Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (1.º) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: BLANCA INOCENCIA VARGAS DE ÁVILA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO – No cumple con el requisito general de procedencia de inmediatez.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Blanca Inocencia Vargas de Ávila contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Blanca Inocencia Vargas de Ávila, a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana y a la igualdad, en conexidad con los principios de prevalencia del derecho sustancial y favorabilidad, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 7 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 15001-33-33-005-2016-00076-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila 2.1. Indicó que, mediante la Resolución núm. 14305 de junio de 1999, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL le reconoció una pensión de jubilación, la cual fue reliquidada mediante la Resolución núm. 03978 de agosto de 2011. 2.2.
Precisó que en mayo de 2015 le solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP la reliquidación de su pensión, de conformidad con la Resolución núm. 03978 de 2011. 2.3. Indicó que su solicitud fue resuelta desfavorablemente, a través de la Resolución núm. RDP 037738 de 16 de septiembre de 2015, confirmada mediante la Resolución núm. RDP 051700 de 4 de diciembre de 2015. 2.4.
Mencionó que, por lo anterior, presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 15001-33-33-005-2016-00076-00 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, para que se declara la nulidad de las la Resoluciones núms. RDP 037738 de 16 de septiembre y RDP 051700 de 4 de diciembre de 2015. 2.5.
Señaló que, mediante sentencia de 4 de septiembre 2017, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6. Expresó que la decisión de primer grado fue apelada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y que, mediante sentencia de 7 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 2.7.
Expuso que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana y a la igualdad por incurrir en una violación directa de la Constitución y en un defecto sustantivo. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. - Que se declare que el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACA [sic], SALA PRIMERA DE DECISIÓN, MP.
Dr. FABIO IVAN [sic] AFANADOR GARCIA [sic] EN SEGUNDA INSSTANCIA, incurrió en defecto fáctico, sustantivo y procedimental en la sentencia del 07 de febrero de 2023, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho con número de radicación No. 15001333300520160007601, instaurado en contra de la UNIDAD DE GESTION [sic] PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila SEGUNDA. - Que como consecuencia de lo anterior, se tutele a favor de la señora BLANCA INOCENCIA VARGAS DE AVILA [sic] los derechos fundamentales consagrados en los artículos 1º., fines sociales del Estado; 13, principio de igualdad; 86, protección de los derechos constitucionales; 228, prevalencia del derecho sustancial, seguridad social, principio de favorabilidad, condición más beneficiosa al trabajador, dignidad humana, entre otros, vulnerados en segunda instancia por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACA [sic] - SALA PRIMERA DE DECISION [sic] M.P. Dr. FABIO IVAN [sic] AFANADOR GARCIA [sic], al momento de desatar el recurso de apelación interpuesto por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal, en contra providencia proferida por el A-quo.
TERCERA. – Que en virtud de lo anterior, y en aras de garantizar los principios y derechos constitucionales a mi representada, el Tribunal accionado, debe proferir una nueva decisión, mediante la cual, se respete la aplicación del principio de favorabilidad, condición más beneficiosa al trabajador, entre otros […]”. [Negrilla original del texto] IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 15 de diciembre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del magistrado ponente de la decisión objeto de esta acción, señaló que en el sub examine no se cumplía con el requisito de inmediatez puesto que “[…] [e]n el presente caso, la interposición de la tutela -13 de diciembre de 2023- ocurrió cuando habían transcurrido 10 meses desde que quedó en firme el fallo que se cuestiona […]”. 5.2.
Por último, indicó que […] [s]i bien se alega que se omitió analizar la vigencia y legalidad de la resolución No 3978 de 12 de agosto de 2011; se advierte, de la sentencia cuestionada, que allí se determinaron las razones por las cuales el caso en concreto no podía ser decidido en aplicación del principio de favorabilidad. Ello, al considerar que la favorabilidad sólo es aplicable ante el conflicto que surge entre varios enunciados normativos que regulan una misma situación jurídica o en 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila los casos en que exista un mismo texto legal que admite diversas interpretaciones […]”. 5.3.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado judicial, señaló que la acción de tutela era improcedente porque dicha entidad no había vulnerado derechos fundamentales del accionante. 5.4. Mencionó que en las consideraciones de la providencia objeto de esta acción se indicó que “[…] no era posible tener en cuenta aquellos factores que no estaban taxativamente señalados en el inciso 2 del artículo 10 de la Ley 62 de 1985, puesto que dicha disposición constituye un mandato legal que no podía estar sujeto a interpretaciones […]”. 5.5.
Por último, señaló que dicha entidad no había desconocido los derechos de la accionante “[…] sino que por el contrario, cada acto administrativo se ha expedido en cumplimiento a las decisiones judiciales […]”. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila presuntamente, en una violación directa de la Constitución y en un defecto sustantivo. 8.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución7. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila 13. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”8 que encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. La señora Blanca Inocencia Vargas de Ávila, a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana y a la igualdad, en conexidad con los principios de prevalencia del derecho sustancial y favorabilidad, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 7 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 15001-33-33-005-2016-00076-00/01.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila 17.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de inmediatez. VI.4.1. De incumplimiento del requisito general de procedencia de inmediatez 18. En cuanto al requisito general de inmediatez, se debe señalar que la acción de tutela no tiene un plazo específico para su interposición. Sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho, refiriéndose a este requisito, que la acción de tutela debe ser interpuesta: “[…] en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración9.
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de solución de conflictos […]”10. 19.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional11, ha señalado lo siguiente: “[…] En el caso específico de tutelas contra providencias judiciales, el requisito de inmediatez adquiere una connotación aún más precisa y exigente, pues el carácter excepcional de esta figura obedece precisamente a la necesidad que existe de conciliar la protección de derechos fundamentales con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, que podrían comprometerse si la tutela contra providencias judiciales se convierte en práctica generalizada.
De ahí que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya sido particularmente reiterativa en considerar que el principio de inmediatez es particularmente importante cuando se trata de examinar la procedencia de tutelas contra providencias judiciales. En la citada sentencia C-590 de 2005, se afirmó que “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos” […]”12. [Negrilla fuera del texto y cursiva original del texto] 20.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, fijó una regla jurisprudencial según la cual el plazo considerado como razonable era de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela. Ello con sustento en el siguiente raciocinio: 9 Ver entre otras, Sentencia T-315 de 2005. 10 Sentencia C-590 de 2005, T-743 de 2008, T-343 de 2012. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-739 de 2010. 12 Ibidem. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila “[…] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]”13. [Negrilla fuera del texto] 21. La jurisprudencia constitucional14 ha establecido excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular15, así: “[…] La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]”16. 22.
Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que la sentencia objeto de esta acción constitucional fue notificada mediante correo electrónico enviado el 10 de febrero de 202317, por lo que dicha notificación quedó surtida el día 12 de ese 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001- 03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Sentencia T-584 de 2011. 15 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional.
Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). 16 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 17 Visible a índice 9 del expediente núm. 11001031500020230748900 contenido en el aplicativo SAMAI. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila mismo mes y año18.
Mientras que la presente solicitud de amparo se radicó el día 12 de diciembre de 202319. 23. Lo anterior puede observarse a continuación: 20 24. De conformidad con lo expuesto, es claro la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de inmediatez por haber sido interpuesta después de transcurridos diez meses desde que quedó notificada la decisión objeto de esta acción constitucional. 25.
En ese orden de ideas, y en atención a que, tampoco se observa una circunstancia específica que justifique la tardanza en la interposición de la presente acción constitucional, la Sala considera que no se satisface el requisito general de inmediatez, resaltándose que tampoco se cumplen los presupuestos para acceder a la aplicación de la sentencia SU-354 de 2017, dictada por la Corte Constitucional. 26.
Conforme a lo anotado, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. 18 En aplicación del artículo 8º de la Ley 2213 de 2022. 19 Visible a índice 2 del expediente núm. 11001031500020230748900 contenido en el aplicativo SAMAI. 20 Visible a índice núm. 9 del expediente. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07489-00 Accionante: Blanca Inocencia Vargas de Ávila En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.