Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Myriam Arce Betancourt Temas: Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 15 de junio de 2017, a través de la cual se modificaron los numerales tercero y quinto de la parte resolutiva de la providencia emitida por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali, el 23 de agosto de 2013, que había accedido a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 15 de junio de 2017, a través de la cual se modificaron los numerales tercero y quinto de la parte resolutiva de la providencia emitida por el Juzgado Dieciocho 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP Administrativo de Cali, el 23 de agosto de 2013, que había accedido a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Myriam Arce Betancourt, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 76 00133 31 701 2012 00129 01.

Con fundamento en lo anterior, además, solicitó i) declarar que la señora Myriam Arce Betancourt no tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio; ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la demandada, teniendo el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° o 21 de la Ley 100 de 1993, y los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional1; y iii) ordenar a la demandada reintegrar a la UGPP los dineros, debidamente indexados, recibidos en exceso por virtud de la reliquidación pensional ordenada en las sentencias objeto de revisión. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 19 de febrero de 1951, nació la señora Myriam Arce Betancourt. Prestó sus servicios en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Valle del Cauca, desde el 2 de agosto de 1976 hasta el 1.° de enero de 2007 y el último cargo que desempeñó fue el de técnico administrativo 3124-13. ii) El 19 de febrero de 2006, la señora Arce Betancourt adquirió el estatus jurídico de pensionada. iii) El 8 de agosto de 2006, a través de la Resolución 38660 CAJANAL reconoció una pensión de jubilación a la demandada en cuantía de $ 859.657.16, a partir del 25 de febrero de 2006, condicionada al retiro definitivo del servicio.

Para tal efecto, la autoridad pensional aplicó los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, y se usó una 1 La entidad recurrente cita las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU- 395 de 2017 y SU-023 de 2018. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP tasa de reemplazo del 76.02 % del promedio de lo devengado entre el 25 de febrero de 1996 hasta el 24 de febrero de 2006. iv) El 19 de febrero de 2008, la prestación fue reliquidada mediante la Resolución 06044,2 en cuantía de $ 915.721.98, a partir del 1.° de enero de 2007.

Así, CAJANAL tomó una tasa de reemplazo del 77.52 % del promedio de lo devengado entre el 1.° de enero de 1997 y el 30 de diciembre de 2006, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. v) El 23 de agosto de 2013, el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de acceder a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Arce Betancourt contra la UGPP y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:3 […]

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 38660 del 8 de agosto de 2006 y la Resolución No. 06044 del 19 de febrero de 2008 expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, solamente en los aspectos relativos el régimen aplicable y al ingreso base de liquidación, los que se regirán por las leyes (sic) 33 y 62 de 1985, por ser beneficiaria la actora del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

TERCERO: CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, a reliquidar la pensión de vejez reconocida la señora Myriam Arce Betancourt, identificada con la cédula de ciudadanía No. 31.224.271 expedida en Cali (Valle del Cauca), de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, es decir, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, debidamente certificados por la entidad nominadora (asignación básica, bonificación semestral, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones y bonificación de diciembre) y a pagarle las diferencias que resulten entre las mesadas reajustadas y las canceladas, a partir de la causación del derecho. […] QUNTO: DECLARAR infundadas las excepciones de “Prescripción de mesadas e inexistencia de la obligación”. […].

(Comillas originales del texto). vi) El 15 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, emitió sentencia de segunda instancia, a través de la cual modificaron los numerales tercero y quinto de la parte resolutiva de la providencia expedida por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali, en los siguientes términos:4 2 Dicho acto administrativo fue aclarado por la Resolución 29713 del 4 de julio de 2008. 3 Folio 172 del cuaderno 1 de la acción de revisión. 4 Folio 370 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP PRIMERO.- MODIFICAR los numerales tercero y quinto de la Sentencia N° 118 de 23 de agosto de 2013, proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Cali, los cuales quedarán así: “TERCERO: CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, a reliquidar la pensión de vejez reconocida la señora MYRIAM ARCE BETANCOURT, identificada con la cédula de ciudadanía No. 31.224.271 expedida en Cali (Valle), de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985, es decir, teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual con la inclusión de todos los factores salariales devengados por aquella durante el último año de servicio, que para el caso que nos ocupa son: Asignación básica mensual, Bonificación de junio, Bonificación de diciembre, Bonificación por servicios prestados y Prima de Vacaciones, dentro del lapso comprendido entre el 1° de enero de 2006 al 1° de enero de 2007, y así mismo, pagarle las diferencias que resulten entre las mesadas reajustadas y las canceladas, lo anterior, con efectos fiscales a partir del 23 de mayo de 2009, por prescripción trienal.

La entidad demandada deberá actualizar los factores salariales que se ordena incorporar al ingreso base de liquidación, sobre los cuales no se haya realizado retención alguna, utilizando la fórmula financiera más técnica y expedita tanto para la reliquidación de la mesada pensional como para realizar los descuentos que ordena la jurisprudencia en cumplimiento de lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Nacional.

QUINTO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de mesadas sobre las sumas causadas con anterioridad al 23 de mayo de 2009.” SEGUNDO.- CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida […]. (Subrayado, resaltado y comillas originales del texto). vii) El 5 de julio de 2017, quedó ejecutoriada la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. viii) El 22 de noviembre de 2017, la UGPP expidió la Resolución RDP 0437655 mediante la cual dio cumplimiento a las sentencias emitidas por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia de 15 de junio de 20176 modificó los numerales tercero y quinto de la parte resolutiva de la providencia 5 La Resolución RDP 043765 de 2017 fue confirmada a través de las Resoluciones RDP 010415 y 016472 de 2018. 6 Folios 359 al 370 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali, el 23 de agosto de 2013, con sustento en las siguientes consideraciones jurídicas: i) Con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,7 emitida por el Consejo de Estado, se precisó que aunque la ley no señalaba taxativamente los factores de salario, debían incluirse en la liquidación de las pensiones de jubilación todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera como contraprestación del servicio.

Dicha postura fue reiterada por el Consejo de Estado a través de la sentencia de 2 de febrero de 2017.8 ii) El Consejo de Estado en sede de tutela9 ha sostenido que la aplicación de la variación jurisprudencial que introdujo la Sentencia SU-230 de 2015 expedida por la Corte Constitucional, a procesos judiciales iniciados con anterioridad a la expedición de dicho pronunciamiento implica la afectación al principio de confianza legítima.

Lo anterior, aunado a la observancia del principio de la condición más beneficiosa que en materia laboral integra el ordenamiento jurídico nacional y que forma parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con el artículo 93 de la Constitución Política. iii) Con sustento en las reglas jurisprudenciales, para los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe aplicarse en su integridad la Ley 33 de 1985 en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. iv) De acuerdo con el acervo probatorio la señora Arce Betancourt es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que para el 1.° de abril de 1994, fecha de la entrada en vigencia la referida norma, contaba con más de 15 años de servicio. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, radicado 2500023250002006-0750901 (0112-09). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación N.º 25000234200020130154101. 9 El tribunal cita al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de mayo de 2017, radicado N.° 11001-03-15-000-2016-02635-01. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP Así las cosas, en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación deben incluirse todos los factores devengados durante el último año de servicio de la señora Arce Betancourt (desde el 1.° de enero de 2006 hasta el 1.° de enero de 2007). v) En consecuencia, teniendo en cuenta que el a quo ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos expuestos, se confirma la providencia de primera instancia, sin embargo, se modifican los ordinales tercero y quinto de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, en el sentido de ordenar la reliquidación de la prestación, a partir del 23 de mayo de 2009, por prescripción trienal.

Finalmente, se condena a la entidad demandada a «actualizar los factores salariales que se ordena incorporar al ingreso base de liquidación, sobre los cuales no se haya realizado retención alguna, utilizando la fórmula financiera más técnica y expedita tanto para la reliquidación de la mesada pensional como para realizar los descuentos que ordena la jurisprudencia en cumplimiento de lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Nacional.».10 1.2.

La causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: i) El juzgador se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política. ii) La demandada no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no tuvo en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del 10 Folio 370 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) Se acreditó que el régimen pensional aplicable a la señora Myriam Arce Betancourt es el dispuesto en la Ley 33 de 1985, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, conforme lo dispone el inciso 2.º del artículo 36 ibidem, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por éstas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación por el DANE.

En ese sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional11 y el Consejo de Estado, criterio que constituye precedente obligatorio. iv) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional de la señora Arce Betancourt, comoquiera que adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de aquella norma. v) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional de la señora Arce Betancourt se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 11 La entidad recurrente cita lo ha señalado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU-223 de 2018 y T-039 de 2018. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP Vencido el término para presentar contestación a la demanda de revisión, la parte demandada guardó silencio.12 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de los recursos extraordinarios de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.13 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.14 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 10 de julio de 201715 y el recurso de revisión se interpuso el 28 de noviembre de 2019,16 por lo que es dable concluir que fue presentada dentro del término establecido en la ley.

Es oportuno señalar que conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de esta demanda, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 12 Tras revisar el expediente y el sistema SAMAI, la Sala advierte que la señora Myriam Arce Betancourt, guardó silencio. 13 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.». 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 15 Folio 358 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 16 Folio 8 reverso del cuaderno 1 de la acción de revisión. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 15 de junio de 2017, se encuentra inmersa en la causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario 10 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación periódica. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe 11 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró17 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,18 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera 17 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta.

En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 18 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».19 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».20 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».21 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 19 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 20 Ibidem. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 13 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, del 28 de agosto de 2018,22 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001-23-33-000-2012-00143-01. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,23 la ley y la Corte Constitucional,24 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 23 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Resaltado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, es preciso señalar que la inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 15 de junio de 2017, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó parcialmente y modificó los numerales tercero y quinto de la parte resolutiva de la providencia emitida por el Juzgado Dieciocho de Cali de fecha 23 de agosto de 2013, que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación de la hoy demandada, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con sustento en la sentencia emitida por la Sección Segunda de esta Corporación, el 4 de agosto de 2010,25 entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Concretamente, en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, esta Corporación concluyó lo siguiente:26 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 26 Ibidem. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001- 23-33-000-2012-00143-01,27 fijó el criterio de esta corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

Adicionalmente, cabe señalar que en varias decisiones de revisión de tutela,28 la Corte Constitucional había dado la misma interpretación que la de la jurisprudencia 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 28 Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12.

En la última citada, la Corte Constitucional consideró: «Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.». 18 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP unificada del Consejo de Estado para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993.

Bajo este criterio, en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, los factores salariales a tener en cuenta están constituidos por todos aquellos emolumentos que hubiese devengado el servidor público durante el último año de servicio. Ahora bien, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se observa que la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación y sobre la cual hay cosa juzgada, aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como fundamento la Ley 33 de 1985, con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de servicio, todo lo cual se encuentra ajustado al precedente jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia. En ese sentido, el tribunal confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali, el 23 de agosto de 2013, que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación de la hoy demandada, con la inclusión de los siguientes factores devengados en el último año de servicio de la demandada: asignación básica mensual, bonificación de junio, bonificación de diciembre, bonificación por servicios prestados y prima de vacaciones.

Por otra parte, modificó los numerales tercero y quinto de la parte resolutiva de aquella providencia, en el entendido de declarar la prescripción de las mesadas pensionales a partir del 23 de mayo de 2009 e igualmente, ordenó a la UGPP efectuar los descuentos sobre los factores frente a los cuales no se hubiere realizado los correspondientes aportes.

Cabe advertir que los factores previamente descritos fueron debidamente devengados por la hoy demandada, conforme lo certificó la Oficina de Gestión Humana del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Valle, para los 19 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP años 2006 y 2007, visible en el folio 319 reverso del cuaderno 2 de la acción de revisión. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,29 contraerá su análisis a ello. Siendo así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación vigente para la época, la cual, para el particular caso de la señora Arce Betancourt, el juez consideró representada en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009).

En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio.

Es decir, la sentencia de 15 de junio de 2017 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable a la pensión de jubilación reconocida a la demandada como beneficiaria del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 29 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018);

C.P. William Hernández Gómez. 20 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general.

Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables. Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00964-00 (6675-2019) Demandante: UGPP F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 15 de junio de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76 001 33 31 701 2012 00129 01 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.