mayo de 1980,33 tal como se señaló expresamente en la certificación del 25 de junio de 2012 suscrita por el jefe de la Oficina de Nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá.34 Este lapso no se considerará en la relación legal y reglamentaria originada con el acto precitado, pues la recurrente también tenía vigente un vínculo con el departamento de Cundinamarca hasta el 16 de junio de 1980, como se estudió antes, que claramente subsistía incluso después del 21 de mayo, cuando se aseguraba que empezaba laborar con el distrito capital de Bogotá. 32 Folio 16. 33 Folios 29 a 32. 34 Folio 25.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Sobre el tema se aclara que, aunque es cierto los docentes podían laborar en varias instituciones educativas oficiales en un mismo lapso, ello solo podía ocurrir si se prestaba el servicio en diferentes jornadas académicas durante el día, lo cual no se encuentra probado, por lo que ante la imposibilidad de tener claridad sobre la concurrencia de tiempos de labor docente, no es dable computar el interregno del 21 de mayo al 7 de julio de 1980, sino solo desde la posesión efectiva de la actora con la aludida entidad distrital, ocurrida el 8 de julio de 1980 Ahora, para determinar la calidad de la vinculación de la señora Rosso Álvarez a lo largo del tiempo bajo estudio, se coloca de presente las siguientes imágenes del mencionado decreto de nombramiento (689 del 19 de mayo de 1980): Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Como se observa, la anterior decisión fue adoptada por el alcalde mayor de Bogotá en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional de dicha entidad territorial, y además, con la intervención del delegado del Ministerio de Educación ante esta misma dependencia, pero solo con fines de autorización o aval de financiamiento.

A partir de este material probatorio, es posible arribar a la conclusión de que la demandante fue maestra oficial nacionalizada, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre esta clasificación que, «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que el nombramiento de la actora en el interregno bajo estudio, tuvo lugar en una plaza creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Ahora, si bien para este período la UGPP afirma que la relación legal fue del orden nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que el cargo ocupado por la reclamante haya sido de aquellos previstos para la planta de personal del Ministerio de Educación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al distrito capital de Bogotá para que nombrara a la apelante en el cargo de docente, pues no se verifica intervención directa de la aludida cartera gubernamental en lo que respecta a la decisión de vinculación, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la cofinanciación. Por el contrario, lo que se verifica para el lapso bajo estudio es que: i) existe intervención el delegado del Ministerio de Educación (sin que ello signifique necesariamente que la plaza ocupada por la docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante la máxima autoridad administrativa del distrito); y en todo caso, ii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 cuando estaba en vigencia el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.

Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».

En consecuencia, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente nacionalizada durante el período bajo estudio, aquel, en principio podría ser contabilizado en su totalidad para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. No obstante, a partir de los Decretos 1357 del 9 de agosto de 1983 y 0054 del 11 de enero de 1984,35 así como de la Resolución 071 del 14 de septiembre de 1983,36 es evidente que, a lo largo del tiempo sometido a examen, se configuró una situación irregular por parte de la señora Rosso Álvarez, relacionada con un abandono del cargo para el cual había sido nombrada.

De los actos administrativos en mención, por medio de las cuales: (i) se declaró vacante la plaza que aquella ocupaba, (ii) se sancionó con destitución a la apelante y (iii) se determinó su exclusión del escalafón docente respectivamente, resulta viable asegurar que esta solo se desempeñó como tal hasta el 21 de julio de 1980, tanto así que se adelantaron las referidas actuaciones que conllevaron una suspensión en el ejercicio del cargo por 60 días y las demás sanciones mencionadas previamente.

En razón de lo expuesto, el único tiempo válido para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, sería el ejercido como educadora del orden nacionalizado comprendido entre el 8 de julio de 1980, que es la fecha material de posesión en al cargo docente del distrito capital de Bogotá, y el 21 de julio del mismo año (13 días), equivalente al último día en que dicha autoridad confirmó que la reclamante laboró efectivamente, pues después de esta fecha se presentó un abandono del cargo como se adujo anteriormente. • Del 15 de febrero de 1999, por lo menos hasta el 5 de agosto de 201537 Este período está acreditado a través del certificado de información laboral del 5 de agosto de 2015 elaborado por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,38 así como a partir de la Resolución 051 del 18 de enero de 1999,39 por medio de la cual el distrito capital de Bogotá nombró a la actora en el cargo de docente de tiempo completo en la planta de personal de la referida entidad territorial con cargo a los recursos del entonces Situado Fiscal, tal como se aprecia en las siguientes imágenes: 35 Folios 113 a 116. 36 Folios 117 a 118. 37 Esta fecha corresponde a la del certificado de información laboral emitido por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en la que se indica que, para ese momento, la demandante aún se encontraba activa. 38 Folio 16. 39 Folios 22 a 24.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Pues bien, con base en el contenido de este acto administrativo, puede concluirse que, en principio, la plaza ocupada por la demandante debido a dicho nombramiento fue provista como consecuencia de la convocatoria a un concurso abierto promovido por el mismo distrito capital de Bogotá, con el fin de suplir una serie de vacantes existentes en su propia planta de personal de sus diferentes planteles educativos.

En la resolución no se aprecia que haya intervenido directamente el Ministerio de Educación en la decisión de vincular a la actora, ni que haya sido designada para desempeñar un cargo de su propia estructura funcional, ni que haya autorizado a la entidad territorial según la desconcentración territorial, para que esta última lo hiciera en nombre de la cartera gubernamental, lo que descarta de entrada que la relación legal y reglamentaria fuera del orden nacional, como estimó la UGPP.

Por otro lado, se observa que tampoco hubo intervención del delegado del Ministerio de Educación ante el FER con fines de aprobación de cofinanciación de esta docente, lo que inicialmente daría a entender que el vínculo referido era del orden territorial. Ahora, sin perjuicio de lo anterior, lo cierto que, del acto precitado también es evidente que, la financiación del cargo ejercido por la reclamante sería a través del entonces Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones).

Tal situación sí es un hecho determinante para considerar que la vinculación bajo estudio fue nacionalizada y no nacional ni territorial, pues tal como se puntualizó en el tiempo de servicio examinado con anterioridad, la primera categoría de nombramiento en mención, se genera en los casos en los que se logre advertir que la plaza fue creada o transformada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER), es decir, por las propias entidades territoriales pero con recursos del Situado Fiscal y con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Incluso, para concluir esto, es preciso señalar que del enunciado de competencias normativas del aludido acto administrativo, se aprecia con claridad que la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá actuó en aplicación del Decreto 1706 de 1989 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones», el cual en su parte considerativa señala de forma breve los antecedentes y las necesidades que justificaban la expedición del acto, así: «Que el Congreso de la República, mediante el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, modificó el artículo 54 la Ley 24 de 1988, asignándole al Alcalde Mayor de Bogotá, D.E., a los demás alcaldes del país y al Intendente de la Isla de San Andrés, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los institutos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y jornadas adicionales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) Que mediante el artículo 10 de la mencionada ley, se asigna temporalmente a los Gobernadores, Intendencias y Comisarios, las atribuciones establecidas en el considerando anterior, cuando financiera y/o administrativamente el municipio no pueda asumir tal responsabilidad.

(…) Que según esa norma, las facultades asignadas deben ejercerse teniendo en cuantas el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa, vigentes. Que en consecuencia, se requiere desarrollar una reglamentación que se adecue a la administración comprometidos en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y asegura su correcta aplicación.» (Negrillas, subrayas y cursivas fuera del texto original) Se concluye que el procedimiento regulado en la norma antes transcrita se refiere a la designación docentes nacionales como nacionalizados, en la medida que la creación obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se debe remitir lo dispuesto para complementar el supuesto de hecho de la misma norma.

Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, por lo menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. En tal sentido, al descartar que el vínculo de la accionante respecto al período estudiado fuera nacional, resulta dable concluir que, por contraste, tal relación legal y reglamentaria se nacionalizó al proferirse la decisión según el Decreto 1706 de 1989 reglamentario de la Ley 29 de 1989, para ocupar una plaza prevista conforme a los parámetros de la Ley 43 de 1975 para el distrito capital de Bogotá, pero, financiada con recursos del entonces Situado Fiscal, administrados por el FER de aquella autoridad territorial.

El tiempo de labor oficial de la actora como educadora estatal del orden nacionalizado entre el 15 de febrero de 1999 y el 5 de agosto de 2015 (16 años, 5 meses y 21 días), puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada, los cuales se tendrían acreditados con suficiencia acumulando los demás períodos analizados previamente.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente del orden territorial o nacionalizado, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Norte de Santander, nombrada mediante la Resolución 269 del 18 de marzo de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) 1971, bajo una relación legal y reglamentaria nacionalizada desde el 25 de marzo de 1971 y el 20 de enero de 1978, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto es precisamente uno de los puntos de discusión en esta instancia, dado que fue una de las exigencias que la UGPP encontró no probadas en vía administrativa.

Al respecto, según la Resolución 1357 del 9 de agosto de 1983,40 es claro para la Sala que el alcalde mayor de Bogotá, en uso de sus facultades legales y luego de recibir informes de los jefes de las direcciones operativas de la División Básica Primaria, así como de los supervisores y del director de la Concentración Escolar “El Japón”, declaró vacante la plaza en la que había sido nombrada la accionante, ello con motivo del abandono del cargo configurado ante la confirmación de que aquella dejó de prestar sus servicios desde el 21 de julio de 1980.

De hecho, en el mencionado acto se indica que la actora ya había sido suspendida provisionalmente en el ejercicio de sus funciones durante 60 días por esta misma razón, en virtud de lo previsto en el artículo 47 del Decreto 2277 de 1979 que señala lo siguiente: «[…] En estos casos la autoridad nominadora sin concepto previo de la respectiva Junta de Escalafón, presumirá el abandono de cargo y podrá decretar la suspensión provisional del docente, mientras la Junta decide sobre la sanción definitiva de acuerdo con los plazos establecidos en el artículo 53 del presente Decreto. […]».

Por lo expuesto, se precisó que, incluso tras la medida, la señora Rosso Álvarez reincidió en la aludida conducta al no haberse reintegrarse a sus labores, razón por la cual se procedió a iniciar la investigación disciplinaria correspondiente a cargo de la Junta Seccional de Escalafón. Pues bien, al verificar la Resolución 071 del 14 de septiembre de 198341 emitida por esta última autoridad, se observa que, en efecto, luego de haber iniciado un procedimiento administrativo disciplinario contra la apelante, se determinó a través del recaudo y práctica de diferentes pruebas que esta efectivamente había dejado de laborar desde el 21 de julio de 1980, y además había realizado actos tendientes a que otra persona ejerciera el cargo en lugar de ella, lo cual no le fue permitido por el director de la institución, por lo que intentó en una ocasión que su hermana la suplantara en un acto protocolario del plantel educativo.

Debido a estos hechos, mediante el acto administrativo precitado se ordenó la 40 Folios 113 a 114. 41 Folios 117 a 118. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) exclusión del escalafón nacional docente de la demandante, quien se encontraba en nivel séptimo, lo cual generaba consecuencialmente su destitución del cargo como sanción definitiva conforme al artículo 49, numeral 3.º del mencionado Decreto 2277 de 1979,42 decisión que materialmente fue adoptada por el alcalde mayor de Bogotá a través del Decreto 0054 del 11 de enero de 1984.43 Ahora, con estas precisiones resulta necesario analizar el mencionado hecho disciplinable con base en los postulados del criterio objetivo desarrollado jurisprudencialmente en la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, tal como se precisó en el marco jurídico aplicable al presente caso.

Para ello debe tenerse en cuenta que, efectivamente, (i)44 el suceso investigado corresponde a la causal de mala conducta por abandono del cargo, la cual se ajusta a un comportamiento reprochable tipificado, previsto en el artículo 46, literal j) del Estatuto Docente vigente para la época (Decreto 2277 de 1979). Adicionalmente se observa que, (ii)45 este hecho tuvo lugar en un período durante el cual la reclamante se encontraba vinculada como educadora oficial, cargo que ocupó desde el 8 hasta el 21 de julio de 1980 cuando dejó de prestar su servicio al no volverse a presentar en la institución educativa en la que estaba asignada, según se expuso previamente en los actos que declararon vacante su plaza y que la sancionaron por dicho comportamiento.

Por otra parte, de acuerdo con el precitado Decreto 1357 del 9 de agosto de 1983 y la Resolución 071 del 14 de septiembre del mismo año, es evidente que, (iii) en virtud de la queja formulada por la jefe de personal de la Secretaría de Educación Distrital, la Junta Seccional de Escalafón Nacional inició un procedimiento administrativo disciplinario contra la actora, el cual culminó con la respectiva exclusión del escalafón, pero en todo caso, mediante una actuación regulada, sistemática y garantista, esto es, con la formulación de un pliego de cargos que pudo contestar, y con la práctica de pruebas como testimonios debidamente analizados por esta autoridad.

De lo expuesto se concluye que, en este caso sí hubo una actuación administrativa adecuada a la normativa aplicable y observando la garantía del debido proceso de 42 ARTÍCULO 49.- Sanciones por mala conducta. Los docentes que incurran en las causales de mala conducta establecidas en este Decreto se harán acreedores a las siguientes sanciones: […] 3.

Exclusión del escalafón que determina la destitución del cargo. 43 Folios 115 a 116. 44 Este punto corresponde al numeral (ii) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 45 Este punto corresponde al numeral (i) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) la investigada, lo cual se ajusta a la legalidad del trámite previsto en los artículos 46 a 49 del Decreto 2277 de 1979, que prevén como sanción definitiva la destitución por parte del nominador, tal como en efecto ocurrió. Ahora bien, pese a ser cierto que (iv)46 la referida conducta se indica que ocurrió una sola vez, pues a lo largo del proceso no se menciona ni se demostró que la demandante haya tenido nuevas investigaciones por estos mismos hechos, o por otros diferentes, pero reiterados a lo largo de las vinculaciones iniciales, o de las posteriores a la exclusión del escalafón desde el 19 de febrero de 1998 en adelante, lo cierto es que este comportamiento del abandono del cargo en las condiciones particulares de este caso, sí constituye un hecho aislado de suficiente capacidad para impedir el acceso al derecho a la pensión gracia. Sobre el punto, la jurisprudencia ha exigido que, (v)47 se estudie si en los eventos de actos censurables únicos, estos tienen la magnitud suficiente para ser considerados graves o de impacto negativo para los derechos de la comunidad educativa.

En el asunto estudiado, para la Sala sí es posible considerar lo suficientemente grave la conducta de abandono del cargo de la reclamante, toda vez que, según los actos administrativos de declaratoria de vacancia del cargo, así como de los de exclusión del escalafón y de destitución, la señora Rosso Álvarez aparentemente dejó de prestar su servicio al distrito capital de Bogotá por tener otro vínculo privado o público que prefirió sobre el generado con dicha entidad territorial, ausentándose del plantel educativo desde el 21 de julio de 1980 sin haberse reportado o reincorporado, ni siquiera después de la suspensión provisional que le fue impuesta desde el 21 de enero hasta el 21 de marzo de 1981.

Adicionalmente se observa que, en el proceso administrativo disciplinario se practicaron una serie de testimonios como el del director de la Concentración Educativa “El Japón” donde debió haber trabajado la apelante, quien adujo que, en el poco tiempo que la actora laboró en virtud de la vinculación con la autoridad distrital, «[…] se caracterizó por su continua falta de responsabilidades, mandó a otra persona para que la reemplazara, pero el director no lo permitió, hizo llegar la carta de renuncia, la que (sic) fue devuelta por cuanto no traía la fecha a partir de la cual renunciaba, no regresando hasta la fecha. […]».48 De igual forma, el declarante manifestó en su testimonio que: 46 Este punto corresponde a los numerales (v) y parte del (vi) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, los cuales se estudian en conjunto por estar directamente relacionados entre sí, razón por la cual se invirtieron para darle un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 47 Este punto corresponde a los numerales (iv) y parte del (vi) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, los cuales se estudian en conjunto por estar directamente relacionados entre sí, razón por la cual se invirtieron para darle un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 48 Ver consideraciones de la Resolución 071 del 14 de septiembre de 1983 a folio 117.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) «[…] Se presentó hasta el 20 de julio, fiesta de la independencia, en donde organizó varios actos en la escuela. Solicitó permiso de una semana al director para terminar la tesis de grado, viniendo una hermana de ella a reemplazarla, dictando las clases como podía constatarse en el control de asistencia. Un día la supervisora encontró a la hermana y no le permitió la entrada, viéndose precisada a renunciar. […] Envió a su hermana MARTHA CECILIA ROSSO a cuidar a los niños, quien firmó el control de asistencia por su hermana.

Incluso, el día de la fiesta (20 de julio), el director le manifestó que era una suplantación y que eran inválidas las firmas anteriores. Consecuencialmente informó a la supervisora quien aclara que la hermana de la docente nunca desempeñó su función como maestra, sino que cuidaba a los niños. […]»49 La Junta Seccional de Escalafón Nacional valoró directamente estas manifestaciones y las demás pruebas de la actuación administrativa disciplinaria como autoridad competente para adelantar estos procedimientos, que consideró que la conducta de la demandante fue reprochable y grave como para sancionarla excluyendo el escalafón y la destitución según el artículo 49, numeral 3 del Decreto 2277 de 1979.

En tal sentido, la Sala comparte esa misma apreciación probatoria (de la cual la misma reclamante ya tenía conocimiento), agregando para el efecto que, tales pruebas dan cuenta de que el abandono del cargo por parte de la accionante fue plenamente consciente, es decir, intencional o doloso, en la medida en que ella decidió, dentro de su propia autonomía, dejar de prestar el servicio desde el 21 de julio de 1980, intentando además que su hermana cumpliera funciones de “cuidado” de los menores a su cargo, lo cual evidentemente generó un riesgo para la comunidad educativa y una afectación al derecho a una educación de calidad para los estudiantes.

Lo anterior se ajusta perfectamente a la noción de gravedad de una verdadera mala conducta, pues a pesar de haber sido un hecho aislado que solo ocurrió una vez y con anterioridad a su última vinculación en propiedad (desde el 15 de febrero de 1999 hasta el 5 de agosto de 2015), cuando incluso ya había ascendido al escalafón 14 según la constancia del 8 de octubre de 2013,50 tuvo un impacto en las garantías del servicio de enseñanza del distrito capital de Bogotá que necesariamente se alejan del estándar de honradez, lealtad y consagración exigidos a los educadores para acceder a la dádiva de la pensión gracia. Es decir, sin perjuicio de que la actora haya sido nuevamente nombrada como docente en propiedad con posterioridad a estos hechos, sin que se observen nuevas sanciones disciplinarias, y aun en el entendido de que los antecedentes disciplinarios no puedan durar más de 3 años, lo cierto es que la intencionalidad y gravedad del comportamiento bajo estudio, el cual materialmente ocurrió en medio 49 Idem. 50 Folio 19.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) de una vinculación oficial como maestra, hace que para efectos de consolidar un derecho gratuito como el reclamado (que surgió como una acción afirmativa para evitar una discriminación salarial), no se pueda considerar colmado el requisito de la buena conducta, pues no sería proporcional a este hecho conceder aquel beneficio vitalicio.

Sobre el punto, la parte apelante sostuvo que es posible que los docentes destituidos vuelvan a desempeñarse en este tipo de cargos, una vez transcurridos 3 años como lo contempla el artículo 52 del Decreto 2277 de 1979, lo cual efectivamente ocurrió en el caso de la accionante, quien volvió a ingresar al escalafón, ocupando incluso el nivel más alto (14), tras 15 años de haber sido sancionada.

Sin embargo, lo cierto es que este argumento cae de su propio peso al verificarse que esta norma lo único que contempla es una posibilidad de volver a ejercer el cargo con la consecuente reinscripción del escalafón, pero de ninguna manera implica que para el reconocimiento de la pensión gracia ya no tenga que valorarse objetivamente el requisito de mostrar una buena conducta a lo largo del servicio como educadora, lo cual aquella no cumplió como se precisó anteriormente.

Además de lo expuesto, la gravedad del acto u omisión reprochable es tan evidente que, precisamente en virtud del proceso disciplinario adelantado contra la apelante, se adoptó la sanción más drástica prevista para un docente como lo era la exclusión del escalafón y la consecuente destitución del cargo, lo cual corrobora la intensidad negativa del comportamiento, pues no se adoptaron sanciones diferentes y menos contundentes, sino que, se optó por la de mayor afectación, precisamente en proporcionalidad con el hecho investigado.

Esta tesis encuentra respaldo jurisprudencial cuando en un caso similar al presente, el Consejo de Estado51 en sentencia del 12 de mayo de 2011 argumentó que: «[…] Así las cosas, la conducta sancionada al actor, esto es, el abandono del cargo, claramente constituye causal de mala conducta, debidamente comprobada, de tal gravedad que como quedó visto ameritó no sólo la imposición de la exclusión del escalafón docente y la destitución del cargo sino también, la inhabilidad por el término de un año para el ejercicio de funciones públicas.

La Sala no pasa por alto que, en relación con el requisito de la buena conducta exigido para el reconocimiento de la pensión gracia, se ha venido sosteniendo que los hechos considerados como causales de mala conducta deben ser reiterados durante el ejercicio de la actividad docente o aislados, pero de tal gravedad, que ameriten la negativa del reconocimiento prestacional.

No obstante lo anterior, como quedo visto, en el caso concreto al demandante le fue impuesta la sanción más drástica de que puede ser objeto un docente, esto es, la exclusión del escalafón lo 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de mayo de 2011. Radicado: 250002325000200508901 01 (2045-2009).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018) que le trajo consigo la destitución del cargo que venía desempeñando en el Distrito Capital, en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto 2480 de 1986, con ocasión de haberse acreditado mediante proceso disciplinario el abandono de su cargo como docente oficial. […]» (Subraya la Subsección).

Con fundamento en lo planteado anteriormente, es evidente que la demandante no satisfizo el requisito de demostrar una buena conducta en el ejercicio de su cargo como docente, por lo que, tal como lo estimó el tribunal de origen, aquella no podía acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitada, de manera que habrá de confirmarse el fallo apelado que negó las pretensiones de la parte activa.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y los alegatos de conclusión presentados por la parte demandante, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Radicado: 25000-23-42-000-2015-05034-01 (0326-2018)

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa con tarjeta profesional 291.382, y como apoderado especial al abogado Fabián Libardo Lozano Barrera, portador de la tarjeta profesional 375.284, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 47 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente