Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003/ RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Oscar Antonio Riascos Suárez Temas: Causal 250.8 del artículo 250 del CPACA.

Caducidad del recurso extraordinario de revisión. Artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Causal de revisión prevista en el literal b). Prima de riesgo. DAS. DECLARA INFUNDADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra la sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander2, para lo cual invocó las causales contenidas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA.

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Oscar Antonio Riascos Suárez nació el 30 de enero de 1938 y prestó servicios para el Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria entre el 9 de febrero de 1959 y el 31 de enero de 1962. Laboró para el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) del 1.° de marzo de 1973 al 30 de octubre de 2000, ocupando como último cargo el de Detective Profesional Especializado 206-13 en la Seccional Norte de Santander.

Que consolidó su estatus pensional el 28 de febrero de 1993, por lo cual mediante la Resolución 7332 del 4 de mayo de 2000 la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), le reconoció una pensión de vejez (sic), con el 75% de lo devengado en el último año de servicios, incluyendo los factores salariales de asignación 1 La presentación de la acción se efectuó el 25 de julio de 2022, de acuerdo con índice 0003 SAMAI. 2 Decisión que confirmó la sentencia del 15 de diciembre de 2017 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cúcuta que accedió parcialmente a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Oscar Antonio Riasco Suárez.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 básica; bonificación por servicios y prima de antigüedad en la suma de $590.800,10, efectiva a partir del 1.° de agosto de 1999, condicionada a demostrar el retiro del servicio. Que el DAS lo declaró insubsistente mediante Resolución 1873 del 30 de octubre de 2000.

Que solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicio, la cual fue negada mediante Resolución 28627 del 20 de diciembre de 2001. Que mediante la Resolución 16329 del 26 de junio de 2002, reliquidó por nuevos factores salariales la pensión de conformidad con el Decreto 1933 de 1989, efectuando la liquidación con el 75% sobre un IBL del último año de servicios, por el periodo comprendido del 30 de octubre de 1999 al 29 de octubre de 2000, incluyendo los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios y prima de antigüedad, en cuantía de $890.747,51, efectiva a partir del 1.° de noviembre de 2000; decisión que fue apelada y confirmada por la Resolución 7097 del 9 de octubre de 2002.

Que solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de la prima de riesgo en la base pensional, pretensión negada mediante Resolución RDP 16679 del 23 de noviembre de 2012, confirmada por la Resolución RDP 008800 del 25 de febrero de 2013. Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos3 y como restablecimiento del derecho solicitó reliquidar la pensión de vejez con la inclusión de la prima de riesgo.

Que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cúcuta, en sentencia del 15 de diciembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones4 y ordenó que se efectuara la reliquidación de la pensión de jubilación, incluyendo la prima especial de riesgo devengada en el último año de servicios, comprendido entre el 1 de noviembre de 1999 y el 30 de octubre de 2000.

Que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en providencia del 20 de mayo de 2021 confirmó la decisión de primera instancia, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la UGPP. Que la UGPP, por medio de Resolución RDP 3221 del 9 de febrero de 2022 dio cumplimiento a la sentencia, reliquidando la pensión en la suma de $1.151.726, efectiva a partir del 1.° de noviembre de 2000, con efectos fiscales a partir del 19 de 3 Solicitó la nulidad parcial de las Resoluciones 7332 del 4 de mayo de 2000, 28627 del 20 de diciembre de 2011, 16329 del 26 de junio de 2002, 016679 del 23 de noviembre de 2012 y la nulidad total de la Resoluciones 7097 del 9 de octubre de 2002, 008800 del 25 de febrero de 2013. 4 En esta decisión declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 7332 del 4 de mayo de 2000 y 28627 del 20 de diciembre de 2001 y la nulidad total de las Resoluciones 016679 del 23 de noviembre de 2012 y 008800 del 25 de febrero de 2013.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 julio de 2009, por prescripción trienal. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 20 de mayo de 20215, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 7332 del 4 de mayo de 2000 y 28627 de diciembre de 2001, expedidas por CAJANAL, en cuanto reconocieron y reliquidaron la pensión del demandante sin incluir la prima especial de riesgo y la nulidad total de los actos que le negaron dicha reliquidación6.

En su lugar, ordenó la reliquidación de la pensión incluyendo la prima especial de riesgo devengada en el último año de servicios y el pago de las diferencias entre lo debido y lo efectivamente cancelado, a partir del 19 de julio de 2009, inclusive. Para sustentar su decisión, expuso los siguientes argumentos: Que el demandante tiene derecho a la inclusión de la prima especial de riesgo como factor salarial en la reliquidación pensional, conforme a la Sentencia de Unificación del 1.º de agosto de 2013 (exp. 0070-11) y que se cumplen los requisitos establecidos en la sentencia del 7 de diciembre de 2017, que extendió los efectos de dicha unificación: (i) el demandante ingresó al DAS antes de la vigencia del Decreto 1835 de 1994, (ii) ocupó un cargo clasificado como de alto riesgo (detective especializado), (iii) se pensionó bajo el régimen especial de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, y (iv) percibió la prima de riesgo durante el último año de servicios.

Encontró acreditado que devengó la prima de riesgo entre el 1.º de marzo de 1973 y el 30 de octubre de 2000. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP interpuso acción de revisión la cual sustentó con los siguientes argumentos: Que, el derecho reconocido en la providencia de segunda instancia excede los límites legales, al ordenar la reliquidación de la pensión incluyendo la prima especial de riesgo, pese a que esta no constituye factor salarial conforme al artículo 4° del Decreto 2646 de 1994, el cual expresamente excluye dicho emolumento como componente salarial.

Que, si bien el artículo 2°, parágrafo 4°, de la Ley 860 de 2003 establece que la prima de riesgo constituye un factor salarial, para efectos de la liquidación de la pensión de vejez del personal del DAS, únicamente se reconoce como tal a partir del 29 de diciembre de 2003, conforme a los factores expresamente señalados en 5 Índice 00020 del aplicativo SAMAI, archivo digital denominado «13SentenciaSegundaInstancia20210520». 6 Resoluciones 016679 del 23 de noviembre de 2012 y RDP 008800 del 25 de febrero de 2013, proferidas por la UGPP.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los artículos 1° y 2° del Decreto 2646 de 1994 y en el Decreto 1158 de 1994. No obstante, el retiro del servicio por insubsistencia se produjo el 30 de octubre de 2000, es decir, con anterioridad a la vigencia de dicha norma.

Que, como se había resuelto previamente la solicitud de reliquidación pensional en el proceso contencioso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 3 de abril de 2008, proferida dentro del expediente núm. 54001-33-31-005-2003-00275-00, en la cual se excluyó expresamente la prima de riesgo como factor para la liquidación de la pensión, se configura la causal octava prevista en el artículo 250 del CPACA.

En consecuencia, dicha providencia adquirió firmeza y hace tránsito a cosa juzgada, conforme a lo dispuesto en los artículos 189 del CPACA y 332 del CGP. Que ello resulta aún más evidente si se considera que en esos procesos no se propuso la excepción de cosa juzgada, y que la orden judicial controvertida tiene como efecto el aumento del valor mensual de la pensión reconocida.

Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada se opuso7 a las pretensiones al considerar que la UGPP reitera los mismos planteamientos expuestos en el proceso ordinario, como si la acción de revisión fuera una mera continuación de aquel proceso o de su debate probatorio, el cual concluyó con una sentencia en firme.

Que las normas cuya supuesta violación alega la entidad ya fueron objeto de análisis dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se demostró que no hubo transgresión normativa alguna. Que no procede la devolución de los valores percibidos, dado que no fueron obtenidos de manera arbitraria o ilegítima, sino en cumplimiento de una sentencia judicial que reconoció tales derechos.

Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa El acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto. Su ejercicio puede encontrarse limitado, al cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, la exigencia de que se accione en forma oportuna, según los términos legalmente 7 Índice 00027 de la plataforma SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 consagrados. En materia de lo contencioso administrativo se ha contemplado la institución jurídica de la caducidad, que se refiere al término de orden público que tiene el interesado para instaurar los medios de control que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del derecho de acción. Su finalidad es racionalizar el ejercicio de este último e impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas8.

Lo anterior, a efectos de evitar la incertidumbre que provocaría la facultad irrestricta de ventilar las controversias que se presentan en sociedad ante la jurisdicción en cualquier momento, lo que de bulto sería atentatorio del principio de seguridad jurídica. Además, se debe precisar que, en esta jurisdicción, el juez debe declarar de oficio cualquier excepción que encuentre probada según mandato del artículo 282 del CPACA9.

En ese sentido, tratándose del recurso extraordinario de revisión, el artículo 251 del mismo código establece que: «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio» (negrillas fuera del texto original).

De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, el término para invocar la causal octava de revisión era de un (1) año y para proponer la causal contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 era de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia recurrida. La sentencia en cuestión, que puso fin a la instancia, fue proferida el 20 de mayo de 2021, notificada el 21 de mayo y quedó ejecutoriada el 26 de mayo del mismo año, conforme a la constancia de ejecutoria expedida por el secretario del Juzgado Quinto 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 7 de octubre de 2010, Exp: 25000-23-25- 000-2004-05678-02 (2137-09) 9 «En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda […]».

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Administrativo de Cúcuta10. En este evento, debe entenderse que el término de (1) año que prevé la referida normativa vencía el 26 de mayo de 2022; sin embargo, se advierte que se radicó la demanda el 27 de julio de 202211, fecha para la cual ya había operado la caducidad del derecho de acción en relación con esa causal.

Por lo anterior, en la parte resolutiva de la decisión, se declarará probada la excepción de caducidad del derecho de acción respecto de la causal octava del artículo 250 del CPACA, manteniéndose el análisis de fondo únicamente respecto de la prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Problema jurídico La Subsección deberá determinar si, en la sentencia del 20 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante.

En particular, si la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Oscar Antonio Riascos Suárez con la inclusión de la prima especial de riesgo, excedió la cuantía prevista por la ley. Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) la generalidad de la acción especial de revisión, ii) la causal de revisión invocada; iii) los aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto.

Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones12 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque es cierto que la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial13 por al menos tres 10 Archivo digital denominado «03ConstanciaEjecutoria20220228NRL201500597», el cual apertura desde el archivo titulado «18EnvioCopiasAutenticas», correspondiente al índice 00023 del aplicativo SAMAI, ubicado en el subarchivo «1RECIBEMEMORIAL_ONEDRIVE_3_15220241ZIP(.zip)», actuación No. 23. 11 Índice 0003 de la plataforma SAMAI. 12Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016.

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 13 Para tales efectos la providencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001-03- 25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: «es claro que las particularidades Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»14.

Frente a los motivos para interponer el recurso se advierte que son aquellos establecidos taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira15 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.

Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, que estableció la causal de revisión relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»16.

De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación […]».

Nótese que el principal objetivo del artículo 20 está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones. Del régimen pensional aplicable a los servidores del DAS El Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198917 dispuso que los empleados del de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 14 Ibid. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.

C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 17 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 DAS Serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen18, así, en el artículo 1019 previó que los empleados del referido departamento se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, a saber por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 197820.

Nótese que en atención a los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: […] Artículo 2º. Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 1.

En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Resaltado fuera del texto) […] En cuanto a los factores para la liquidación de la pensión y de las cesantías el mencionado decreto previó en el artículo 18 cuales se tendrían en cuenta, entre ellos: « a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad; c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.» Sobre las denominadas actividades de alto riesgo en el sector público, el artículo 14021 de la Ley 100 de 1993 previó, lo siguiente: «ARTÍCULO 140.

ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional 18 «Artículo 1º Norma General.

Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 19 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 20 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 21 Declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-003 de 1996.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad».

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que estableció lo siguiente: «1. En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente.

(Negrilla fuera del original) (…) ».22 Así, la labor de los detectives del DAS se clasificó como de alto riesgo, por ello se encuentran bajo un régimen de transición especial23 para aquellos que, a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Por su parte, el Decreto 2646 de 1994, por el cual se establece la prima especial de riesgo para los empleados del DAS, ordenó el pago de dicha prima para todos sus empleados, señalando que esta prestación no constituye factor salarial. Atendiendo a esta disposición, en un primer momento la jurisprudencia de esta Corporación se abstuvo de considerar dicha prima en la liquidación pensional24.

Sin embargo, esta postura fue modificada con la sentencia del 4 de agosto de 201025, en la que el Consejo de Estado acogió el criterio según el cual deben incluirse en la liquidación de la pensión todas aquellas sumas que el servidor haya percibido de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación, conforme al artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, que dispone que el valor de la pensión equivale al 75 % del promedio de los salarios y primas de toda especie recibidas durante el último año de servicios.

Esta nueva orientación fue reiterada en la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 201326, en la cual se estableció que la prima de riesgo cumplía con los criterios 22 Artículo 2 del Decreto 1835 de 1994. 23 «Artículo 4. Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 24 Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, Exp. 25000-23-25-000-2001-03086-01 y sentencia del 4 de octubre de 2007, Exp. 25000-23- 25-000-2003-1688-01 (8439-2005). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 4 de agosto de 2010, Exp: 25000-23-25-000-2006 07509-01 (0112-09). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 1.° de agosto de 2013. Exp: 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11). CP: Gerardo Arenas Monsalve. En ella se indicó: «La tesis expuesta en precedencia fue replanteada mediante sentencia de 10 de noviembre de 2010 Rad. 568-2008.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 para ser considerada remuneración salarial, por lo que debía incluirse en el IBL para efectos pensionales27. Ahora bien, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200328 derogó el Decreto 1835 de 1994 y precisó cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS.

No obstante, en su artículo 6. ° introdujo un régimen de transición para las personas que para esa época tuvieran al menos 500 semanas de cotización especial29. Posteriormente la Ley 860 del 26 de diciembre de 200330 se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS e incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización. La norma también estableció un nuevo régimen de transición en el parágrafo 5.° del artículo 2°: «Los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley hubieren cotizado 500 semanas les serán reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994».

Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Respecto de la causal invocada, la Sala advierte que los argumentos expuestos en la acción están encaminados a demostrar la presunta afectación al patrimonio público derivada de la orden judicial que reliquidó la pensión del señor Óscar Antonio Riascos Suárez, incluyendo la prima de riesgo como factor de liquidación. Si bien la UGPP no cuantificó expresamente la diferencia entre el valor sobre el cual fue reconocida originalmente la prestación periódica y aquel que resultó de la nueva liquidación, entre los planteamientos de la acción se encuentra la explicación de la MP.

Gustavo Gómez Aranguren, en la cual se deja de lado una lectura literal del Decreto 2646 de 1994, para dar paso a una interpretación que atiende a la tesis mayoritaria de la Sala de Sección respecto a la interpretación favorable de las normas que contemplan los factores salariales a tener en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación, IBL, de una prestación pensional, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 737 del Decreto 1848 de 1969. […] La tesis expuesta en precedencia fue replanteada mediante sentencia de 10 de noviembre de 2010 Rad. 568-2008.

MP. Gustavo Gómez Aranguren, en la cual se deja de lado una lectura literal del Decreto 2646 de 1994, para dar paso a una interpretación que atiende a la tesis6 mayoritaria de la Sala de Sección respecto a la interpretación favorable de las normas que contemplan los factores salariales a tener en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación, IBL, de una prestación pensional, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 737 del Decreto 1848 de 1969». 27 Este criterio fue reiterado en sede de tutela en diferentes decisiones judiciales, incluidas de otras secciones de la Corporación, véase: Consejo de Estado, Salo de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 19 de febrero de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2020-00002-00 (AC). C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 28 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 29 Sobre la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de junio de 2014, radicación: 3287-2013, y de la Subsección A, sentencia de 22 de abril de 2015, radicación: 2555-13. 30 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 afectación patrimonial, en tanto la inclusión de un nuevo concepto que, a su juicio, no constituye factor salarial —como la prima de riesgo— habría incrementado el valor de la mesada respecto del monto que realmente correspondía y que fue reconocido inicialmente por la entidad.

En efecto, al comparar el valor de la mesada reliquidada por la UGPP ($890.747) 31 con el valor resultante de la orden judicial ($1.151.726) 32, ambos efectivos a partir del 1° de noviembre de 2000, se evidencia un incremento aproximado del 29,3 %. Cabe precisar que la inclusión de la prima de riesgo, por sí sola, generó un aumento en el valor de la prestación, lo cual permite tener por cumplido el requisito de exposición razonada de la causal alegada, habilitando así el estudio de fondo por parte de esta Corporación. La Subsección advierte que la controversia se circunscribe a la inclusión de la prima especial de riesgo para efectos de liquidar la pensión del señor Óscar Antonio Riascos Suárez, sin que se haya formulado reparo alguno en relación con el periodo base de liquidación (IBL) aplicado por el Tribunal, ni respecto de la pertenencia a determinado régimen de transición. Al revisar la sentencia objeto de impugnación, se observa que el Tribunal concluyó que el régimen pensional del demandante era el previsto en la Ley 100 de 1993 y por ello resultaba aplicable el Decreto 1933 de 1989.

En consecuencia, examinó los factores salariales que, de conformidad con dicho decreto y con lo dispuesto en el Decreto 1047 de 1978, debían ser considerados y concluyó que la prima especial de riesgo debía incluirse, en concordancia con lo establecido en la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 1.º de agosto de 201333.

Fue con base en esa línea jurisprudencial que el Tribunal consideró procedente la inclusión de todas las sumas recibidas de manera habitual y periódica por el trabajador como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de su denominación. Además, como sustento adicional, citó la sentencia del 7 de diciembre de 201734, en la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de extensión de jurisprudencia, resolvió aplicar los efectos de la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013 a ciertos sujetos.

Tras verificar los criterios fijados en esa providencia, el Tribunal concluyó que el actor cumplía cabalmente 31 Véase hecho octavo de la demanda. Fl. 3 del archivo digital denominado «2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3», índice 0003 de la plataforma SAMAI. 32 Véase hecho décimo quinto de la demanda, fl. 5, ibid. Cfr. Fl. 191 del archivo digital denominado «4_DemandaWeb_Demanda-ANEXOS(.pdf) NroActua 3», índice 0003 de la plataforma SAMAI, en el cual reposa la Resolución 003221 del 9 de febrero de 2022, a través de la cual se reliquida la pensión de jubilación en cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y se especifica el monto sobre la prima de riesgo es los siguientes términos: AÑO 2000;

PRIMA ESPECIAL DE RIESGO; VALOR ACUMULADO 3.205.184; VALOR IBL 3,205,184.00; VALOR IBL ACTUALIZADO 3,205,184.00». 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 1.° de agosto de 2013. Exp. 44001-23-31-000-2008-15000-01 (0070-2011). 34 Aunque la providencia no fue identificada expresamente en la sentencia de segunda instancia, del contenido citado en esta se infiere que se trata del auto proferido el 7 de diciembre de 2017 por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001-03-25-000-2014-00403-00 (1287-2014) (acumulado), con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 con los requisitos exigidos. En ese contexto, resultaba procedente que el Tribunal tuviera en cuenta la prima especial de riesgo como factor salarial, en tanto fue efectivamente devengada por el demandante durante el último año de servicios35 y su inclusión resultaba conforme con el criterio jurisprudencial vigente en ese momento.

En consecuencia, al no configurarse la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la entidad recurrente. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202136 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por la recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito que contiene la acción especial de revisión se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR la excepción de caducidad del derecho de acción que le asistía a la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por la causal octava del artículo 250 del CPACA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que confirmó la sentencia del quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) por el Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta que accedió parcialmente a las pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas. 35 Según certificados laborales emitidos por la Aeronáutica Civil en la pág. 26.

Ibid. 36 «ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Radicado: 11001-03-25-000-2022-00519-00 (4920-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente