17001233300020170086901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Temas: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / CARGA DE LA PRUEBA EN MATERIA DE ACCIONES POPULARES - El accionante no probó, como le correspondía, el incumplimiento de la obligación ambiental contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, y, por tanto, la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuya protección se reclamó, ni de ningún otro derecho vinculado con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso.

Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante, el municipio de Aguadas y el departamento de Caldas, contra la sentencia del 2 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se declaró la “vulneración del derecho colectivo previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano”.

SÍNTESIS DEL CASO Se demandó al municipio de Aguadas, el departamento de Caldas y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas por la supuesta vulneración del derecho e interés colectivo relacionado con la moralidad administrativa. En criterio de la parte actora, estas entidades incumplieron su obligación legal de dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011. 2 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular ANTECEDENTES 1.

La demanda 1.1. Mediante escrito presentado el 6 de diciembre de 2017, el señor Javier Elías Arias Idárraga, en ejercicio del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, interpuso demanda en contra del municipio de Aguadas, el departamento de Caldas y la Corporación Autónoma Regional de Caldas -en adelante Corpocaldas-, con el fin de que (i) se “ampare el derecho colectivo a la moralidad administrativa, literal b, art 4 Ley 472 de 1998”, por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011;

(ii) “se ordene a los accionados a realizar la inversión del 1% de las rentas corrientes de cada período fiscal desde el año 1993 hasta la fecha q (sic) se profiera sentencia”, y (iii) se ordene pagar en favor del accionante “el 15% del valor q (sic) se recupere para la adquisición de los predios aledaños al recurso hídrico”. 1.2. Como fundamento fáctico, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: El actor popular indicó que las entidades demandadas habían desatendido la obligación legal conjunta establecida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, según el cual, tratándose de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales, “los departamentos y municipios dedicaran un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales”.

Lo anterior teniendo en cuenta que, desde la promulgación de la Ley 99 de 1993, las entidades demandadas no habían adquirido los predios para la conservación de las cuencas de los ríos que surten los acueductos a su cargo, desconociendo, además, que dicha normativa obedeció a la grave incidencia del fenómeno del niño en los embalses y acueductos del país y a la deforestación de las cuencas hidrográficas causada por los asentamientos subnormales.

En ese sentido, se alegó la supuesta vulneración de la moralidad administrativa, derecho colectivo consagrado en el literal b del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en procura “del recto manejo de la administración pública, ya que los recursos que 3 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular ordena la Ley 99 de 1993, desde el año 93 a la fecha de fallar esta acción, no se han invertido como manda la ley”. 2.

La respuesta de las accionadas1 2.1. Corpocaldas se opuso a las pretensiones. En síntesis, manifestó que el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, establece que la inversión del 1% para la adquisición y mantenimiento de las zonas destinadas para la conservación de los recursos hídricos le compete única y exclusivamente a los entes territoriales, por lo que no tiene obligación alguna en el cumplimiento de la referida norma o en la verificación de su acatamiento (f. 58-67 c-1).

Propuso como excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) “cumplimiento de la obligación de las autoridades ambientales respecto áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos”; (iii) “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales” y (iii) “ausencia de transgresión de los derechos reclamados y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la ley a la corporación autónoma regional de Caldas, en atención a su órbita de competencia”. 2.2.

El municipio de Aguadas también contestó la demanda. Explicó que el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, establece que el 1% de sus recursos deberán ser destinados para la adquisición y mantenimiento de zonas de importancia para la conservación de recursos hídricos y que, durante todas sus vigencias, el ente territorial no solo ha invertido en la compra de dichos predios, sino que también ha gestionado y ejecutado planes para su cuidado, sostenimiento y manutención. Indicó que en el presente asunto no existía prueba alguna de la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, ni mucho menos de la afectación a los habitantes de su jurisdicción (f. 88-91 c-1).

Propuso como excepción: “Inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del Municipio de Aguadas-Caldas”. 1 El Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda el 3 de diciembre de 2018 (f. 34-35 c-1), decisión que se notificó a las entidades accionadas y al Ministerio Público. 4 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular 2.3.

En su contestación, el departamento de Caldas afirmó que: (i) ha dado cabal cumplimiento al mandato del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, respecto de la destinación del 1% de sus ingresos corrientes para la compra y manutención de zonas de importancia para la conservación de recursos hídricos;

(ii) carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no ha realizado conductas o actuaciones que generen la vulneración de derechos colectivos y, (iii) la acción procedente no era la acción popular, sino la de cumplimiento, dado que lo que se busca es el acatamiento de una norma legal (f. 122-135 c-1). 3. Sentencia recurrida2 3.1.

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante providencia del 2 de septiembre de 2022, declaró que el municipio de Aguadas y el departamento de Caldas vulneraron el derecho colectivo al goce de un ambiente sano3. La sentencia dispuso textualmente, entre otros: Primero: DECLÁRANSE no probadas las excepciones denominadas “Inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del Municipio de Aguadas-Caldas”, propuesta por el Municipio de Aguadas;

“Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de Corpocaldas”, formulada por Corpocaldas; “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del Departamento de Caldas” e “improcedencia de la acción” propuestas por el Departamento de Caldas. Segundo. DECLÁRANSE probadas las excepciones denominadas “Cumplimiento de la obligación de las autoridades ambientales respecto áreas de importancia estratégicas para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos”, “Corrocadas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”, “ausencia de transgresión de los derechos reclamados y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la Ley a Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia” propuesta por Corpocaldas.

Tercero. DECLÁRANSE responsables al Departamento de Caldas y al Municipio de Aguadas, Caldas, de la vulneración del derecho colectivo 2 El 9 de septiembre de 2020 se llevó a cabo la audiencia pública de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida por la ausencia del actor popular, la postura de las entidades accionadas y las manifestaciones del Ministerio Público frente a la demanda (SAMAI, documento ED_20AUDPACTOCUMPLIMIEN NroActua 2).

Mediante auto del 5 de marzo de 2021 se abrió el proceso a pruebas (SAMAI, documento ED_21AUTODECRETAPRUEBAS NroActua 2) y, el 19 de mayo de 2021, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (ED_31AUTOCORRETRASLADOA NroActua 2), oportunidad procesal en la que la parte actora, el departamento de Caldas y Corpocaldas reiteraron lo dicho en cada uno de sus escritos (SAMAI, documentos ED_42ALEGATOS201700869 NroActua 2, ED_40ALEGATOSCONCLUSION NroActua 2 y ED_37ALEGATOTADCALDASD NroActua 2).

El municipio de Aguadas guardó silencio. El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la acción popular, por considerar que en el presente asunto no se vulneró ningún derecho colectivo (SAMAI, documento ED_44CONCEPTO115AP2017 NroActua 2, ED_40ALEGATOSCONCLUSION NroActua 2). 3 SAMAI, documento ED_55SENTENCIAPRIMERAIN NroActua 2. 5 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Cuarto. ORDÉNASE al Departamento de Caldas y al Municipio de Aguadas, Caldas: 4.1.- Abstenerse de continuar incurriendo o de reincidir en las actuaciones contrarias al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, establecidas en este proceso o en otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del Estado, en el ámbito de la destinación de los recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos y la adquisición de predios, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.2.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Aguadas, Caldas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, elaboraran y divulgaran ampliamente un informe analítico y detallado sobre i) los recursos apropiados en cada una de las vigencias fiscales del periodo comprendido entre 1994 y 2022, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993; ii) los valores apropiados que fueron ejecutados y la utilización que se dio a los mismos; iii) los predios adquiridos y la vinculación con las cuencas hidrográficas objeto de conservación; iv) las labores de mantenimiento y recursos ejecutados en esa actividad; v) los saldos de los valores apropiados que no fueron ejecutados y vi) la disponibilidad de esos recursos no ejecutados. 4.3.- En aplicación de los principios de precaución y prevención que rigen en materia ambiental, el Departamento de Caldas y el Municipio de Aguadas, Caldas, procederán a la adquisición e inicio de los trabajos de conservación y recuperación de las áreas definidas como prioritarias por Corpocaldas para ser adquiridas con los recursos referidos por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

El Departamento de Caldas apoyará al Municipio de Aguadas, Caldas, con la cofinanciación de la adquisición de los predios y la Corporación Autónoma Regional de Caldas colaborará en la coordinación y ejecución que sea requerida para la adquisición, recuperación y mantenimiento. 4.4.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Aguadas, Caldas, apropiaran en sus presupuestos, en el plazo máximo correspondiente a las vigencias fiscales 2023 y 2024, los recursos en cantidad igual a la diferencia entre lo apropiado en los presupuestos, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y el 1% de los ingresos en cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre 1994 y 2022, actualizados con el IPC desde el 1o de enero de cada vigencia en que debieron ser apropiados, hasta el 31 de diciembre de 2022.

Tales recursos los dedicaran prioritariamente a los fines definidos en esas disposiciones. En caso de recibir el apoyo financiero de que trata el ordinal quinto de esta decisión, las mencionadas entidades territoriales apropiaran inmediatamente en sus presupuestos los recursos recibidos con la destinación señalada. Todo ello con sujeción a las disposiciones que rigen la apropiación y ejecución presupuestal. 4.5.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Aguadas, Caldas, en coordinación y con la ayuda de Corpocaldas, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, llevaran a cabo los procesos de planeación y de programación que permitan definir los planes, programas, proyectos y recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos, la identificación de los predios, la priorización y cofinanciación de la adquisición, así́ como la 6 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular administración de las zonas, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.6.- Finalizado el plazo de seis meses establecido en el numeral anterior, el Departamento de Caldas y el Municipio de Aguadas, Caldas, procederán, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Caldas, y de acuerdo con sus competencias, a la adquisición, conservación, recuperación, mantenimiento y administración de los predios, con sujeción a los plazos, planes, programas, proyectos y recursos definidos. 3.2.

A pesar de que en la demanda se invocó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad pública, el tribunal a quo encontró que la garantía conculcada fue la establecida “en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano”. Las razones fueron las siguientes: En criterio del a quo, las pruebas aportadas al proceso no resultaban suficientes para acreditar el cumplimiento total de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011;

“por el contrario, su análisis permite concluir que no se han ejecutado las acciones de conservación y adquisición de predios que conlleven a su vez a la protección del ambiente”. En ese sentido, “se demostró la vulneración del derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, por la omisión en la destinación y ejecución de los recursos (…) para la conservación de las áreas de importancia estratégica para la protección de las cuencas hídricas que abastecen los acueductos, incumpliendo la destinación legal de los recursos correspondiente al 1% de los ingresos corrientes”.

Destacó que el legislador impuso la obligación legal y el deber de actuar de manera diligente en cuanto al cumplimiento de proteger, conservar y recuperar el medio ambiente, propendiendo por el cuidado de las áreas de importancia estratégica, así como el deber de actuar de manera “coordinada” o conjunta entre los departamentos y municipios para lograr el cumplimiento de los planes de cofinanciación necesarios para la adquisición de esas áreas.

Por tanto, la falta de diligencia del departamento de Caldas y del municipio de Aguadas en el cumplimiento de los fines legales resulta abiertamente contraria al deber de observar los fines superiores de conservación de recursos hídricos y, por ello, ordenó las medidas de protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano que se transcribieron al inicio de este acápite. 7 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular 3.3.

En relación con Corpocaldas, manifestó que de conformidad con lo estipulado en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, no es obligación legal de las Corporaciones Autónomas Regionales destinar no menos del 1% de sus recursos para la conservación de las áreas abastecedoras de los acueductos, pues se trata de una carga que se encuentra en cabeza de los departamentos y municipios.

Sobre esta entidad recae el deber de ejecutar planes, políticas, programas y proyectos estratégicos en conjunto con los municipios y departamentos con el fin de cumplir la normatividad ambiental, así como el deber de conservación de las áreas de importancia para el abastecimiento de los acueductos, aspectos que fueron debidamente acreditados en el proceso, de ahí que no fuera la llamada a responder. 3.4.

Finalmente, negó el incentivo solicitado por el actor popular, dado que a la fecha de presentación de la demanda ya se encontraba derogada la disposición que lo autorizaba, y se abstuvo de condenar en costas, porque “no se demostró temeridad o mala fe de las partes”. 4. Los recursos de apelación4 4.1. El actor popular5, sin carga alguna, se limitó a indicar que “se ampare la moralidad administrativa, [que fue el derecho que se planteó como vulnerado], y se conceda agencias en derecho a mi favor”. 4.2.

El departamento de Caldas6 indicó que había dado estricto cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, garantizando los derechos colectivos a la moralidad pública y a un medio ambiente sano. Manifestó que, en lugar de conculcar dichas garantías, procuró proteger el agua como recurso natural mediante la adquisición de numerosos predios destinados a la conservación de los recursos hídricos en toda su jurisdicción. Además, ejecutó planes para el mantenimiento y la restauración de diversas microcuencas, contribuyendo a la sostenibilidad ambiental y a la preservación de los ecosistemas acuáticos. 4 Los recursos de apelación fueron admitidos por esta Corporación el 14 de agosto de 2023 (SAMAI, índice 18) y, por auto del 15 de noviembre de 2023, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. En esta oportunidad procesal, el departamento de Caldas replicó lo dicho en su apelación (SAMAI, índice 30), mientras que Corpocaldas (f. SAMAI, índice 29) y el Ministerio Público (SAMAI, índice 31)pidieron que se confirmara la sentencia de primera instancia. El municipio de aguadas y la parte actora guardaron silencio. 5 SAMAI, documento ED_61CONSTANCIARDORECUR NroActua 2 6 SAMAI, documento ED_60RECURSOAPELACIONDE NroActua 2. 8 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular Para el a quo no existía evidencia de que se hubiera realizado la inversión del 1% de su presupuesto anual en los términos del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y, por ello, declaró vulnerado el derecho colectivo a un ambiente sano; sin embargo, para arribar a dicha decisión, no se consideró la cantidad de predios adquiridos para la conservación de cuencas y recursos hídricos a nivel departamental, incluido el municipio de Aguadas.

En su criterio, el accionante no cumplió con su carga de la prueba para demostrar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, ni de ningún otro derecho vinculado con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso. En todo caso, el actor debió acudir a una acción de cumplimiento para que se ordenara el acatamiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 4.3.

El municipio de Aguadas7 manifestó que en la sentencia de primera instancia el a quo declaró la vulneración del derecho a un ambiente sano, sin considerar los inmuebles adquiridos por el ente territorial, ni los procesos que adelantó para el mantenimiento de zonas de protección ambiental y de cuencas y microcuencas de acueductos. El municipio aportó pruebas de la adquisición de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos y de la gestión realizada para su mantenimiento, tal como establece la Ley 99 de 1993, utilizando los recursos de manera adecuada.

Por su parte, el actor popular no presentó elementos de convicción que probaran la omisión alegada, incumpliendo con su obligación establecida en el artículo 167 del Código General del Proceso. Además, el tribunal desconoció que la ejecución de los recursos en cuestión son auditados anualmente por la Contraloría General de la República y la Contraloría del Departamento de Caldas, sin que hasta la fecha se hubiera registrado algún hallazgo, lo que evidenciaba el acatamiento de sus obligaciones.

CONSIDERACIONES 1. Procedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 1.1. El señor Arias Idárraga, como sustento de este medio de control, alegó la vulneración de la moralidad administrativa en procura “del recto manejo de la 7 SAMAI, documento ED_57CONSTANCIARDORECUR NroActua 2. 9 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular administración pública, ya que los recursos que ordena la Ley 99 de 1993, desde el año 93 a la fecha de fallar esta acción, no se han invertido como manda la ley”.

Tanto en la contestación de la demanda como en su recurso de apelación, el departamento de Caldas alegó la improcedencia del medio de control ejercido, pues, en su criterio, el actor debió acudir a una acción de cumplimiento porque lo que se busca es el acatamiento de una norma legal. 1.2. En criterio de la Sala, el hecho de que en el escrito inicial se invoque el cumplimento de una norma relacionada con la destinación de recursos públicos no hace improcedente el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, pues, justamente, la demanda se presentó con el fin de verificar el correcto ejercicio de las funciones de apropiación y ejecución de los dineros que la ley destina para la salvaguarda y la conservación del medio ambiente, como es el caso del artículo 111 de la Ley 99 de 19938.

Además, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 472 de 19989, en concordancia con el artículo 9 de la Ley 393 de 199710, la acción popular es principal y, por ello, no existen reglas de subsidiariedad frente a la acción de cumplimiento. 2. La competencia de la Sala 2.1. Esta Sala es competente para el conocimiento de este medio de control, por tratarse de un asunto relativo a la protección de derechos e intereses colectivos en el que la primera instancia fue decidida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con los artículos 15011 y 15212 de la Ley 1437 de 2011. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2015, radicación 66001233100020100034301, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 9 Artículo 9º.- Procedencia de las Acciones Populares.

Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 10 “Artículo 9.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.

En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. 11 “ARTÍCULO 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…). 12 “ARTÍCULO 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades 10 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular 2.2.

Además, porque en este caso el derecho que el actor popular calificó como vulnerado fue el de moralidad administrativa, el cual, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 -compilatorio del reglamento del Consejo de Estado-, es de conocimiento de la Sección Tercera. 2.3. La Sala no pierde de vista que, a pesar de que en la demanda se invocó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad pública, el tribunal a quo encontró que la garantía conculcada fue la establecida “en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano”, pero ello no implica que esta Subsección no sea la competente para resolver el asunto, pues, de conformidad con los cargos planteados en las apelaciones, la supuesta vulneración del derecho e interés colectivo relacionado con la moralidad administrativa sigue siendo un asunto objeto de debate. 3.

La legitimación en la causa 3.1. El señor Javier Elías Arias Idárraga cuenta con legitimación en la causa por activa, dado que el medio de control de protección de derechos colectivos puede ser ejercido por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. 3.2.

De conformidad con lo estipulado en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, “los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento” de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos, de ahí que el departamento de Caldas y el municipio de Aguadas estén legitimados en la causa por pasiva. 3.3.

Finalmente, se advierte que en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones formuladas contra Corpocaldas, por considerar que cumplió con su deber de ejecutar planes, políticas, programas y proyectos estratégicos orientados a la conservación de áreas estratégicas para el abastecimiento de los acueductos.

Como esta decisión no fue cuestionada en las apelaciones, la Sala se estará a lo resuelto. del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 11 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular 4.

Problema jurídico El objeto de la controversia radica en establecer si el departamento de Caldas y el municipio de Aguadas incumplieron su obligación legal de dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición de las áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011.

De acreditarse la omisión en cuestión, se deberá analizar si el incumplimiento generó una vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda, esto es, moralidad administrativa, o si de las pruebas allegadas al proceso se demostró la amenaza de otro bien jurídico colectivo, como lo hizo el a quo. 5. La acción popular, los elementos para su procedencia y la carga de la prueba 5.1.

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998 y hoy reiterada por el artículo 144 del CPACA como el medio de protección de derechos e intereses colectivos13, tiene como finalidad el amparo a los derechos de esa naturaleza cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares. 5.2.

Para que la acción popular sea procedente, deben concurrir en el proceso los siguientes elementos14: i) la existencia de una acción u omisión atribuible a la parte demandada; ii) la presencia de un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio que afecte derechos o intereses colectivos; y iii) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación señalada de dichos derechos e intereses.

Estos elementos deben estar acreditados en el proceso y no pueden basarse en supuestos, dado que tanto la amenaza como la vulneración deben ser reales y demostrables. 13 “Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. // Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”. 14 Al respecto, véase, entre otras: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 29 de agosto de 2024, radicado: 170012333000201900163-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 12 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular 5.3.

Según el artículo 30 de la Ley 47215, en materia de acciones populares, la carga de la prueba la tiene la parte actora, pues no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; por tanto, en términos generales, el demandante tiene la obligación procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.

Si por razones de orden económico o técnico este extremo no puede allegar las pruebas, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia probatoria, para lo cual podrá solicitar a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate, los elementos probatorios indispensables para adoptar un fallo de mérito.

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza, así16: Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante.

Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá́ las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.

Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración (…). 15 “Artículo 30. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá́ las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;

Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;

Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240- 01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 13 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular Por su parte, el artículo 167 del Código General del Proceso establece, como principio general, que incumbe al demandante probar el supuesto de hecho que permite la consecuencia jurídica de la norma aplicable al caso, excepto los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas, las que no requieren prueba. 6.

La moralidad administrativa 6.1. La moralidad administrativa –referida en el artículo 4, literal b) de la Ley 472 de 1998– constituye un bien jurídico de connotación abierta17, por ende, su estudio se realiza con fundamento en el contenido axiológico y teleológico establecido en la Constitución Política18, y según lo señalado por la jurisprudencia y la doctrina, acerca de su doble naturaleza: como un derecho colectivo (art. 88 C.P. 19), y como principio que debe guiar las funciones del Estado (art. 209 C.P.)20.

Como principio que rige la actividad de la Administración, su análisis y determinación debe referirse a la finalidad que inspira el acto de cara al ordenamiento jurídico, pues este impone a los servidores públicos y a los particulares que administran recursos del Estado o que cumplen funciones públicas, ejercer su actividad conforme al marco normativo vigente y motivados únicamente por razones del servicio y la defensa de los intereses estatales y el interés general.

El juicio que se realiza en el marco de la acción popular no se estructura en la convicción subjetiva del juez sobre la moral ni en cánones individuales de conciencia o del “sentido del deber”, sino sobre la verificación de que en el caso concreto la entidad o el servidor público no hayan transgredido la ley ni obrado con propósitos o móviles distintos a los fines públicos y generales que, conforme al derecho aplicable, debían guiar su actividad y su conducta21. 17 HART, H.L.A. “El concepto del derecho”, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires.

Sobre este punto se puede consultar igualmente: “La responsabilidad patrimonial del Estado frente al derecho colectivo y el principio constitucional de la moralidad administrativa”, AMAYA Olaya, Uriel, IV Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo, Ed. Universidad Externado de Colombia, Pág. 804. 18 “La moralidad no ha sido definida normativamente, con excepción del preciso intento del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo (CPACA) de darle un contenido más concreto, que en su artículo 3 numeral 5 indica: ‘en virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas’; por ello ha sido la jurisprudencia la que, de manera amplia, se ha ocupado de precisar los alcances del concepto de moralidad administrativa” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de marzo de 2021, exp. 2010-02540-01(AP), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 19 “Artículo 88.- La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moralidad administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. 20 “Artículo 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones…”. 21 Como lo ha señalado la jurisprudencia: “Desde esta perspectiva, ha de considerarse como contrario a la moralidad administrativa toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta.

La infracción 14 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular Como derecho colectivo, está prevista en el artículo 4, literal b) de la Ley 472 de 1998, y según lo ha expuesto la jurisprudencia22, es una “norma en blanco”, por contener elementos cuya definición se encuentra en otras disposiciones, de manera que, para aplicarla, el juez debe estarse a lo que prescribe la norma remitida, respecto del concepto no definido en aquella.

Así, el propio artículo 4 prescribe que los derechos colectivos allí enunciados “estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley”. En armonía, el artículo 7 de la misma Ley 472 señala que los derechos “protegidos por las acciones populares y de grupo (…) se observarán y aplicarán de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia”. 6.2.

Si bien la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa suele procurarse salvaguardando el principio de legalidad, ello no quiere decir que todo acto que infrinja el ordenamiento devenga en inmoral, de manera que el juicio que se adelanta en la acción popular no necesariamente es de confrontación formal entre la actuación reprochada al Estado y la normativa que la regulaba, sino que trasciende o sobrepasa ese ejercicio para verificar que el proceder de la entidad pública, al separarse del ordenamiento, se haya concretado en desmedro o con desconocimiento de los fines y objetivos establecidos en la Constitución y en las específicas reglas jurídicas aplicables al caso23. 6.3.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado que la moralidad administrativa24 “no debe coincidir, en toda su extensión, con la legalidad, por lo que debe evitarse el traslape total de las nociones, en tanto que, ‘en efecto, confundir esos dos conceptos desde la óptica del control judicial de la actividad de la de tal derecho colectivo se concreta en la existencia de motivaciones extranormativas, que evaden las finalidades objetivamente determinadas para el ejercicio de las funciones y potestades propias del servicio público y que apunta, en último término, a la satisfacción de los intereses generales y el bien común. La motivación extranormativa, entonces, se encamina a la satisfacción de intereses particulares –de la autoridad pública que ejerce impropiamente sus funciones o de terceros e, incluso, de la misma administración pero sin un título jurídico habilitante–. // Se advierte, por lo dicho, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder, entendida ésta última como ‘el hecho del agente administrativo que, realizando un acto de su competencia y respetando las formas impuestas por la legislación, usa de su poder en casos, por motivos y para fines distintos de aquéllos en vista de los cuales este poder le ha sido conferido’” (Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2014, exp.

Nª 25000-23-15-000-2003-02181- 01(AP), C.P. Hernán Adrade Rincón). 22 Ver, entre otras, las sentencias dictadas por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, el 16 de febrero de 2001 –exp. Nº AP 170, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez- y el 26 de septiembre de 2002 –exp. Nº 41001-23-31-000-2002-0800-01(AP-537) C.P. María Elena Giraldo Gómez. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, expediente AP 2004-640, C.P. Enrique Gil Botero. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de marzo de 2021, exp. 2010- 02540-01(AP), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 15 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular administración implica, necesariamente, negar la existencia del primero, dado que si se subsume por completo en la concepción clásica de legalidad, los mecanismos judiciales contencioso administrativos resultarían suficientes y no se justificaría la existencia de la acción popular para su protección’”25. 6.4.

Asimismo, esta Corporación unificó su jurisprudencia para precisar que la moralidad administrativa, entendida como principio-derecho, se integra con dos elementos que deben verificarse o constatarse para que proceda el amparo solicitado26: [H]a sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación `no se puede colectivizar toda transgresión a la ley`.

Esto quiere decir que, si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.

Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa (…). Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.

El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública (…). (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia.

En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa.

(…) 2.2.2. Elemento subjetivo. No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer 25 Cita del original. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 7 de junio de 2006, rad. 2003-01069-02 (AP). 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, Sentencia de 1 de diciembre de 2015, expediente 2007-00033-01(AP). 16 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.

Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. 7.

Adquisición o mantenimiento de áreas de interés para acueductos municipales, distritales y regionales 7.1. Ahora bien, en relación con la adquisición por interés público de predios estratégicos para la conservación de fuentes hídricas el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, establece:

ARTÍCULO 111. Adquisición o mantenimiento de áreas de interés para acueductos municipales, distritales y regionales. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales. Los departamentos, distritos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al uno por ciento (1%) de sus ingresos corrientes de libre destinación para la adquisición o el mantenimiento de dichas áreas.

Lo anterior se podrá realizar a través de la cofinanciación de que trata el artículo 108 de la Ley 99 de 1993. Estas inversiones deberán realizarse con enfoque de soluciones basadas en la Naturaleza (SbN), adaptación al cambio climático, restauración, rehabilitación y recuperación ecológica, o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales (PSA) en las referidas áreas de importancia estratégica.

Lo anterior de conformidad con la reglamentación que expidan las autoridades competentes. La autoridad ambiental competente brindará el apoyo técnico requerido por la entidad territorial para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo. Las inversiones en el mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos, se realizarán en los predios adquiridos por las entidades territoriales cualquiera sea su forma de adquisición y fuente de financiamiento para el mantenimiento de las cuencas abastecedoras de acueductos municipales, distritales y regionales.

(…) La administración de las áreas prioritarias corresponderá al respectivo departamento, distrito o municipio. Los municipios, distritos y departamentos garantizarán la inclusión de los recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizándose la partida destinada para tal fin (…). 7.2. De lo anterior resulta innegable la obligación que recae sobre los departamentos y municipios respecto de la asignación de recursos para la conservación de las áreas que abastecen los acueductos.

La normativa exige de manera imperativa la destinación de al menos el 1% de los ingresos para la adquisición de predios, a fin de asegurar la conservación de las áreas de importancia estratégica para la generación y suministro de agua potable. 17 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular 7.3.

Además, se trata de un proceso que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 108 de la misma ley, debe ser coordinado entre los entes territoriales y la corporación autónoma regional de su respectiva jurisdicción, ya que, en su rol de máxima autoridad ambiental, tiene la función de adelantar “los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación, y recuperación de los recursos naturales” Por tanto, si bien el deber legal de destinar el 1% de los ingresos recae sobre los departamentos y municipios, también es cierto que la corporación autónoma regional tiene la función de adelantar los planes de cofinanciación necesarios para adquirir las áreas mencionadas en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 8.

Caso concreto 8.1. Con base en lo anterior, la Sala analizará la existencia de la omisión atribuida a las demandadas y la consecuente vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, de cara a los elementos probatorios aportados al expediente. En relación con el departamento de Caldas, se cuenta con la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda del ente territorial el 11 de octubre de 2019, según la cual27: “Que, en el Presupuesto de Gastos del Departamento de Caldas, vigencia fiscal 2019, existe la apropiación presupuestal que garantiza la partida con destino a la Adquisición de Predios para la Protección de Microcuencas.

Discriminado así: Frente al municipio de Aguadas, se sabe que el departamento de Caldas adquirió en esa jurisdicción los predios que a continuación se relacionan (f. 141 c-1): 27 Archivo PDF contenido en el CD que obra a folio 99 del expediente 18 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular En archivo PDF “denominado cuencas Municipio Aguadas” que obra en el CD aportado con la contestación de la demanda, se relacionan los siguientes certificados de tradición: 19 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular Asimismo, se sabe de la gestión adelantada por parte del departamento en la adquisición de 131 predios adicionales a los anteriormente citados en los municipios de Aránzazu, Belalcázar, Manzanares, Marmato, Marulanda, Neira, Pácora, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Samara, Supía, Victoria, Villamaría, Apía, Guática y Herveo, información que también se acompañó de los respectivos certificados de libertad y tradición de cada bien28.

En cumplimiento de la prueba de oficio dispuesta por el tribunal, el departamento de Caldas, a través de comunicación electrónica del 26 de julio de 2022, aportó una certificación del monto de los ingresos corrientes para la vigencia fiscal de 2022. Cabe destacar que la prueba de oficio solicitaba información de las vigencias fiscales comprendidas entre 1994 y 2022, con el objetivo de determinar la suma 28 CD aportado con la contestación de la demanda folio 141. 20 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular correspondiente al 1% de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993; no obstante, en la documentación remitida, el Departamento manifestó29: Por su parte, el Municipio de Aguadas, mediante correo electrónico del 16 de agosto de 2022, remitió respuesta a la prueba de oficio solicitada por el Tribunal a quo, aportando el “Certificado del monto de los ingresos corrientes de cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre los años 1994 y 2021,” del cual se extrae la siguiente información30: Por su parte, el municipio de Aguadas acreditó la compra de algunos predios adquiridos en cumplimiento de los lineamientos establecidos en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, los cuales suman una inversión total de $434’44.868, así: 29 Archivos 05 y 06, cuaderno N2 prueba de oficio, expediente híbrido. 30 CuadernoN3 Prueba parte demandante del expediente híbrido. 21 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular De igual forma, el municipio adjuntó copia de los siguientes documentos para demostrar las inversiones realizadas en protección de microcuencas: 22 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular En relación con las microcuencas que abastecen los acueductos del municipio de Aguadas, en el oficio No. 2021-II-00007290 del 19 de marzo de 2021, se informó que Corpocaldas, en colaboración con el ente territorial, ha llevado a cabo actividades de manejo, conservación y protección de las fuentes abastecedoras del recurso hídrico.

Entre estas actividades se incluyen31: ● Instalación de cerca inerte con franja amarilla en guadua. ● Restauración protectora mediante la siembra de árboles. ● Talleres de capacitación sobre manejo y conservación de los recursos naturales y el medio ambiente. ● Mantenimiento de plantación forestal. ● Instalación de cercas vivas e inertes. ● Apoyo a la producción de material vegetal para la restauración de áreas abastecedoras de recursos hídricos.

Asimismo, en los últimos dos años, se han intervenido las siguientes microcuencas abastecedoras: ● Microcuenca Mermita, con la instalación de 1,000 metros lineales de cerca inerte. ● Microcuenca de la reserva forestal protectora Tarcará, con 4,250 metros lineales de cerca inerte. 8.2. Según la demanda, el municipio de Aguadas y el departamento de Caldas vulneraron el derecho colectivo a la moralidad administrativa, porque no cumplieron el precepto que les impone el deber de destinar el 1% de los ingresos corrientes para la compra y sostenimiento de los predios de interés público e importancia estratégica donde se encuentran las fuentes hídricas que surten el acueducto de dicho municipio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

Al respecto, el municipio de Aguadas y el departamento de Caldas manifestaron que han dado cumplimiento de la normatividad ambiental, efectuando las adquisiciones de predios y la conservación y mantenimiento de los recursos hídricos. Además, no han incurrido en las afectaciones del derecho colectivo que se les endilga en la demanda -moralidad administrativa-, ni conculcado la garantía a un ambiente sano como lo indicó el a quo.

En criterio de la Sala, con el referido material probatorio lo que se demostró es que las entidades demandadas han cumplido con las inversiones estipuladas en el 31 Archivo 04Rta2017-0829MunicipioAguadas, cuaderno No.2 pruebas de oficio del expediente digital 23 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por la Ley 1450 de 2011.

A diferencia de lo planteado por el actor, existen pruebas que evidencian la adquisición de diversos predios por parte de los entes territoriales involucrados, así como las labores de mantenimiento y preservación, todo lo cual refleja un esfuerzo coordinado y continuo en la protección de las áreas estratégicas de recursos hídricos. Significa lo anterior que, en el presente asunto, no se probaron los elementos subjetivos y objetivos necesarios para acreditar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, tal como pasa a verse: 8.3.

En relación con el departamento de Caldas se acreditó el esfuerzo y la gestión realizada frente a sus obligaciones ambientales, especialmente las establecidas en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, pues probó la adquisición de 11 predios en el municipio de Aguadas, distribuidos en las microcuencas Barrio Blanco y Tarcará, y ubicados en las veredas Pore, Rositas, Santa Rita, La Chivera, Santa Rosa y San Rosa, con lo cual demostró una acción concreta del departamento en ese municipio para la conservación de áreas estratégicas destinadas al abastecimiento de agua.

Además, el departamento de Caldas adelantó gestiones para la adquisición de 131 predios adicionales en otros municipios, tales como Aránzazu, Belalcázar, Manzanares, Marmato, Marulanda, Neira, Pácora, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Samara, Supía, Victoria, Villamaría, Apía, Guática y Herveo, información que fue respaldada con los certificados de libertad y tradición de cada uno de los bienes adquiridos, con lo cual se evidenciaron acciones de conservación ambiental más allá del municipio de Aguadas en diferentes áreas estratégicas a nivel departamental.

De igual forma, se aportaron documentos que probaban la destinación presupuestal para estas actividades. Por ejemplo, en el presupuesto de 2019 se asignó un total de $3.819’995.349 para la línea estratégica de sostenibilidad ambiental, específicamente para la conservación y protección del recurso hídrico. A pesar de que las pruebas presentadas evidenciaron una gestión diligente y continua por parte del departamento de Caldas en la compra de bienes de interés ambiental, lo cierto es que de las mismas resulta imposible determinar con exactitud si dicho cumplimiento fue total o parcial, pues no se cuenta con los valores de los ingresos corrientes para todas las vigencias fiscales desde 1994.

Sin el registro completo de ingresos de cada año y el monto total de las inversiones efectuadas no 24 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular es posible determinar si el departamento incumplió con esta obligación en cada periodo.

Al margen de lo anterior, para la Sala es claro que el contexto fáctico y probatorio no permite evidenciar en modo alguno la vulneración o amenaza de algún derecho colectivo; por el contrario, lo que quedó demostrado en el expediente fue el esfuerzo continuo del departamento de Caldas para cumplir con la inversión y las obligaciones estipuladas en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

Las evidencias en el proceso, lejos de demostrar un incumplimiento, señalaron una serie de actuaciones concretas de adquisición de predios por parte del departamento, que acreditan el acatamiento de sus obligaciones ambientales conforme a la normativa aplicable. 8.4. En relación con el municipio de Aguadas, se demostró en el proceso que los ingresos corrientes del ente territorial para las vigencias fiscales de 1994 al 2021 ascendían a $162.759’028.904,02.

En consecuencia y, de acuerdo con la disposición contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, el municipio debió destinar un total de $1.627’590.289,04 para la adquisición, conservación y mantenimiento de las áreas estratégicas de recursos hídricos que abastecen el acueducto municipal. Se probó que, en cumplimiento de la norma, el ente territorial adquirió 33 predios en el municipio de Aguadas para la protección de microcuencas y la conservación de áreas estratégicas para el abastecimiento de agua en la región, los cuales se encuentran ubicados en diversas veredas, como San Bartolo, Santa Rita, La Chivera y La Margarita, por un valor de $434’144.868.

También se demostró que el municipio de Aguadas suscribió con Corpocaldas una serie de convenios interadministrativos enfocados en la conservación y manejo sostenible de los recursos hídricos con una inversión total por parte del ente territorial de $221’084.786. Los acuerdos tuvieron los siguientes objetos: los convenios No. 184 de 2016, No. 222 de 2018 y No. 258 de 2020 estuvieron dirigidos a aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para la gestión integral en microcuencas hidrográficas abastecedoras de acueductos y áreas de interés ambiental, mientras que el Convenio No. 240 de 2016 se enfocó en realizar acciones de conservación, uso y manejo sostenible del agua.

Estas actuaciones reflejan el compromiso conjunto de Corpocaldas y el municipio de Aguadas para preservar los recursos hídricos en áreas estratégicas de la región. 25 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular En complemento a estos convenios, según el oficio No. 2021-II-00007290 del 19 de marzo de 2021, Corpocaldas, en colaboración con el municipio de Aguadas, desarrolló diversas actividades de manejo, conservación y protección de las fuentes abastecedoras de agua, tales como la instalación de cercas con franja amarilla en guadua, la restauración protectora mediante la siembra de árboles, talleres de capacitación sobre la conservación de recursos naturales, mantenimiento de plantaciones forestales, instalación de cercas vivas e inertes, y apoyo en la producción de material vegetal para la restauración de áreas de abastecimiento hídrico.

Además, en los últimos años, se intervinieron de forma específica la microcuenca Mermita, con la instalación de 1,000 metros lineales de alambrado, y la microcuenca de la reserva forestal protectora Tarcará, con 4,250 metros lineales de cerca, lo cual contribuyó significativamente a la sostenibilidad de estas áreas esenciales para el abastecimiento de agua en el municipio.

De esta gestión se desconoce el monto de la inversión. Así, pues, de acuerdo con las pruebas aportadas, se estableció que los ingresos corrientes del municipio de Aguadas entre 1994 y 2021 ascendieron a $162.759’028.904,02 y, por ello, el ente territorial debió destinar un 1% de estos ingresos, es decir, $1.627’590.289,04 para la adquisición, conservación y mantenimiento de áreas estratégicas de recursos hídricos; sin embargo, las pruebas en el proceso demuestran, en principio, que el municipio invirtió $434’144.868 en la compra de 33 predios para la protección de microcuencas, y $221’084.786 en convenios interadministrativos con Corpocaldas enfocados en el manejo y conservación de dichos recursos, lo que suma una inversión total acreditada de $655’229.654.

No obstante, la diferencia entre el monto requerido y la inversión demostrada en el proceso no es suficiente, por sí sola, para concluir el incumplimiento del municipio. Aunque se conoce la suma total de los ingresos corrientes entre 1994 y 2021, las pruebas solo reflejan una parte de las inversiones en algunos años, sin abarcar la totalidad de las vigencias fiscales desde la entrada en vigor de la Ley 99 de 1993.

Esto limita la capacidad de evaluar si la obligación de destinar el 1% de los ingresos anuales se cumplió en su totalidad, ya que el material probatorio no incluye todas las inversiones realizadas en los 27 años considerados. Lo que sí se evidencia de manera clara en el proceso es el esfuerzo y la gestión del municipio de Aguadas para cumplir con las disposiciones legales en materia de protección ambiental.

Las pruebas aportadas confirman la adquisición de predios estratégicos y la suscripción de convenios para ejecutar actividades de manejo, 26 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular conservación y restauración de las microcuencas abastecedoras de los acueductos, como la instalación de cercas, restauración mediante siembra de árboles, y capacitación en el manejo sostenible del agua.

Además, en los últimos años se ha intervenido en microcuencas específicas como Mermita y la reserva forestal protectora Tarcará, lo cual ratifica el compromiso del municipio en la sostenibilidad de las fuentes hídricas. 8.5. Para la Sala no se evidenció el elemento objetivo, consistente en el quebrantamiento del ordenamiento jurídico.

Si bien el actor alegó un incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por la Ley 1450 de 2011, las pruebas demuestran que las entidades demandadas han cumplido con las inversiones estipuladas en dicha norma a través de la adquisición de predios, labores de mantenimiento y coordinación de planes estratégicos. Esto refleja un acatamiento a los principios de legalidad y de protección ambiental, descartando una transgresión objetiva al marco jurídico.

En segundo lugar, tampoco se acreditó el elemento subjetivo, que exige demostrar que las actuaciones de los funcionarios involucrados fueron amañadas, corruptas, arbitrarias o contrarias a los fines de la función pública. No se aportaron pruebas que permitan inferir que las entidades demandadas actuaron con propósitos particulares alejados del interés general o en beneficio propio o de terceros.

Por el contrario, las evidencias del proceso muestran un esfuerzo coordinado por cumplir con las obligaciones legales y proteger las áreas estratégicas de recursos hídricos. Se recuerda que la jurisprudencia ha sido uniforme al señalar que no toda ilegalidad constituye una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues el incumplimiento de una norma por sí solo no es suficiente.

Para que exista tal violación deben concurrir tanto el elemento objetivo como el subjetivo. Por ello, acciones populares basadas exclusivamente en una supuesta ilegalidad, sin prueba del incumplimiento y de corrupción, desviación de poder o arbitrariedad, han sido rechazadas por los jueces constitucionales. Así, en el presente asunto, no se configura una violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa, ya que no se probaron los requisitos exigidos para su configuración. 3.6.

Como se explicó párrafos atrás, el actor popular tenía la obligación de demostrar que la presunta omisión de las entidades demandadas, derivada del supuesto incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, constituía una 27 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular transgresión al ordenamiento jurídico con carácter antijurídico.

Es decir, debía probar la desatención en la que supuestamente incurrieron las autoridades vinculadas y que la misma representaba una infracción evidente, manifiesta y arbitraria del derecho a la moralidad administrativa, lo cual no ocurrió. En el presente asunto, fueron las entidades demandadas las que, junto con sus contestaciones de la demanda, aportaron algunos documentos con el fin de acreditar la gestión realizada para el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011.

Por otra parte, producto de una prueba de oficio que decretó el Tribunal Administrativo de Caldas, se probó la totalidad de los ingresos corrientes de cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre los años 1994 y 2021 del municipio de Aguadas, y los ingresos corrientes para la vigencia fiscal de 2022 del departamento de Caldas.

Del contexto fáctico y probatorio puesto de presente, aunque en este caso la carga de la prueba se invirtió, resulta incuestionable que con los medios de prueba aportados por las entidades accionadas y decretadas oficiosamente por el Tribunal Administrativo de Caldas se estableció que no hubo vulneración del derecho colectivo alegado en la demanda.

Además, el actor popular estaba en posibilidad de acreditar si existían áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos en el municipio de Aguadas, definidas de forma previa por Corpocaldas, sobre las que recaía el deber de adquisición y, pese a ello, no medió afectación de recursos. El demandante no cumplió con esta carga demostrativa, pues no allegó ni solicitó la práctica de medio probatorio alguno que permitiera probar este hecho.

En suma, el material probatorio evidencia que las entidades demandadas han llevado a cabo las gestiones necesarias para cumplir con las disposiciones ambientales y, por ello, no se acreditó en el proceso una conducta omisiva de su parte que permita concluir la afectación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 3.7. Ahora bien, en el presente asunto, a pesar de que en la demanda se invocó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad pública, el tribunal a quo encontró que la garantía conculcada fue la establecida “en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano”. 28 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular Con fundamento en la normativa que rige el ejercicio de las acciones populares, la jurisprudencia ha precisado que la regla de congruencia se circunscribe a los hechos planteados en la demanda y exige simplemente que la persona a la que se le imponen las órdenes haya sido vinculada al proceso.

Por tanto, cuando el juez de la acción popular, a partir de los hechos afirmados en la demanda y probados en el proceso, encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y así el derecho colectivo invocado haya sido otro32.

En el presente caso, resultó equivocado que el Tribunal de primera instancia analizara la situación bajo el marco del derecho al ambiente sano, cuando la demanda presentada se centraba exclusivamente en una presunta violación a la ley, vinculada al derecho colectivo de la moralidad administrativa. Si bien es cierto que el juez de la acción popular tiene competencia para fallar ultra y extra petita cuando del material probatorio se derivan vulneraciones a derechos colectivos no invocados, ello exige la existencia de pruebas claras y suficientes que acrediten dichas afectaciones; pero, como se vio, en este caso no se demostró la conculcación de ningún derecho colectivo adicional y, por tanto, no era procedente el uso de dichas facultades para declarar vulnerado un derecho no solicitado en la demanda, ya que esto desborda el marco probatorio y la finalidad del proceso. 3.8.

Finalmente, se debe advertir que esta determinación se acompasa a otras decisiones proferidas por esta Sección del Consejo de Estado en las que se resolvió la misma demanda que hoy se analiza, pero frente a otros municipios del departamento de Caldas33. En ellas, se consideró que el material probatorio allegado daba cuenta de la gestión de los entes territoriales y Corpocaldas en relación con la adquisición y mantenimiento por interés público de predios estratégicos para la conservación de fuentes hídricas, y se reprochó la ineficiente gestión probatoria desplegada por el actor popular, esto es, el señor Javier Elías 32 Al respecto, véase, entre otras: Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión No. 18. Sentencia del 4 de septiembre de 2018. Radicado No. 11001-33- 31-001-2010-00322-01(AP)REV-A. CP: Oswaldo Giraldo López, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Sexta, sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, C.P: Stella Conto Díaz del Castillo, exp.

AP 2007-00567.y Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia T – 176 del 16 de abril de 2016, M.P: Gloria Stella Ortiz Delgado, exp: T- 5.240.358. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 14 de diciembre de 2022, radicado: 17001-23-33-000-2017-00859-01 (67220 AP), C.P. Guillermo Sánchez Luque; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 20 de junio de 2023, radicado: 17001-23-33- 000-2017-00874-02 (69.196), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 4 de mayo de 2022, radicado: 17001-23-33-000-2017-00878- 01 (66.016), C.P. Fredy Ibarra Martínez. 29 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular Arias Idárraga, quien no probó el incumplimiento por el que demandó y, por tanto, la vulneración de un derecho colectivo.

Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia del 2 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se declaró la “vulneración del derecho colectivo previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano”, y negará las pretensiones de la demanda. 4.

Costas 4.1. De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, y como lo resaltó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación al unificar su jurisprudencia en sentencia del 6 de agosto de 2019, “sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe ( )”34.

De este modo, como en el presente asunto no se evidencia que el actor hubiera procedido con temeridad o mala fe, la Sala se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 2 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la 34 Exp. 2017-00036-01(AP) REV-SU, M.P. Rocío Araújo Oñate. 30 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00869-01 (69160) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandado: Corpocaldas y otros Referencia: Acción popular integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF