CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Demandante: Miriam Parra Bustamante Demandado: Municipio de Pereira (Risaralda) Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y accionada contra la sentencia de 3 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo Risaralda (sala tercera de decisión), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 13 c.1). La señora Miriam Parra Bustamante, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Pereira (Risaralda), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare «[…] la existencia de una relación de carácter laboral entre [las partes] […] en el período comprendido del 3 de mayo de 2003 al 29 de noviembre de 2018» (sic); que «[…] entre el 21 de enero de 2010 y el 29 de julio de 2011, la empresa de servicios temporales SERVITEMPORALES S.A., actuó como simple intermediaria de la [señalada] relación laboral […]» (sic); y «[…] nulo el acto administrativo […] 21404 de 11 de mayo de 2019 […] mediante el cual se negó […] el reconocimiento y pago del reajuste salarial y de acreencias laborales adeudadas […]» (sic).

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad territorial accionada pagar (i) «[…] el valor [de] las diferencias salariales, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y el total de las prestaciones […] correspondientes a los períodos comprendidos del 3 de mayo de 2003 al 31 de diciembre de 2009 y del 1° de agosto de 2011 al 29 de noviembre de 2018 […] 2 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) pago [que] deberá ser indexado al momento que éste se realice […] con base en el valor mensual del salario que devengaban los trabajadores de planta de la entidad que cumplían iguales o similares funciones [a las desempeñadas por la demandante], esto es, sobre el valor del salario correspondiente al [de un] Auxiliar Administrativo Código 470 Grado 08 […]» (sic);

(ii) «[…] los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, ARP y salud que debió trasladar a los [respectivos] fondos […] y que fueron asumidos por [la demandante] en los periodos comprendidos del 3 de mayo de 2003 al 31 de diciembre de 2009 y del 1º de agosto de 2011 al 29 de noviembre de 2018 […]»; (iii) «[…] a título de indemnización el valor correspondiente al reajuste de salarios y prestaciones sociales de ley, aportes a salud, ARP y pensiones y trabajo suplementario correspondiente a las diferencias entre lo que le pagó la empresa Servitemporales y lo que realmente debió devengar conforme al salario de un auxiliar administrativo de planta del municipio de Pereira para los períodos del 18 de enero al 8 de diciembre de 2010 y del 21 de enero al 29 de julio de 2011 […]»; y (iv) las sanciones moratorias correspondientes a un día de salario por cada uno de retardo en el pago del valor de las cesantías del 15 de febrero de 2004 al 29 de noviembre de 2018 y uno por cada día de mora para sufragar las prestaciones sociales desde el 30 de noviembre de 2018; por último, se declare que «[…] el tiempo laborado […] bajo las modalidades de contrato de prestación de servicios y como trabajadora en misión se debe computar para efectos pensionales».

Lo anterior, con la actualización de las sumas adeudadas y el pago de las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó servicios personales y remunerados bajo continua subordinación y dependencia de la secretaría de educación de Pereira (Risaralda), entre el 3 de mayo de 2003 y el 30 de diciembre de 2009 y del 1° de agosto de 2011 al 29 de noviembre de 2018, mediante contratos de prestación de servicios y como trabajadora en misión a través de la empresa de servicios temporales Servitemporales S. A. desde el 18 de enero hasta el 8 de diciembre de 2010 y del 21 de enero al 29 de julio de 2011.

Que reclamó del accionado el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones laborales adeudadas, lo que le fue negado con el acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 209, 229 y 300 (numeral 7) de la Constitución Política; 23, 35 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); 2 del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, y 1, 5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968. 3 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) Asimismo, las Leyes 21 de 1982, 50 de 1990, 80 de 1993, 100 de 1993, 190 de 1995 y 361 de 1997 y los Decretos 1848 de 1969 y 1295 de 1994.

Asevera que la entidad accionada desconoce el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, pues se desdibujó la verdadera relación contractual al pactar, por medio de contratos y órdenes de prestación de servicios, la ejecución permanente de las mismas funciones que desempeñaba un empleado de planta. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 204 a 223 c.2).

El municipio de Pereira (Risaralda), por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que algunos no son ciertos, otros de manera parcial y los demás no le constan, por lo que deben probarse. Formuló las excepciones denominadas «legalidad del acto administrativo demandado», «prescripción extintiva del derecho a reclamar» y «cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación».

Arguye que como «[…] el objeto del contrato a desarrollar por la contratista […] era el de APOYO ASISTENCIAL A LA GESTIÓN en las instituciones educativas, siendo obvio que dicha función debía ser prestada durante las jomadas estudiantiles, que es cuando se requiere de la presencia de la misma, a fin de dar cumplimiento al objeto contractual pactado, [no por ello se tiene] que dicha función [fuere] exclusiva[mente] para ejercer labores secretariales o de tesorería, […] hecho [que] no se encuentra demostrado dentro del proceso, [podían] ser diferentes labores las desarrolladas por la contratista conforme a la necesidad del servicio, […] pero siempre sin cumplir un horario laboral […], siendo autónoma e independiente en la manera como desarrollaba el contrato […]» (sic), razón por la cual el municipio como su contratista, solo ejercía «[…] una labor de coordinación y de vigilancia a través del supervisor del contrato que para este caso era el Rector de la institución educativa donde fuese asignada […]» (sic), mas no de subordinación necesaria para que pueda existir y declararse una verdadera relación laboral. 1.6 La providencia apelada (Doc. 24, págs. 1 a 62, expediente digital).

El Tribunal Administrativo de Risaralda (sala tercera de decisión), en sentencia de 3 de septiembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, en razón a las labores que le fueron encomendadas por los contratos suscritos, «[…] la actora prestó sus servicios como tesorera/secretaria en la Secretaría de Educación del municipio de Pereira desarrollando actividades en el área de tesorería y pagaduría, en el período comprendido entre el 03 de marzo de 2004 hasta el 29 de noviembre de 2018 […]», lo cual lo hizo de manera permanente, sujeta al cumplimiento de unos horarios y de conformidad con las condiciones que correspondían al 4 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) personal de planta de la entidad, esto es, en ejercicio de labores inherentes al desarrollo de los objetivos y funciones propias de esta; que su actividad no la realizaba en forma autónoma e independiente, sino que se hallaba subordinada a órdenes impartidas por los rectores de los colegios en los que trabajó; y, además, como contraprestación por ello recibió una remuneración mensual, por lo que debe declararse, en virtud del principio de la realidad sobre la formalidad, que, en efecto, existió entre las partes una verdadera relación laboral.

Por lo anterior, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho, «respecto de los períodos comprendidos hasta el 15 de diciembre de 2011 inclusive, salvedad hecha de las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en salud y pensiones en tanto estas son imprescriptibles»; decretó la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al municipio demandado a pagar a la actora las prestaciones sociales a las que tiene derecho, «tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral», esto es, «[…] del 18 de mayo de 2012 al 17 de septiembre de 2012; del 18 de septiembre de 2012 al 17 de noviembre de 2012; del 19 de noviembre de 2012 al 18 de diciembre de 2012; del 01 de febrero de 2013 al 30 de junio de 2013; del 08 de julio de 2013 al 07 de agosto de 2013; del 08 de agosto de 2013 al 07 de septiembre de 2013; del 16 de septiembre de 2013 al 06 de diciembre de 2013; del 13 de enero de 2014 al 20 de junio de 2014; del 07 de julio de 2014 al 06 de septiembre de 2014; del 08 de septiembre de 2014 al 30 de noviembre de 2014; del 3 de enero de 2015 al 12 de abril de 2015; del 13 de abril de 2015 al 12 de junio de 2015; del 30 de julio de 2015 al 29 de diciembre de 2015; del 14 de enero de 2016 al 13 de febrero de 2016; del 22 de febrero de 2016 al 02 de noviembre de 2016; del 24 de enero de 2017 al 15 de diciembre de 2017 y del 9 de enero de 2018 al 29 de noviembre de 2018 […]»; asimismo, «las diferencias prestacionales dejadas de percibir en virtud vínculo a través de empresa de servicios temporales, en el tiempo transcurrido entre el 18 de enero del año 2010 al 8 de diciembre del 2010 y del 21 de enero del 2011 hasta el 29 de julio del 2011, y lo devengado por el personal que desempeña cargo similar de tesorera en el municipio de Pereira, que hace parte de la planta administrativa de esta entidad»; y «sobre la liquidación de las sumas resultantes de la condena impuesta y por los lapsos indicados en el numeral 3, los aportes o sus diferencias a la seguridad social en salud y riesgos profesionales a que haya lugar»; que el «tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales»; se «deberá tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos celebrados y calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la actora, mes a mes, a fin de establecer si existe diferencia entre los aportes realizados por aquella y los que 5 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) se debieron efectuar, caso en el cual, SE ORDENA cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.

Para tales efectos, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora». 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Entidad accionada (Doc. 26, págs. 2 a 9, expediente digital).

Inconforme con la anterior sentencia, el ente territorial demandado, a través de apoderado, formuló alzada, al estimar que (i) se incluyó «el reconocimiento y pago de la diferencia prestacional suscitada por los años 2010 y 2011 cuando la actora se encontraba adscrita a la empresa Servitemporales»; (ii) «ordenó pagar en favor de la demandante los porcentajes correspondiente en seguridad social, salud y riesgos laborales, dejando de lado la jurisprudencia que rige la materia y que ha sido enfática en determinar que dichos aportes a la seguridad social, no pueden convertirse en un ahorro a favor del demandante»; y (iii) «la labor de profesionales encuadra dentro de los requisitos exigidos por la ley para la suscripción de contratos de prestación de servicios […] solo acudía a cubrir medio tiempo en alguno de esos turnos, ellos siendo así organizado [el horario] por el rector de la institución educativa en asocio con la contratista» y se vinculó con ausencia de subordinación y dependencia. 1.7.2 Parte demandante (Doc. 27, págs. 2 a 9, expediente digital).

El accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), al argumentar que en la decisión se omitió reconocer: (i) la existencia de la relación laboral de manera completa porque «la demandante laboró de manera ininterrumpida entre los años 2004 y 2018», y excluyó varios períodos, a pesar de encontrarse debidamente probados (v. gr. enero de 2005 a enero de 2006, agosto a diciembre de 2006, todo 2009 y enero a mayo de 2012);

(ii) que «no hubo ninguna interrupción significativa desde el [sic] marzo de 2004 al 18 de noviembre de 2018, razón por la cual, no hay lugar a declarar la prescripción parcial desde mayo 2012 hacía atrás»; (iii) la devolución de los aportes del sistema de seguridad social integral porque «como el Municipio de Pereira nunca pagó aportes al sistema de seguridad social se le debe condenar al pago de los mismos, pero a título de indemnización a favor del demandante, en consecuencia, el pago debe hacerse directamente al trabajador y no a los fondos respectivos»;

(iv) el pago de aportes a caja de compensación familiar, los cuales están determinados en la ley y no es dable exigir prueba de estos; (iv) la sanción moratoria, pues yerra el Tribunal al señalar que la sentencia es 6 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) constitutiva, cuando en realidad es declarativa de derechos, lo que implica que la prescripción se debe contar 3 años después de la terminación del último contrato y el empleador debe asumir la «indemnización» por el pago tardío de las prestaciones laborales; y (v) las costas procesales, las que están causadas y probadas, que corresponden a los gastos procesales y la exigencia de actuar mediante apoderado, por lo que se deben fijar conforme a los lineamientos del Consejo Superior de la Judicatura.

Además de que se declaró parcialmente la excepción de prescripción sin estarlo. II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos con auto de 23 de septiembre de 20211 y admitidos por esta Corporación a través de proveído de 20 de mayo de 20222, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA3; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron alegatos de conclusión4, así: 2.1.1 Parte demandante.

Insistió en que «en el periodo en el que fue contratada como trabajadora en misión, también se presentó el elemento de subordinación y que la E.S.T. SERVITEMPORALES S.A. actuó como simple intermediaria, razón por la cual, en ese lapso también es procedente que se declare el contrato de trabajo y se acceda a las pretensiones de la demanda […] pero con las modificaciones propuestas en el recurso de apelación». 2.1.2 Parte demandada.

Repitió los argumentos presentados con el escrito de alzada. III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Pereira el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como contratista y por intermedio de una empresa de servicios temporales, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades».

En caso de que se considere que 1 Índice 24 del Samai, actuaciones del tribunal. 2 Documento AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION_ADMITEREC NrActua 3 del Samai. 3 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 4 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, índice 9. 7 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) existió una relación laboral, se deberá precisar: (i) cuáles períodos deben reconocerse;

(ii) si procede la sanción moratoria y el pago directamente a la demandante de los valores sufragados por concepto de seguridad social y de los porcentajes de cotización a caja de compensación familiar, (iii) si operó en forma parcial el fenómeno jurídico de la prescripción de derechos laborales y (iv) si existe mérito para condenar en costas a la parte accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del primer problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Asuntos de contrato realidad. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».

Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el 8 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, pues en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19685, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo 5 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 9 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) y que ha tomado posesión del mismo.

Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia. 10 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional del ente estatal contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales6.

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda7 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.3.2 Sobre las empresas de servicios temporales.

La Ley 50 de 1990, «[p]or la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones», en su artículo 71, define las empresas de servicios temporales como aquellas que contratan «[…] la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de éstas el carácter de empleador»8. 6 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 7 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (316-2014). 8 Definición también contenida en el artículo 2 del Decreto 4369 de 2006, «por el cual se reglamenta el ejercicio de la actividad de las Empresas de Servicios Temporales y se dictan otras disposiciones». 11 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) A su vez, el artículo 74 de la mencionada Ley9 prevé la clasificación de los trabajadores de tales empresas, así: Los trabajadores vinculados a las empresas de servicios temporales son de dos (2) categorías: Trabajadores de planta y trabajadores en misión. Los trabajadores de planta son los que desarrollan su actividad en las dependencias propias de las empresas de servicios temporales.

Trabajadores en misión son aquellos que la empresa de servicios temporales envía a las dependencias de sus usuarios a cumplir la tarea o servicio contratado por éstos. El artículo 6 del Decreto 4369 de 200610, compilado en el Decreto 1072 de 201511, preceptúa los casos en los que las empresas usuarias pueden contratar con las de servicios temporales, a saber: (i) cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales o transitorias a que se refiere el artículo 6° del Código Sustantivo del Trabajo (CST)12;

(ii) cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad; y (iii) para atender incrementos en la producción, el transporte, las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y en la prestación de servicios, por un término de seis (6) meses prorrogable hasta por seis (6) meses más. No obstante, el parágrafo de dicha disposición establece que «[s]i cumplido el plazo de seis (6) meses más la prórroga a que se refiere el presente artículo, la causa originaria del servicio específico objeto del contrato subsiste en la empresa usuaria, esta no podrá prorrogar el contrato ni celebrar uno nuevo con la misma o con diferente Empresa de Servicios Temporales, para la prestación de dicho servicio».

La modalidad de trabajo a través de las empresas de servicios temporales fue objeto de análisis por esta Sala, en providencia de 6 de octubre de 201613, del siguiente modo: […] las empresas de servicios temporales conforman una modalidad de trabajo en la que no existe vínculo directo entre quien se beneficia del trabajo y el trabajador que lo realiza o presta el servicio.

Ahora, existe una pluralidad de vínculos jurídicos que se desprenden de la relación contractual existente entre las empresas de servicios temporales y el trabajador que presta la labor o servicio. Así como también, se genera una relación jurídica entre el tercero beneficiario o empresa usuario, el 9 Categorización igualmente contenida en el artículo 4 del referido Decreto 4369 de 2006. 10 «Por el cual se reglamenta el ejercicio de la actividad de las Empresas de Servicios Temporales y se dictan otras disposiciones». 11 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo», artículos 2.2.6.5.1 a 2.2.6.5.23. 12 «Artículo 6o.

Trabajo ocasional. Trabajo ocasional, accidental o transitorio, es el de corta duración y no mayor de un mes, que se refiere a labores distintas de las actividades normales del {empleador}» 13 Expediente 41001-23-33-000-2012-00041-00 (3308-13). 12 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) trabajador y la Empresa de Servicios Temporales.

Pues bien, respecto de la primera, es decir, la relación jurídica existente entre la empresa de servicios temporales y el trabajador en misión que lleva a cabo la prestación personal del servicio, existe un verdadero contrato de trabajo o relación laboral, regido por la normatividad laboral del Código Sustantivo del Trabajo14. Y en lo que respecta al salario a devengar por parte de los trabajadores en misión, la norma señala que “… los trabajadores en misión tendrán derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores de la empresa usuaria que desempeñen la misma actividad”, así como los beneficios que la usuaria tenga en materia de transporte, alimentación y recreación15.

Entre la Empresa de Servicios Temporales y el tercero beneficiario o empresa usuaria, se genera una relación jurídica regida por un contrato de prestación de servicios, el cual debe reunir los requisitos señalados por el artículo 81 de la prementada normatividad, a saber: “ARTÍCULO 81. Los contratos celebrados entre las empresas de servicios temporales y los usuarios, deberán: 1.

Constar por escrito. 2. Hacer constar que la empresa de servicio temporal se sujetará a lo dispuesto por la ley para efectos del pago de salarios, prestaciones sociales, horas extras, recargos diurnos y nocturnos, dominicales y festivos. 3. Especificar la compañía aseguradora, el número de la póliza, vigencia y monto con la cual se garantiza el cumplimiento de las obligaciones laborales de las empresas de servicios temporales con los trabajadores en misión. 4.

Determinar la forma de atención de las obligaciones que en materia de salud ocupacional se tiene para con los trabajadores en misión, cuando se trate de las circunstancias establecidas en el artículo 78 de la presente ley.” Y por último, entre la empresa usuaria y el trabajador en misión no se genera relación laboral, al no existir entre la empresa usuaria y el trabajador temporal contrato alguno, dado que entre la E.S.T. y el trabajador en misión se configura un contrato laboral, constituyéndose la Empresa de Servicios Temporales en el empleador de aquel, tal como lo dispone el artículo 71 de la Ley 50 de 1990 y por ende, asumiendo el pago de las prestaciones sociales que por ley tiene derecho el trabajador en misión. El panorama normativo antes reseñado, deja esclarecido la relación jurídica que se origina entre las empresas de servicios temporales, los trabajadores en misión y las empresas usuarias, lo que para el caso sub 14 «Artículo 75.

A los trabajadores en misión se les aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas del régimen laboral. Así como lo establecido en la presente ley». 15 «Artículo 79. Los trabajadores en misión tendrán derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores de la empresa usuaria que desempeñen la misma actividad, aplicando para el efecto las escalas de antigüedad vigentes en la empresa.

Igualmente, tendrán derecho a gozar de los beneficios que el usuario tenga establecidos para sus trabajadores en el lugar de trabajo, en materia de transporte, alimentación y recreación». 13 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) judice, es de relevancia como quiera que el demandante estuvo gran parte del tiempo vinculado con la Empresa de Servicios Temporales […] y pretende se condene a la E.S.E. demandada al pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho durante el tiempo que estuvo vinculado con la E.S.T como trabajador en misión. Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del CST, existe responsabilidad solidaria entre el dueño de la labor y el contratista que suministra los trabajadores para desarrollar su objeto, en los siguientes términos: Contratistas independientes (artículo modificado por el artículo 3o. del Decreto 2351 de 1965): 1o) Son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos {empleadores} y no representantes ni intermediarios, las personas naturales o jurídicas que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficios de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.

Pero el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, será solidariamente responsable con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores. 2o) El beneficiario del trabajo o dueño de la obra, también será solidariamente responsable, en las condiciones fijadas en el inciso anterior, de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso de que los contratistas no estén autorizados para contratar los servicios de subcontratistas.

Respecto de la anterior responsabilidad solidaria en materia laboral, la Corte Constitucional16 evaluó los requisitos para su procedencia, al determinar: […] se predica responsabilidad solidaria en materia laboral, al tenor del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, cuando se cumplen los siguientes presupuestos: (i) la empresa contratante contrata a la empresa contratista para que realice una labor o ejecute una obra que en principio correspondería efectuarla a ella, por ser una de las actividades relacionadas en su objeto social;

(ii) la empresa contratista contrata, a través de contrato laboral, al trabajador o a los trabajadores que se requieren para para la ejecución de la labor o la obra; (iii) la labor ejecutada por el trabajador en beneficio de la empresa contratante guarda relación directa con una o varias de las actividades que aquella realiza, de acuerdo con el giro propio 16 Sentencia T-889 de 2014, M. P. María Victoria Calle Correa. 14 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) de sus negocios (relación de causalidad)17;

(iv) la empresa contratista incumple, total o parcialmente, sus deberes como empleadora, de uno o varios trabajadores que ejecutan la labor en beneficio de la empresa contratista; y, (v) la labor la ejecutó el trabajador bajo órdenes y supervisión de la empresa contratante; o siguiendo lineamientos por ella establecidos; o en las instalaciones físicas de la misma y haciendo uso de sus recursos físicos y de personal; o todas las anteriores.

En tales condiciones, las empresas de servicios temporales desarrollan una modalidad de contratación que está respaldada en la ley y no cuenta con reproche alguno siempre que se acaten a cabalidad las disposiciones que la desarrollan, en especial los eventos en que el legislador permitió que las entidades públicas puedan desarrollar su objeto mediante el uso de este tipo de herramientas.

No obstante, a pesar de que sea una modalidad laboral permitida por la ley, lo cierto es que en determinados casos, establecidos por la jurisprudencia constitucional, se genera una responsabilidad solidaria entre el dueño de la labor y el contratista que suministra los trabajadores para desarrollar su objeto, como lo son, entre otros, que (i) la empresa contratante contrata a la empresa contratista para que realice una labor o ejecute una obra que en principio correspondería efectuarla a ella, por ser una de las actividades relacionadas en su objeto social;

(ii) la empresa contratista incumple, total o parcialmente, sus deberes como empleadora, de uno o varios trabajadores que ejecutan la labor en beneficio de la empresa contratista; y (iii) la labor la ejecutó el trabajador bajo órdenes y supervisión de la empresa contratante; o siguiendo lineamientos por ella establecidos; o en las instalaciones físicas de la misma y haciendo uso de sus recursos físicos y de personal. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios como secretaria de tesorería, para la secretaría de educación de Pereira (Risaralda), en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios (Docs. 01 págs. 24-25 y 1 págs. 19-23): 17 «Cabe señalar que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que también hay responsabilidad solidaria entre la empresa contratista y la empresa contratante, por obligaciones laborales, cuando se ejecuta en favor de aquella, una obra nueva o de mantenimiento, que van a ser parte de su cadena productiva, dado que se trata de un instrumento para la manipulación de las materias que se transforman o de los productos acabados, a través de la que justamente se desempeña el giro propio de sus negocios (ver en este sentido la sentencia No. 27623 del 10 de marzo de 2009, MP.

Eduardo López Villegas)». 15 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) Contrato Inicio Finalización 1 S/N 03/03/2004 30/04/2004 2 S/N 01/05/2004 30/06/2004 3 S/N 21/07/ 2004 30/09/2004 4 S/N 01/10/2004 19/12/2004 5 S/N 17/01/2005 28/02/2005 6 S/N 01/03/2005 30/04/2005 7 S/N 02/05/2005 31/05/2005 8 S/N 01/06/2005 30/06/2005 9 S/N 01/07/2005 30/07/2005 10 S/N 01/09/2005 30/09/2005 11 342 3/10/2005 31/10/2005 12 345 01/11/2005 15/12/2005 13 342 01/02/2006 31/03/2006 14 344 07/04/2006 31/07/2006 15 346 01/08/2006 31/08/2006 16 342 01/02/2007 28/02/2007 17 968 01/03/2007 30/04/2007 18 1502 02/05/2007 30/06/2007 19 1988 03/07/2007 05/07/2007 20 2533 06/07/2007 30/09/2007 21 3136 01/10/2007 31/10/2007 22 3703 01/11/2007 31/11/2007 23 4273 03/12/2007 17/12/ 2007 24 481 21/01/2008 19/02/2008 25 1353 04/03/2008 29/12/2008 26 322 01/08/2011 15/12/2011 27 1501 18/05/2012 17/09/2012 28 1546 18/09/ 2012 17/11/2012 29 2798 19/11/2012 18/12/2012 30 562 01/02/2013 30/06/2013 31 11100997 08/07/2013 07/08/2013 32 11101185 08/08/2013 07/09/2013 33 11101794 16/09/2013 06/12/2013 34 11100407 13/01/2014 20/06/2014 35 11101074 07/07/2014 06/09/2014 36 11101748 08/09/2014 30/11/2014 37 11100349 03/01/2015 12/04/2015 38 11101000 13/04/2015 12/06/2015 39 11101786 30/07/2015 29/12/2015 40 387 14/01/2016 13/02/2016 41 686 22/02/2016 02/11/2016 42 829 24/01/2017 15/12/2017 43 646 09/01/ 2018 29/11/2018 b) De acuerdo con la liquidación laboral emitida por la empresa de servicios temporales Servitemporales S. A., la actora laboró para esa empresa como trabajadora en misión para la secretaría de educación de Pereira (f. 24), así: 16 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) Cargo Ingreso Retiro 1 Técnico 018 de la alcaldía 18/02/2010 8/12/2010 1 Técnico 018 de la alcaldía 17/01/2011 29/07/2011 c) Asimismo, se aportan los contratos de prestación de servicios suscritos entre Servitemporales S. A. y el municipio de Pereira de 29 de diciembre de 2009, con un plazo de ejecución de 6 meses, adicionado primero por 2 meses y medio y luego por 22 días; y de 30 de diciembre de 2009, por 6 meses, con adiciones de 1 mes y 15 días y por 23 días más, sin exceder el 31 de diciembre de 2011, en los que se encontraban descritos dentro del objeto contractual los cargos que ocupó la demandante en calidad de trabajadora en misión (ff. 198 a 221 expediente digitalizado). d) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios del señor Germán Arbeláez García, quien laboraba como celador y fue compañero de trabajo de la demandante en el Gimnasio Risaralda desde el 2009 hasta el 2016 cuando se retiró; le consta que cumplía horario de 8:00 de la mañana 4:00 de la tarde, que el rector le daba órdenes y «nunca llegó a faltar a su trabajo»; y de la señora Marta Liliana Carvajal Ladino, empleada pública de servicios generales designada en propiedad en el Colegio Carlota Sánchez, quien indicó que la demandante se desempeñaba como secretaria-tesorera del año 2003 al 2009 en horario nocturno de 2:00 de la tarde a 9:00 de la noche y que cumplía las mismas funciones que la tesorera, en propiedad, de la jornada diurna (Cfr. enlace lifesize que obra en el Samai). e) El 24 de abril de 2019 la accionante reclamó del «Municipio de Pereira – Secretaría de Educación» el pago de prestaciones sociales causadas mientras fue «vinculada mediante Contratos de Prestación de Servicios»; y de indemnización por los períodos en los que «fue contratada a través de la empresa de servicios temporales SERVITEMPORALES S.A., [cuando] en realidad cumplía las mismas funciones que desarrollaba cuando era contratada por prestación de servicios y que eran las de AUXILIAR ADMINISTRATIVA - TESORERA de las instituciones educativas a las que estaba asignada» (ff. 16 y 17, expediente digital). f) A través de oficio 21404 de 11 de mayo de 2019 (f. 225, ibidem), la dirección de talento humano de la alcaldía de Pereira negó lo solicitado en la letra anterior, para lo cual adujo que el contrato celebrado con la actora estaba regido por la Ley 80 de 1993, por lo que no tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales que ahora depreca.

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que (i) la demandante 17 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) prestó de manera personal sus servicios como técnica (secretaria-tesorera) en la secretaría de educación de Pereira (Risaralda), entre el 3 de marzo de 2004 y el 29 de noviembre de 2018, a través de contratos de prestación de servicios y por medio de la empresa de servicios temporales Servitemporales S. A. (18 de febrero de 2010 a 8 de diciembre de 2010 y 17 de enero de 2011 a 29 de julio de 2011); y (ii) con oficio de 11 de mayo de 2019, se le negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones laborales y los parafiscales en su favor, deprecados el 24 de abril de 2019.

En primer lugar, esta Corporación evidencia que frente a los lapsos en los que la demandante estuvo contratada por empresa de servicios temporales, se encuentran acreditados los tres requisitos fundamentales, que se dejaron plasmados en el acápite anterior de esta providencia, para que, se desdibuje esa modalidad de vinculación aceptada por la ley, puesto que el municipio demandado contrató a Servitemporales S. A. con el fin de que realizara una labor que corresponde efectuarla a él, como es la de tesorera de establecimientos educativos; y, según las declaraciones recaudadas, la demandante laboró bajo órdenes y supervisión del contratante, a partir de los lineamientos y en los lugares fijados por los secretarios de educación y de gobierno. Lo anterior, pese a que la empresa contratista cumplió sus deberes respecto de la accionante, quien ejecutaba un trabajo en beneficio de la contratante, como, expresamente, lo reconoce en la demanda, cuando afirma que «fue vinculada como trabajadora en misión, la empresa de servicios temporales SERVITEMPORALES S.A. -como intermediaria del Municipio de Pereira-, le cancelo […] las prestaciones de ley» (sic).

Asimismo, aunque en el sub lite no se excedió el término que establece el artículo 6°. del Decreto 4369 de 2006, compilado en el Decreto 1072 de 2015, para que la empresa usuaria pueda contratar con las de servicios temporales, esto es, seis (6) meses prorrogables hasta por seis (6) meses más, dado que los períodos en que laboró como trabajadora en misión en el ente territorial respetaron esta preceptiva, lo cierto es que las funciones de secretaria-tesorera comportan labor misional de los colegios y, en este caso, la empresa solo tenía una misión de mediadora, pues es claro que antes de su intervención, la demandante ejercía las funciones de la misma forma y con idénticas características.

Sobre la configuración del denominado contrato realidad, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con los referidos contratos de prestación de servicios, su objeto fue prestar servicios como secretaria-tesorera para la secretaría de educación o donde el ente territorial lo requiriera por necesidades del servicio. 18 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) De igual modo, se encuentra demostrada, con la copia de los contratos de prestación de servicios, la certificaciones y los testimonios recaudados, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el ente municipal como secretaria-tesorera, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada.

Sin embargo, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, el ente demandado no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente analizar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la actora en el ente demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Respecto de los lapsos trabajados como secretaria-tesorera implicó una labor de confianza y manejo, propia de un empleado público, que además carece de autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones.

En el caso sub examine lo primero que da cuenta de las tareas de la accionante es el contenido mismo de los contratos de prestación de servicios, en los que al explicar el alcance del objeto, le asignaron, entre otras, las siguientes actividades: «Apoyar la elaboración de la documentación que por el servicio educativo prestado deba expedir el establecimiento educativo de naturaleza oficial a petición de la comunidad educativa (Educadores, Padres de Familia, Educandos) y demás autoridades;

Apoyo en la elaboración de la documentación requerida internamente en el establecimiento educativo; Llevar los procesos contables y administrativos del establecimiento educativo oficial y rendir los informe requeridos por las autoridades administrativas del establecimiento, y de las demás autoridades de control» (sic). Sumado a esta prueba documental, fueron atendidos en audiencia de pruebas los testimonios de los señores Germán Arbeláez García y Marta Liliana Carvajal Ladino, quienes afirmaron que la demandante realizaba funciones de secretaria-tesorera según los horarios fijados por sus superiores y que no había 19 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) diferencia entre sus actividades y las de secretarios-tesoreros de planta de la secretaría de educación del municipio, además de situaciones propias de la relación laboral, como lo son el uso de elementos de propiedad de la entidad y sujeción a las órdenes del rector o coordinador del respectivo colegio, entre otras.

Así las cosas, los medios de prueba permiten evidenciar la concurrencia de los tres elementos propios de una relación de trabajo (subordinación, prestación personal y remuneración), pero, sobre todo, que la accionante prestó la labor en forma dependiente respecto del empleador, lo cual conduce a concluir que no se trató de una relación de coordinación, sino de una en la que imperó la subordinación. Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, esta cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por tanto, si bien la demandante se vinculó a la secretaría de educación del municipio de Pereira, a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación, tal como lo determinó el a quo.

En este orden de ideas, al asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el accionante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato 20 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones18, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.

No obstante, pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior19.

En tales condiciones, el argumento de apelación del ente demandado, referente a la inexistencia de subordinación, está desvirtuado y, en esa medida, se confirmará la sentencia impugnada. A pesar de lo anotado, en lo atinente al fenómeno prescriptivo, tema que fue objeto de inconformidad por los sujetos apelantes, en principio, se observa que hubo algunas interrupciones en forma considerable.

Al respecto, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 de la sección segunda del Consejo de Estado, se estableció, como regla, «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente».

Ahora bien, pasa a analizarse los períodos tenidos en cuenta por el a quo, en los que estima hubo interrupciones que superan la aludida regla de unificación así: Forma de contratación Desde Hasta Plazo de interrupción Contrato de prestación de servicios SN 3 de marzo de 2004 30 de abril de 2004 -- 18 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2003, expediente: IJ-0039. 19 «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». 21 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) Contrato de prestación de servicios SN 1 de mayo de 2004 30 de junio de 2004 20 días Contrato de prestación de servicios SN 21 de julio de 2004 30 de septiembre de 2004 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de octubre de 2004 19 de diciembre de 2004 28 días Contrato de prestación de servicios SN 17 de enero de 2005 28 de febrero de 2005 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de marzo de 2005 30 de abril de 2005 1 día Contrato de prestación de servicios SN 2 de mayo de 2005 31 de mayo de 2005 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de junio de 2005 30 de junio de 2005 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de julio de 2005 30 de julio de 2005 1 mes Contrato de prestación de servicios SN 1 de septiembre de 2005 30 de septiembre de 2005 2 días 342 3 de octubre de 2005 31 de octubre de 2005 -- 345 1 de noviembre de 2005 15 de diciembre de 2005 1 mes y 15 días 342 1 de febrero de 2006 31 de marzo de 2006 6 días 344 7 de abril de 2006 31 de julio de 2006 -- 346 1 de agosto de 2006 31 de agosto de 2006 5 meses 342 1 de febrero de 2007 28 de febrero de 2007 -- 968 1 de marzo de 2007 30 de abril de 2007 1 día 1502 2 de mayo de 2007 30 de junio de 2007 2 días 1988 3 de julio de 2007 05 de julio de 2007 -- 2533 6 de julio de 2007 30 de septiembre de 2007 -- 3136 1 de octubre de 2007 31 de octubre de 2007 -- 3703 1 de noviembre de 2007 31 de noviembre de 2007 2 días 4273 3 de diciembre de 2007 17 de diciembre de 2007 1 mes y 4 días 481 21 de enero de 2008 19 de febrero de 2008 12 días 22 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) 1353 4 de marzo de 2008 29 de diciembre de 2008 1 año y 19 días Servitemporales 18 de enero de 2010 8 de diciembre de 2010 1 mes y 13 días Servitemporales 21 de enero de 2011 29 de julio de 2011 2 días 322 1 de agosto de 2011 15 de diciembre de 2011 5 meses y 2 días 1501 18 de mayo de 2012 17 de septiembre de 2012 -- 1546 18 de septiembre de 2012 17 de noviembre de 2012 1 día 2798 19 de noviembre de 2012 18 de diciembre de 2012 1 mes y 12 días 562 1 de febrero de 2013 30 de junio de 2013 7 días 11100997 8 de julio de 2013 7 de agosto de 2013 -- 11101185 8 de agosto de 2013 7 de septiembre de 2013 8 días 11101794 16 de septiembre de 2013 6 de diciembre de 2013 1 mes y 6 días 11100407 13 de enero de 2014 20 de junio de 2014 16 días 11101074 7 de julio de 2014 6 de septiembre de 2014 1 día 11101748 8 de septiembre de 2014 30 de noviembre de 2014 1 mes y 2 días 11100349 3 de enero de 2015 12 de abril de 2015 -- 11101000 13 de abril de 2015 12 de junio de 2015 1 mes y 18 días 11101786 30 de julio de 2015 29 de diciembre de 2015 15 días 387 14 de enero de 2016 13 de febrero de 2016 8 días 686 22 de febrero de 2016 2 de noviembre de 2016 2 meses y 21 días 829 24 de enero de 2017 15 de diciembre de 2017 24 días 646 9 de enero de 2018 29 de noviembre de 2018 -- Sobre el mencionado aspecto, el Tribunal precisó: Por lo anterior, la Sala concluye en este punto que, para efectos de la prescripción trienal, y teniendo en consideración que la relación laboral en el período comprendido entre el 03 de marzo de 2004 hasta el 29 de noviembre de 2018, entre la demandante y la entidad accionada, fue interrumpida en los lapsos señalados, al culminar cada extremo de los relacionados, la parte actora contaba con el término de 3 años para 23 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) elevar la petición de reconocimiento laboral ante la administración, respecto de cada período, así: - Primer período: Que transcurre entre el 03 de marzo de 2004 al 31 de agosto de 2006, el término iría hasta el 31 de agosto de 2009. - Segundo Período: Que transcurre del 01 de febrero de 2007 al 29 de diciembre de 2008, el término iría hasta el 29 de diciembre de 2011.

Tercer Período: Que transcurre del 18 de enero de 2010 al 15 de diciembre de 2011, el término iría hasta el 15 de diciembre de 2014. - Cuarto Período: Que transcurre del 18 de mayo de 2012 al 02 de noviembre de 2016, el término iría hasta el 02 de noviembre de 2019. - Quinto Período: Que transcurre del 24 de enero de 2017 al 29 de noviembre de 2018, el término iría hasta el 29 de noviembre de 2021.

Así las cosas, comoquiera que la solicitud de reconocimiento y pago de los ajustes salariales y derechos laborales a los que considera tiene derecho la demandante fue elevada el día el 24 de abril de 2019 y resuelta mediante el acto acusado, concluye este colegiado judicial que operó parcialmente el fenómeno prescriptivo, en relación con el derecho causado hasta el tercer período inclusive, toda vez que la reclamación de los períodos contractuales anteriores a esta fecha no tuvo lugar dentro del término de 3 años siguientes la culminación de la relación contractual respectiva.

Y en lo que respecta a los contratos celebrados en los períodos cuarto y quinto, se evidencia que no hubo ocurrencia del fenómeno prescriptivo ni siquiera parcialmente, como quiera la parte actora radicó la reclamación administrativa en aras de obtener el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir en dicho lapso, dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, es decir, dentro del término de prescripción, por lo cual se declarará infundada la excepción propuesta, respecto de dicho interregno, advirtiéndose que las declaraciones que aquí serán ordenadas, lo serán respecto de cada uno de los períodos aludidos.

En consecuencia, se declarará probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho, para el período comprendido hasta el 15 de diciembre de 2011 inclusive. Por su parte, la demandante afirma que su prestación fue ininterrumpida y por ello la Sala procede a revisar cada uno de los interregnos donde pudo haber solución de continuidad, conforme al criterio de esta Corporación y la situación fáctica puesta de relieve. 24 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) En el denominado «Primer período» hubo una separación del servicio desde el 31 de agosto de 2006 hasta el 1 de febrero de 2007, es decir, por cinco (5) meses; la actora alega frente a este lapso que, con oficio de 27 de julio de 2011 del rector de la institución educativa Carlota Sánchez, se certificó que se desempeñó como secretaria de manera continua e ininterrumpida del 3 de mayo de 2003 a diciembre de 2009 y se corrobora con la copia del contrato de prestación de servicios «342 de septiembre 1 a diciembre 15 de 2006».

Acerca de este argumento, la Sala observa que, contrastada dicha certificación con la otorgada por la secretaría de educación del municipio y relacionada arriba, la primera, por su generalidad, no sirve para demostrar el lapso que aduce laboró; al contrario, la segunda tiene la especificidad suficiente que le otorga total credibilidad, además de que lo constatado está soportado en el contrato de prestación de servicios 242 suscrito por la demandante y el entonces secretario de educación de Pereira (folio 27 del expediente electrónico), que expresamente indica: «TÉRMINO DE DURACIÓN: febrero 01 de 2006 al marzo 31 de 2006».

En otras palabras, no se demostró que trabajó entre septiembre y diciembre de 2006, como lo asegura. En lo referente al nombrado «Segundo Período»: del 29 de diciembre de 2008 al 18 de enero de 2010, la parte accionante sostiene que se comprobó con los siguientes documentos: - Según certificados, uno sin fecha y otro del 15 de noviembre de 2012, suscritos por la Directora Administrativa de Prestación del Servicio Educativo y Administrativo del Plazas Docentes, María Sirley Ossa Vergara, en el que se indica que la demandante tuvo contrato del 16 de enero al 18 de diciembre de 2009. - El oficio del 27 de julio de 2011, con el cual el rector de la Institución Educativa Carlota Sánchez, certificó que mi poderdante se desempeñó como Secretaria de la Institución de manera continua e ininterrumpida del 3 de mayo de 2003 a diciembre de 2009. […] - El oficio del 14 de abril de 2009, con el cual el cual la Secretaria de Educación Municipal de Pereira (e) Gloria Estrella Naranjo Grisales, autoriza a la señora Miriam Parra Bustamante “quien se encuentra laborando en el Establecimiento Educativo REMIGIO ANTONIO CAÑARTE, para que preste sus servicios de TESORERIA en la Institución Educativa GIMANSIO RISARALDA del Municipio de Pereira, a partir del 15 de abril de 2009” [sic para toda la cita].

Para la subsección, cotejados estos documentos se evidencia que sí prueban la labor de la demandante en ese período, es más, también aparecen las denominadas «Actas de Interventoría» desde el 16 de febrero hasta el 18 de 25 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) diciembre de 2009 (ff. 141 a 154, expediente digital); acta de entrega de cargo de 30 de marzo de 2009 en la oficina de la pagaduría de la institución Gimnasio Risaralda a nombre de la actora (ff. 164 a 166, ibidem); y certificación expedida por la directora administrativa de prestación del servicio educativo y administrativo de plazas docentes (f. 23, edjusdem), en la que se señala que la demandante tuvo contrato del 16 de enero al 18 de diciembre de 2009.

En consecuencia, se modificará la sentencia recurrida para reconocer el interregno comprendido entre el 16 de enero y el 18 de diciembre de 2009. Por otra parte, sobre el «Tercer Período» del 15 de diciembre de 2011 al 18 de mayo de 2012, hay 5 meses de solución de continuidad y la demandante asevera que se debe tener en cuenta el contrato de «Prestación de Servicios No. 334, de 2 meses y de fecha 02 de enero de 2012».

En efecto, en este contrato se pactaron dos meses de prestación de servicios como tesorera y este plazo, además, fue certificado en el ítem 32 de la certificación tenida en consideración por el a quo (cfr. folios 24, 67 y 68). En consecuencia, este debe reconocerse. En lo que tiene que ver con el denominado «Cuarto periodo», del 2 de noviembre de 2016 al 24 de enero de 2017, hubo interrupción de 2 meses y 21 días; en este caso solo aparece la certificación expedida por la rectora de la institución educativa Gimnasio Risaralda, de 21 de marzo de 2018, que da cuenta de que en ese período trabajó de manera ininterrumpida, pero esta resulta genérica y contrasta con la emitida por la directora administrativa de prestación del servicio educativo y administración de plazas docentes de 29 de mayo de 2018, que relaciona los intervalos específicamente laborados por la actora (f. 20, expediente electrónico); amén de que con constancia de 23 de mayo 2017, «generada por el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF», se informa que el contrato terminó el 2 de noviembre de 2016 y el siguiente se inició el 24 de enero de 2017, como ya se dijo (f. 21, ibidem).

Así las cosas, con inclusión de los tiempos atrás precisados, que en criterio de la subsección están demostrados junto con sus interrupciones, los lapsos laborados fueron los siguientes: Forma de contratación Desde Hasta Días calendario de interrupción Contrato de prestación de servicios SN 3 de marzo de 2004 30 de abril de 2004 -- 26 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) Contrato de prestación de servicios SN 1 de mayo de 2004 30 de junio de 2004 20 Contrato de prestación de servicios SN 21 de julio de 2004 30 de septiembre de 2004 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de octubre de 2004 19 de diciembre de 2004 28 Contrato de prestación de servicios SN 17 de enero de 2005 28 de febrero de 2005 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de marzo de 2005 30 de abril de 2005 1 Contrato de prestación de servicios SN 2 de mayo de 2005 31 de mayo de 2005 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de junio de 2005 30 de junio de 205 -- Contrato de prestación de servicios SN 1 de julio de 2005 30 de julio de 2005 30 Contrato de prestación de servicios SN 1 de septiembre de 2005 30 de septiembre de 2005 2 342 3 de octubre de 2005 31 de octubre de 2005 -- 345 1 de noviembre de 2005 15 de diciembre de 2005 45 342 1 de febrero de 2006 31 de marzo de 2006 6 344 7 de abril de 2006 31 de julio de 2006 -- 346 1 de agosto de 2006 31 de agosto de 2006 150 342 1 de febrero de 2007 28 de febrero de 2007 -- 968 1 de marzo de 2007 30 de abril de 2007 1 1502 2 de mayo de 2007 30 de junio de 2007 2 1988 3 de julio de 2007 05 de julio de 2007 -- 2533 6 de julio de 2007 30 de septiembre de 2007 -- 3136 1 de octubre de 2007 31 de octubre de 2007 -- 3703 1 de noviembre de 2007 31 de noviembre de 2007 2 4273 3 de diciembre de 2007 17 de diciembre de 2007 34 27 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) 481 21 de enero de 2008 19 de febrero de 2008 12 1353 4 de marzo de 2008 29 de diciembre de 2008 17 Prestación de srvicios SN 16 de enero de 2009 18 de diciembre de 2009 30 Servitemporales 18 de enero de 2010 8 de diciembre de 2010 43 Servitemporales 21 de enero de 2011 29 de julio de 2011 2 322 1 de agosto de 2011 15 de diciembre de 2011 17 34 2 de enero de 2012 2 de marzo de 2012 76 1501 18 de mayo de 2012 17 de septiembre de 2012 - 1546 18 de septiembre de 2012 17 de noviembre de 2012 1 2798 19 de noviembre de 2012 18 de diciembre de 2012 42 562 1 de febrero de 2013 30 de junio de 2013 7 11100997 8 de julio de 2013 7 de agosto de 2013 -- 11101185 8 de agosto de 2013 7 de septiembre de 2013 8 11101794 16 de septiembre de 2013 6 de diciembre de 2013 36 11100407 13 de enero de 2014 20 de junio de 2014 16 11101074 7 de julio de 2014 6 de septiembre de 2014 1 11101748 8 de septiembre de 2014 30 de noviembre de 2014 32 11100349 3 de enero de 2015 12 de abril de 2015 -- 11101000 13 de abril de 2015 12 de junio de 2015 48 (32 días hábiles) 11101786 30 de julio de 2015 29 de diciembre de 2015 15 387 14 de enero de 2016 13 de febrero de 2016 8 686 22 de febrero de 2016 2 de noviembre de 2016 81 (54 días hábiles) 829 24 de enero de 2017 15 de diciembre de 2017 24 646 9 de enero de 2018 29 de noviembre de 2018 En consecuencia, se adicionarán los tiempos ya reseñados y resaltados en el cuadro y, a continuación, pasará esta Corporación a definir cómo afecta el fenómeno prescriptivo. 28 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) Como la interesada formuló reclamación ante la entidad el 24 de abril de 2019, se encuentra configurada la prescripción por los períodos precedentes al 30 de julio de 2015, pues el anterior contrato culminó el 12 de junio de 2015, treinta y dos (32) días hábiles antes de que se le hiciera el nuevo, es decir, trascurrieron más de 30 días hábiles sin que se registrara vínculo contractual, por lo que hubo solución de continuidad; por ende, le asiste derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados del último tiempo de vinculación (30 de julio de 2015 a 29 de noviembre de 2018, salvo la interrupción señalada de 54 días hábiles20) y se declare la prescripción respecto de los vínculos anteriores, excepto en lo referente a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, que son imprescriptibles.

En lo atañedero a la devolución al accionante del pago de las cotizaciones en salud y pensión, lo cierto es que, en atención a la regla de unificación fijada en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 202121, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y aunque no constituyen un crédito a favor del contratista, el empleador debe sufragarlos, por tanto, no es dable que se le cancelen directamente al interesado, por lo que no es procedente este reconocimiento.

En cuanto a los aportes a la caja de compensación familiar, cabe destacar que la demandante no demostró que cumplía los requisitos establecidos en la Ley 21 de 1982 referentes a las cotizaciones efectuadas a caja de compensación familiar, ni que era beneficiaria de los planes con que cuentan esas entidades, así como tampoco allegó prueba con la que acreditara pago alguno por ese concepto, por lo que se evidencia la imposibilidad de haberlos recibido y, en ese sentido, debe negarse su pago.

En lo concerniente a la sanción moratoria deprecada, tampoco hay lugar a ella, habida cuenta de que a partir de esta sentencia surge la obligación del pago de las prestaciones a la beneficiaria, en tal medida, no es procedente esta pretensión. 20 Aunque la interrupción entre el contrato 686 y el 829 superó los 30 días hábiles, no operó la prescripción, porque desde la terminación del primero de los mencionados vínculos (2 de noviembre de 2016) hasta la reclamación administrativa (24 de abril de 2019) no pasaron 3 años. 21 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

La regla de unificación fijada es «que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal», con voto disidente por parte del suscrito ponente, porque la devolución del porcentaje de cotizaciones al sistema integral de seguridad social en salud y pensiones hace parte del restablecimiento del derecho de la parte demandante (lo que estará sujeto al fenómeno prescriptivo), y una decisión en contrario podría constituir un enriquecimiento sin justa causa a favor de la entidad estatal accionada.

De igual manera, una cosa es que las entidades completen al sistema los aportes correspondientes a pensión (que comporta un derecho imprescriptible), como se dejó sentado en la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, y otra, la devolución de lo que el demandante tuvo que sufragar respecto del porcentaje que correspondía a su empleador, que, se insiste, integra su restablecimiento del derecho. 29 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) En relación con la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201622, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP). 22 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 30 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda; y se modificará (i) el numeral 1. de su parte decisoria, en el sentido de excluir los períodos afectados por la prescripción, esto es, hasta el 12 de junio de 2015 inclusive, con la advertencia de la imprescriptibilidad de los aportes pensionales con la inclusión de los no tenidos en cuenta por el a quo; y (ii) el numeral 3. para ordenar el reconocimiento de las prestaciones para los lapsos posteriores al 30 de julio de 2015.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 3 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda (sala tercera de decisión), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda incoada por la señora Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda), por lo indicado en la motivación. 2°.

Modifícanse el numeral 1. de la parte decisoria del fallo de primera instancia, en el sentido declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho respecto de los períodos trabajados hasta el 12 de junio de 2015 inclusive, con la advertencia de la imprescriptibilidad de los aportes 31 Expediente 66001-23-33-000-2019-00664-01 (872-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Miriam Parra Bustamante contra el municipio de Pereira (Risaralda) pensionales, y con la inclusión de los lapsos del 16 de enero al 18 de diciembre de 2009 y del 2 de enero al 2 de marzo de 2012, no tenidos en cuenta por el a quo; y el numeral 3. para ordenar el reconocimiento de las prestaciones sociales por los contratos celebrados entre el 30 de julio de 2015 y el 29 de noviembre de 2018 (salvo la interrupción de 54 días hábiles señalada en la parte motiva), por las razones expuestas. 3°.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS