Radicado: 41001-23-33-000-2021-00166-01 (2417-2022) Demandante: Ambrosio Casas Montilla y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2021-00166-01 (2417-2022) Demandante: Ambrosio Casas Montilla y Otros Demandado: La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional Temas: Rechaza parcialmente demanda- Revoca auto AUTO INTERLOCUTORIO 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión adoptada en auto del 23 de julio de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila rechazó la demanda respecto de las pretensiones tercera y cuarta de la misma y admitió el medio de control en lo demás, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. El señor Ambrosio Casas Montilla, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual solicitó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le calificó con una pérdida de capacidad laboral del 36.58%, consistentes en acta 115276 del 23 de enero del 2020 y TML - 21-1-011 MDNSG-TML 41-1 del 15 de enero del 2021. 3.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene una nueva valoración médica integral y el pago de la indemnización correspondiente, junto con los intereses respectivos. 4. Relató que fue retirado del Ejército por disminución de su capacidad psicofísica, luego de sufrir varios quebrantos de salud durante su servicio. Posteriormente, fue calificado por una Junta Médico Laboral y por el Tribunal Médico Laboral, que confirmaron el porcentaje de pérdida inicialmente asignado. 5.
Indicó que estas decisiones son erróneas e incompletas, ya que no se tuvo en cuenta la totalidad de sus diagnósticos ni se respetaron los criterios de valoración médica establecidos en la normatividad vigente. Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 1 Archivo 00005 de la plataforma SAMAI. Radicado: 41001-23-33-000-2021-00166-01 (2417-2022) Demandante: Ambrosio Casas Montilla y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 23 de julio de 2021, rechazó parcialmente la demanda de la referencia. 7. Como fundamento de su decisión, el a quo indicó que el demandante cuestiona las actas de Junta Médica y del Tribunal Médico Laboral que determinaron una pérdida de capacidad laboral del 36.58%. Considera que esta calificación no incluía todas sus patologías, y por tanto, debía reconocerse un mayor porcentaje, superior al 70%, lo que le daría derecho a una indemnización según el Decreto 094 de 1989.
Por ello, solicitaba no solo la nulidad de dichas actas, sino también el pago de una indemnización y sus intereses. 8. El Tribunal admitió la demanda respecto a la nulidad de las actas médicas y otras pretensiones relacionadas, pero rechazó las pretensiones de indemnización por pérdida de capacidad laboral y el pago de intereses, ya que las actas demandadas no constituyen actos administrativos definitivos sobre el derecho a la indemnización, es decir, no hay una decisión expresa de la administración sobre ese punto.
Por tanto, no puede haber control judicial, pues no existe un acto administrativo que niegue o reconozca dicho derecho. 9. Concluyó que, sí es procedente demandar la calificación médica en cuanto al porcentaje de pérdida laboral, pero no es viable reclamar aún el pago de indemnización, porque sobre este aspecto no hay una decisión previa de fondo por parte de la administración. Recurso de apelación2 10.
Se alegó que el rechazo fue injustificado porque, conforme al artículo 138 del CPACA, este medio de control permite no solo solicitar la nulidad de actos administrativos, sino también el restablecimiento del derecho y la reparación de perjuicios. En este caso, se cuestionan los actos que determinaron una pérdida de capacidad laboral del 36.58%, sin haber valorado todas las patologías que padece el demandante.
Por tanto, se solicita la nulidad de dichos actos y un nuevo peritaje que determine una pérdida real, superior al 70%, para así obtener el reconocimiento de la indemnización correspondiente conforme al Decreto 094 de 1989. 11. Además, señala que no se está pidiendo directamente el pago de la indemnización, sino la corrección del porcentaje de pérdida de capacidad laboral, lo cual hace improcedente el argumento del despacho según el cual las pretensiones no están relacionadas directamente con los actos administrativos demandados. 12.
En cuanto a la cuarta pretensión, relacionada con el reconocimiento de intereses, sostiene que también es procedente dentro del medio de control ejercido, y que su validez debe evaluarse dentro del proceso. 2 Archivo 00009 de la plataforma SAMAI. Radicado: 41001-23-33-000-2021-00166-01 (2417-2022) Demandante: Ambrosio Casas Montilla y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.
Alegó vulneración al debido proceso, pues el despacho rechazó de plano estas pretensiones sin dar la oportunidad de corregirlas mediante inadmisión. Esto, limita el acceso a la justicia, dado que desnaturaliza la acción presentada al reducirla a una simple nulidad, sin restablecimiento del derecho. Por ello, solicita que se revoque el auto recurrido y se admitan las pretensiones tercera y cuarta.
II. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 14. El auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 1° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 15. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 16.
La presente providencia debe ser discutida y aprobada en la Sala, según lo dispone el literal g del artículo 125 del CPACA. Problema jurídico 17. Le corresponde al despacho establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo del Huila que rechazó parcialmente algunas pretensiones de la demanda por cuando el asunto no es susceptible de control judicial.
Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional 18. El acto administrativo se define como aquella expresión de la voluntad de la administración con capacidad de producir efectos jurídicos creando, modificando o extinguiendo una situación particular o general. 19. Se caracteriza por: i) ser una declaración unilateral de voluntad; ii) ser expedidos en ejercicio de la función administrativa en cabeza de una autoridad estatal o de un particular; iii) estar encaminado a producir efectos jurídicos, es decir, que inciden de manera directa y vinculante en las situaciones jurídicas y iv) crear, modificar o extinguir una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados3. 19.
De acuerdo con su contenido, estos pueden ser de trámite, definitivos y de ejecución. En el ámbito del control judicial, solo los actos definitivos «que decidan 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Auto del 7 de mayo de 2018. CP. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Radicación No. 52001-33-33-000- 2015-00650-01(1921-16). Radicado: 41001-23-33-000-2021-00166-01 (2417-2022) Demandante: Ambrosio Casas Montilla y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»4 son, en principio, pasibles de ser controvertidos judicialmente.
Ello en la medida que únicamente los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, tienen la virtualidad de impactar los derechos y obligaciones de los asociados. Sin perjuicio, de que excepcionalmente se permita el control jurisdiccional de los actos de trámite o de ejecución. 20. Los actos de trámite son aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso o impulsar este, es decir, son netamente instrumentales para decidir el fondo del asunto, por lo que solo serán objeto de control judicial si hacen imposible la continuación del procedimiento en sede administrativa. 21.
Los actos de ejecución son aquellos que se dan en cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surgen situaciones jurídicas diferentes a las dadas por las decisiones que ejecutan. 22. Según su destinatario, los actos administrativos se clasifican en generales, particulares y mixtos. Los actos generales están dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas y sus supuestos normativos son enunciados objetivos y abstractos.
En contraste, los actos particulares tienen un carácter específico y concreto, mientras que los actos mixtos, aunque de naturaleza general, inciden directamente sobre un derecho particular. Caso concreto. 23. La parte demandante solicitó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le calificó una pérdida de capacidad laboral del 36,58%, contenidos en el Acta 115276 del 23 de enero de 2020 y en el acta TML-21-1-011 MDNSG-TML 41-1 del 15 de enero de 2021.
Como consecuencia de dicha nulidad, pidió que se ordenara una nueva valoración médica integral y el pago de la indemnización correspondiente, junto con los intereses legales. 24. Conforme al artículo 138 del CPACA, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede únicamente contra actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que deciden de fondo la situación jurídica del administrado, que impiden continuar la actuación administrativa o que resuelven una solicitud particular.
En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en que los actos de trámite, preparatorios o inexistentes no son demandables en esta vía. 25. El a quo rechazó de plano la demanda en relación con algunas pretensiones, bajo el argumento de que no existía un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial, toda vez que la administración no se había pronunciado expresamente sobre el derecho del demandante a la indemnización reclamada.
Es decir, consideró que no había un acto que reconociera o negara dicha prestación, lo que impedía encuadrarla 4 Artículo 43 del CPACA. Radicado: 41001-23-33-000-2021-00166-01 (2417-2022) Demandante: Ambrosio Casas Montilla y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como un acto definitivo frente a la indemnización pedida. 26.
Según el artículo 22 del mismo decreto, las decisiones del Tribunal Médico Laboral son irrevocables y únicamente pueden ser objeto de control mediante las acciones jurisdiccionales pertinentes. En principio, estas no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, pues sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del accionante como miembro del Ejercito Nacional, por lo que inicialmente se trata de actos de trámite o preparatorios. 27.
No obstante, adquieren la connotación de definitivos, cuando hacen imposible su continuación. 28. En esa línea, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado que los dictámenes expedidos por la Junta Médico Laboral y revisados por el Tribunal Médico Laboral que determinen un porcentaje de incapacidad inferior al mínimo exigido para acceder a la pensión de invalidez constituyen actos administrativos definitivos.
Lo anterior porque tales decisiones, al ser irrevocables, impiden al afectado proseguir con la actuación administrativa y lo obligan a acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa para controvertir el índice lesional fijado y, en su caso, solicitar el reconocimiento de la prestación. 29. Postura que ha sido reiterada entre otras, en la sentencia del 11 de junio de 2020 (Exp. 44001-23-33-000-2013-00126-01) y en la sentencia del 4 de mayo de 2016 (Exp. 05001-23-31-000-2003-1933-01), indicando que cuando las actas determinan una pérdida de capacidad laboral inferior al mínimo legal para obtener una pensión, constituyen actos definitivos, ya que cierran la vía administrativa y obligan al afectado a acudir a la jurisdicción para hacer valer sus derechos. 30.
De igual forma, tales actas al determinar el porcentaje de disminución de la capacidad laboral adquieren naturaleza decisoria, en la medida en que de ellas depende la posibilidad de que el afectado sea reubicado en su cargo, obtenga una indemnización, dependiendo de las circunstancias en cada caso5. 31. Revisada la demanda, se observa que la parte actora no aporta ni menciona la existencia de un acto administrativo mediante el cual la entidad haya reconocido o negado expresamente el pago de una indemnización. No obstante, aunque en las actas del Tribunal Médico Laboral no se resuelva de manera directa una solicitud de indemnización, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral allí fijado puede generar como consecuencia el derecho a su reconocimiento.
En ese sentido, dichas actas adquieren el carácter de actos definitivos en la medida en que la variación del 5 Sentencia 08001-23-31-000-2004-02106-01(0319-13) del 20 de marzo de 2014. «“[…] son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a la actuación cuando hagan imposible continuarla.”.
Todo lo anterior permite concluir que en este caso específico las Actas proferidas por el Tribunal Médico Laboral que determinan el porcentaje de disminución de la capacidad laboral son actos definitivos porque a partir de éstos, el demandante podía ser reubicado laboralmente siempre que incluyera tal recomendación o lograr el reconocimiento de la indemnización o en su defecto de la pensión.» Radicado: 41001-23-33-000-2021-00166-01 (2417-2022) Demandante: Ambrosio Casas Montilla y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porcentaje de pérdida de capacidad laboral conlleva, de manera accesoria, la posibilidad de reclamar la indemnización correspondiente, por lo cual resulta jurídicamente viable plantear esa pretensión en la demanda. 32.
Por lo tanto, la Sala revocará la providencia del 23 de julio de 2021. 33. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
Primero: Revocar el auto 23 de julio de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila, que rechazó parcialmente la demanda, y en su lugar se dispone la remisión del proceso al despacho de origen para que continúe con el trámite del proceso en los términos expuestos en la parte motiva de providencia. Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.