Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante JAIME ALEXANDER BELTRÁN CORTÉS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Temas Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Medio de control de nulidad y restablecimiento. Sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Jaime Alexander Beltrán Cortés de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 2 de mayo de 20231, el señor Jaime Alexander Beltrán Cortés interpuso acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad y de acceso a la administración de justicia, con la sentencia del 12 de abril de 2023 que confirmó la decisión de negar las pretensiones en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 15001-33-33- 009-2022-00012-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 12/04/2023, en el expediente rad. No. 15001333300920220001201, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 1 Índice 2 en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…)». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2022, el señor Jaime Alexander Beltrán Cortés presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías. 2.2.
El Juzgado Noveno Administrativo de Tunja conoció en primera instancia el asunto, bajo el radicado Nro. 15001-33-33-009-2022-00012-00. Mediante sentencia del 15 de noviembre de 2022, dicha autoridad judicial negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la sanción por mora por consignación tardía de las cesantías no es aplicable para los docentes afiliados al FOMAG, pues estos tienen una norma especial que regula la materia, que es la Ley 91 de 1989, y en ese régimen no está contemplada dicha sanción, entre otras razones. 2.3.
La anterior providencia fue apelada por la parte demandante. Mediante sentencia del 12 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4 confirmó la decisión por similares razones. 3. Fundamentos de la acción 3.1. La parte actora argumentó que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, incluyendo el de relevancia constitucional, puesto que se pretende el amparo de derechos fundamentales vulnerados ante la falta de reconocimiento de la sanción moratoria y la protección de principios constitucionales como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la favorabilidad.
Y agregó que «no se podrá entender este recurso de amparo como una tercera instancia bajo ningún escenario, por cuanto fue interpuesto, únicamente ante la vulneración de los derechos fundamentales del accionante». Seguido, argumentó que, al proferir la sentencia de 12 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4 incurrió en violación directa de la Constitución, por el desconocimiento del artículo 53 constitucional, que consagra el principio de favorabilidad.
Sobre ese punto, mencionó que han existido otros casos en los cuales la Corte Constitucional ha aplicado el régimen general a personas que están amparadas bajo un régimen especial, sin que tal situación conlleve al desconocimiento del principio de inescindibilidad. Es el caso de la aplicación de la norma sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de cesantías a los servidores públicos por el pago tardío de las mismas en favor de los docentes del sector oficial.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego manifestó que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció 22 sentencias del Consejo de Estado, en las cuales se establece que la Ley 50 de 1990 sí es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG vinculados después del 1 de enero de 1990 por disposición expresa de las Leyes 91 de 1989 y 344 de 1996 y los Decretos Nacionales 1582 de 1998, 1252 de 2000 y 3752 de 2003.
Consecuentemente, sostuvo que de esas providencias se desprende la obligación del Ministerio de Educación Nacional de consignar las cesantías a dicho fondo a más tardar el 15 de febrero de cada año. Por ende, manifestó que se pasaron por alto los principios de igualdad, confianza legítima, seguridad jurídica y favorabilidad de los docentes, ante el desconocimiento de tales decisiones judiciales, muchas proferidas entre el año 2021 y 2022 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Puntualmente, se refirió a las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda y respecto de algunas de estas efectuó una transcripción de sus apartes: N°. Fecha de la Providencia Expediente No. Magistrado (a) Ponente 1 SU de 6 de agosto de 2020 08001-23-33-000-2013-00666-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 2 Sentencia de 24 de enero de 2019 76001-23-31-000-2009-00867-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 3 Sentencia de 29 de julio de 2019 11001-0315-000-2018-03499-01 Nicolás Yepes Corrales 4 Sentencia de 2 de diciembre de 2019 08001-23-33-000-2014-00173-01 Rafael Francisco Suárez V. 5 Sentencia de 10 de junio de 2020 08001-23-33- 000-2014-00208-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 6 Sentencia de 22 de octubre de 2020 08001-23-31- 000-2014-00254-01 William Hernández Gómez 7 Sentencia de 12 de noviembre de 2020 08001-23-31- 000-2014-00132-01 William Hernández Gómez 8 Sentencia de 17 de junio de 2021 08001-23-31-000-2014-00815-01 Gabriel Valbuena Hernández 9 Sentencia de 17 de junio de 2021 08001-23-33- 000-2015-00331-01 César Palomino Cortés 10 Sentencia de 4 de noviembre de 2021 19001-23-33-000-2015-00445-02 William Hernández Gómez 11 Sentencia de 25 de noviembre de 2021 08001-23-33-000-2014-01127-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 12 Sentencia de 25 de noviembre de 2021 40001-23-40-000-2017-00134-01 William Hernández Gómez 13 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 080001-23-40-000-2015-90008-01 William Hernández Gómez 14 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 080001-23-40-000-2015-90008-01 William Hernández Gómez 15 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 080001-23-40-000-2014-90022-01 Gabriel Valbuena Hernández 16 Sentencia de 20 de enero de 2022 080001-23-33-000-2017-00931-01 Gabriel Valbuena Hernández 17 Sentencia de 3 de marzo de 2022 080001-23-33-000-2015-00075-01 William Hernández Gómez 18 Sentencia de 28 de abril de 2022 76001-23-33-000-2013-00756-01 Carmelo Perdomo Cuéter 19 Sentencia de 9 de mayo de 2022 080001-23-40-000-2017-00795-01 Rafael Francisco Suárez V. 20 Sentencia de 19 de mayo de 2022 47-001-23-33-000-2019-00359-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 21 Sentencia de 1 de julio de 2022 47-001-23-33-000-2019-00376-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 22 Sentencia de 10 de junio de 2022 08001-23-33-000-2014-00208-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 23 Sentencia de 22 de agosto de 2022 08001-23-33-000-015-00509-01 César Palomino Cortés 24 Sentencia de 22 de sept. de 2022 08001-23-33-000-015-90124-01 César Palomino Cortés 25 Sentencia de 19 de enero de 2023 76001-23-31-000-2012-00212-02 William Hernández Gómez 26 Sentencia de 26 de enero de 2023 47001-23-33- 000-2018-00231- 01 Rafael Francisco Suárez V. A su vez, aseveró que no se cumplen los requisitos establecidos para realizar un cambio de jurisprudencia, pues lo único que se expresó es que existía unidad de caja en el manejo de los recursos del FOMAG y que no existe sentencia unificada, pese a la gran cantidad de sentencias expedidas por las dos secciones que conforman la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Sin embargo, la unidad de caja, sostuvo, solo implica que los recursos de salud pueden utilizarse para pagar pensiones y cesantías de los docentes, pero no desdibuja la obligación de consignación oportuna de las cesantías. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se refirió a las Sentencias de Unificación SU-098 de 2018, SU- 332 de 2019 y SU-041 de 2020, respecto de las cuales también efectuó una transcripción de algunos de sus apartados.
A su vez, reconoció que, si bien en el pasado existían dos posiciones sobre la materia, lo cierto es que después del estudio hecho en la Sentencia SU-098 de 2018 la Corte Constitucional y el Consejo de Estado acogieron una interpretación favorable, en el sentido de indicar que a los docentes oficiales sí le es aplicable la Ley 50 de 1990 que castiga la falta de consignación oportuna de las cesantías.
Por ende, aseguró que es falso afirmar, como lo hacen las entidades involucradas, que en la Sentencia SU-098 de 2018 se estudian supuestos fácticos diferentes al presente. Agregó que, aunque jurisprudencialmente en el año 2006 se argumentó que la aplicación de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y el régimen especial de los docentes contemplado en la Ley 91 de 1989 generaba una violación al principio de inescindibilidad, esto no así puesto que no se aplican de manera fragmentada los contenidos normativos que más favorecen al trabajador con fundamento en distintas fuentes normativas.
Al contrario, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reconocido que existe un vacío normativo, dado que el régimen de docentes no regula la figura de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías. Por esa razón, se debe acudir al régimen general, es decir a la Ley 50 de 1990. También, desestimó el argumento según el cual la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 solo opera para los docentes que no han sido afiliados al FOMAG, más no para aquellos que sí pertenecen a este.
Al respecto, la parte actora sostuvo que a partir del artículo 4 de la Ley 91 de 1989 los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 serán afiliados automáticamente al FOMAG, a fin de que el docente ya no reclamara sus cesantías directamente a su patrono, sino a dicho fondo con los recursos consignados por el empleador.
Finalmente, transcribió varias sentencias proferidas por juzgados y tribunales administrativos del circuito en las que también se opta por el reconocimiento de la sanción moratoria solicitada por la parte actora. 3.2. Por otra parte, la parte actora expuso una serie de razones por las cuales consideró que los docentes sí tienen derecho a la consignación oportuna de cesantías y, consecuentemente, a la sanción moratoria cuando esta se realiza extemporáneamente.
Al respecto, la parte actora efectuó un recuento normativo sobre la regulación de las cesantías para docentes y sus distintos regímenes, en el cual incluyó la Ley 6 de 1945, el Decreto Ley 3118 de 1968, la Ley 91 de 1989 y la Ley 50 de 1990. Con base es en este, afirmó que el Gobierno Nacional, las entidades territoriales, las Cajas Departamentales y Nacionales de Previsión, el Fondo Nacional del Ahorro y el Ministerio de Educación tienen la obligación de consignar las cesantías al FOMAG antes del 15 de febrero de 2021, independientemente de si trata de docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, docentes nacionales pertenecientes al régimen anualizado de cesantías desde 1968 o docentes vinculados después de 1990.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguido, aseguró que no existe ningún régimen especial de las cesantías para docentes, puesto que «las cesantías anualizadas de los maestros oficiales, se liquidan de la misma forma, como se liquidan a los a los empleados públicos y privados del país, la única diferencia radica en los intereses a las cesantías, los cuales, se les cancela liquidando el DTF sobre el saldo acumulado (…) pero esta es una situación no es una circunstancia novedosa como lo quiere hacer ver la entidad demandada y la sentencia hoy en reproche, PUES ESTOS INTERESES A LAS CESANTÍAS, YA SE LES PAGABA A LOS DOCENTES NACIONALES DESDE 1968».
Indicó que el supuesto régimen especial es inexistente, puesto que la Ley 91 de 1989, asignó la competencia de la consignación de los recursos al FOMAG y las cuantías. Y sostuvo que el presunto régimen especial de docentes no es más favorable, pues la liquidación de intereses es menor que la de los demás servidores públicos. Afirmó que el propósito del artículo 15 de la Ley 91 1989, según el cual: «Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley» era dar un tratamiento igualitario a los maestros que ya eran nacionales afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
En esa medida, sostuvo que a los docentes le son aplicables los Decretos Nacionales 3118 de 1968, 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978 y 1045 de 1978 y las demás normas expedidas con posterioridad, es decir la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, que consagran la obligación del patrono de consignar las cesantías a los docentes oficiales en el FOMAG a más tardar el 15 de febrero de cada anualidad.
Reprochó que el FOMAG y la Fiduciaria La Previsora hayan asumido la postura de que no existe obligación de consignar las cesantías antes del 15 de febrero de cada anualidad, solo para favorecer los intereses del Ministerio de Educación Nacional. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 5 de mayo de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Jaime Alexander Beltrán Cortés contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4; se ordenó vincular en calidad de terceros a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al Departamento de Boyacá y al Juzgado Noveno Administrativo de Tunja; se reconoció al abogado Yobany Alberto López Quintero como apoderado judicial de la parte demandante; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
La parte actora allegó memorial con copia de la sentencia de tutela de 23 de marzo de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro del expediente Nro. 110010315000-2023-01063-00. En esta se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante y, consecuentemente, se ordenó al Tribunal Administrativo del Huila proferir una decisión de reemplazo que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en dicho fallo, frente a la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co E indicó que es importante tener en cuenta dicha sentencia para la resolución del asunto, porque la Sección que la profiere, es decir la Segunda, Subsección B es la especializada en conocer y decidir los conflictos laborales de índole contencioso administrativo. 4.3.
La Fiduprevisora S.A. señaló que, de conformidad con el Decreto 1582 de 1998, las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías. Sin embargo, aseveró que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, ya que esa modalidad de administración corresponde exclusivamente a las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990, dentro de las cuales no está el FOMAG.
Este último, por el contrario, se creó mediante la Ley 91 de 1989 y se rige bajo el principio de unidad de caja. Explicó que en el FOMAG no hay cuentas individuales para los docentes. Por ende, «anualmente se realiza la actividad operativa de la liquidación de las cesantías, ya que los recursos están inmersos en el FOMAG antes del 1 de febrero de cada vigencia, bajo el principio de unidad de caja».
E indicó que la liquidación anual de cesantías se comprueba con los comunicados que emite dirigidos a las diferentes secretarías de educación certificadas y a los encargados de las oficinas de prestaciones económicas de las entidades territoriales, sobre la fecha de entrega del reporte de cesantías para pago de intereses en la primera nómina de cada vigencia. En consecuencia, aseveró que jurídicamente es imposible crear cuentas individuales para cada uno de los afiliados del FOMAG, en virtud del principio de unidad de caja y, en consecuencia, no es posible aplicar la figura de «consignación de cesantías» pues los docentes tienen la posibilidad de retirar sus cesantías cuando cumplan los requisitos establecidos para tal efecto.
Por lo tanto, no puede aplicarse la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, pues esa figura se consagró para los eventos en que se da consignación tardía en las cuentas individuales; lo cual no ocurre en el caso de los docentes. De otra parte, señaló que la decisión judicial cuestionada no desconoce el precedente judicial, puntualmente la Sentencia SU-098 de la Corte Constitucional, puesto que en ese caso la sanción moratoria reclamada devenía del hecho de que el municipio de Cali no realizó la afiliación del docente al FOMAG y, consecuentemente, tampoco realizó el pago de las cesantías.
En cambio, lo solicitado por el tutelante es la sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, reiteró «es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta imposible realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado».
Finalmente, aseveró que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante, ya que la decisión judicial cuestionada aplicó los precedentes judiciales vinculantes para la decisión adoptada. E indicó que no tiene competencia para atender las pretensiones de la demanda, por lo que solicitó Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su desvinculación del trámite de la acción de tutela y la declaratoria de improcedencia de la tutela. 4.4.
El Tribunal Administrativo de Boyacá aseguró que el asunto, como se explicó en la Sentencia SU-573 de 2019, carece de relevancia constitucional, por las siguientes razones: • El asunto versa sobre prerrogativas eminentemente legales y de carácter económico, como son la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. • Dichos conceptos laborales no tienen una relación directa con un derecho fundamental.
En este sentido, no se desconoce el principio de favorabilidad en materia laboral. • La parte actora no alegó afectación a su mínimo vital; de hecho, mantiene una relación legal y reglamentaria de la que se deriva una remuneración habitual y periódica. • La parte actora reiteró en el mismo debate planteado ante la jurisdicción administrativa, pues esgrime casi idénticamente los razonamientos que fundamentaron la demanda ordinaria y que ya se estudiaron en dos instancias. • El fallo atacado resolvió todos los cargos de la apelación de manera amplia y razonada.
Además, expuso los motivos que impedían aplicar la Sentencia SU- 098 de 2018, como lo es la falta de similitud entre supuestos fácticos. • En el fallo atacado también se efectuó un extenso análisis legal y jurisprudencial no solo de la normatividad aplicable al docente respecto de sus cesantías anualizadas, según su fecha de vinculación (28 de agosto de 1990), sino también de los elementos necesarios para la configuración de la sanción moratoria y su incompatibilidad con el régimen docente, competencias y dinámica presupuestal.
Con fundamento en tales argumentos, solicitó la declaratoria de improcedencia de la tutela o, en su defecto, la negativa de las pretensiones. 4.5. El Juzgado Noveno Administrativo de Tunja indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la decisión controvertida es la de segunda instancia. Pese a lo anterior, en gracia de discusión, sostuvo que la tutela no cumple los requisitos de procedibilidad, pues se agotaron los medios extraordinarios de defensa.
Además, manifestó que la tutela se está empleando como una tercera instancia adicional, pues no se demostró la vulneración de derechos fundamentales; al contrario, la argumentación estuvo dirigida a exponer los desacuerdos con la sentencia de segunda instancia. Y mencionó que en la Sentencia SU-573 de 2019 la Corte Constitucional indicó que la discusión sobre la sanción moratoria de docentes no es de relevancia constitucional, dado el carácter meramente económico de la discusión. Finalmente, sostuvo que en las dos instancias se expusieron suficientemente las razones para apartarse de la Sentencia SU-098 de 2018 y de las sentencias del Consejo Estado que concedían las pretensiones, así como los motivos por los cuales el principio de favorabilidad no es aplicable en el asunto.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.6. El Departamento de Boyacá indicó que para el pago de las cesantías el FOMAG recibe recursos de diferentes fuentes, principalmente de la Nación, los cuales administra de acuerdo con un programa anual de caja (PAC).
Por lo tanto, adujo que en tal régimen especial no se tiene prevista la consignación de las cesantías a sus afiliados, sino que los recursos, previamente incluidos en el presupuesto, ingresan al FOMAG mediante un giro global. Aseguró que la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al FOMAG, en razón a que a estos servidores los ampara un régimen jurídico especial en materia de reconocimiento y pago de cesantías que no contempla tal sanción. E indicó que en el caso se cumplió cabalmente con el trámite señalado en la norma especial, puesto que la liquidación para el año 2021 se realizó dentro de los 20 primeros días hábiles del mes de enero y se remitió al FOMAG en medio electrónico el 4 de febrero y en medio de físico el 5 de febrero de 2021.
Sobre la aplicación de la Sentencia SU-098 de 2018, manifestó que esta no resulta vinculante en el caso, ya que el asunto que allí se decidió no guarda identidad fáctica con el asunto debatido en la tutela. Esto obedece a que en la sentencia de unificación mencionada se analizó la situación de un docente nombrado en provisionalidad que nunca fue afiliado al FOMAG y que solicitó al ente territorial el reconocimiento y pago de sus cesantías conforme la Ley 50 de 1990.
Y en todo caso, aseguró que en la Sentencia SU-573 de 2019 la Corte Constitucional identificó las situaciones fácticas a las cuales no aplica la Sentencia SU-098 de 2018, entre las cuales se encuentra que el docente esté afiliado al FOMAG, como justamente sucede en el caso de la tutela. De otra parte, frente a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, sostuvo que en sede de tutela no se debe emitir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre los hechos debatidos, más aún cuando no se cuenta con decisión de unificación por parte del máximo tribunal de lo contencioso administrativo.
Indicó que la tutela no debe emplearse como si fuera una demanda adicional, pues esto es contrario a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Y añadió que el accionante no acreditó que con las decisiones expedidas en primera y segunda instancia se hayan transgredido sus derechos fundamentales. Por lo expuesto, solicitó negar las pretensiones. 4.7.
La parte actora presentó memorial en el cual se pronunció sobre las respuestas dadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá y por la Fiduprevisora. Allí, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela insistiendo en que jurisprudencialmente se ha reconocido que, ante el vacío normativo frente al límite temporal (15 de febrero de cada anualidad) para la consignación de las cesantías de los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990, se aplica el régimen de liquidación y pago del auxilio de cesantías de todos los servidores públicos, que es el consagrado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Insistió en que el asunto sí es de relevancia constitucional, porque «dentro del escrito de la acción de tutela se plasmó de manera contundente los motivos por los cuales Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se pretende la protección inmediata del derecho fundamental al debido proceso, asimismo, se evidencia una violación directa a la Constitución por la omisión a la aplicación del principio de favorabilidad, así como también, al final del ejercicio este estudio desemboca en el derecho fundamental a la seguridad social».
Asimismo, reiteró la inexistencia de un régimen especial de cesantías para los docentes teniendo en cuenta que estas se liquidan anualmente como las de cualquier empleado del sector público o privado, el único aspecto diferencial es el pago de los intereses. Sostuvo que los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990 no gozan de pensión gracia, sus cesantías se liquidan de la misma forma que el resto de trabajadores del orden nacional, con los mismos factores y que reciben la misma prima de navidad y de vacaciones que el resto de servidores públicos del país. Por lo que aseguró «¿Entonces dónde está el régimen especial?».
Igualmente, adujo que el principio de favorabilidad funge como un límite a la autonomía judicial cuando se esté interpretando una norma laboral; por ende, ante la duda respecto de la aplicación de normas o interpretaciones de índole laboral, debe aplicarse el principio de favorabilidad. Así, adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución por el desconocimiento del artículo 53 de la Constitución Política.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos se restringe a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y como quiera que el señor Jaime Alexander Beltrán Cortés promueve la acción de tutela contra una providencia judicial, de manera preliminar, le corresponde a la Sala establecer si se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la relevancia constitucional.
En caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la sentencia de 12 de abril de 2023, en el marco del medio de control tramitado bajo el radicado Nro. 15001-33-33-009-2022-00012-00 el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4 incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política. 4.
Requisito de relevancia constitucional y su análisis del caso La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
(ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya 6 Ibidem. 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8. Con base en los criterios expuestos hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario.
Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no se esté utilizando como una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada. Para tal propósito, se estudia si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales.
En caso de que se trate de los mismos argumentos es factible que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional. En este supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del primero, sí acceda a sus pretensiones. 5.
Análisis del caso La Sala considera que la acción de tutela analizada se está empleando como una instancia adicional, pues esta última es una reiteración de los argumentos presentados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la demanda como en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia. Así, en el medio de control el ahora tutelante insistió en que no existe régimen especial alguno para los docentes, pues las normas que los cobijan no son más favorables que las disposiciones generales de los demás servidores públicos; que si bien en el pasado se desarrollaron posiciones divergentes, actualmente existe un precedente jurisprudencial unificado tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado frente al reconocimiento de la sanción moratoria para los docentes; que existe un vacío legal respecto a la figura de la sanción moratoria en las normas que rigen a los docentes y, consecuentemente, debe aplicarse el régimen general, es decir la Ley 50 de 1990 a fin de complementar lo no regulado; que la falta de reconocimiento de la sanción moratoria a docentes oficiales implica una transgresión al derecho a la igualdad, en tanto que no existe razón que justifique el trato diferenciado frente a los demás servidores públicos, entre otros argumentos.
La identidad entre los cargos se corrobora al comparar el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia con el escrito de tutela. Los siguientes fueron los argumentos expuestos en tal recurso (tomados de los antecedentes de la sentencia de segunda instancia9): (sic para toda la cita) «38. Señaló que a partir de la sentencia SU-098 de 2018 la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se dirige a proteger los derechos prestacionales de los docentes, los cuales durante mucho tiempo han sido vulnerados, pues el régimen especial no puede contener condiciones menos favorables que el general. 39.
Reseñó que la liquidación de los intereses a las cesantías de los docentes no es más favorable que la que la ley prevé a favor de los demás empleados públicos, debido a que la tasa DTF está muy por debajo del 12 % anual. 40. Indicó que el Ministerio de Educación es el responsable del reconocimiento de las cesantías de los docentes afiliados al Fomag, pues es la entidad con competencia legal para girar los recursos al 8 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. 9 En Samai, el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia obra como «información clasificada». Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fondo, pese a no cumplir con su función en debida forma. 41.
Diferenció la sanción moratoria que establecen las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 de la que estatuye la Ley 50 de 1990, y recalcó no existe una razón que justifique que los docentes no tengan los mismos derechos que un servidor público, o que sus prestaciones sociales sean canceladas extemporáneamente. 42. Insistió en que el precedente de las altas cortes afirma la aplicabilidad de las sanciones reclamadas a favor de los docentes, de modo que no puede hablarse de supuestos fácticos diferentes que impidan acudir a esa jurisprudencia. 43.
Expuso que la obligación de consignar oportunamente las cesantías anualizadas de los docentes era tan clara, que los recursos comienzan a apropiarse desde el año anterior de manera mensual (por doceavas) en el marco del Sistema General de Participaciones. Por ende, agregó que el Ministerio de Educación no podía retener dineros que constituyen la garantía del reconocimiento de las cesantías de los docentes. 44.
Argumentó que la sentencia SU-098 de 2018 descartó el criterio de especialidad que fundamentaba la negativa al reconocimiento de las penalidades que ahora se reclaman y reiteró que la sanción moratoria no surge por no afiliar al docente al Fomag, sino por la consignación extemporánea de sus cesantías anualizadas, así que ese supuesto de hecho era irrelevante. 45.
Enlistó múltiples providencias del Consejo de Estado que, según la parte demandante, admiten la aplicabilidad de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a favor de los docentes oficiales. 46. Efectuó un estudio normativo del asunto y aseguró que, si bien los educadores forzosamente deben afiliarse al Fomag, eso no desvirtúa la obligación de consignar las cesantías dentro del término legal. 47.
Expresó que una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria generaría injustificadamente un trato desigual de los docentes frente a otros trabajadores del Estado que sí gozan de la sanción como garantía de la prestación (violación del derecho a la igualdad). 48. Esgrimió que “[e]n los extractos de cesantías individuales de cada docente, se puede evidenciar que en el FOMAG, SÍ existe una cuenta individual de cesantías para cada docente, las fechas en las que depositan el valor de los intereses a las cesantías, actuación que también se hace por fuera del término legal, PERO NO DE MANERA EFECTIVA LOS RECURSOS que le fueron descontados de las nóminas al SGP y a los propios docentes” (sic). 49.
Finalmente, hizo alusión al principio de seguridad jurídica y a que los conflictos deben decidirse dentro de los términos perentorios que fija la ley». Con base en los fragmentos transcritos, la Sala observa que los reparos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia son una reproducción de los argumentos desarrollados en el escrito de tutela.
De manera que el tutelante está empleando la acción como si fuera una instancia adicional, pues los mismos cargos ya fueron objeto de debate en el medio de control. Así se desprende del siguiente fragmento de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4, en la cual dichos cargos fueron resueltos y desestimados por las siguientes razones: «El criterio de este Tribunal se dirige a desestimar la posibilidad de que las sanciones que establecen los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1.º de la Ley 52 de 1975 se extiendan indistintamente a favor de los docentes oficiales que gozan del régimen anualizado de cesantías y, particularmente, a la parte actora, por tres razones: En primer lugar, para cuando la parte demandante se vinculó al servicio de la educación, las normas que conformaban el régimen especial de los docentes oficiales no las contemplaban ni remitían a las disposiciones que las prevén. En segundo lugar, los supuestos de hecho de las penalidades que reclama la demanda son incompatibles con el régimen de la parte accionante, porque (i) para cuando ingresó al servicio no existía una norma que fijara plazos máximos para consignar las cesantías o pagar sus intereses, así que el elemento temporal (o de oportunidad) de las prestaciones no es exigible; e independientemente de la fecha de vinculación, (ii) las cesantías de este grupo de trabajadores no se consigna, sino que los recursos se transfieren gradualmente (de forma mensual) y no llegan a cuentas individuales, y (iii) el giro de los recursos no lo realiza la entidad territorial certificada, que funge como nominador, y tampoco el Ministerio de Educación, aunque es la entidad competente para reconocer las prestaciones sociales de los docentes, sino el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (un tercero) de manera directa.
Y, en tercer lugar, la interpretación que expuso la sentencia SU-098 de 2018 no es aplicable a este caso, debido a que (i) sus supuestos fácticos no son los mismos, y (ii) de acuerdo con la sentencia SU-573 de Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019, el asunto no cuenta con trascendencia constitucional y, por ese motivo, no resulta procedente abordarlo desde la perspectiva de los principios de favorabilidad o igualdad.
(…) Como se vio, para el caso de los docentes no existen varias fuentes de derecho que prevean consecuencias jurídicas disímiles respecto de las consecuencias del desembolso extemporáneo de las cesantías anualizadas o de sus intereses a favor de los docentes oficiales, porque, de hecho, este régimen no contemplaba las penalidades que reclama la demanda, de acuerdo con la fecha de vinculación de la parte actora (para ese momento no existía una norma en el régimen especial que pudiera compararse con las del general).
Y, por eso mismo, no puede hablarse de dudas interpretativas serias y objetivas, pues para disiparla cualquier inquietud basta verificar las normas que regulan el auxilio de cesantía a favor de este grupo específico de servidores. Así las cosas, la supuesta concurrencia de interpretaciones es apenas aparente, pues parte del presupuesto relativo a la existencia de un vacío legal, que en realidad representa la intención del legislador de establecer un régimen particular y propio para los educadores, con dinámicas y beneficios diferentes a los que cobijan a los demás empleados públicos.
Esto también significa que los grupos de trabajadores que pretenden compararse no se encuentran en el mismo plano de igualdad, que es el paso previo e imprescindible para aplicar el juicio integrado de igualdad. Todas las anteriores razones llevan al Tribunal a concluir que los cargos de la apelación no tienen prosperidad y, por ende, la sentencia de primera instancia, que desestimó las pretensiones de la demanda, debe confirmarse.
Cabe destacar que el criterio que acoge esta providencia atiende la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 15 de marzo de 2023. Finalmente, no se desconoce que desde el año 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado ha emitido algunas sentencias que extienden a favor de docentes oficiales la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anualizadas (no hacen referencia a la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías), con fundamento en la sentencia SU-098 de 2018.
Sin embargo, con los argumentos que acaban de exponerse, la Sala se aparta respetuosamente de esa posición, con el cumplimiento de los criterios de transparencia y suficiencia. Esto, sin perjuicio de resaltar que la alta corporación no ha expedido una sentencia de unificación que zanje definitivamente la discusión y cuyos efectos sean vinculantes y obligatorios para todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales.».
Así entonces, el cotejo entre la demanda, el recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, el escrito de tutela y la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4 dan cuenta de que los argumentos expuestos en el escrito de tutela ya fueron desestimados en el medio de control.
De ahí que no queda duda que la acción carece de la relevancia constitucional necesaria, pues se está empleando como si la tutela fuera una instancia adicional del medio de control. En este punto, resulta importante señalar que, si bien en la solicitud de amparo la parte actora se refirió a nuevas sentencias que han abordado el mismo asunto, lo cierto es que las invoca con el mismo propósito con el que citó otras en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación contra la sentencia dictada en primera instancia: demostrar que sí debió hacerse extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de ese marco normativo.
Sobre el particular, la Sala considera relevante señalar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha adoptado decisiones en sentido similar en las sentencias de 25 de mayo de 202310 que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse el presupuesto de relevancia constitucional, ya que la parte actora pretendía reabrir el debate legal en torno a la aplicación de la Ley 50 de 1990, en tanto reiteraba los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. En igual sentido, en la sentencia de 18 de mayo de 202311, la Sección Cuarta del Consejo de Estado abordó un caso de contornos fácticos similares y también advirtió que el 10 Expediente No11001-03-15-000-2023-00705-01.
Actora: Luz Myriam García Camacho. M.P. Milton Chaves García. 11 M.P. Wilson Ramos Girón. Expediente No. 11001-03-15-000-2023-01500-00. Actora: Sandra Elena Espinosa López. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto no revestía relevancia constitucional porque la actora acudió al medio de protección constitucional para revivir el debate ya superado en el trámite del proceso ordinario.
Incluso, en un caso con idéntica situación fáctica y jurídica, la Corte Constitucional concluyó, en la Sentencia SU-573 de 2019, que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) El asunto propuesto versaba sobre una cuestión meramente legal, que no impactaba la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, pues se proponía que el juez de tutela determinara si a las cesantías anualizadas de los docentes les resulta aplicable la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1831 de 2005 o la Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998; asunto que conlleva a establecer aspectos legales acerca de la calidad de la vinculación de los docentes (territoriales, nacionales o nacionalizados) y sobre el fondo administrador de cesantías en que debe efectuarse la afiliación para que se cause la penalidad por no consignación oportuna de la prestación social.
Que, además, los argumentos buscaban «realizar el análisis de corrección de la sentencia y, en consecuencia, identificar cuál es la interpretación que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativo deben acoger acerca del alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, en cuanto al reconocimiento de una penalidad por no consignación oportuna de las cesantías en el régimen docente». ii) La discusión propuesta no involucraba la protección de derechos fundamentales y la anomalía procesal alegada (presunto desconocimiento del precedente y del principio de favorabilidad laboral) no era determinante ni tenía un efecto decisivo en las sentencias cuestionadas y tampoco conllevaba a la afectación de un derecho fundamental, por cuanto «las decisiones impugnadas en sede de tutela no constituyen “desvíos del juez ordinario” ni decisiones carentes de motivación y no dan cuenta prima facie de la inaplicación de una prerrogativa de carácter constitucional».
(iii) Los demandantes pretendían reabrir la controversia legal resuelta tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, toda vez que los demandantes acudían a la tutela bajo la supuesta configuración de dos defectos específicos con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora bien, frente a lo mencionado por la parte actora en el memorial que aportó en curso de la tutela, la Sala encuentra que la sentencia de tutela del 23 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso 11001-03-15-000-2023-01063-00 no tiene carácter vinculante en este asunto, puesto que esa decisión fue impugnada y no ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
Además, en aplicación del principio de autonomía e independencia judicial, esa decisión no obliga a esta Sala a decidir en el mismo sentido, máxime cuando, como se expuso, la decisión que aquí se adopta es concordante con la Sentencia SU-573 de 2019 de la Corte Constitucional. Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de Radicado: 11001-03-15-000-2023-02206-00 Demandante: Jaime Alexander Beltrán Cortés 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que no se satisface el requisito de relevancia constitucional porque, se reitera, los reproches expuestos en el escrito de tutela son una reproducción de los cargos presentados en el medio de control. En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Jaime Alexander Beltrán Cortés, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, concretamente el de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente de la acción de tutela presentada por el señor Jaime Alexander Beltrán Cortés, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Ausente con permiso) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN