Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) Demandante: Sonia de Fátima Salcedo Guerrón Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Tiempos laborados como docente de preescolar. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora SONIA DE FÁTIMA SALCEDO GUERRON instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 39624 del 19 de octubre de 2017 y RDP 044235 del 25 de noviembre de 2017, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal 1 Folios 1 a 2.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) decisión respectivamente al resolver un recurso de reposición. Que se ordene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa, ajustada en los términos del artículo 187 del CPACA.

Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho a que haya lugar. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante ha prestado sus servicios como docente por más de 20 años.

Que inicialmente se desempeñó como docente municipal entre el 30 de enero de 1980 al 30 de diciembre de 1983 y del 19 de septiembre de 1984 al 2 de septiembre de 2012 como docente nacionalizada. Que también laboró para la secretaría municipal de Santiago de Cali del 30 de agosto de 2012 al menos hasta la fecha de presentación de la demanda.

Que, mediante la resolución RDP 39624 del 19 de octubre de 2017 se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y en el mismo sentido la resolución RDP 044235 del 25 de noviembre de 2017 confirmó la negativa. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 8 de marzo de 20183 y notificada a la UGPP4, quien radicó memorial de contestación5 en el que expuso que, no existe certeza sobre los tiempos de servicio ni del tipo vinculación de la demandante pues no existe prueba idónea que permita acreditarlos, además, que, de las pruebas aportadas, se evidenció una contradicción en el decreto de nombramiento de 1980.

De la misma manera, puso de manifiesto la incertidumbre sobre la financiación de la plaza, advirtiendo que de llegar a ser esta cancelada con recursos del Sistema General de Participaciones, no puede ser tenida en cuenta para efectos de la pensión gracia. Que tampoco demuestra la docente la buena conducta en el desempeño del cargo. Propuso como excepciones6 las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, (iv) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones. 2 Folios 2 a 4. 3 Folios 31 a 32. 4 Folio 47. 5 Folios 93 a 97. 6 Folios 96 a 97.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) En la audiencia inicial7 se indicó que las excepciones propuestas serían resueltas en la sentencia y sobre la prescripción decidió resolverla al momento de establecer si a la demandante le asistía o no derecho.

Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, Señaló que no existía ánimo conciliatorio, efectuó la incorporación y el decreto de pruebas. En la audiencia de pruebas8 incorporó los medios probatorios allegados al expediente y advirtió que las pruebas decretadas que se encontraban pendientes podrían aportarse antes de la sentencia, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión por escrito.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 23 de enero de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Para ello argumentó que, con las pruebas aportadas era posible determinar los tiempos de servicio prestados y el tipo de vinculación de la demandante y en este sentido se pudo evidenciar el cumplimiento de los requisitos.

Que, en cuanto a la inconsistencia en el número del decreto de nombramiento de la reclamante, tal situación no afecta la prueba de vinculación. Que no se evidencia alguna prueba que demuestre una mala conducta de la docente, precisando a su vez, que la carga de acreditar dicho comportamiento era exigible a la demandada. Sobre los recursos utilizados para financiar la plaza, indicó que, era carga de la demandada acreditar la forma de financiación, y que, sin perjuicio de tal conclusión, el argumento tampoco resulta pertinente, ya que, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, los recursos del SGP una vez enviados a las entidades territoriales forman parte de su propio presupuesto, por lo que no pueden considerarse como de la nación. Consideró que la demandante adquirió el derecho a partir del 8 de agosto de 2013 y declaró prescritas las mesadas causadas antes del 6 de junio de 2014.

EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la 7 Folios 110 a 113. 8 Folios 152 a 153. 9 Folios 199 a 204. 10 Folios 206 a 208. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) sentencia de primera instancia al exponer que, no se acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que para demostrar el tiempo pretendido y la calidad docente, la reclamante debió aportar la copia autentica del decreto de nombramiento y acta de posesión, pues además, indicó que hay inconsistencias con el número de decreto de nombramiento para el periodo de 1980 en tanto las pruebas aportadas lo identifican de manera diferente.

Que no existe certeza sobre el origen de los recursos pues no se aportó prueba idónea para el efecto, y que en caso de que los emolumentos de la actora fueran financiados por el SGP, debe considerarse tal situación como razón suficiente para desestimar los periodos reclamados. Que los certificados de tiempos de servicio son válidos únicamente si son emitidos por un funcionario competente y en el formato del FOMAG que señale el tipo de vinculación. Sobre las costas consideró que su actuación se acomoda a un adecuado ejercicio del derecho de la entidad para acceder a la administración de justicia y que la misma no fue temeraria, esto con sustento en la sentencia del 22 de julio de 2014 del Consejo de Estado.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante11 y demandada12 presentaron escrito de alegaciones finales en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, recurso de apelación y en la contestación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno13.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y, además, si estas exigencias debían acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989). 11 Folio 279. 12 Folios 284 a 289. 13 Según constancia secretarial visible a folio 290 del expediente.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Sonia de Fátima Salcedo Guerrón nació el 5 de agosto de 196318, de modo que cumplió los 50 años el 5 de agosto de 2013. 18 Según copia de la cédula de ciudadanía, obrante a folio 16.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 30 de enero de 1980 al 30 de diciembre de 1983 En lo referente a este período, reposa en el expediente el acta de posesión19 que permite constatar que el alcalde municipal de Tumaco, mediante Decreto 096 del 30 de enero de 1980, nombró a la docente como maestra municipal de la Escuela Rural Mixta El Playón, la cual tomó posesión del cargo el mismo día. Tal fecha de inicio de labores, así como la de terminación del vínculo (30 de diciembre de 1983), se corroboran en el certificado de historia laboral20 expedido el 14 de agosto de 2018, aportado por el municipio de Tumaco y en el que aclaró la inconsistencia presentada con el número de identificación del decreto de nombramiento, afirmando para el efecto que el acto correspondiente al nombramiento de la docente es el 096.

Ahora bien, sobre la plaza ocupada, aunque la parte demandada manifiesta que no se le debe reconocer a la actora el periodo objeto de estudio al no existir prueba idónea en la que conste la fecha y el tipo de vinculación, esto por no aportar la copia autentica del decreto de nombramiento, acta de posesión, ni el certificado de tiempos de servicio en el formato del FOMAG, considera la Sala que esta no es 19 Folio 17. 20 Folio 166.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) razón suficiente para desestimar los tiempos laborados, pues no se discute la veracidad de las pruebas ni se solicita que las mismas sean tachadas de falsas además, aunque no se suministre el acto administrativo de nombramiento, sí se pueden analizar en conjunto todos los demás documentos aportados a la actuación y no focalizarse solamente en el decreto a través del cual se nombra a la docente.

En este sentido, conforme a las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un maestro es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como las certificaciones, acompañados de una valoración bajo elementos propios de la sana crítica. Tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, la cual se aclara que es aplicable a los diferentes tipos de vinculación que puede ostentar el personal docente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En ese orden de ideas, del referido certificado laboral sí puede concluirse la naturaleza de la vinculación, ya que de manera expresa se indica allí el tipo de relación legal y reglamentaria que la docente sostuvo en cada uno de los tiempos de servicio relacionados.

Así las cosas, se afirma en tal documento que la calidad docente fue de carácter municipal, incluso, se evidencia en la misma prueba que la entidad a la cual la maestra realizó sus aportes fue a la caja de previsión del mismo municipio de Tumaco, confirmando este hecho la categoría territorial ostentada por la demandante. A continuación, se visualiza la pieza probatoria: En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora territorial entre el 30 de enero de 1980 y el 30 de diciembre de 1983 (3 años y 11 meses), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) • Periodo II: del 18 de septiembre de 1984 al 5 de septiembre de 2012 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que la docente fue nombrada por el gobernador de Nariño como directora de la Escuela Rural Mixta de El Playón mediante Decreto 721 de 198421y se posesionó en el cargo el 18 de septiembre de 198422, ejerciendo sus labores de forma continua hasta el día 5 de septiembre de 2012, como consta en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 13 de noviembre de 201423. 21 Folio 176. 22 Folio 177. 23 Folio vuelto 21 y 22.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) En el mentado decreto de nombramiento, no se observa que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.

De igual manera, tampoco se señala en el acto en mención que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serian administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional, intervención que tampoco se encuentra en el decreto.

Contrario a lo anterior, sí se extrae con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente; situación que se acentúa al indicarse explícitamente en el acto administrativo que la demandante fue nombrada en lugar de la señora Celmira Casierra de Centeno, quien fue pensionada por la Caja Social de Previsión de Departamental por invalidez, lo que permite determinar que la plaza ocupada inicialmente por la docente pensionada correspondía a una territorial, manteniendo dicha calidad al asignarse la misma a la señora Salcedo Guerrón. La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Ahora, en gracia de discusión, a diferencia de lo estimado por el a quo al calificar el vínculo como nacionalizado en sustento de los certificados laborales aportados que indican que la calidad docente fue del referido orden, no puede desconocerse la existencia del acto administrativo del cual nació el vínculo que se aportó en el expediente y que demuestra una categoría docente distinta.

En todo caso, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.

Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente territorial durante el lapso transcurrido entre el 18 de septiembre de 1984 y el 5 de septiembre de 2012 (27 años, 11 meses y 17 días), observa la Sala que tal periodo es suficiente para cumplir con tiempo mínimo de servicio exigido para acceder a la prestación solicitada.

Aun cuando la sumatoria de los dos periodos analizados satisfacen los 20 años de servicio, es necesario pronunciarse sobre el traslado de la docente al municipio de Cali en virtud del convenio interadministrativo celebrado entre la Secretaría de Educación de Santiago de Cali y la Secretaría de Educación de Tumaco24, pues al verificar el certificado de historia laboral expedido por la Alcaldía de Santiago de Cali, se puede observar que aunque la docente prestó sus servicios en calidad de docente nacionalizada, lo hizo como docente de preescolar.

En cuanto al nivel de la educación en el cual la demandante ejerció su cargo, no se encuentra que dentro de la normativa que rige la pensión gracia estén llamadas a ser beneficiarias las personas que prestaron sus servicios en el nivel preescolar puesto que, aquella está dirigida a los maestros de primaria o secundaria que estuvieron vinculados a planteles educativos territoriales o nacionalizados, por haber sido este personal el que históricamente debió someterse a la desigualdad salarial.

Por lo tanto, se evidencia que la relación legal y reglamentaria de la demandante desde el 6 de septiembre de 2012 hasta al menos el 13 de noviembre de 201425 no resulta computable para adquirir una pensión gracia, sin embargo, tal periodo no es determinante para acceder a la prerrogativa pues antes de este lapso, la actora ya había cumplido con el tiempo requerido.

Finalizando el análisis de este caso, es oportuno referirse a la posición del apelante al asegurar que no existe certeza respecto a los recursos con los que se financió la plaza de reclamante, pues no puede determinarse si fue con aquellos propios de la entidad territorial o con los del Sistema General de Participaciones, y por este motivo expone que no pueden ser tenidos en cuenta los lapsos de tiempo reclamados al ser posible que emolumentos de la demandante fueran pagados con recursos del entonces situado fiscal, atribuyéndole a cada interregno una naturaleza nacional, sin embargo, se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y 24 Folios 178 a 181. 25 Fecha de expedición del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral en el que señala que la docente seguía activa en el servicio.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.

Debe precisarse que como se adujo en la aludida providencia, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de como quedó demostrado en esta causa judicial.

Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los períodos computables de la señora Sonia de Fátima Salcedo Guerrón en plazas como docente oficial, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO 30/01/1980 30/12/1983 3 11 0 Decreto 096 de 1980 18/09/1984 05/09/2012 27 11 17 Decreto 721 de 1984 TOTAL 30 22 17 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 30 AÑOS, 22 MESES Y 17 DÍAS Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del municipio de Tumaco, nombrada como docente desde el 30 de enero de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1983; es decir, en unos lapsos anteriores a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se acredita el mencionado requerimiento normativo conforme al certificado emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco26, el cual confirma que la docente no registra ninguna sanción disciplinaria durante el tiempo laborado.

Según lo expuesto, se estima que resultó acertada la decisión del tribunal de origen 26 Folio 175. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, reconociendo el estatus pensional de la docente a partir del 5 de agosto de 201327, cuando la actora cumplió los 50 años de edad, esto considerando que los 20 años de servicio los cumplió el 18 de octubre del 2000.

Resulta también apropiado el análisis de la prescripción al considerar que la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP hasta el día 6 de junio de 201728 e interpuso la demanda dentro de la interrupción, esto es el día 20 de febrero de 201829. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, no se encuentran probadas actuaciones dilatorias de temeridad o mala fe, manifestando su desacuerdo con la condena impuesta.

En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia (23 de enero de 2019).

Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada, asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.

En tal sentido, se confirmará el fallo apelado en este punto sobre la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que si bien la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el mencionado criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 27 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 30/01/1980 30/12/1983 3 11 0 18/9/1984 18/10/2000 16 1 0 TOTAL TIEMPO 19 12 0 28 Folio 9. 29 Conforme al acta individual de reparto visible a folio 25.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019) 1437 de 2011, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, mas no con base en el artículo 366 del CGP como lo adujo el demandante en su apelación, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que el argumento del recurso de apelación presentado por la parte demandada no presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, según las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión     SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 38 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00088-01 (2139-2019)

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso