Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de perjuicios causados a un grupo Radicación: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros Demandados: E.S.E. Hospital Nuestra Señora del Carmen y otros La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el grupo demandante en contra de la sentencia dictada el 14 de mayo de 2020 y complementada el 24 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve la apelación interpuesta contra una sentencia dictada por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció el proceso en primera instancia en razón a que una de las entidades demandadas es una entidad del orden nacional, en los términos del numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)1.
SÍNTESIS2 Varios extrabajadores de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen del Guamal (Magdalena) formularon demanda el 14 de agosto de 2012, en ejercicio del medio de control judicial de reparación de perjuicios causados a un grupo, con el fin de que se les indemnice los perjuicios por haber sido amenazados para renunciar a sus cargos en octubre de 2001.
La Sala revoca la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar la caducidad del medio de control judicial ejercido. I.
ANTECEDENTES 1 “ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 2 Temas: Daños causados a un grupo / Cómputo de la caducidad / Daño instantáneo y continuado / Se declara la caducidad del medio de control.
Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 2 A. Posición del grupo demandante 1. La demanda que dio origen al proceso fue presentada el 14 de agosto de 2012 por la señora Albania Saucedo Yépez y otras veinte (20) personas en calidad de exservidores públicos de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen del Guamal (Magdalena).
La demanda se dirigió en contra del referido hospital y la Nación – Ministerio del Interior, de acuerdo con las siguientes pretensiones: 1. Se sirva declarar que se presentó la vulneración a los derechos individuales de la vida, integridad física y moral, seguridad jurídica, trabajo y mínimo vital, además de los derechos colectivos relacionados con los literales b), e) y g) de la Ley 472 de 1998. 2.
Declarar que el Hospital “Nuestra Señora del Carmen”, (…) y la Nación son responsables por los perjuicios ocasionados a los accionantes como consecuencia de los hechos descritos en la presente acción. 3. Que a título de INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS MATERIALES se ordene el pago de los salarios, aportes parafiscales y demás emolumentos laborales que se causaren desde el día en que ilícitamente fueron separados del servicio público hasta la fecha efectiva de su reintegro o que adquieran su derecho pensional, teniendo en cuenta los salarios y prestaciones que devengaban en el año 2001, ajustando su valor en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
(…) 4. Se ordene al Hospital “Nuestra Señora del Carmen” pagar a título de INDEMNIZACION DE PERJUICIOS MORALES, siguiendo los lineamientos trazados a partir de la sentencia del 6 de septiembre de 2001 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, la suma cien salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la ejecutoria de la sentencia del presente proceso a favor de los accionantes. 5.
Respecto al perjuicio signito, (sic) se solicita ordene poner una placa en el pueblo en la entrada del hospital, indicando que los miembros del grupo fueron coaccionados para renunciar a sus cargos que de manera honrada y transparente venían desempeñando. 6. Se ordene el pago de los intereses previstos en el inciso final del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 7.
Se declare que las siguientes resoluciones administrativas (y aquellas mediante las cuales se acepta la renuncia de los demás accionantes y miembros del grupo), expedidas por el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital de “Nuestra Señora del Carmen”, señor JUAN JOSÉ LARA RODRÍGUEZ, CARECEN DE EFECTOS JURÍDICOS por desconocer los preceptos constitucionales y legales que regulan los derechos colectivos de la MORALIDAD ADMINISTRATIVA, EL PATRIMONIO PÚBLICO Y LA SEGURIDAD, y por desconocer por conexidad los derechos fundamentales a la vida, la libertad, el trabajo, la paz, la dignidad humana, el mínimo vital móvil, la familia, la primacía de los derechos de los niños, la educación, la vivienda digna, la protección de la tercera edad.
(….) 8. Que se ordene el reintegro de mis representadas a los cargos públicos que venían desempeñando o a unos de iguales o de superior jerarquía. 9. Para todos los efectos se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio por parte de los accionantes, desde el momento de su ilegal desvinculación hasta la fecha del reintegro efectivo. 10.
Que se ordene la indexación de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir por los accionantes, desde su ilegal desvinculación, hasta la fecha efectiva de su reintegro, conforme lo orden el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 3 11.
Que se ordene la reinscripción de mis poderdantes por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad que haga sus veces a nivel departamental en el Registro Público de Empleados de Carrera Administrativa. 12. Que se ordene la publicación de la sentencia en periódicos de amplia circulación tanto nacional como regional. 13.
Que se ordene a la Empresa Social del Estado “Hospital de Nuestra Señora del Carmen” iniciar y llevar hasta su culminación la acción de repetición de que trata la ley 678 de 2001, contra el señor Juan José Lara Rodríguez, quien fue el autor intelectual, determinador y autor material de los hechos narrados en la presente demanda. 14. Que se condene en costas y agencia en derecho a la demandada, conforme lo ordena el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
(…)3 2. El grupo demandante expuso como fundamento fáctico, en síntesis, lo siguiente: 2.1. Los demandantes se desempeñaban como servidores públicos de la ESE Nuestra Señora del Carmen en el municipio de Guamal (Magdalena). 2.2. El 30 de octubre de 2001 se llevó a cabo una reunión en la cual el gerente del hospital manifestó que la institución se encontraba en crisis financiera, y que era necesario realizar una reestructuración administrativa. 2.3.
En la reunión se hizo presente un miembro del Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), bajo el mando de “Jorge 40”. El individuo indicó que los trabajadores que tenían menos de quince (15) años de servicio debían renunciar en un máximo de ocho (8) días y, que de no hacerlo, perderían sus vidas. El gerente del hospital secundó la exigencia diciendo “renuncien, no se hagan matar”. 2.4.
Los miembros del grupo demandante se vieron obligados a renunciar en los días siguientes a los hechos, configurándose así un “desplazamiento forzado laboral”, y por tal razón se han visto afectados junto con sus núcleos familiares económica y moralmente. 2.5. El Estado jugó un papel determinante en los mencionados hechos, pues no actuó en favor de los trabajadores residentes en territorios sometidos a la violencia. Adicionalmente, las autoridades de Guamal (Magdalena) no actuaron en contra del abuso de los grupos al margen de la ley, y facilitaron sus acciones, toda vez que obligaron a los trabajadores a renunciar a sus cargos, por medio del uso ilegítimo de grupos armados ilegales. 2.6.
Se afectaron sus derechos individuales a la vida, a la integridad física y moral, a la seguridad personal, al trabajo, al mínimo vital, y seguridad social. Adicionalmente, se afectaron derechos colectivos como el de la moralidad administrativa y el patrimonio público, pues la desvinculación de los trabajadores 3 Folios. 24 a 74 cuaderno 1.
Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 4 fue ilegal y no buscó la satisfacción del interés general, sino, por el contrario, reducir los costos de la nómina administrativa del hospital. 2.7. Finalmente, se indicó que la demanda es oportuna en los términos del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, según el cual la caducidad se computa desde la ocurrencia del daño o desde que cesó la acción vulnerante que lo originó. En este caso, solo hasta la extradición de alias “Jorge 40” ocurrida el 14 de mayo de 2008 y la captura de alias “Baltazar” el 12 de noviembre de 2008, los demandantes tuvieron una relativa seguridad frente al riesgo y a las amenazas en su contra.
En todo caso, “no ha cesado la amenaza y el riesgo cierto contra sus vidas”, es decir, “las causas del daño siguen aún latentes”. B. Trámite relevante en primera instancia 3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por caducidad del medio de control, mediante providencia del 14 de septiembre de 20124. Sin embargo, esta Corporación, en auto del 5 de abril de 2013, revocó la decisión al resolver el recurso de apelación interpuesto por el grupo demandante en contra de aquella5.
La decisión se fundamentó en las siguientes consideraciones: Como lo revelan los antecedentes, en el sub exámine se manifiesta que no ha cesado el daño señalado por los demandantes, como quiera que las amenazas que los obligaron a presentar renuncia a su cargo, persisten y se ciernen aún en contra de sus vidas. Desde esta perspectiva, encuentra la Sala que acorde con el artículo 47 de la Ley 472 ya citado y la jurisprudencia en la materia, la providencia impugnada habrá de revocarse, para, en su lugar, admitir la demanda de modo que las partes en conjunto puedan resolver la controversia propuesta, sin perjuicio de que, si la caducidad llegare a ser demostrada, habría de declararse.
Al respecto, es dable señalar que se trata de privilegiar, en todo caso, el derecho de acceso a la justicia, respetando igualmente las disposiciones sobre caducidad. C. Posición de la parte demandada 4. La Nación – Ministerio del Interior propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inexistencia de nexo causal” en la medida que no tuvo relación en la producción de los hechos dañosos aducidos en la demanda, pues estos fueron consecuencia de acciones u omisiones a cargo del Hospital Nuestra Señora del Municipio de Guamal (Magdalena)6. 5.
La ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen no contestó la demanda. 4 Folios. 198 a 207 cuaderno 2. 5 Folios. 223 a 227 cuaderno 2. 6 Folios. 219 a 225 cuaderno 1. Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 5 D. Sentencia recurrida 6. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 6.1.
Estimó acreditado el daño, puesto que algunos exservidores del hospital renunciaron a sus cargos, a finales de octubre e inicios de noviembre de 2001, por las amenazas recibidas por miembros de las AUC. Agregó que el hecho también generó el desplazamiento de la señora Lucelis Florián Castro, en la medida que manifestó estar inscrita en el registro único de desplazados, aunque este documento “no se allegó como prueba”. 6.2.
Declaró la responsabilidad del Ministerio del Interior, pues, aunque no tenía a su cargo la defensa y protección de la población, lo cierto era que le correspondía apoyar a las entidades territoriales en el mantenimiento del orden público y sí tenía competencias para el apoyo de la población desplazada. El Ministerio no demostró que adoptó medidas para garantizar la seguridad de la señora Lucelis Florián Castro. 6.3.
También declaró la responsabilidad de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen porque se demostró la injerencia de grupos al margen de la ley en la administración del hospital, y estaba “en obligación de impedir el hecho que produjo la presencia de los paramilitares en la institución, la exigencia de renuncia, la aceptación de renuncia y el despido”. 6.4.
En cuanto a la indemnización de perjuicios adoptó las siguientes determinaciones7: i) limitó el grupo a diecisiete (17) personas que acreditaron haber renunciado entre octubre y noviembre de 2001 y, por el contrario, excluyó del mismo a varias personas que renunciaron en periodos diferentes o que no acreditaron su vinculación al hospital; ii) reconoció 100 SMLMV por concepto de perjuicios morales a favor de cada una de las personas objeto de indemnización; iii) negó indemnización por perjuicios materiales porque no se acreditó el valor de los salarios y prestaciones sociales de los miembros del grupo; iv) también negó la reparación simbólica, toda vez que no se demostró la afectación a la dignidad y reputación de los miembros del grupo; v) estimó improcedente el medio de control frente a pretensiones de carácter laboral o para promover la acción de repetición en contra del exgerente del hospital, y vi) negó el reconocimiento de honorarios al abogado del grupo demandante respecto de aquellos miembros del grupo que no fueron representados judicialmente, pues todas las personas objeto de indemnización fueron representadas judicialmente. 7 En este acápite de incluyen las determinaciones que el Tribunal adoptó al resolver la solicitud de corrección y adición de sentencia que elevó el grupo demandante.
La sentencia inicial fue proferida el 10 de septiembre de 2020 (Folios. 432 a 470 cuaderno principal) y la complementaria el 24 de febrero de 2022 (Folios. 513 a 524 cuaderno principal.) Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 6 E. Recurso de apelación 7. El grupo demandante solicita la revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes reparos8: 7.1.
Aduce que la indemnización debía otorgarse a un total de veintitrés (23) personas. La exclusión de seis (6) personas desconoció la solicitud probatoria que se elevó en primera instancia para acreditar su calidad de miembros del grupo. 7.2. Estima que sí se probaron los perjuicios materiales con las resoluciones de liquidación laboral de cada uno de los miembros del grupo demandante.
Por ende, debe reconocerse el pago de los salarios desde que fueron ilícitamente separados de sus cargos hasta la fecha efectiva del reintegro. 7.3. Considera que el medio de control sí es procedente para: i) obtener una reparación simbólica porque esta forma parte de la indemnización integral de perjuicios; ii) obtener el reintegro laboral, la continuidad en el servicio y el pago de salarios porque estos se solicitaron a título de indemnización de perjuicios y el medio de control judicial ejercido con la demanda permite la protección de derechos laborales, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado; y iii) ordenar el inicio de la acción de repetición en contra del ex gerente del hospital porque hace parte del componente de reparación integral. 7.4.
Finalmente, señala que sí procede el pago de honorarios a favor del abogado del grupo demandante. F. Trámite relevante en segunda instancia 8. El Ministerio del Interior interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, pero fue rechazado por extemporáneo por el Tribunal mediante auto del 31 de marzo de 20229. 9.
El recurso de apelación presentado por el grupo demandante fue admitido por esta Corporación mediante auto del 3 de octubre de 202210. 10. El grupo demandante solicitó que como pruebas en segunda instancia se tuvieran en cuenta varias resoluciones de nombramiento de exservidores del hospital demandado, sus cartas de renuncias y las respectivas aceptaciones a estas.
A esta solicitud se accedió parcialmente en auto del 15 de abril de 2024, en el sentido de incorporar unas piezas al proceso y de oficiar otras para su recaudo11. 8 Folios. 526 a 542 cuaderno principal. 9 Folios. 562 a 563 cuaderno principal. 10 Folios. 582 cuaderno principal 11 Folios. 584 a 585 cuaderno principal Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 7 11.
El grupo demandante también solicitó que se emitiera constancia de ejecutoria parcial de la sentencia de primera instancia en relación con el reconocimiento de perjuicios morales a los miembros del grupo. Esta Corporación rechazó la solicitud en providencia del 27 de febrero de 2025 porque “el hecho que una parte de la sentencia no haya sido recurrida no implica que el juez de segunda instancia tenga totalmente proscrito pronunciarse sobre lo no recurrido, toda vez que este debe revisar de oficio aspectos como los presupuestos procesales, la caducidad de la acción y los puntos íntimamente relacionados con lo apelado”12. 12.
Finalmente, mediante auto del 9 de mayo de 2025 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión13. El grupo demandante insistió en el planteamiento del recurso de apelación14. Las demás partes guardaron silencio y el Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES G. Sentido de la decisión 13. La Sala revocará la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar la caducidad del medio de control judicial ejercido con la demanda.
H. La institución procesal de la caducidad y el deber del juez de declararla cuando la encuentre demostrada 14. La caducidad es una institución jurídica mediante la cual el legislador fija plazos perentorios para el ejercicio de las acciones judiciales (hoy denominadas medios de control), con el propósito de salvaguardar la seguridad jurídica en las relaciones sociales y jurídicas.
Su configuración implica la pérdida del derecho de acción para quien, por negligencia, acude tardíamente a la jurisdicción. La Corte Constitucional ha señalado lo siguiente sobre la caducidad: La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.
(…) de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.
Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, 12 Folios. 586 a 587 cuaderno principal 13 Folio. 587 cuaderno principal 14 Índice 140 Samai Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 8 dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado15. 15.
La caducidad opera por el solo transcurso del tiempo establecido por el legislador, y “por ser de orden público, es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes”16. En efecto, los artículos 306 del Código de Procedimiento Civil (en adelante, CPC) y 282 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) establecen su declaración judicial obligatorio al señalar que el juez debe reconocer oficiosamente en la sentencia los hechos que constituyen una excepción (salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa que sí requieren petición de parte)17. 16.
Ese deber del juez de declarar la caducidad, cuando advierta su configuración, no se ve restringido por la circunstancia de que, en el transcurso del proceso, se haya emitido previamente un pronunciamiento sobre la caducidad mediante auto interlocutorio. Ello es así, en la medida en que únicamente las sentencias ejecutoriadas revisten el carácter de cosa juzgada, conforme a lo dispuesto en el artículo 332 del CPC y en el artículo 303 del CGP (característica que, por sustracción de materia, se extiende a aquellos autos que le ponen fin al proceso). 17.
En consecuencia, el rechazo de la excepción de la caducidad mediante un auto interlocutorio, por parte del juez a quo o ad quem, no corresponde a una decisión obligatoria ni vinculante. Por tal razón, el juez conserva el deber de declararla si encuentra probada su configuración al momento de proferir sentencia. Sobre el particular, la Corte Constitucional, al resolver un reparo vía tutela contra una decisión de esta Corporación en la que se apartó de una decisión interlocutoria, señaló lo siguiente: Teniendo en cuenta el anterior recuento probatorio, la Sala Plena considera que respecto de los autos que declararon no probadas las excepciones de inepta demanda por escogencia del medio de control y de caducidad del medio de control de reparación directa, y que rechazó el recurso de apelación contra esa decisión porque el Ministerio Público carecía del interés para recurrir, no es predicable el principio procesal de la cosa juzgada judicial que fijan los artículos 189 del CPACA y 303 del CGP, en tanto son providencias judiciales que están lejos de constituir una sentencia ejecutoriada o un auto ejecutoriado que pone fin al proceso de forma atípica.
Solo respecto de estas categorías de providencias judiciales es que opera la cosa juzgada judicial bajo las características de ser definitiva, inmutable e inmodificable.18 15 Corte Constitucional, Sentencia C 115 de 1998, MP Hernando Herrera Vergara 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de agosto de 2006, expediente 15323, CP Mauricio Fajardo Gómez 17 Normatividad aplicable a las acciones de grupo en virtud d ellos dispuesto en el artículo 68 de la Ley 472 de 1998:
ARTICULO
68. ASPECTOS NO REGULADOS. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil." 18 Corte Constitucional, SU 335 de 2023, Diana Fajardo Rivera Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 9 18.
En sentido similar, esta Corporación, con apoyo en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la doctrina, ha señalado que el juez puede reexaminar aquellas excepciones que fueron rechazadas durante el curso del proceso: La Sala estima que es del caso retomar el tema [de la caducidad], no solo porque la demandada reiteró su solicitud y los argumentos que la apoyan sino, además, porque lo ocurrido en el incidente de excepciones no es óbice para un nuevo pronunciamiento, como pasa a verse.
La Corte Suprema de Justicia ha considerado que es deber del juez volver a considerar y decidir sobre una excepción que ha sido negada como previa, cuando ella afecta la existencia misma del proceso; así lo manifestó en sentencia del 26 de octubre de 2000: “(…) Desde luego que si las excepciones previas fracasan y el proceso continúa su trámite, nada obsta para el reexamen de la cuestión con ocasión de la sentencia, porque la providencia que resuelve negativamente las excepciones previas carece de fuerza vinculante con respecto a la sentencia que habrá de resolver el litigio, por cuanto el juez no puede soslayar el deber de examinar oficiosamente las condiciones de existencia y validez formal del proceso, es decir, los presupuestos procesales, que, como quedó expuesto, son los que en principio se procuran controlar con las excepciones procesales en comentario”.
La anterior consideración, tiene mayor fundamento cuando se trata de las llamadas excepciones mixtas, entre las cuales se encuentra la de caducidad; así lo ha manifestado la doctrina [Hernán Fabio López Blanco]: “ En verdad, las excepciones mixtas de cosa juzgada, transacción y caducidad tienen como consecuencia extinguir el proceso cuando se declaran probadas;
(…) Sin embargo, y tal como se advirtió cuando se declara no probada la excepción, el único efecto es el de ordenar la prosecución del trámite, pero esto no impide que prosiga el debate y en la etapa probatoria del proceso se alleguen otras pruebas que acredite inequívocamente la existencia de la excepción y que ésta se declare probada en la sentencia, en abierta contradicción con lo definido tiempo atrás.”.
De acuerdo con lo dicho, el hecho de que se negara la excepción de caducidad como previa, no inhibe de ninguna manera a la Sala para volver a examinar dicha excepción en la presente instancia19. 19. Finalmente, la facultad del juez para declarar la caducidad tampoco se ve restringida por el hecho de que se esté ante el evento de un apelante único.
Ello obedece a que la caducidad, además de ser una institución de orden público, constituye un presupuesto procesal indispensable para la emisión de una sentencia de fondo. Por ende, su análisis es imperativo para el juez, sin que le sea aplicable el principio de non reformatio in pejus. Al respecto, esta corporación ha señalado: conviene precisar que si bien el principio de la non reformatio in pejus es un derecho individual mediante el cual la parte que resultó parcialmente vencida en el proceso, consistente en que, si apela, no puede ser modificado lo que le fue favorable porque la contraparte, al no recurrir, consintió en lo que se decidió en su contra, el juez, (…) puede analizar el fenómeno de la caducidad, la falta de legitimación en la causa o la ineptitud sustantiva de la demanda, aun en el evento 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 16 de junio de 2005, expediente 73001-23-31-000- 2002-00003-01(AG), CP Alier Hernández Enríquez.
Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 10 en que no lo haya advertido el juez de primera instancia o alguna de las partes de la litis 20. 20. En efecto, esta Sección en sentencias de unificación del 9 de febrero de 2012 y del 6 de abril de 2018, al estudiar el alcance del recurso de apelación y la competencia del superior, precisó que el juez siempre debe analizar de oficio los presupuestos procesales (caducidad, legitimación, ineptitud de la demanda) con independencia de que sea un aspecto discutido por el apelante: La Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa –por activa o por pasiva– e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluido, claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo21 Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada.22 (negrilla fuera de texto) 21.
De conformidad con lo expuesto, es claro que la Sala debe analizar la caducidad del medio de control judicial formulado con la demanda, pese a que esta Corporación en auto del 5 de abril de 2013 se pronunció sobre la misma, y a que el grupo demandante funge como apelante único. I. Caducidad del medio de control de perjuicios causados a un grupo 22.
En cuanto al término para presentar la demanda en ejercicio de la acción de grupo, el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 dispuso lo siguiente: Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. 23.
Es viable que el legislador establezca un término de caducidad en el ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, porque, a 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2013, expediente 27155, CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 21 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 9 de febrero de 2012, expediente 21060, CP Mauricio Fajardo Gómez. 22 22 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 6 abril de 2018, expediente 46005, CP Danilo Rojas Betancourth.
Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 11 diferencia de la acción popular, en esta se busca la protección de derechos subjetivos. Al respecto, la Corte Constitucional ha expuesto lo siguiente: En el caso de la caducidad para la instauración de la acción de grupo, se está frente a circunstancias diferentes a las que se protegen mediante la acción popular, toda vez que es evidente que se refiere a derechos de distinta entidad, pues se trata de derechos subjetivos que si bien pertenecen a un conjunto de personas, aquellos pueden ser también objeto de acciones individuales para el resarcimiento que corresponda a cada una de ellas.
La garantía constitucional se reduce entonces, a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo, de ejercer posteriormente y dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan. Por consiguiente, la fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés general y la eficacia de la administración justicia y en el deber consagrado en el artículo 95-7 de la Constitución de colaborar con el buen funcionamiento de la misma23 (destacado de Sala). 24.
El artículo 47 de la Ley 472 de 1998 estableció dos supuestos diferentes para el cómputo de la caducidad de la acción de grupo: el primero corresponde al momento en que “se causó el daño” y el segundo es el de la cesación de “la acción vulnerante causante” del daño. La jurisprudencia de esta Sección le dio alcance a la norma, y determinó que el aspecto diferenciador es el tipo de hecho generador o de la causa que da origen al daño: si este fue instantáneo estaremos ante la primera hipótesis, pero, si se mantuvo en el tiempo estaremos ante la segunda; sin que, en ninguno de los dos escenarios, la prolongación de perjuicios sea relevante para el cómputo de la caducidad: La norma anterior plantea dos formas distintas de contar el término de caducidad en las acciones de grupo: la primera, se trata de dos años contados a partir de la fecha en que se causó el daño, la cual se aplica cuando la acción vulnerante o el hecho generador del daño, consistió en uno o varios hechos de ejecución instantánea (por ejemplo, la lesión de un grupo de personas por la explosión de una granada de dotación oficial); la segunda, es el mismo lapso, pero contado desde el momento en que cesó la acción vulnerante, que se utiliza cuando dicha acción se prolonga en el tiempo (ejecución sucesiva), agravando o manteniendo el primer daño causado (por ejemplo, cuando hay un vertimiento periódico de residuos tóxicos en un río que afecta la salud de una población cercana.
Es necesario anotar además, que en cualquiera de las dos hipótesis de caducidad señaladas, los perjuicios derivados de los daños continúan en el tiempo y pueden generarse aún más perjuicios, pero ello, para la cuenta del término de caducidad no cobra importancia, ya que se toma es el hecho que les dio origen o la acción vulnerante que los causó24. 25.
La jurisprudencia de la Sección también determinó que el juez debe tener en cuenta que en la acción de grupo el hecho generador o la causa que da origen al daño debe ser común a todos los miembros, en los términos del artículo 3 de la 23 Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999, MP Martha Victoria Sáchica. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 22 de febrero de 2007, expediente 2003-01869-01, CP Ramiro Saavedra Becerra.
Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 12 Ley 472 de 1998; además, de forma didáctica identificó varias etapas para el análisis de la caducidad, así: Primero, partiendo de la base que la acción de grupo es aquel mecanismo mediante el cual se solicita la indemnización de perjuicios, frente a los daños ocasionados por una misma causa a un grupo determinado de personas, va a ser dicha causa la que, además de indicarle al juez si existe o no un verdadero grupo, determina la verificación de la caducidad, al ser, precisamente, el HECHO GENERADOR DEL DAÑO. La titularidad de la acción de grupo depende de que el daño sufrido por los miembros del grupo se haya presentado de manera uniforme para todos ellos, por esto, tal conducta dañina, al ser uniforme para todos los miembros del grupo, es la que le sirve de referencia al juez para entrar a verificar la caducidad de la acción; tal identificación es el primer razonamiento que debe hacer el juez.
El segundo paso consiste en que el juez, partiendo de la causa del daño, debe determinar cuál es la naturaleza del hecho generador del daño que configura esta causa uniforme, porque de acuerdo con ello, va a aplicar una u otra hipótesis de las establecidas en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998. Dentro de este paso las conclusiones pueden ser: que se trate de una conducta de ejecución instantánea, es decir, que se consolide o extinga en un solo momento o, que se trate de varias conductas sucesivas o continuadas en el tiempo, cada una autónoma y que cause un daño diferente o agrave el existente.
Es muy importante tener en cuenta en este segundo paso (sobre todo cuando los hechos se califican como de ejecución instantánea), que no se puede confundir entre el daño inicial, con los perjuicios subsiguientes que se puedan derivar de éste en el transcurso del tiempo, que si bien pueden agravar la situación de la víctima (persona o cosa), no se constituyen en nuevas conductas generadoras de daños, sino en consecuencias de un primer daño ruinoso de donde recae; prueba de ello es que normalmente se evidencia a simple vista, una relación de causalidad entre la primera situación y los consiguientes perjuicios.
Una vez se tenga claro cuál es la naturaleza del hecho generador del daño que es a su vez la causa uniforme de los perjuicios alegados por el grupo demandante, viene el tercer paso, que es la aplicación de las dos hipótesis del artículo 47, de la siguiente forma: (i) si se trata de una conducta de ejecución instantánea, el término de dos años se contará desde que tal conducta CAUSÓ el daño, desechando cualquier otra consideración frente la forma de ésta; solo es relevante el momento en que la conducta produjo la aminoración patrimonial que encarna el daño. (ii) Si se trata de una conducta de naturaleza sucesiva o continuada, el juez debe centrar su atención en el momento en que tal actuación haya cesado, para desde este punto contar el término de caducidad.25 (negrilla del original) 26.
Además de precisar el alcance de las dos hipótesis, la jurisprudencia también enfatizó que es el juez, y no el grupo demandante, el que determina el análisis de la caducidad de acuerdo con lo probado en el proceso26; además que el 25 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 18 de julio de 2007, expediente 2005- 01772-01, CP Ramiro Saavedra Becerra. 26 “No basta, entonces, la simple afirmación de las partes respecto de la aplicación de uno u otro de dichos eventos para un caso determinado, pues, como se dijo, la potestad para verificar cuál de los dos debe aplicarse para efectos de computar el término de caducidad de la acción de grupo recae, de forma exclusiva, en el Juez” Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 2005, expediente AG-00008, CP Alier Eduardo Hernández E Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 13 cómputo de la caducidad debía matizarse con la regla del conocimiento del daño por parte de los afectados porque la Ley 472 de 1998, a diferencia del CPACA, no establece el criterio de conocimiento del daño27. 27.
Ahora bien, la Ley 1437 de 2011 modificó el criterio normativo de contabilización de la caducidad del ahora medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo. En el literal h) de su artículo 164 dispuso en que “cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño”. 28.
Pese a la clara diferencia normativa con lo que disponía la Ley 472 de 1998, lo cierto es que la jurisprudencia actual de la Sección le ha dado similar alcance al cómputo de la caducidad en el entendido que resulta determinante identificar si se está en presencia de un daño instantáneo o de un daño continuado. Al respecto, en reciente decisión se señaló lo siguiente: Para resolver los reproches planteados en los recursos, es indispensable ahondar en la manera de identificar la configuración del daño, puesto que no todos se manifiestan de la misma manera.
Así, algunos daños se concretan de forma inmediata, en un preciso momento identificable plenamente, como sería el caso de la muerte; sin embargo, otros se prolongan y proyectan en el tiempo, conocidos como daños continuados o de tracto sucesivo, a los que pertenecen eventos como el desplazamiento forzado o la contaminación constante de una fuente hídrica.
En este punto, la distinción entre daño y perjuicio cobra relevancia, la prolongación en el tiempo debe predicarse del daño mismo, ya que algunos supuestos de daños inmediatos generan una proyección a futuro de algunos perjuicios, por ejemplo, el lucro cesante futuro en caso de muerte, lo que no lo convierte en un daño continuado. En la misma lógica, el carácter continuado o de tracto sucesivo debe predicarse del daño como tal, no de los hechos generadores, los cuales pueden ocurrir en un solo momento o prolongarse a la par que el resultado dañoso.
El efecto práctico de esta distinción es la forma de contabilizar la caducidad, en el caso de los daños inmediatos, el término inicia a partir de su ocurrencia o del conocimiento por parte de la víctima, cuando ocurren en momentos diferentes; para los daños continuados, este plazo solo inicia a correr cuando se compruebe la cesación del resultado lesivo28. 27 “En este sentido, la Sala considera consecuente con su jurisprudencia respecto de la caducidad, aplicar lo que se ha dicho en los procesos de reparación directa, referido a que si no se conoce el daño o la conducta generadora del mismo, no puede contarse el tiempo de caducidad establecido en la ley hasta que éste haya podido ser advertido por la víctima.
Obviamente, se debe precisar que no se trata de cuándo fue conocido por la víctima, que sería un hecho subjetivo imposible de demostrar, sino de cuándo objetivamente pudieron darse cuenta del daño o de la conducta dañina los miembros del grupo, lo cual se deberá extraer del material probatorio obrante en el proceso.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 22 de febrero de 2007, expediente 2003-01869-01, CP Ramiro Saavedra Becerra. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de junio de 2025, expediente 70584, CP María Adriana Marín; y en similar sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2025, expediente 71600, CP Fredy Ibarra Martínez.
Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 14 29. Finalmente, debe destacarse que el cómputo de la caducidad del medio de control debe analizarse de forma conjunta con otras reglas jurisprudenciales que eventualmente resulten aplicables al caso concreto. Al respecto, se destaca que: i) la Sala Plena de esta Sección en sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 precisó que en daños derivados de graves violaciones a los derechos humanos, como los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, sí resultan aplicables los términos legales de caducidad que se contabilizan desde que los afectados conocieron o debieron conocer la participación estatal en el daño; lo anterior salvo que existan situaciones que impidan materialmente el ejercicio del derecho de acción, caso en el cual, la contabilización de la caducidad inicia una vez son superadas tales circunstancias29, y ii) la Corte Constitucional en sentencia SU-254 de 2013 estableció que el cómputo de la caducidad en casos de desplazamiento forzado se efectuaría únicamente a partir de la fecha de ejecutoria de dicha decisión (23 de mayo de 2013) sin que se computen términos anteriores30.
J. Caducidad en el caso concreto 30. Para la Sala es evidente que el derecho de acción de los demandantes había caducado para el 14 de agosto de 2012, fecha de presentación de la demanda, toda vez que el daño reclamado en la demanda (y la causa que le dio origen a este) fue de carácter instantáneo y no de carácter continuado. 31.
El grupo demandante lo conforman exservidores públicos de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen del Guamal (Magdalena), y la causa común que hace que estos sean un grupo con condiciones uniformes, en los términos del artículo 3° de la Ley 472 de 1998 y 145 del CPACA, radica en que tuvieron que renunciar a sus cargos como consecuencias de amenazas recibidas por parte de un miembro de las AUC. 32.
El hecho generador del daño fue la coacción a que fueron sometidos los miembros del grupo para renunciar a sus cargos y esta conducta fue de carácter instantáneo, pues se concretó en la reunión del 31 de octubre de 2001. Además, el daño causado también se concretó en un solo momento (con la renuncia y la respectiva aceptación), por lo que es desde allí que debe computarse el término de caducidad, sin que la prolongación de los perjuicios pueda ser un parámetro para considerar el daño tiene el carácter de continuado. 33.
En este caso está demostrado que la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen del Guamal (Magdalena) aceptó las renuncias que los miembros del grupo demandante presentaron a sus cargos entre el 7 y el 9 de noviembre de 2001, y por ende, la demanda es extemporánea, puesto que fue presentada más de once (11) años después. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 29 de enero de 2020, expediente 61033, CP Martha Nubia Velásquez Rico. 30 Corte Constitucional, Sentencia SU – 254 de 2013, MP Luis Ernesto Vargas Silva.
Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 15 34. En la demanda se estimó que las causas del daño seguían “latentes” porque no habían cesado la amenaza y el riesgo cierto contra las vidas de los miembros del grupo demandante. Para la Sala la subsistencia de las amenazas no modificaría el momento en que el daño se concretó, y, aunque tal alegato debe entenderse, en los términos de la jurisprudencia unificada de la sección, como una imposibilidad para el ejercicio del derecho de acción, lo cierto es que no se acreditó tal circunstancia. 35.
En efecto, las pruebas documentales allegadas al proceso corresponden únicamente a las resoluciones de nombramiento, renuncias y aceptaciones de renuncias de los miembros del grupo demandante, varias solicitudes a políticos solicitando que el desplazamiento laboral forzado se tenga en cuenta en el trámite de un proyecto de ley31. 36.
También en el trámite de la primera instancia se decretó, a solicitud del grupo demandante, el recaudo de los testimonios de Juan José Lara Rodríguez y Carlos Rodríguez Aguilar, pero estos no asistieron a la diligencia de testimonios32. 37. Con la demanda se allegó la declaración de Wilson Poveda Carreño, exmiembro de la AUC, rendida el 14 de agosto de 2008 ante la Fiscalía General de la Nación33, y durante el proceso se allegó otra declaración de esta persona rendida el 26 de abril de 2010 ante el Juzgado Penal del Circuito de Santa Marta (Magdalena).
El señor Poveda Carreño hizo alusión a la solicitud de renuncia que efectuaron las AUC a los exservidores del hospital, y en la segunda declaración refirió el apoyo a candidaturas a alcaldías del Departamento de Magdalena entre 2003 y 2004, pero no manifestó la existencia de amenazas ni mucho menos de la subsistencia de estas en contra los miembros del grupo demandante. 38.
Adicionalmente, si bien esta Corporación en el trámite de la primera instancia revocó el auto del Tribunal que había rechazado la demanda por caducidad, lo cierto es que lo hizo con el fin de privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes, y ante la manifestación que hicieron en la demanda que las amenazas subsistían; empero, no porque existiese en tal momento alguna prueba de tales amenazas como tampoco obran para el momento de esta decisión. Por lo demás, el alegato relativo a la subsistencia de las amenazas, formulado en la demanda, resulta contradictorio frente a la afirmación contenida en el mismo escrito según la cual los jefes del grupo al margen de la ley que los amenazó fueron capturados y/o extraditados en el 2008, es decir, cuatro (4) años antes de la presentación de la demanda. 39.
Finalmente, la Sala destaca que a este asunto no le es aplicable la regla de caducidad dispuesta por la Corte Constitucional en sentencia SU- 254 de 2013, según la cual en casos de desplazamiento forzado no se tendrían en cuenta el transcurso de tiempos anteriores a la ejecutoria de dicha decisión. Lo anterior porque la causa común que le da uniformidad al grupo demandante es el de 31 Folios. 53 a 191 cuaderno 1; índice 18 y 121 Samai. 32 Folios 393 a 393 cuaderno 1. 33 Folios. 132 a 155 cuaderno 1 Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 16 haber sido coaccionados para renunciar a sus cargos y tal circunstancia no encuadra en la definición de desplazamiento forzado de las leyes 387 de 199734 y 1448 de 201135, y mucho menos hay prueba de que los miembros del grupo demandante hayan tenido que huir del Guamal (Magdalena).
K. Costas 40. La Sala se abstendrá de condenar en costas, de acuerdo con el precedente de esta Subsección36 según el cual la condena en costas no procede en este tipo de medios de control. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia dictada el 14 de mayo de 2020 y complementada el 24 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y DECLÁRASE la caducidad del medio de control formulado con la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. (Firmado electrónicamente) Aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente 34 ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público 35 ARTICULO 60.
DEFINICIONES. (…)
PARÁGRAFO 2. Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado o exiliado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional (desplazamiento interno) o fuera del territorio nacional (desplazamiento trasnacional), abandonando su localidad de residencia o actividad económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente ley. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 17 de junio de 2024, expediente 68712, CP.
Alberto Montaña Plata. Radicado: 25000-23-41-000-2012-00264-03 (68.448) Demandante: Albania Saucedo Yépez y otros 17 (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado