25000232400020090016102 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 2 de agosto de 2024 Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. – (Dirección Nacional de Estupefacientes, liquidada) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Nulidad y restablecimiento del derecho - extinción de dominio - actos administrativos de ejecución - improcedencia del control judicial - fallo inhibitorio Síntesis del caso: El demandante solicitó la nulidad de un acto administrativo, mediante el cual se ordenó hacer efectiva la entrega real y material de un inmueble, en cumplimiento de una decisión judicial.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que le fuera restituida y respetada su posesión. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 18 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante -1.2. Posición de la parte demandada - 1.3. Sentencia recurrida - 1.4. Recurso de apelación - 1.5. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 28 de abril de 2009, Hernando Ortiz Pico presentó demanda2, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Dirección Nacional de Estupefacientes (en adelante, la Dirección) con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRETENSIONES: Primera.

Declarar nula la resolución No. 1837 de Diciembre 23 de 2008, expedida por CARLOS ENRIQUE ROBLEDO SOLANO, subdirector jurídico de la DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, mediante el cual se determinó hacer efectiva la orden de entrega, dada por el JUZGADO 5to. PENAL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO DE DESCONGESTION DE BOGOTA D.C., del inmueble ubicado en 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 Folios 1 al 19 del Cuaderno 1.

Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 2 de 14 la Calle 67 Nro. 10 A- 26 de Bogotá, D.C., (dirección actual), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 050C-411267, aseveración que hago porque en la resolución aquí mencionada dice: “ARTICULO PRIMERO: HACER efectiva la orden de entrega real y material del inmueble ( ) dispuesta en la sentencia de primera instancia de fecha mayo 10 de 2004 proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá para la Extinción de Dominio, (radicado No. 2004 - 07-5.) ” proceso que se siguió en contra de Gilberto Rodríguez Orejuela.

Segunda. Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, le sea restituida y respetada la posesión sobre el inmueble ubicado en la Calle 67 Nro. 10 A- 26 de Bogotá, D.C., (dirección actual), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 050C-411267, la misma que venía ejerciendo de manera quieta, pacifica, pública y tranquila al momento de la producción y ejecución de la Resolución que ahora es objeto de la presente acción. Tercera.

Que de igual manera se ha venido ejerciendo sobre el DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES (sic), al pago de los perjuicios, que se hubieren podido ocasionar a mi representado, en la cuantía que en el trámite incidental respectivo y en la oportunidad pertinente te demuestre sufrió mi representado, con ocasión del despojo arbitrario de que fue objeto y hasta la fecha en que se le restituya en su derecho.

Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 176 del CCA. Cuarta. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del C.C.A. Quinta. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.” 2.

El demandante fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos: 3. 1) El 29 de diciembre de 2008, la Dirección le notificó al demandante la Resolución 1837 de 23 de diciembre de 2008, la cual ordenaba hacer efectiva la entrega real y material del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-411267 y ubicado en la ciudad de Bogotá. Lo anterior, con base en la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá para la Extinción de Dominio, (radicado No. 2004 – 07 -5), confirmada en sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 4. 2) El 2 de enero de 2009, el demandante presentó solicitud de (se trascribe) “(…) nulidad y/o revocatorio y/o suspensión (…) mediante la cual dem[ostraba] su inconformidad y oposición al contenido de la decisión (…)”.

A pesar de lo anterior, el 5 de enero de 2009, la Dirección efectuó la diligencia de entrega y, por tanto, el 8 de enero de 2009, el demandante radicó “adición a la solicitud de nulidad y/o revocatoria”, que se había presentado el 2 de enero de 2009, pues no había obtenido respuesta. 5. 3) El 27 de enero de 2009, la Dirección dio respuesta a las solicitudes planteadas e indicó que el acto que ordenó hacer efectiva la entrega real y material se fundamentaba en el procedimiento establecido en el Decreto Legislativo 4685 de 2008 que otorgó (se trascribe) “(…) funciones de policía judicial de índole administrativo para hacer efectiva la entrega real y material Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 3 de 14 de bienes inmuebles urbanos y rurales ordenada en las sentencias de extinción de dominio (…)”. 6. 4) Sin embargo, dicha orden era ilícita porque la sentencia, que declaró la extinción de dominio, no la contenía. En concreto, la sentencia (se transcribe) “Constaba de doce puntos, ninguno de los cuales ordenan la práctica de la diligencia de entrega ni tampoco establec[ía] término de ninguna naturaleza para que la misma se produ[jera].

Sólo se remit[ió], el Señor Juez, en cada uno de estos puntos a declarar la extinción de dominio y relacionar los folios de matrícula de los inmuebles afectados con ella”. Por lo tanto, se privó, injustamente, de la posesión que ejercía sobre el inmueble. 7. Se invocaron como cargos de nulidad la “carencia de fundamento legal” para adoptar la decisión y la omisión de solicitar la ejecución de la sentencia. En relación con el primero, se indicó que la sentencia no contenía la orden de entrega del inmueble, como lo ordenó la Resolución demandada y, por tanto, no existía un fundamento legal para dicho mandato.

En relación con el segundo cargo, alegó que el proceso judicial de extinción de dominio era declarativo y de condena y, por ende, era necesario que la sentencia indicara también (se transcribe) “(…) la manera en cómo se debería hacer efectiva dicha condena, esto es la entrega, lo que en este caso no ha ocurrido”, por lo que le correspondía al Estado agotar el procedimiento y solicitar la correspondiente ejecución. 1.2.

Posición de la parte demandada 8. La Sociedad de Activos Especiales S.A.S. contestó la demanda3 en representación de la extinta Dirección y se opuso a las pretensiones. Indicó que, según se le comunicó al demandante, el 27 de enero de 2009, en la respuesta a sus escritos de oposición, el procedimiento y la diligencia de entrega se fundaron en (se trascribe) “(…) el Decreto Legislativo No. 4685 del 12 de diciembre de 2008 y por el Decreto 3929, que regula[ban] el Estado de conmoción interior y que habilita[ban] al subdirector jurídico de la entidad demandada para ejercer funciones de Policía Judicial Administrativa, con el fin de hacer la entrega real y efectiva de los bienes extintos de dominio”. 9.

Alegó que, si bien las sentencias que declararon la extinción de dominio no ordenaban la entrega del inmueble, (se trascribe) “(…) ello no significa[ba] que mi defendida no se encontraba facultada para proferir la resolución de entrega y más aún la de adelantar el desalojo; es que de dicha consecuencia “extinción de dominio” (…) nacen tales resultas, actuando dentro del uso de las facultades de policía judicial administrativa (…)”. 3 Folios 1 a 25, Cuaderno contestación de la demanda.

Propuso como excepciones: 1) la legalidad del acto administrativo demandado, porque la Dirección emitió la Resolución en ejercicio de sus competencias. 2) El ejercicio indebido de la acción, ya que los actos administrativos que expedía la Dirección no son definitivos, por lo que el mecanismo que procedía era el de reparación directa para solicitar los presuntos perjuicios causados al demandante por la resolución demandada. 3) La inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales alegados por el demandante. 4) La caducidad de la acción. 1.3.

Sentencia recurrida 12. El 18 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, profirió sentencia de primera instancia4, en la que decidió (se trascribe): “Falla: Primero. Declárase no probadas las excepciones denominadas ejercicio indebido de la acción y caducidad de las pretensiones, propuesta por la Dirección Nacional de Estupefacientes (actualmente Sociedad de Activos Especiales S.A.S.), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declárase probada de oficio la excepción de inepta demanda por cuanto el acto administrativo cuya nulidad se pretende no es susceptible de control judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Deniéguense las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Abstienese de condenar en costas.

Quinto. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.” 13. El Tribunal consideró que las excepciones del ejercicio indebido de la acción y su caducidad no debían prosperar. Respecto de la primera, se evidenció que el daño provenía de un acto administrativo que el demandante consideraba ilegal, por lo que la acción de nulidad y restablecimiento de derecho sí era procedente, según el artículo 85 del CCA.

Sobre la segunda, no encontró configurada la caducidad de la acción ya que (se transcribe) “(…) no hay prueba que permita establecer una fecha cierta en que inició el término de caducidad, asimismo, es un argumento de la solicitud de nulidad del acto demandado, la falta de notificación (…)”. En relación con las restantes excepciones no se pronunció. 14.

Sin embargo, el Tribunal encontró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda porque consideró que la Resolución demandada era un acto 4 Folios 250 al 288 del Cuaderno de Consejo de Estado. Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 5 de 14 de ejecución, que no extralimitó lo ordenado por la autoridad judicial y, por tanto, no era susceptible de control judicial.

Consideró que el acto que se demandó (se trascribe) “(…) no cont[enía] ninguna manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular (…)” pues las sentencias de extinción de dominio ordenaron, como resulta lógico, la tradición a favor de la Nación y, según el artículo 740 del Código Civil, ello implicaba un modo de adquirir el dominio a través de la entrega material de las cosas. 1.4.

Recurso de apelación 15. El demandante presentó recurso de apelación5, en el que solicitó la revocatoria de la Sentencia y, en su lugar, que se accediera a las pretensiones, con base en cuatro cargos: 16. 1) Alegó que el Tribunal hizo una (se transcribe) “(…) indebida adecuación y/o interpretación de los fundamentos en que el actor centro la controversia” pues la finalidad de la acción incoada era la (se transcribe) “(…) declaración de nulidad de la Resolución No. 1837 de Diciembre 23 de 2008, proferida por Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante la cual se hizo efectiva la orden de entrega (…)”, sin embargo, el Tribunal centró su análisis en lo que denominó “excepción de oficio” y decidió que se trataba de un acto de ejecución, no demandable. 17. 2) Alegó que la decisión desconoció (se trascribe) “(…) normas de raigambre constitucional, que incluso son y/o se catalogaron como derechos fundamentales, entre ellos el artículo 29, 2, 4 y 6 (…)”.

Normas que de haberse observado hubieran implicado una decisión favorable al demandante. 18. 3) Se desconoció que en el proceso ya se había debatido la naturaleza del acto demandado y que el Consejo de Estado había ordenado la admisión de la demanda, mediante Auto de 6 de diciembre de 2013, al revocar la decisión de rechazo de la demanda.

En concreto, alegó que el Tribunal (se trascribe) “(…) desconoció un precedente (…) el superior ya había resuelto todo lo atinente a la calidad del acto (…)”. 19. 4) La sentencia no solo desconoció, sino que interpretó indebidamente el acervo probatorio obrante el proceso. En primer lugar, el Tribunal desconoció que la sentencia (se trascribe) “(…) no contemplaba, ni ordenó la entrega del inmueble y menos aún estableció plazo de ninguna naturaleza para que esa entrega se produjera.

(…) no se facultó a la entidad (…) para que hubiese adelantado y/o reali[zado] la diligencia de entrega que se ordenó de manera irregular en el acto administrativo objeto de nulidad (…)”. En segundo lugar, alegó que la tradición de bienes inmuebles se materializa con la inscripción del 5 Folios 290 a 300 del Cuaderno del Consejo de Estado.

En tercer lugar, los decretos en que fundamentó sus competencias la demandada fueron declarados inconstitucionales y, de ese modo, el proceso de extinción de dominio se regía por la Ley 333 de 1998, que en su artículo 22 preveía la obligación de que la sentencia ordenara, expresamente, la entrega del bien, cuando no estuviera en poder del Estado, sin embargo, en el caso específico el juez no incluyó dicha orden. 1.5 Trámite relevante en segunda instancia 20.

En la oportunidad para alegar de conclusión la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.6 insistió en los argumentos expuestos a lo largo del proceso y solicitó la confirmación de la sentencia. El demandante guardó silencio7. El Ministerio Público8 consideró acreditada la “inepta demanda” que fue declarada por el Tribunal y, por tanto, solicitó la confirmación de la sentencia impugnada. 21.

El 9 de julio de 2024, el magistrado Fredy Ibarra Martínez manifestó su impedimento para conocer de este asunto, (se trascribe) “(…) por cuanto en calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B hi[zo] parte de la Sala de Decisión que profirió la providencia recurrida, esto es, la sentencia de 18 de enero de 2018 que negó las pretensiones de la demanda”9.

El impedimento será aceptado en la parte resolutiva de esta providencia. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar. - 2.2. - Sobre la condena en costas. 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar 22. La Sala no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto toda vez no se encuentran reunidos todos los presupuestos procesales para dictar sentencia, en específico, porque, tal como concluyó el Tribunal, el acto administrativo demandado es de ejecución y, al no configurarse alguno de los supuestos excepcionales para que sea enjuiciado, su control judicial no es procedente.

Para demostrar la anterior premisa es necesario analizar la naturaleza jurídica del acto administrativo demandado y las exigencias legales respecto del contenido de la sentencia de extinción de dominio. 6 Folios 309 a 312 del Cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 319 del Cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 315 a 318 del Cuaderno del Consejo de Estado. 9 Índice 35 Samai.

Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 7 de 14 23. El artículo 50 del CCA, en los mismos términos del artículo 74 del CPACA, prevé que, por regla general, los recursos administrativos solo proceden contra los actos administrativos que pongan fin a las actuaciones administrativas, es decir, contra actos definitivos, entendidos como aquellos que “ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.

A su turno, el artículo 49 del CCA, en los mismos términos del artículo 75 del CPACA, indica que no proceden los recursos administrativos contra “los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.” 24. Las anteriores normas son relevantes para determinar los actos administrativos que, al ser definitivos, son susceptibles de la interposición de los recursos administrativos y, además, de control judicial, previo el agotamiento de la “vía gubernativa”, en los términos del artículo 63 del CCA. 25.

En este orden de ideas, solo las decisiones administrativas definitivas, esto es, las que finalizan un procedimiento administrativo o las que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Por ello, los actos que impulsan la actuación, y no otorgan alguna solución de fondo a las solicitudes de los administrados o aquellos que se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables por vía judicial10. 26. Por tanto, en relación con los actos de ejecución, esta Corporación ha considerado, como regla general, que no son susceptibles de ser enjuiciados, sin embargo, excepcionalmente, ha aceptado que puedan ser objeto de control judicial siempre que concurra uno o varios de los siguientes supuestos (se trascribe): “(…) i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada (…)”11.

Excepciones que han sido aceptadas de forma pacífica y sistemática por esta Corporación12. En conclusión, los actos 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de noviembre de 2021, Exp. 11001-03-24-000-2020-00242-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 9 de septiembre de 2021, Exp. 25000-23-42-000-2014-00844-01(3441-16);

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 19 de junio de 2020, Exp. 25000-23-42-000- 2016-01823-01 (0438-17); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 3 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-36-000-2017-00864 01 (63128); entre otras. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 19 de junio de 2020, Exp. 25000-23-42-000-2016-01823-01 (0438-17). 12Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 25 de abril de 2024, Exp. 25000-23-37-000-2019-00472-01 (27667);

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 18 de octubre de 2023, Exp. 20001-23-33-000-2014-00336-01 (2285-2019); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 11 de junio de 2021, Exp. 11001-03-24-000-2019-00235- 00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 25 de noviembre de 2021, Exp. 25000-23-42-000-2015-05526-01(4342-19);

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 8 de 14 de ejecución podrán ser enjuiciados siempre y cuando, creen, extingan o modifiquen determinada situación jurídica que dé lugar a la existencia de un acto susceptible de ser estudiado por esta jurisdicción. 27.

El acto demandado, Resolución No. 1837 de 23 de diciembre 23 de 200813, en su parte resolutiva, dispuso: “ARTICULO PRIMERO: HACER efectiva la orden de entrega real y material del inmueble situado en la calle 67 No. 10 - 52, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-411267, dispuesta en la sentencia de primera instancia de fecha mayo 10 de 2004 proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá para la Extinción de Dominio, (radicado No. 2004 - 07 -5.), confirmada íntegramente en sentencia del 25 de mayo del 2006 proferida por la Sala Penal de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

ARTICULO SEGUNDO: Para los fines establecidos en el artículo primero de la presente Resolución, comunicar por el medio más expedito, el contenido de la misma al ocupante y/o demás personas que se encuentren en el inmueble ubicado en la calle 67 No. 10 - 52, para que en el término de tres (3) días, contados a partir del siguiente a la fecha de comunicación, entregue a la Dirección Nacional de Estupefacientes, el inmueble antes mencionado e identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-411267, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro.

ARTICULO TERCERO: Prevenir al ocupante del inmueble ubicado en la calle 67 No. 10 - 52, identificado con el Folio de Matricula Inmobiliaria No. 50C-411267 de la ciudad de Bogotá D.C, y demás personas que se encuentren en el lugar, cualesquiera que sean, que, en caso de no producirse la entrega real y material del mismo en el término establecido en el artículo segundo del presente acto administrativo, se procederá a hacer efectiva la misma, con el apoyo de la fuerza pública.

ARTICULO CUARTO: Comunicar el contenido de la presente Resolución a la Policía Metropolitana de Bogotá D.C. para que conforme a lo previsto en el Decreto Ley 4685 de 2008, se preste el apoyo correspondiente a fin de dar cumplimiento al presente acto administrativo.

ARTICULO QUINTO: Contra la presente resolución, por tratarse de un acto administrativo de ejecución, no procede recurso alguno.” 28. Según lo anterior, es claro que la Dirección, a través del acto demandado, ordenó hacer efectiva la entrega real y material del inmueble que había sido objeto de extinción de dominio. Para el efecto, dispuso comunicar a los ocupantes del inmueble la decisión y otorgarles un término de 3 días para realizar la entrega y, en caso de no producirse, ordenó que se procediera con el apoyo de la fuerza pública. 29.

La motivación de la decisión incluyó, entre otras razones: i) que en virtud de las sentencias de extinción de dominio, estaba demostrado que los ocupantes del inmueble (acá demandante) no poseían título alguno que legitimara su permanencia en él, por tanto, su renuencia a la entrega desconocía las sentencias de extinción de dominio; ii) que el Decreto Legislativo 4685 de 12 de Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 8 de marzo de 2018, Exp. 11001-03-24-000-2019-00235-00 Exp. 25000-23-24- 000-2007-00285-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 23 de febrero de 2018, Exp. 25000-23-27-000-2012-00008-01(20638); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 11 de julio de 2013, Exp. 54001-23-31-000-1997-13274-02(1325-10); entre otras. 13 Folios 23 a 26 del Cuaderno 1.

Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 9 de 14 diciembre de 2008, expedido en virtud del estado de conmoción interior declarado por el Decreto 3929 de 9 de octubre de 2008, otorgó, al Subdirector Jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes, funciones de “policía judicial de índole administrativo” para hacer efectiva la entrega real y material de bienes, ordenada en las sentencias de extinción de dominio; iii) que la tradición del inmueble, según lo dispuesto en el artículo 113 del CPC, en lo relativo a la entrega real y material conlleva implícita la orden de allanar, de ser necesario. 30.

Según los precedentes jurisprudenciales referidos, por regla general, los actos de ejecución no son susceptibles de control judicial, salvo que se configure alguno de los eventos de excepción. Por tanto, es necesario verificar si, en realidad, se trata de un acto de mera ejecución o de una decisión definitiva, está última demandable. Al respecto, tal como lo concluyó el Tribunal, la sentencia de primera instancia14, confirmada íntegramente en sentencia del 25 de mayo del 2006, proferida por la Sala Penal de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, ordenó: "(…)

SEGUNDO: DECLARAR la extinción del derecho de dominio, sobre los todos los derechos reales, principales o accesorios, desmembraciones, gravámenes o cualquiera otra limitación a la disponibilidad o uso de los bienes, que se enuncian a continuación identificados con las siguientes Matrículas Inmobiliarias: ( ) 50C-411267 ( ) conforme a lo sustentado en este fallo, su tradición a favor de la Nación a través del Fondo para la Rehabilitación, inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado.

( )" 31. Según lo anterior, es claro que se declaró la extinción del dominio de todos los derechos y limitaciones a la disponibilidad sobre el inmueble y, en consecuencia, se ordenó la tradición del inmueble a favor de la Nación, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 793 de 200215. Sin embargo, contrario con lo concluido por el Tribunal, la tradición de inmuebles, como modo de adquirir el dominio, no implica su entrega real y material sino, según el artículo 756 del Código Civil, la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Ello explica que el artículo 18 de la Ley 793 de 2002, en relación con el contenido de la sentencia, prevea que, si la extinción es sobre “bienes incorporados a un título, se ordenará la anulación del mismo y la expedición de uno nuevo a nombre del citado Fondo [Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado]”. 32.

Por tanto, la entrega real y material del bien inmueble no se entiende incorporada o subsumida en la orden de tradición. Ahora bien, en virtud de la 14 Sentencia del 10 de mayo de 2004 del Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá, dentro del radicado 007-5. Folios 34 a 79 del Cuaderno de Contestación de la demanda. 15 Cuerpo normativo aplicado, expresamente, en las sentencias de primera y segunda instancia dentro del proceso judicial de extinción de dominio.

Lo cual, además, es concordante con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 793 de 2002, según el cual “De los procesos en curso. Los términos y recursos que hubieren empezado a correr se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación, en todo lo demás se aplicará esta ley.” Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 10 de 14 naturaleza jurídica especial de la acción de extinción de dominio16, la Sala considera que no es necesario que la sentencia que declaró la extinción contuviera, expresamente, la orden de entrega real y material del bien inmueble extinguido. 33.

En efecto, el artículo 4 de la Ley 793 de 2002, en relación con la naturaleza de la acción de extinción de dominio, prevé que “(…) procederá sobre cualquier derecho real, principal o accesorio, independientemente de quien los tenga en su poder, o los haya adquirido y sobre los bienes comprometidos”. Por tanto, es posible adelantarla, incluso si el titular no está en poder del bien.

No obstante, se garantiza la protección de los derechos de posibles afectados, según el artículo 9 de la misma ley, en los eventos allí listados17. 34. En línea con lo anterior, el artículo 13 de la misma ley prevé que “los titulares de derechos reales principales y accesorios tendrán un término de diez (10) días contados a partir del día siguiente al de su notificación, para presentar su oposición y aportar o pedir las pruebas” y que, agotado el procedimiento especial, “(…) el juez dictará sentencia declarando o negando la extinción de dominio.

La sentencia que se profiera tendrá efectos erga omnes.” 35. Finalmente, en lo que interesa a este proceso, el artículo 18 de la misma Ley, en relación con el contenido de la sentencia, prevé que: “De la sentencia. La sentencia declarará la extinción de todos los derechos reales, principales o accesorios, desmembraciones, gravámenes o cualquiera otra limitación a la disponibilidad o el uso del bien y ordenará su tradición a favor de la Nación a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado.

Si los bienes fueren muebles o moneda, y aún no estuvieren secuestrados a disposición del Fondo, en la sentencia se ordenará que se le haga entrega inmediata de los mismos o que se consignen a su disposición los valores dichos. Si se tratare de bienes incorporados a un título, se ordenará la anulación del mismo y la expedición de uno nuevo a nombre del citado Fondo.

(…)” 36. Entonces, es claro que la ley no disponía que la sentencia de extinción de dominio tuviera que ordenar, expresamente, la entrega de bienes inmuebles. Para la Sala es claro que la orden de tradición, a la que se refiere la norma citada, es independiente y consecuencial de la declaratoria de extinción de dominio. Además, según el inciso primero de la misma norma la sentencia 16 La Corte Constitucional, en Sentencia C-740 de 2003, al analizar la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 793 de 2002, consideró que, con base en el artículo 34 de la Constitución Política “(…) la acción de extinción de dominio se dotó de una particular naturaleza, pues se trata de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad.” 17 “Artículo 9.

De la protección de derechos. Durante el procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de los afectados, y en particular los siguientes: 1. Probar el origen legítimo de su patrimonio, y de bienes cuya, titularidad se discute. 2. Probar que los bienes de que se trata no se encuentran en las causales que sustentan la acción de extinción de dominio. 3.

Probar que, respecto de su patrimonio, o de los bienes que específicamente constituyen el objeto de la acción, se ha producido una sentencia favorable que deba ser reconocida como cosa juzgada dentro de un proceso de Extinción de Dominio, por identidad respecto a los sujetos, al objeto y a la causa del proceso.” Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 11 de 14 ordena extinguir no solo derechos reales (como la propiedad) sino, también, “cualquier otra limitación a la disponibilidad o el uso del bien”.

Esto último, implica que se entienden extintas, entre otras, la posesión (hechos materiales de señor y dueño18) de sujetos que no se encuentren en los tres casos contenidos en el artículo 9 de la misma ley. Ahora bien, la extinción de la limitación al uso del bien, en el caso concreto, solo se materializaba a través de su entrega real y efectiva. 37.

En línea con lo anterior, en este caso, el demandante no cuestionó vulneración alguna de su debido proceso en el trámite de la extinción de dominio, pues fue vinculado y su oposición no prosperó porque, según la Sentencia de primera instancia, confirmada íntegramente en segunda instancia, (se trascribe) “(…) el señor Ortiz Pico no e[ra] titular del derecho alegado [propiedad], ello en el sentido que, para adquirir tal calidad, nos enseña el derecho privado, se requiere de dos momentos, a saber; el título y el modo.

(…) Salta a la vista con claridad que en el caso sub judice no se presentó ninguno de los momentos (…)”19. Por lo tanto, la Sala resalta que cualquier cuestionamiento o inconformidad que el demandante tuviera por posible vulneración de sus derechos o intereses debía plantarlo en el marco del proceso de extinción de dominio y no en sede de la ejecución de esta. 38.

La Sala considera que es posible concluir que la orden de entrega no debía ser expresa pues ello implicaría desconocer, primero, que el artículo 18 de la Ley 793 de 2008 no preveía, como parte del contenido de la sentencia de extinción de dominio, la orden de entrega real y material; segundo, que no prosperó la oposición que el demandante planteó en el proceso de extinción de dominio, porque no era propietario o poseedor legitimo del bien; tercero, la orden de extinción de todas las limitaciones al uso que recaían sobre el bien, lo cual incluía la posesión de cualquier sujeto y, cuarto, que la Corte Constitucional ha considerado que (se trascribe) “(…) es natural que sea el Estado el beneficiario inicial de la sentencia que decreta la extinción del dominio, recibiendo física y jurídicamente los bienes respectivos (…)”20. 39.

Si bien, normativamente, no se requiere que la sentencia de extinción de dominio contenga una orden expresa de entrega del bien para que proceda, lo cierto es que, por regla general, su materialización requería de intervención judicial. En efecto, el artículo 7 de la Ley 793 de 2002 prevé que “(…) sólo para llenar sus vacíos, se aplicarán las reglas del Código de Procedimiento Civil (…)”.

Por tanto, ante la laguna normativa de la ley especial, en relación con la entrega de inmuebles, debía acudirse a lo dispuesto en el artículo 337 del CPC, según el cual “Corresponde al juez que haya conocido del proceso en primera 18 Artículo 762 del Código Civil. “<DEFINICION DE POSESION>. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo.” 19 Folio 73, Cuaderno de la Contestación de la demanda.

Parte considerativa de la sentencia de extinción de dominio de primera instancia. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2003, que reitera lo considerado en Sentencia C-374 de 1997. Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 12 de 14 instancia hacer la entrega ordenada en la sentencia, de los inmuebles y de los muebles que puedan ser habidos (…)”. 40.

No obstante, en este caso, tal como lo alegaron las partes, el acto demandado se fundó en las competencias de “policía judicial de índole administrativa”, que el Decreto Legislativo 4685 de 2008 le otorgó al Subdirector Jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes para, según el artículo 1, “(…) hacer efectiva la entrega real y material de los bienes inmuebles urbanos o rurales, muebles, sociedades y/o establecimientos de comercio ordenada en la sentencia de extinción de dominio de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 de la Ley 793 de 2002.

(…)”. Por lo tanto, para la fecha de adopción del acto demandado la normativa vigente le otorgaba la competencia a la demandada, por intermedio de su Subdirector jurídico, para hacer efectiva la orden de entrega, sin que se requiriera intervención judicial. 41. El demandante alegó que el Decreto Legislativo 4685 de 2008 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C- 239 de 2009, con el fin de probar que la materialización de la orden de entrega requería intervención judicial, y no un acto administrativo.

Sin embargo, dicho decreto estuvo en vigor desde su expedición, el 12 de diciembre de 2008, y hasta su declaratoria de inconstitucionalidad, el 1 de abril de 2009, sin que la Corte Constitucional hubiera modulado los efectos de su decisión, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 199621. Por tanto, sus efectos se produjeron hacía el futuro y quedaron indemnes las situaciones consolidadas, tal como ocurrió en este caso, pues el acto demandado fue proferido el 23 de diciembre de 2008, notificado el 29 de diciembre de 200822 y quedó en firme desde la misma fecha, según el numeral 1 del artículo 62 del CCA. 42.

Así las cosas, para la Sala es claro que el acto demandado no creó, extinguió o modificó alguna situación jurídica, sino que, en virtud de expresa habilitación legal, ejecutó la orden judicial de extinción de dominio en relación con las limitaciones al uso del bien inmueble, para lo cual, precisamente, era necesaria hacer efectiva la entrega real y material del inmueble.

Por tanto, se trata de un acto administrativo de ejecución, no susceptible de control judicial. 43. En virtud de lo anterior, la Sala concluye que los cargos propuestos en la apelación no están llamados a prosperar. 44. 1) En relación con el primer cargo, según se expuso, es claro que el acto demandado es de ejecución y, por tanto, no era susceptible de ser demandado. 21 Sobre la facultad de la Corte Constitucional de modulación de los efectos temporales de las sentencias de inexequibilidad, a título ilustrativo, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2003. 22 Folio 22 del Cuaderno 1.

En la demanda se afirmó que la comunicación de 24 de diciembre de 2008, mediante la cual remitieron copia de la Resolución, fue “(…) entregada y/o notificada solo hasta el 29 de diciembre del mismo mes y año (…)”. Folio 15 del Cuaderno 1. Afirmación respecto de la que la demandada no se opuso, ni presentó prueba en contrario. Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 13 de 14 45. 2) En relación con el segundo cargo, el acto demandado no desconoció los artículos 2, 4, 6 y 29 de la Constitución Política pues, como se explicó, se limitó a ejecutar la orden judicial de extinción de dominio y fue proferido por el funcionario competente. 46. 3) En relación con el tercer cargo, no es cierto que el Tribunal haya desconocido el precedente del superior porque el Consejo de Estado, mediante Auto de 6 de diciembre de 201323, revocó el rechazo de la demanda y ordenó proveer sobre su admisión, pero resaltó que las dudas en relación con la naturaleza del acto demandado se disiparían, precisamente, en la sentencia correspondiente.

En efecto, en dicha providencia se precisó que: “(…) comoquiera que el problema jurídico del sub examine es precisamente establecer si la entidad demandada tenía competencia para proferir la resolución en la cual ordenó la entrega material del bien o si, por el contrario, debía adelantar para tal fin un proceso judicial, sólo es procedente pronunciarse al respecto en la sentencia, para garantizar que al tomar la decisión se cuente con la totalidad del material probatorio necesario para el efecto y permitir que las partes tengan la oportunidad de presentar los alegatos del caso.

En esta situación, al existir una duda razonable sobre si el acto administrativo atacado es de simple ejecución, se debe optar por admitir la demanda, en aplicación de los principios pro actione y pro damato, de modo que se privilegie el derecho del demandante de acceder a la administración de justicia y se tome una decisión en ese sentido más precisa y definida cuando se cuenten con todos los elementos necesarios para tal fin.” 47. 4) Por último, en relación con el cuarto cargo, tal como se explicó, la orden de extinción de “cualquier limitación a la disponibilidad o el uso del bien”, prevista en el artículo 18 de la Ley 793 de 2002 y contenida en el numeral segundo de la sentencia de primera instancia del proceso de extinción de dominio, confirmada íntegramente en la sentencia de segunda instancia, implicó la extinción de cualquier tipo de posesión u ocupación y, por tanto, la obligación de entregar el bien, la cual es independiente de la orden de tradición del inmueble, a través de la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Además, como se explicó, a pesar de la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 4685 de 2008, el acto demandado fue expedido y adquirió firmeza durante el término que estuvo en vigor y, por tanto, la decisión quedó consolidada. En todo caso, se resalta que la norma aplicable al proceso judicial de extinción de dominio era la Ley 793 de 2002, según se explicó y en concordancia con las decisiones de primera y segunda instancia dentro del respectivo proceso judicial de extinción de dominio. 48.

En conclusión, puesto que el acto demandado no era susceptible de control judicial, se comparte la decisión del Tribunal de declarar probada la excepción de inepta demanda. Sin embargo, se modificará el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones, para, en su 23 Folios 34 a 40 del Cuaderno 3. Radicado: 25000-23-24-000-2009-00161-02 (61.843) Demandante: Hernando Ortiz Pico Demandado: Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Referencia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Modifica la sentencia y se inhibe para decidir de fondo 14 de 14 lugar, inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo.

Lo anterior porque, en reiterada jurisprudencia de esta Corporación, se ha considerado que el fenómeno de la inepta demanda da lugar a un fallo inhibitorio24, sin que ello implique denegación de justicia en contra del demandante. 2.2. Sobre la condena en costas 49. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el magistrado Fredy Ibarra Martínez y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: CONFIRMAR la declaratoria de inepta demanda, contenida en la Sentencia de 18 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según las consideraciones expuestas.

TERCERO: MODIFICAR el numeral tercero de la Sentencia para, en su lugar, inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas.

CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ (Aclara el voto) (Impedido) Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección 24 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de julio de 2023, Exp. 59806;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 26 de enero de 2022, Exp. 50664; Subsección A, Sentencia de 30 de mayo de 2019, Exp. 38965; Subsección B, Sentencia de 13 de mayo de 2019, Exp. 38965; Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, Exp. 55671, entre otras.