www.consejodeestado.gov.co 1 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001 23 33 000 2018 00527 01 (5441-2019) Demandante: Gustavo López Monsalve Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Decisión: Sanción moratoria por ajuste de cesantías definitivas como resultado de una nueva reclamación. Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda Con la demanda se pretende la nulidad del acto ficto del 6 de mayo de 2018, que se configuró ante el silencio de la entidad demanda, respecto de la petición presentada por la actora el 6 de febrero de 2018, por medio del cual se negó la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 20061.
Como consecuencia de lo anterior, solicita se reconozca y pague la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, correspondiente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del vencimiento de los 70 días hábiles posteriores a la radicación de la solicitud de las cesantías definitivas, hasta cuando se hizo efectivo el pago total de la prestación; que se ajusten los valores conforme al IPC, que se paguen los intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y hasta cuando se lleve a cabo el pago de la sanción moratoria reconocida; y condenar en costas a la parte demandada. 1 Escrito de corrección de demanda visible a folios 56 y 57 expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 2 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda Mediante el Decreto 1545 de 2013 se estableció la prima de servicios para el personal docente y directivo docente de las instituciones educativas de preescolar, básica y media; en esa misma norma se determinó que este emolumento constituía factor salarial para liquidar las cesantías definitivas. El docente Gustavo López Monsalve prestó sus servicios al municipio de Manizales hasta el 18 de abril de 2016.
Posteriormente, por medio de la Resolución nro. 00000477 del 7 de julio de 2016 le fueron reconocidas sus cesantías definitivas, sin la inclusión de la prima de servicios como factor salarial. El 6 de febrero del 2018, el demandante elevó reclamación administrativa solicitando el ajuste de las cesantías definitivas para que se incluyera la prima de servicios, y en consecuencia se reconociera la sanción mora.
Por medio del acto ficto originado el 6 de mayo de 2018, se niega el ajuste de las cesantías definitivas y el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haberse radicado la solicitud de cesantías ante la entidad y hasta cuando fuera realizado el pago total de la prestación. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: la Ley 6ª de 1945; Ley 1071 de 2006; Decreto 1160 de 1947; Decreto 1045 de 1978; Decreto 2712 de 1999 y Decreto 1545 de 2013. En síntesis, en el concepto de violación expone que la prestación solicitada no fue tenida en cuenta al momento del retiro definitivo; no obstante, se accede al reajuste de las cesantías definitivas, pero se omite el reconocimiento de la sanción moratoria.
De conformidad con lo anterior y en razón al derecho a la igualdad, se hace necesario reconocer la sanción moratoria que existe por el no pago oportuno de las cesantías definitivas de manera incompleta establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006. Para que no exista ninguna controversia frente al derecho que se reclama, la sanción que acarrea el incumplimiento de la ley, por ser clara la norma desde su expedición ordena una correcta liquidación de las cesantías definitivas, y solo es reconocida después que se solicitó en sede administrativa, pues es la misma entidad demandada que reconoce el derecho por medio de la Circular 14 de 2017, situación por la que no existe duda del derecho. www.consejodeestado.gov.co 3 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve 1.4.
Contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, guardó silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia2 El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 24 de julio de 2019, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Como sustento de su decisión, consideró el juez de primera instancia que el actor solicitó el reconocimiento de la sanción por mora, al estimar que la misma se causa por la liquidación inexacta de las cesantías, lo que implicó la expedición de un nuevo acto administrativo que reajustó la prestación social. Sostuvo que el reajuste de las cesantías o la diferencia causada por la liquidación de esta, no se encuentra dentro de los supuestos normativos para que se genere la sanción moratoria, pues ello no implica que la prestación se hubiese pagado en forma inoportuna o de forma tardía; por el contrario, el FNPSM reconoció y pagó la cesantía definitiva del demandante.
La administración en el acto de reconocimiento de cesantías definitivas consignó los rubros y factores a tener en cuenta, sin que la parte interesada hubiese presentado recurso alguno. En efecto, después de más de 1 año de reconocerse las cesantías, la parte demandante solicitó su reliquidación, por lo que el reconocimiento estaba en firme y no sería razonable, ni ajustado a derecho imponer al Estado una prestación económica por el tiempo en que la actora no ejecutó acciones para defender sus intereses.
Advirtió que, al ser una sanción, esta debe estar expresamente prevista en la Ley, y por ende no se puede extender o aplicar por analogía a supuestos de hecho o de derecho distintos a los previstos por la Ley explícitamente. 1.6. Recurso de apelación3. La apoderada del demandante interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se declare la nulidad del acto administrativo acusado, y se reconozca y pague la sanción moratoria contenida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, desde el 14 de junio de 2016 hasta el 23 de julio de 2018. 2 Folios 95 a 99 del expediente físico. 3 Folios 104 a 112 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 4 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve El docente nacionalizado Gustavo López Monsalve laboró por 15.173 días al servicio de la docencia oficial.
Por cumplir los requisitos para el reconocimiento de sus cesantías definitivas, se expidió la Resolución nro. 477 del 7 de julio de 2016, donde se reconoció y se ordenó el pago de este emolumento omitiéndose la inclusión de la prima de servicios como factor salarial. Si bien el FNPSM y la Secretaría de Educación del municipio de Manizales excluyeron como factor salarial la prima de servicios, en su accionar se evidencia un error en perjuicio de los docentes, los cuales en su mayoría tienen más de 65 años4 y son sujetos de especial protección constitucional por el mal ejercicio de las funciones públicas en cabeza de los accionados.
Ante la oleada de acciones contenciosas desatadas por las continuas equivocaciones, las demandadas solo tomaron acciones hasta el 2017 cuando emitieron la Circular nro. 18 del 4 de mayo de 2017 y el Comunicado nro. 014 del 4 de octubre, por lo que no existe duda del derecho reclamado. En virtud de lo anterior, se presentó solicitud de reclamación administrativa el 6 de febrero de 2018, pidiendo la inclusión de dicho factor salarial y el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago correcto de las cesantías por fuera de los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006; sin embargo, la entidad demandada guardó silencio configurándose el acto ficto objeto de debate, por lo que el demandante tiene derecho a la sanción moratoria por no haber recibido el pago desde el 14 de junio de 2016 hasta el 23 de julio de 20185.
Frente al argumento de la negación “se trata de una diferencia en el reconocimiento de cesantías y que por analogía no pude ser aplicada en el ajuste de las cesantías”, indicó que ese tema ya fue decantado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 SUJ-012-S2. Además, se auspicia la negligencia de la entidad y se procede en contra de los principios de la actuación administrativa.
De igual manera, sostuvo que para la extinción de la obligación como es planteado en el Código Civil y que por analogía debe ser aplicado a este caso, debió hacerse el reconocimiento total de las cesantías definitivas, situación que no aconteció, pues si una obligación no está debidamente reconocida, no se encuentra extinta. En el sub examine, el pago correcto de las cesantías se realizó por fuera de los términos establecidos por la Ley 1071 de 2006. 4 Edad exigida para el retiro forzoso. 5 En el recurso se informa que «se toma como fecha de pago extemporáneo la fecha de presentación de la solicitud de conciliación de la Procuraduría dado que aún no se ha efectuado pago alguno por parte de la Fiduprevisora.» www.consejodeestado.gov.co 5 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve El pago de los docentes siempre demora 4 o 5 años posteriores a la reclamación administrativa, mientras que el pago de las cesantías de los demás servidores del estado, están siendo cancelados a más tardar 30 días siguientes a la solicitud.
Por ese motivo, se expidieron las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 estableciendo términos para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas. Sin embargo, muy a pesar de la norma y la jurisprudencia de unificación del 27 de marzo de 2007, el FNSPM cancela por fuera de los términos establecidos en la Ley. Informó que el demandante solicitó las cesantías el 14 de junio de 2016, siendo el plazo máximo para concederla el 23 de septiembre de ese mismo año, pero comoquiera que el pago no se ha realizado, han transcurrido 678 días de mora desde la solicitud inicial hasta la fecha de presentación de la solicitud de conciliación. Por lo anterior, se sobrepasan los principios del derecho laboral, constitucional y administrativo, y el del Consejo de Estado en la sentencia SUJ-012-S2, donde se estudió el caso de un docente nacionalizado con reconocimiento retroactivo de cesantías que, al realizarse su pago incompleto, se hizo acreedor de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante proveído de 5 de noviembre de 2019 se admitió el recurso de apelación y el 28 de enero de 20206, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Las partes y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación guardaron silencio.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Folio 126 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 6 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.
Problema jurídico Esta Sala de Subsección determinará si procede el reconocimiento de la sanción moratoria, contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por un ajuste posterior de las cesantías definitivas, tras el vencimiento de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud inicial de la prestación o si hay lugar a la confirmación de la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) normativa y jurisprudencia aplicable al caso y ii) caso concreto. 2.3. Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Actuación administrativa De conformidad a lo previsto en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7- CPACA-, una de las formas de iniciar la actuación administrativa, es a través del ejercicio del derecho de petición en interés particular8, y su objeto es obtener resolución de lo pretendido.
La misma se rige por los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primera del CPACA y en leyes especiales, concretamente el «debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad». Además, está sujeta a un procedimiento compuesto por unas etapas y términos preclusivos, la cual finaliza con la expedición de una decisión definitiva, esto es con un acto administrativo; contra el cual, dentro del término de ejecutoria proceden los recursos en sede administrativa, prerrogativa que permite la revisión de la decisión.9, adquiriendo firmeza, entre otros «3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos». 10 7 En adelante CPACA. 8 Artículo 4 CPACA 9 El trámite y decisión para los asuntos no sujetos a régimen especial se encuentra previsto en los artículos 74 a 85 de la misma codificación 10 Artículo 87 ibidem. www.consejodeestado.gov.co 7 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve Acto administrativo que se presume legal mientras no haya sido anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o suspendido.11 De la normatividad citada se desprende que, la petición de cesantías definitivas es una actuación administrativa que inicia a solicitud de parte.
Actuación que tiene un término especial para su resolución definido en la ley, y la jurisprudencia, como se advierte seguidamente. 2.3.2. Solicitud de cesantías definitivas y sanción moratoria El artículo 1° de la antedicha Ley 244 de 1995, establece que la entidad empleadora deberá dentro de los 15 días hábiles siguientes a la reclamación del interesado, expedir el acto administrativo correspondiente, sin perjuicio de las solicitudes incompletas, las cuales deben subsanarse para que inicie el término de la referencia, tal como se transcribe a continuación: «Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo. - En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo».
De igual manera, el artículo 2° ibidem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir de la firmeza del acto administrativo que reconoce las cesantías, para cancelar dicha prestación, veamos: «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social».
Ahora bien, la norma igualmente dispone una sanción moratoria cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago. El parágrafo del artículo en comento estipula la sanción mora, de la siguiente manera: 11 Artículo 88 CPACA www.consejodeestado.gov.co 8 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve «Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste». Posteriormente, con la Ley 1071 de 2006 12, se introdujo lo atinente al reconocimiento de las cesantías parciales de los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuno reconocimiento y cancelación; y se establecieron los términos para efectuar dicho pago, así: «Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo».
Igualmente, el artículo 5° ibidem, consagró un término para el pago de las cesantías parciales o definitivas y la correspondiente sanción por el incumplimiento del mismo, consistente en el pago de un día de salario por cada día de retraso, así: «Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». 12 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” www.consejodeestado.gov.co 9 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve Sobre el tópico en comento, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: «95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla fuera de texto) Para mayor ilustración se trae a colación, las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación en la misma sentencia de unificación, en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria en comento: «115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso www.consejodeestado.gov.co 10 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve 2.3.3.
De la naturaleza de las cesantías Las cesantías es una prestación social a cargo del empleador, que constituye un auxilio para el trabajador en caso de quedar cesante. En el ordenamiento jurídico, existen dos sistemas para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. En el régimen retroactivo, el valor del auxilio está en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base en el último salario devengado, conforme a las Leyes 6a de 1945, 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.
Y en el régimen anualizado previsto en el Decreto 3118 de 1968 y, después, en la Ley 50 de 1990, las cesantías se liquidan anualmente y deben consignarse a la Administradora del Fondo de Cesantías, el 14 de febrero de cada año. El carácter unitario o periódico de esta prestación, en criterio de la jurisprudencia de esta Corporación13 lo define la terminación del vínculo laboral.
En tal sentido, este órgano ha precisado que mientras subsista la vinculación, la prestación social es periódica, no obstante, se considera como prestación unitaria cuando ha culminado el vínculo laboral del trabajador con la administración. 2.4 Caso concreto Dentro del material probatorio allegado al expediente, encuentra la Sala acreditado que la parte demandante en fecha del 14 de junio de 201614, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.
Posteriormente, la Secretaría de Educación de Manizales mediante Resolución nro. 477 del 7 de julio de 201615, reconoció y ordenó dicho pago por la suma de $147.844.405. Acto administrativo notificado el 13 de julio de ese año, decisión que quedó en firme al renunciarse a los términos de ejecutoria. El 6 de febrero de 201816, el señor Gustavo López Monsalve presentó solicitud de ajuste de las cesantías reconocidas, por la no inclusión de la prima de servicios en la liquidación. Asimismo, pidió la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006.
De cara a la premisa normativa citada y lo acreditado en el proceso, advierte la Sala que el actor inició una primera actuación administrativa solicitando el 13 Al respecto, ver sentencias del 25 de abril de 2019 con radicado 25000-23-42-000-2016-03390-01(4082- 17) y del 23 de enero de 2020 con radicado 25000-23-42-000-2017-05670-01(1553-18). 14 Así se evidencia en la Resolución nro. 477 del 7 de julio de 2016. 15 Folios 58 y 59 del expediente físico. 16 Folios 63 a 65 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 11 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve reconocimiento de su cesantía definitiva, la cual finalizó con la expedición del acto administrativo que reconoció y pagó el emolumento solicitado al señor López Monsalve17.
Posteriormente -casi 2 años después-, al no estar conforme con la liquidación efectuada, toda vez no se incluyó como factor salarial la prima de servicios, el señor López Monsalve, a través de una nueva actuación administrativa solicitó el reajuste de la cesantía definitiva y la sanción moratoria por el no pago oportuno del factor salarial en mención, sin recibir respuesta alguna.
En ese escenario, se advierte que el demandante solicita la sanción moratoria por el no pago oportuno y completo de las cesantías definitivas, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haberse radicado la solicitud de las cesantías definitivas; producto de un ajuste a las cesantías que no se encuentra acreditado en el proceso, por el contrario a la falta de respuesta, se entiende que la administración negó tal reajuste; en consecuencia, al no estar acreditado el supuesto de hecho que fundamenta su pretensión, no hay lugar a estudiar la procedencia o no de la sanción moratoria.
En las pretensiones de la demanda, no se solicitó el reconocimiento y pago del ajuste de las cesantías por la posible diferencia al dejarse de incluir la prima de servicios como factor salarial, sino que se pidió la sanción moratoria por el no pago completo de esta prestación, y si bien aduce el recurrente que mediante el comunicado 014 del 4 de octubre de 201718 se dispuso su reconocimiento con el fin de disminuir las demandas; tal reajuste no opera de pleno derecho, sino que debía ser solicitado judicialmente.
Como otro punto dentro de los motivos de inconformidad con la sentencia de primera instancia, indica la parte apelante que lo aquí pretendido ya fue decantado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 SUJ-012-S2 y a su vez, hace mención a la sentencia SU del 27 de marzo de 2007, en las que apoya su pretensión; sin embargo, las providencias antes mencionadas no dispusieron nada diferente frente a la causación de la sanción moratoria por pago de las cesantías parciales o definitivas.
Véase: La sentencia de unificación del 27 de marzo de 2007, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 76001 23 31 000 2000 02513 01, se ocupó de determinar un asunto de carácter procesal, al definir el medio de control procedente tratándose del reclamo de las cesantías y de la sanción moratoria, para lo cual tuvo en cuenta las diferentes hipótesis que se pueden presentar, entre las que se encuentra cuando «5.3.4.
Existe pronunciamiento expreso sobre las 17 Resolución nro. 477 del 7 de junio de 2016. 18 «Mediante Circular No 018 con radicado interno 2017017526561 de los docentes afiliados al FNPSM. Buscando una disminución de demandas por este concepto que se está incluyendo de manera administrativa se reitera la mencionada circular en el sentido de reconocer la misma sin que medie demanda alguna» www.consejodeestado.gov.co 12 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido», en cuyo caso, concluyó que, al existir discusión respecto del contenido del acto administrativo, la vía procesal para su reclamo era la nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo que no aconteció en este caso, donde se encuentra acreditado que la petición de cesantías definitivas fue resuelta mediante Resolución nro. 477 del 7 de julio de 2016, quedando en firme y, además, no fue objeto de demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa. Igual situación acontece con la providencia de unificación del 18 de julio de 201819, invocada por la parte actora, la cual resolvió una situación disímil a la discutida en este caso, en tanto la condena impuesta fue por haberse expedido el acto administrativo de reconocimiento de cesantías por fuera del término de Ley.
En la parte motiva de dicha providencia se dispuso: «232. Establecido lo anterior, se considera que el servidor público que tenía a su cargo la función de expedir el acto correspondiente, que para el caso concreto del demandante era el secretario de educación departamental del Tolima, contaba al efecto, con el plazo de 15 días previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, el cual venció el 4 de abril de 2013, pero como se evidenció de la valoración de las pruebas la Resolución 0376 solo fue proferida hasta el 3 de febrero de 2014, esto es, 9 meses 28 días, después de que feneciera la oportunidad. 233.
Por ello, la Sala aplicará la regla jurisprudencial fijada en esta sentencia, relativa a la expedición del acto administrativo por fuera del término de ley, la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago».
Así las cosas, a diferencia de lo expresado por el recurrente, la actuación administrativa que inició el señor Gustavo López Monsalve con la solicitud del 14 de junio de 2016 finalizó con la Resolución 477 del 7 de julio de 2016; notificada a la parte interesada el 13 del mismo mes y año; sin que el interesado la objetara en sede administrativa o judicial.
Prestación que tiene el carácter de unitaria. Así las cosas, ante la no prosperidad del recurso, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la parte demandante; si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar 19 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Sentencia CE -SUJ- SII- 012-2018.
El problema jurídico resuelto por la Sala fue «En el evento en que la administración guarde silencio frente a la solicitud de reconocimiento de las cesantías o se pronuncie de manera tardía ¿A partir de qué momento se hace exigible la sanción por mora?» www.consejodeestado.gov.co 13 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00527-01 Demandante: Gustavo López Monsalve en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, no puede observarse que la demanda y el recurso de apelación hubiesen sido presentados con carencia de fundamentación legal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 24 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, conforme las motivaciones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS consejero de Estado consejero de Estado Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.