CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 5 de julio de 2023 por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena, donde se abstuvo de librar mandamiento de pago.

ANTECEDENTES i) La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (Rad. 47001-23-33-000-2020-00565-01) demandó la nulidad de la Resolución SUB 198024 de 18 de septiembre de 2017, por medio de la cual «reconoció una sustitución pensional a favor de la señora ORD[Ó]ÑEZ MUÑOZ ESTHER, en cuantía de $1,666,531 a partir del 05 de julio de 2017 pero con efectos fiscales al 01 de agosto de 2017; de conformidad con la Ley 797 de 2003» (sic), con ocasión del fallecimiento del señor Luis Enrique Osorno Hernández.

El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 8 de septiembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, sin condena en costas a la parte vencida. Sin embargo, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través de sentencia del 26 de enero de 2023, revocó la decisión anterior y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que se acreditaron los requisitos para que la señora Ester Ordoñez Muñoz fuera beneficiaria de la sustitución pensional reconocida por Colpensiones por medio del acto censurado.

Adicionalmente, esta Corporación en el ordinal segundo exhortó a Colpensiones para que adelantara las actuaciones pertinentes respecto de la pérdida de fuerza de ejecutoria en que podría incurrir la Resolución SUB 330862 del 2 de diciembre de 2019, mediante la cual la entidad revocó la sustitución en favor de la demandada, «con base en el auto de cierre No. 1728 del 19 de octubre de 2019, proferido dentro de la investigación administrativa especial No. 146-18, llevada a cabo por la Gerencia de Prevención de Fraude facultada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 y la [R]resolución 555 de 2015 […]» (sic).

Por su parte, en el presente proceso, la señora Esther Ordoñez Muñoz, pretende la ejecución de la sentencia del 26 de enero de 2023 referida en el párrafo precedente. En ese sentido, solicitó se libre mandamiento de pago contra de Colpensiones con la finalidad de obtener el cumplimiento de la orden impartida en el ordinal segundo de la decisión objeto de ejecución, bajo el argumento que la entidad demandante no ha iniciado las actuaciones respecto de la pérdida de fuerza de ejecutoria en que podría incurrir la Resolución SUB 330862 del 2 de diciembre de 2019; por lo cual exige que se pague en su favor, lo no cancelado durante el tiempo que dejó de ejecutar la Resolución SUB 198024 de 18 de septiembre de 2017, por la cual había reconocido una sustitución pensional causada por el fallecimiento del señor Luis Enrique Osorno Hernández.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante auto del 5 de julio del 2023, el Tribunal del Magdalena resolvió abstenerse de librar mandamiento de pago por cuanto las providencias judiciales relacionadas no constituyen título ejecutivo, de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 422 del Código General del Proceso, entendiendo que el exhorto es una invitación o recomendación a ejercer las competencias, puesto que la Resolución SUB 330862 de 2 de diciembre de 2019 de Colpensiones, revocó la Resolución SUB 198024 de 18 de septiembre de 2017, la cual no fue objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento, y tampoco se formuló demanda de reconvención por parte de la accionada, por lo cual no podría pronunciarse el juez de aquella instancia sobre su legalidad, so pena de transgredir el debido proceso de la contraparte.

En ese orden, la autoridad judicial de primera instancia, concluyó que mal haría en librar el mandamiento de pago sobre los dineros dejados de pagar solicitados por el apoderado judicial de la señora Esther Ordoñez Muñoz, pues la sentencia sobre la cual se pretende la ejecución no contiene esa obligación. III. RECURSO DE APELACIÓN La señora Esther Ordñez Muñoz interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, al manifestar que el exhorto emanado del Consejo de Estado fue una orden de obligatorio cumplimiento, lo cual no permite otra conclusión. Para el efecto, hizo alusión a un pronunciamiento de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en auto 558 de 2019, donde exhorta a otra autoridad, en aras de que cumpla un acto, decisión que, en criterio de la señora Ordoñez Muñoz, es exigible legal o constitucionalmente.

También menciona las consideraciones expuestas en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, objeto de la ejecución pretendida en este proceso, en cuanto se indicó que la demandada logró acreditar el requisito de convivencia, toda vez que las declaraciones extrajudiciales aportadas evidencian que fue la compañera permanente del señor Osorno Hernández.

Indicó que, aunque en la parte resolutoria del fallo del Consejo de Estado se hubiere limitado a exhortar respecto a la conducta que debe asumirse respecto a la Resolución 330862 del 2 de diciembre de 2019, lo cierto es que, en diferentes partes de la sentencia, se cuestiona el valor jurídico de ese acto, por error de hecho, por desatender los dictados del artículo 97 CPACA, dado que no se solicitó el consentimiento de la afectada para la revocatoria a pesar de tratarse de un acto administrativo de carácter particular.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 438 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es procedente el recurso de apelación contra el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y contra el que por vía de reposición lo revoque, el cual podrá presentar directamente o en subsidio del recurso de reposición. 2.

Problema Jurídico El presente asunto se centra en determinar si resulta viable librar mandamiento de pago, a continuación del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se profirió sentencia exhortando a Colpensiones para que adelantara las actuaciones pertinentes respecto de la pérdida de fuerza ejecutoria en que podría incurrir la Resolución SUB 330862 de 2 de diciembre de 2019. 3.

Aspectos generales del título ejecutivo El título ejecutivo debe demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona, es decir, que el obligado debe observar en favor de su acreedor una conducta de dar, de hacer o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que ha de reunir todo título ejecutivo, no importa su origen.

Manifiesta que de acuerdo con el artículo 422 del C.G.P. dispone que podrán demandarse ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, dispone lo siguiente: “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley […]”.

Los procesos ejecutivos cuya fuente se desprende de sentencias o providencias judiciales, el artículo 297 del C.P.A.C.A. señala que constituyen título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.

Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible”. Doctrinalmente se ha precisado que “para que la sentencia dictada por la jurisdicción administrativa preste mérito ejecutivo, la obligación en ella declarada debe ser clara, expresa y exigible”, criterio adoptado también por el Consejo de Estado, al considerar que: “[las] sentencias allegadas como título de ejecución contienen una obligación expresa, [cuando] el crédito del ejecutante y la deuda del ejecutado se manifiestan en la redacción de las sentencias, sin necesidad de suposiciones o elucubraciones.

Igualmente debe señalarse que la obligación es clara, en tanto está determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un sentido unívoco” 4. Análisis del caso concreto Resulta relevante destacar que la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), fue quien demandó en nulidad y restablecimiento del derecho a la señora Esther Ordoñez Muñoz, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución SUB 198024 de 18 de septiembre de 2017, a través de la cual le había reconocido una sustitución pensional con ocasión del fallecimiento del señor Luis Enrique Osorno Hernández.

En ese sentido, se advierte que esta Subsección, en sentencia del 26 de enero de 2023, revocó el fallo emitido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el que se había accedido a las pretensiones de Colpensiones; y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al encontrar acreditados los requisitos para que la señora Ester Ordoñez Muñoz fuera beneficiaria de la sustitución pensional reconocida mediante el acto administrativo censurado.

Específicamente, en la sentencia de la referencia se resolvió: «FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 8 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra la señora Esther Ordóñez Muñoz; en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2°.

Exhórtase a Colpensiones para que adelante las actuaciones pertinentes respecto de la pérdida de fuerza ejecutoria en que podría incurrir la Resolución SUB 330862 de 2 de diciembre de 2019, de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente sentencia. 3°. Sin condena en costas. […]» Ahora, en el presente proceso, se tiene que la señora Esther Ordoñez Muñoz, pretende la ejecución de la anterior sentencia al solicitar que se libre mandamiento de pago contra Colpensiones para que cumpla la orden impartida en el ordinal segundo. En ese orden, el a quo, en el auto objeto de apelación, se abstuvo de librar mandamiento de pago, al estimar que «el exhorto no constituye una orden judicial, pues no existe un instrumento que lo haga exigible coercitivamente, “son requerimientos que se dictan en el marco de ausencias jurídicas que pueden poner en riesgo derechos y garantías constitucionales”» Bajo ese contexto, para un mayor entendimiento, nos remitiremos a la definición que al respecto tiene el diccionario de la Real Academia Española – RAE, que define el exhorto como «incitar a alguien con palabras a que haga o deje de hacer algo».

Asimismo, se pone de relieve que esta Corporación ha definido el exhorto como «un requerimiento en el que, con ocasión de una decisión judicial, el Juez hace notar a una de las partes – por lo general a la demandada- o a un tercero concernido en el contexto del caso, la pertinencia de realizar los actos necesarios para impactar la política pública relacionada con lo resuelto, con el ánimo de prevenir la ocurrencia de nuevos hechos como los que originaron el litigio en cuestión».

Adicionalmente, se ha sostenido que el exhorto «no constituye una orden judicial, pues no existe un instrumento que lo haga exigible coercitivamente, son requerimientos que se dictan en el marco de ausencias jurídicas que pueden poner en riesgo derechos y garantías constitucionales. Por lo anterior, lo que se busca a través de esa figura, es una invitación que se hace para que una parte, realice una actuación frente a una situación determinada».

Sumado a lo anterior, el artículo 297 del CPACA, contempla qué constituye título, así: «Artículo 297. Título ejecutivo Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.

Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.» (Negrilla de la Sala).

En consonancia con la definición que nuestra norma especial consagra, la sentencia del 26 de enero de 2023 emitida por esta Subsección no contempla una condena en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), pues lo que resolvió fue no acceder a las pretensiones de aquella, precisando, además, que la entidad fungió en el proceso ordinario como demandante.

Sea del caso resaltar que después de proferida la sentencia mencionada, el derecho a la sustitución pensional reconocido por Colpensiones en favor de la señora Esther Ordoñez Muñoz en la Resolución SUB 198024 de 18 de septiembre de 2017, quedó incólume, por lo que es este acto administrativo el que contiene una decisión exigible al ser contentivo del reconocimiento de un derecho.

Así las cosas, se colige que le asistió razón al Tribunal Administrativo del Magdalena al abstenerse de librar mandamiento de pago en el presente asunto, en consecuencia, se confirmará esa decisión. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 5 de julio de 2023, que se abstuvo de librar mandamiento de pago solicitado por la señora Esther Ordoñez Muñoz contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), de acuerdo con los argumentos expuestos en este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren menester, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.